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　　上海“十三五”科技人才政策分析研究“十三五”是上海向建设具有全球影响力科技创新中心进军的时期，科技人才对科创中心建设和城市能级提升有着不可或缺的作用，人才政策对人才的建设和发展又有着至关重要的现实意义。研究聚焦上海科技人才政策体系建设，在收集筛选上海“十三五”期间出台的重点科技人才政策样本的基础上，从政策频度、发文机构、颁布文种、适用群体以及供给政策类别等多个方面分析研究，挖掘上海“十三五”期间的科技人才政策特征与不足，为上海“十四五”乃至中长期科技人才发展提供参考。

　　一、上海“十三五”科技人才政策数据收集

　　（一）政策的文本收集

　　本研究选取的政策文本主要来自上海市人民政府网站、上海市发展和改革委员会网站、上海市经济和信息化委员会网站、上海市人力资源和社会保障局网站、上海市科学技术委员会网站、上海市教育委员会网站等政府部门机构官网公开的政策资料，以官网中的“政策法规”“政策解读”等板块为主要搜集渠道，以法律法规、公共服务信息等网站的资料作为补充。在收集整理上海“十三五”科技人才政策的基础上，根据政策科学理论以及对具体政策的理解，从政策目标、政策重要性等多个角度细读筛选，通过多次梳理、补充、删减、归类，最终形成上海“十三五”科技人才政策数据库，该数据库涵盖了科技人才引进流动、培养使用、评审评价、激励资助、机制体制改革等一系列政策文本。

　　（二）分析方法及框架

　　本研究以筛选出来的上海“十三五”期间出台的主要科技人才政策为数据样本，运用文本分析法，在读取政策内容的基础上，对政策文本关联的信息、数量、比重加以分析，从政策跨度频度、发文机构、政策文种、适用群体、供给政策类型等多个角度进行文本分析，得出结论。

　　（三）政策的数据概览

　　本研究共搜集筛选出上海市政府各委办局出台的科技人才政策44条，选取内容包括科技人才政策的政策名称、发文单位、发文时间、政策内容等。在分析的过程中，将政策文本按照年度顺序排列，形成44项有效政策概览（见表2-1）。

　　表2-1 2015—2020年上海科技人才政策一览表

　　（续表）

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　　二、上海“十三五”科技人才政策文本分析

　　（一）政策跨度频度分析

　　本研究的政策对象是以上海“十三五”期间（2016—2020年）出台和有效使用的上海科技人才政策文件为主要样本，在保证样本的针对性的基础上，依照研究的必要性，将政策选取的时间放宽至“十三五”的前一年，即2015年。这基于以下几方面考虑：

　　首先，2015年出台的科技人才政策有效期主要在“十三五”期间。虽然“十三五”时期自2016年始，但经研究发现，上海2015年出台的科技人才政策的有效期多为五年，即政策有效时间节点为2015年至2020年间，政策实施发挥作用有效时间恰好在“十三五”期间。

　　其次，2015年出台的科技人才政策对上海“十三五”期间科技人才政策具有关联性作用。上海2015年先后出台了《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的海外人才引进政策的实施办法（试行）》《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》以及《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》等，这些政策对上海“十三五”科技人才工作具有重要的引导性意义。在此基础上，上海又出台了“人才政策30条”等一系列科技人才政策，与“十三五”期间的科技人才政策形成关联。

　　因2020年出台的政策文件数量尚无法完全统计，仅从现有梳理出的上海科技人才政策年度分布情况来看，2019年出台的政策数量最多（12项），占总数的27%。2015年，习总书记提出上海加快向建设具有全球影响力的科技创新中心进军的战略任务，上海科技人才工作要有新定位、新要求和新作为。为配合科创中心建设，上海2015年出台科技人才政策10项，在统计频度中排在第二位，政策数量多于2016年、2017年和2018年（见图2-1）。

　　图2-1 上海“十三五”科技人才政策跨度频度分析

　　由此可见，上海在“十三五”期间各年度的科技人才政策数量并不呈现单纯的递增或递减趋势，而是紧跟国家政策，紧密配合上海社会经济发展的需要，根据上海科技创新发展的要求，对科技人才政策的出台做调整和修订。

　　（二）政策发文机构分析

　　筛选出来的44项科技人才政策文本，发文机构主要出自上海市委、市政府、上海市人力资源和社会保障局、上海市科学技术委员会、上海市外国专家局和上海市经济信息化委员会等多个委办局。其中联合发文14项，单独发文30项。从整理情况来看，上海市各部门之间在人才政策的制定和实施中，有一定的协调，但协调程度不高。

　　其中，发文最多的是上海市人力资源和社会保障局，共发文30项，占比68.18%，超过半数以上；其次是上海市委市政府，发文9项，占比20.45%。上海市科学技术委员会共发文8项，占比18.18%，其中5项是单独发文，3项是联合上海市人力资源和社会保障局、上海市教育委员会、上海市财政局等机构共同发文。单就发文数量看，上海市科学技术委员会在政策颁布方面的作用发挥还有很大空间。

　　“十三五”期间，上海市外国专家局发文3项。十三届全国人大一次会议第四次全体会议上，全国人大常委会关于国务院机构改革方案将科学技术部、国家外国专家局的职责整合，重新组建科学技术部。这为“十四五”期间上海市科学技术委员会在海外人才政策方面发挥作用提供了更大的可行性。

　　图2-2 上海“十三五”科技人才政策发文机构

　　（三）政策颁布文种分析

　　本研究选取的上海“十三五”前后发布的科技人才政策涵盖诸多文种，对科技人才的引进、培养、激励以及科技人才体制机制等具有很强的宏观指导意义。按照政策文件的约束效力和指导性不同，将这些政策进行分类［7-8］：第一类是地方性法规；第二类是条例；第三类是规定（暂行规定）、办法（细则）；第四类是决定、命令、意见、方案；第五类是通知、公告。五种类型政策文种的约束效力依次降低，而政策的指导性依次增强。

　　上海“十三五”期间科技人才政策各文种中，约束效力最强的地方性法规和条例缺乏；规定（暂行规定）、办法（细则）类政策最多，有22项，占到所选取总数的50%；决定、命令、意见、方案类和通知、公告类政策各有11项，分别占比25%。从文本的政策文种情况来看，上海“十三五”前后出台的科技人才政策中，政策的法律层级较低，约束效力弱。政策文件中多用“通知”“方案”“意见”等，说明政策在低权威性的情况下，指导性更强。

　　图2-3 上海“十三五”科技人才政策颁布文种

　　（四）政策适用群体分析

　　“十三五”期间上海科技人才政策扶持的目标群体有多种，根据面向的人才对象范围和类型的不同，把政策样本中的人才类型分为海外人才、国内人才、上海市人才、创新创业人才、高层次优秀人才五大类。本研究将博士后归类为高层次优秀人才（见表2-2）。

　　表2-2 上海“十三五”科技人才政策适用群体

　　图2-4 上海“十三五”科技人才政策适用群体

　　通过政策文本发现，上海“十三五”期间的科技人才政策扶持的主要目标对象群体是“上海市人才”，有22项政策针对该类群体，占比达到50.00%。其扶持的重点目标群体是“海外人才”和“高层次优秀人才”，分别占比为18.18%和15.91%。由此可以看出，上海在“十三五”期间的科技人才政策以吸引海外人才和培养高层次人才为重点，对本市的科技人才群体均给予一定的关注和重视，科技人才政策对象布局为上海加快向建设具有全球影响力的科技创新中心进军的人才供给和配置提供了重要支撑。

　　三、上海“十三五”科技人才政策供给分析

　　2015年到2019年五年间，上海先后制定人才新政“20条”、人才新政“30条”等人才政策以及科改“25条”系列新政，涉及科技人才的政策内容各有侧重。本研究将样本政策按内容分为：人才流入引进政策、人才评审评价政策、人才使用培养政策、人才激励资助政策以及体制机制创新政策五大类。其中，科技人才流入引进类政策最多，共有15项占比为36.59%；其次是激励资助政策，数量达到12项，占比为29.27%（见表2-3）。

　　表2-3 上海“十三五”科技人才政策类型

　　（一）流入引进政策

　　“十三五”期间上海的科技人才流入引进政策主要有15项，其中2015年出台5项，2016年出台2项，2017年出台4项，2019年出台3项，2020年出台1项。引进的人才类型主要包括国内人才和国外人才两大类，以及特殊片区的人才引入。

　　表2-4 2015—2020年上海科技人才流入引进政策

　　（续表）

　　在人才流入引进政策上，有以下几种类型：

　　针对国内人才的引进政策。在国内人才的引进方面，2015年11月，上海市人力资源和社会保障局、上海市科学技术委员会、上海市发展和改革委员会、上海市经济和信息化委员会几个部门联合出台《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进的实施办法》，进一步构建更加开放、更具竞争力的国内人才引进政策环境，大力集聚创新创业人才，在评价方法、引进标准、引进对象、政策梯度及办理便捷等方面取得创新性突破，进一步确立了人才引进的市场主体评价权。

　　2016年上海市政府出台的《关于延长〈持有上海市居住证人员申办本市常住户口办法〉有效期的通知》，2020年上海市人力资源和社会保障局等出台的《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口办法实施细则》，均是通过深化上海市户籍管理改革、完善居住证制度等，吸引国内优秀人才来沪工作。

　　针对海外人才的引进政策。上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心，科技人才的引进和流入要立足全球科技创新中心建设的定位和战略需求，海外人才的引进一直是上海人才的重要战略目标。2015年出台的《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的海外人才引进政策的实施办法（试行）》《关于印发〈上海市海外人才居住证管理办法实施细则〉的通知》，2017年《关于印发〈留学回国人员申办上海常住户口实施细则〉的通知》，2016年上海市人民政府颁布的《关于印发修订后的〈鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定〉的通知》，2017年《关于具有本市户籍留学人员其持外国护照子女享受优惠政策的通知》等多项政策，不断优化海外人才出入境、居留、各种证件办理、子女问题解决等环境，从多方面保障海外优秀人才在国内创新创业的便利性。

　　2018年《上海加快实施人才高峰工程行动方案》中提出坚持“全球视野，国际标准”，要在“人才高地”基础上筑起“人才高峰”，聚天下英才而用之；并提出从优先申办中国国籍和外国人在华永久居留、开辟结汇换汇绿色通道、保障配偶子女相关待遇等7方面提供保障，解除高峰人才及其团队的后顾之忧。

　　针对特殊区域的人才引进政策。中国（上海）自由贸易试验区临港新片区承载着面向全球和未来的使命，在人才引进方面，上海允许其采用特区特办的政策，为促进海外人才引进，对临港新片区将实施海外高层次人才个税税赋差额补贴、境外人才可参加职业资格考试、境外人才备案后可在新片区执业、鼓励在读外籍留学生兼职创业、鼓励留学人员和海外人才创业、鼓励优秀外籍毕业生直接在新片区工作、实施紧缺急需留学类项目“直通车”制度、提高外籍留学回国人员工作生活便利、提高高科技领域外国人才以及外国技能型人才和符合产业发展方向的外国人才及创新创业外国人才工作许可便利、实施科研创新领军人才及团队办理工作许可“绿色通道”、推荐纳入“上海科技创新职业清单”、外国人工作许可和外国人才签证加分、建立境外人才工作和创业绿色通道等。在加大国内人才引进方面，也提出8方面优惠政策，包括对新片区工作和居住的各类人才实施居住证专项加分、缩短“居转户”年限等。

　　（二）科技人才的培养使用政策

　　“十三五”期间上海的科技人才培养使用政策主要有8项，其中2015年出台1项，2016年出台1项，2018年出台2项，2019年出台4项。主要有创新创业人才的培育、事业单位人才聘用及管理以及高校和专业技术岗位人才的管理等几类。

　　表2-5 2015—2020年上海科技人才培养使用政策

　　（续表）

　　2015年上海市科学技术委员会出台《上海市优秀科技创新人才培育计划管理办法》，2016年又对该办法加以修订。计划包括青年科技英才扬帆计划（简称“扬帆计划”）、上海市青年科技启明星计划（简称“启明星计划”）、上海市优秀学术/技术带头人计划（简称“学术/技术带头人计划”）和上海市浦江人才计划（简称“浦江计划”）四种类型计划，以项目形式资助入选者创新创业。

　　扬帆计划面向32周岁以下的科技人员，目的是选拔和培养一批崭露头角的优秀青年科技人员，鼓励其进行原始创新和大胆探索，尽快成长为上海科技创新的中坚力量。启明星计划面向35周岁以下的科技人员，以项目扶持的方式，为青年科技人员起步，领衔开展科学技术研究、应用开发、成果转化等工作提供专项经费资助。学术/技术带头人计划面向50周岁以下的科技人员，目的是选拔和培养一批进入世界科技前沿的学术带头人和引领产业技术创新的技术带头人，促进其建设高水平科研梯队和创新团队，带动上海科技和产业发展。浦江计划面向50周岁以下回国工作的海外留学人员，目的是加快集聚优秀海外留学人员，向其提供在上海创新创业的“第一桶金”。

　　可以看出上海重视人才的培养使用工作，“十三五”期间的人才培养政策，从青年人才到领军人才、从高校人才到专业人才，逐渐形成多层次、多梯度的人才培养体系。

　　（三）科技人才的奖励资助政策

　　“十三五”期间上海的科技人才奖励资助政策主要有12项，其中2015年出台3项，2016年出台1项，2017年出台1项，2018年出台5项，2019年出台2项，内容主要涉及人才发展专项资金、个人所得税、项目申报、资金资助、允许人员流动、科技奖励制度改革等多个方面。

　　表2-6 2015—2020年上海科技人才奖励资助政策

　　（续表）

　　《上海市科学技术奖励规定》设立包括：科技功臣奖、青年科技杰出贡献奖、自然科学奖、技术发明奖、科技进步奖、科学技术普及奖、国际科技合作奖七个类别，每年评审一次，奖励在上海市科学技术进步活动中做出贡献的个人、组织，调动科学技术工作者的积极性和创造性，促进上海市科学技术事业的发展。

　　为引导和支持科研人员兼职或离岗创业，上海提供了科研人员双向流动的政策支持。在政策上支持上海的高等院校、科研院所等事业单位的科研人员。科研人员在履行本单位岗位职责、完成本职工作的前提下，经所在单位同意，可以到科技企业兼职，实行双向兼职，为实现高新技术成果转化、技术攻关提供有偿服务，并获取兼职报酬。鼓励科研人员离岗创业，高等院校、科研院所等事业单位的离岗创业人员终止离岗创业并申请回原单位工作，原单位应按照其专业技术职务做好相应岗位聘任工作，双方恢复履行聘用合同。科研人员离岗创业期间，本单位工作年限可连续计算。按规定缴纳社会保险和职业年金的，离岗创业年限可视作连续工龄。

　　（四）科技人才的评审评价政策

　　“十三五”期间上海的科技人才评审评价政策主要有3项，其中2016年出台1项，2017年出台1项，2018年出台1项，主要集中在职称评审和高级专业技术职务任职资格评审方面。另外，除了三项专门涉及人才评审的政策外，体制、机制改革类政策中对科技人才评审和评价方面也均有不同程度涉及。自2016—2018年，连续三年都有专门涉及人才职称评审评价的政策出台，可见上海对科技人才的职称评价工作高度重视。

　　表2-7 2015—2020年上海科技人才评审评价政策

　　上海在人才评价政策方面，大力推行科技人才评价改革，强化市场评价的决定性作用和用人单位主体作用，推进职称评审改革。比如率先在集成电路人工智能和生物医药等战略性新兴产业领域，推动由领军企业行业协会等牵头制定人才评价标准，让用人主体、行业发挥专业作用。

　　2018年5月出台的《关于深化职称制度改革的实施意见》提出拓展职称评价范围，以专业技术岗位（职位）为核心，打破户籍、身份、档案等制约，进一步畅通各类型企业、社会组织、自由职业专业技术人才职称申报渠道，大胆探索新兴领域、跨专业融合型专业技术人才职称（职业水平）评价办法。在职称评价改革中，强化业绩贡献和能力水平条件，淡化论文数量要求，不将论文等作为评价应用型人才的限制性条件。

　　2016年上海出台的《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》（人才新政“30条”），虽然不是专门的科技人才评价类政策，但政策中提出推进人才分类评价和深化职称制度改革，在人才的职称申报和评价方面均有突破创新。如：强化用人单位主体作用，支持用人单位自行探索评价要素和评价标准；深化高层次人才、紧缺急需人才的职称直聘办法，完善海外高层次留学人才专业技术职称评审“直通车”；同时，职称将不再作为申报科研项目和人才计划的限制性条件，并逐步与相关福利待遇脱钩。

　　（五）科技人才体制机制创新政策

　　“十三五”期间，为推进科技人才发展，上海在坚持党对科技创新事业的全面领导的前提下，建立健全科技体制改革与创新体系，在体制机制改革的政策制定方面也不断创新，建设领导和推进工作机制，统筹各项改革任务有序有效推进。

　　“十三五”期间上海的科技人才体制机制创新政策主要有3项。其中2015年出台1项，2016年出台1项，2019年出台1项，主要涉及科研管理改革、创新激励评价、成果转化激励等多个方面。

　　表2-8 2015—2020年上海科技人才体制机制创新政策

　　为深入落实国家“三评”系列改革精神，上海发布《关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》（科改“25条”），促进科技成果转移转化机制，探索开展专业化技术转移机构绩效管理评估机制。在对科研人员的职称评价等方面不断优化改进，进一步为科研人员“松绑”，逐步向用人单位放权。下放一些权力，放大一些收益，放宽条件，放开空间，努力把权和利真正放到市场主体手中。如，明确科技成果转移转化后净收入的70%以上可以用于奖励个人和团队，激发科技人员的活力。

　　创新评价激励，完善科技成果转移转化机制。科技成果转移转化后，可在科技成果转化净收入中提取不低于10%的比例，用于机构能力建设和人员奖励。设立技术转移专业岗位，为技术转移人才提供晋升通道。科研人员在科技成果转化中的绩效，可作为其职称（职务）评聘、岗位聘用的重要依据。将科技成果转化绩效作为“双一流”高校、高水平地方高校和科研院所的考核评价以及应用类科研项目验收评价和后续支持的重要依据。

　　四、结论

　　从研究情况看，上海科技人才政策年度数量峰值出现在2019年，但“十三五”前一年政策数量和目标群体也呈现较突出的态势，一方面证明社会经济发展和人才发展战略规划的变化调整是科技人才政策体系变化的重要依据，科技人才政策在“十二五”与“十三五”之间有着一定延展性和连贯性。另一方面，就“十三五”期间政策的频度、内容以及适用群体情况来看，政策的持续性和延续性还有待加强。

　　政策制定机构间有一定协同性，政策的指导性强，权威性弱。研究发现，筛选出来的“十三五”期间上海44项科技人才政策文本中，约有近1/3是机构联合发文，机构间的协同性有一定体现，人才政策制定方式由单一机构或单一职能部门颁布向多个相关机构或职能部门联合颁布转变。但从政策的文本类型上看，多以意见、办法、通知、公告等为主，地方性法规和条例缺乏，这在一定程度上影响上海科技人才政策体系的战略整体布局，对政策形成体系和有效推进产生了一定负面影响。

　　政策内容方面，“重引进、轻培养”现象存在，政策工具创新有待提升。“十三五”期间，供给政策类型涉及面广，体制机制创新逐步推进，但就政策内容的体系来看，人才流入引进政策拥挤，而科技人才的使用培养政策仅占全部政策的20%不到，只有流入引进政策的一半数量。奖励资助类政策的数量占比较大，说明奖励资助仍是人才激励的重要手段，政策工具的运用水平还有待提升。

　　“十三五”期间，上海科技人才政策已在流入引进、培养使用、激励资助等多方面建构政策点，形成了一个相对完整的政策内容体系。但就具体政策文本分析来看，政策总体战略布局、机构协同、政策延续性以及内容配套和工具的延展上还有较大的提升空间。立足上海全球科技创新中心建设的定位和战略需求，上海应实施更加开放、有效的科技人才政策，构建具有全球竞争力的人才发展制度体系，着力建设全球科技人才枢纽，期待在“十四五”期间上海科技人才政策能更好地布局和完善。 上海科技人才发展研究报告（2020）