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　　从“人口红利”到“人才红利”中国可持续发展的关键在于从人口大国向人才强国转变。改革开放以来，中国经济的持续快速增长被认为是世界奇迹，毋庸置疑，“人口红利”在其中起到了至关重要的作用。但随着我国劳动年龄人口占比下降、老龄化程度加深、社会抚养负担加重，支撑我国经济发展的“人口红利”正在不断减弱、衰退，在此背景下，迫切需要促进“人口红利”向“人才红利”转变。

　　要全面理解“人口红利”与“人才红利”的内涵及关系，正确认识当前我国由前者向后者转变的现实基础，大力充实人才数量，不断提高人才质量，合理优化人才结构，进而推动产业结构从“要素驱动”“投资驱动”向“创新驱动”和“人才驱动”转变，促进我国经济和社会高质量、可持续发展。

　　一、全面理解“人口红利”与“人才红利”

　　近些年来，随着“人口红利”的逐渐衰退，我国学者从人口学、经济学、社会学、管理学等多个角度对“人口红利”与“人才红利”进行探讨与研究，意见尚未一致。厘清两者的定义，并在此基础上阐明两者之间的关系，对于促进“人口红利”向“人才红利”转变有重要意义。

　　（一）“人口红利”

　　通常，我们把16～59岁劳动年龄人口占比和绝对数量的增长看作是释放“人口红利”的源泉。因此“人口红利”是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，社会抚养负担较轻，社会保障支出较少，从而为经济发展创造了有利的人口条件和巨大的推动力。可以将“人口红利”简单理解为人口的“数量红利”。

　　（二）“人才红利”

　　《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》指出，“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者”。由该定义可以看出，人才的关键在于有所专长且能力和素质较高。

　　那么，“人才红利”是不是可以理解为，因人口质量优良而为经济发展带来的有利发展契机？事实上，仅因人口质量优良而产生的经济效益就称之为“人才红利”，似乎并不全面。因为，人口的三个基本要素为人口规模、人口质量、人口结构（或分布），当一国的人口数量充足、质量优良、结构合理时，便是一种最理想的人口状态，必然为该国带来巨大的发展优势，即“人才红利”。所以笔者认为，应将人口的数量、质量和结构纳入一个完整的框架中，将“人才红利”的内涵理解为：一国因充足的人才数量、优良的人才质量、合理的人才结构而为经济增长带来的巨大发展优势。

　　（三）“人口红利”与“人才红利”的关系

　　我们对“人口红利”的认识，主要在人口的数量特征，对“人才红利”的理解则要从人口的数量、质量、结构三个要素去把握。人口是人才的基础，没有人口便没有人才；人才是对人口的提升，是对人口三个要素的整体把握；“人才红利”则是人口的“数量红利”“质量红利”“结构红利”的综合体现。只有正确认识两者的关系，才能更全面地理解“人口红利”与“人才红利”，才能更充分地促进“人口红利”向“人才红利”转变。

　　二、“人口红利”向“人才红利”转变的现实基础

　　习近平总书记指出，发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。李克强总理提出，要最大限度释放“人才红利”，“人口红利”加速向“人才红利”转变，这是中国发展的最大“底气”。那么，作为一个拥有14亿人口的大国，我国转型发展的“底气”到底来自哪里？我们转变的潜在优势和有利条件是什么？

　　（一）国家层面：人才强国战略的深入实施

　　党的十八大以来，人才强国战略不断深入实施。从中央到地方，从东部到西部，人才的重要作用和战略地位越来越受到重视。上下联动，东西结合，人才政策不断创新，人才机制逐渐健全，“更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”不断出台，“人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才”的良好局面正在形成，强烈的人才意识推动着人才强国战略一步步落到实处。

　　表1-4 2016—2019年国家层面出台的人才发展相关的重要文件

　　（续表）

　　由表1-4可以看出，国家从长远发展的全局观出发，不断完善顶层设计以及各项人才政策，优先谋划，整体布局，构建起了科学规范、运行高效的现代化人才发展体系，源源不断地向社会各个行业、各个领域提供高效、优质的人才政策支撑，为我国从人口大国向人才强国转变提供了强劲的动力与源泉。

　　（二）经济层面：产业结构调整的持续推动

　　当前，我国经济由高速增长转向高质量发展，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的关键时期。要培育和壮大经济发展新动能，发展信息技术、高端制造、新能源材料、生物技术、人工智能等高科技及新兴产业，对劳动力数量增长的依赖性势必会不断下降，“要素驱动”“投资驱动”逐渐向“创新驱动”和“人才驱动”转变，创新和人才的作用愈加凸显。

　　高质量发展呼唤产业结构调整，而产业结构调整意味着技术进步和产业升级，在这样的形势下，迫切需要能通过自身知识、技能，创造性地推动产业升级转型的人才，这就对人口的素质提升有了明确要求，仅仅拥有人口数量优势已不足以支撑高质量发展。因此，从经济层面来看，产业结构调整的持续推动成为促进“人口红利”转向“人才红利”的基础。

　　（三）社会层面：当前人口现状的内在驱动

　　1.劳动年龄人口的绝对数量庞大

　　根据国家统计局公布的数据，截至2019年末，我国16～59岁的劳动年龄人口为8.96亿人，约占总人口的64%；另外，2019年普通高校研究生及本专科毕业生人数为822.5万，中职中专毕业生人数为493.4万，这是一支很庞大的高素质劳动力队伍，所以我国劳动年龄人口的数量优势仍然存在。

　　2018年10月24日，李克强总理应邀在中国工会第十七次全国代表大会上做经济形势报告时说，“中国有9亿劳动者，1.7亿受过高等教育或有专业技能的人才，这是世界上任何国家都无法比拟的巨大的人力人才资源”，蕴藏着巨大的转变潜力，“人才红利”正在形成。

　　2.人口结构发生变化，人口老龄化日益倒逼

　　根据国家统计局公布数据，我国人均预期寿命已由1949年的35岁延长到2019年的77岁。从表1-5可以看出，从2011年起，我国65岁及以上人口比重逐年上升，2019年已达12.6%，而16～59岁的适龄劳动力数量及占比逐年下降，平均每年下降约0.6%。从图1-1可以看出，尽管2015年10月我国二胎政策开始全面推行，但总人口较上年末的增加数及新生儿出生数均在下降，新生儿数量仅仅在2016年出现了小幅反弹。因此，依靠人口的数量优势已不足以支撑国家的长远发展，需要更加重视人口质量不断提升、人口结构不断优化所带来的“人才红利”，以便于支撑经济长期持续向好。

　　表1-5 2011—2019年我国人口部分指标对比（1）

　　图1-1 2011—2019年我国人口部分指标对比（2）

　　总之，从人口大国向人才强国转变，离不开国家、经济和社会三个层面的共同作用，它们为推动中国高质量发展、培育经济发展新高地提供了重要基础，这才使得转变的内生动力强大。离开这些有利条件，由“人口红利”向“人才红利”的转变就成为无源之水、无本之木。

　　三、促进“人口红利”向“人才红利”转变的路径与建议

　　2017年来，全国近百个城市掀起一场空前的“人才争夺战”，以高度的热情吸引国内外的高精尖紧缺人才和以高校毕业生为主力的年轻劳动人口。一方面，高端、高学历人才的引入将有效充实这些城市的人口及人才数量，提升人口总体素质；另一方面，年轻劳动人口的引入还有助于提升生育率，改善人口结构，延缓“人口红利”的衰减、消退，激发“人才红利”。

　　应建立长效的人才工作机制，将行政的力量聚焦于制度建设、体制改革、机制优化和环境营造，挖掘人才资源潜力，以“制度红利”激发人才活力，以人才活力创造“人才红利”，加快建设一支规模宏大、素质优良、结构合理的人才队伍，促进“人口红利”向“人才红利”转变，推动经济社会发展提质、增效、升级，跃上新台阶。

　　（一）大力充实人才数量

　　1.继续破除人才流动壁垒

　　人口特别是人才的流动，往往伴随着技术、资金、信息、资源等多要素的流动。“十三五”规划纲要明确提出，“清除人才流动障碍，提高社会横向和纵向流动性”。党的十九大报告提出，要“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”。2019年12月25日，中共中央办公厅、国务院印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》也明确指出，“合理、公正、畅通、有序的社会性流动，是经济持续健康发展的有力支撑，是社会和谐进步的重要标志，是实现人的全面发展的必然要求”。这些都从高层建设上为人才的地域、行业流动提供了制度保障。

　　而城镇化建设与户籍制度改革将人才流动从制度落到了实处，提高了城市的包容度。2019年4月8日，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，要求“继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万～500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制，超大特大城市要调整完善积分落户政策”，破除人才流动壁垒，畅通人才流动渠道，降低人才流动成本。

　　以此为契机，一些城市频出高招，不断释放“人才流动红利”。行动较为迅速的是广州市。2019年初，广州出台了一系列入户政策，覆盖广州人口调控的根本理念、目标以及各类入户渠道的管理办法，将广州的迁入户渠道划分为引进人才入户、积分制入户及政策性入户三种方式，入户条件分别在《广州市引进人才入户管理办法》《广州市积分制入户管理办法》《广州市政策性入户管理办法》中予以明确。入户机制的合理化与细节化，在吸引人才的同时也为广州市带来了城市活力，促进广州市的制造业、服务业转型。

　　2.不断优化人才生态环境

　　吸引好、培养好、使用好人才固然重要，而营造留人更留心的人才发展生态环境则更为重要。倘若这个城市不能提供丰富的就业机会、良好的创业环境、均等化的公共服务以及其他适宜工作、生活的相关条件，人才最终还是会选择离开。因此，人才引进来以后，要提供与之相适应的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务，尤其在重大突发公共事件上城市的应对与治理能力也越来越受到关注。同时，要引导人才与当地经济发展特色及产业布局有效对接，实现人才与技术、产业、公共服务、社会就业之间的良性互动，进而形成一个和谐、开放、包容的人才生态环境圈。

　　近年来，各个城市在人才生态环境的建设过程中，不断创新“服务”二字，不断深化“最多跑一次”“一门办”“一网办”改革，这充分体现了当地政府对人才的服务态度。上海的探索值得借鉴。比如简化外国人在华永久居留的申办条件和程序、试行在华外国留学生毕业后直接在沪创业就业的政策，均属全国首创；“一网通办”平台也在不断优化为各类人才服务的能力，正从“能办”向“好办”“快办”转变：探索政务服务无人干预自动办理，着力提升在线办理率和全程网办率，推动业务专网和信息系统“应迁尽迁”“应并尽并”，并持续拓展长三角“一网通办”。事实上，只有用心服务好人才，才能让各类人才安心工作，潜心研究，放心创业。

　　（二）不断提高人才质量

　　1.全面健全人才培养制度

　　培养人才，根本要靠教育。改革开放40多年来，我们的教育取得了举世瞩目的成就，其标志是高中阶段毛入学率达到88.8%，高等教育毛入学率达到45.7%，劳动人口平均受教育年限是10.5年。公众教育理念不断深化，社会上形成了“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的浓厚氛围，树立了“人人皆可成才、人人都做贡献”的教育理念。

　　党的十九大指出，“把建设教育强国作为基础工程，优先发展教育事业”。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，该文件中涉及诸多教育改革方案、推进教育现代化的实施方案以及国家职业教育改革实施方案等，目的都在于健全教育制度，加快人才培养，将“人口红利”转变成“人才红利”。各地要深入贯彻文件精神，继续加大对教育的投入力度，切实推进高等教育、职业技能教育和终身教育的发展，均衡配置教育资源，促进教育公平；要努力提高教育质量，特别是加快培养经济高质量发展所需的创新型、复合型、应用型人才，有效提升人口素质，培育人口“质量与结构红利”新优势，提升国家综合竞争力。

　　提高高等教育教学水平和创新能力。让高校拥有更多办学自主权，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平；改革质量评价制度，创新教学内容、方法和手段；调整和改革高校的专业设置，及时撤销长期就业不佳、学生也不感兴趣的专业；优化学科专业布局和人才培养机制，鼓励具备条件的普通本科高校向应用型转变。

　　大力发展职业教育，建设现代职业教育体系。创新职业技能人才培养模式，深入推进产教融合、校企合作、产学研用等多元育人形式，使职业教育与当地产业发展有效衔接；各地学校可借鉴德国、日本、瑞士等国家经验，探索创新实训基地运营模式；扩大职业技能人才培养途径，建立行业协会、用工企业、职业院校、社会力量共同参与的职业教育培训体系；加大地方财政对职业教育的投入，通过税收优惠、财政补贴等方式激励，加大职业技能培训的力度。

　　更加注重终身教育，全民教育。构建更加开放畅通的人才成长通道，完善招生入学、弹性学习及继续教育制度；畅通学习成果认证及转换渠道，推动学历、学位、职业资格及其他类型的学习成果互认衔接；探索建立国家学分银行制度，大力发展互联网在线教育，搭建开放式学习资源平台；扩大社区教育资源供给，鼓励学校向周边社区开放图书馆、阅览室等校内设施，加快发展社区继续教育，推动各类学习型组织建设。

　　2.努力创新人才评价机制

　　人才评价是人才发展体制的重要组成部分，是人才引进、培养、使用的基础环节，人才评价工作做得好，人才评价的“指挥棒”作用才能发挥得好，人才的质量才能不断提升，潜力才能不断激发。

　　推进职称制度改革，拓宽人才上升通道。2017年1月8日，《关于深化职称制度改革的意见》出台，标志着我国职称制度改革迈出了更坚实的一步，其明确提出，“进一步打破户籍、地域、身份、档案、人事关系等制约，创造便利条件，畅通非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人才职称申报渠道”。各地应以此为契机，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，给用人单位以充分自主权，推进职业资格与职称、职业技能等级制度有效衔接，推动实现技能等级与管理、技术岗位序列相互比照，不拘一格降人才。

　　完善人才评价标准，以实绩论英雄。破除长期存在的“唯学历”“唯资历”“唯论文”的倾向，形成靠实绩、靠贡献评价人才的导向。根据不同职业、不同岗位、不同层次的人才特点和职责，坚持共通性与特殊性、水平业绩与发展潜力、定性与定量评价相结合，实行差异化评价。比如，论文不应作为评价应用型人才的限制性条件，应注重考核人才履行岗位职责的工作绩效、创新成果，可增加技术创新、专利、成果转化、技术推广、标准制定、决策咨询、公共服务等评价指标的权重。

　　丰富人才评价手段，释放创新活力。探索建立以同行专家评审为基础的业内评价机制，注重引入市场评价和社会评价，鼓励有条件的单位或者部门单独建立评审委员会或评审组，提高人才评价的实效性、针对性和科学性。例如针对科研人员，要持续深化科技领域“放管服”改革，进一步破除对科研人员的束缚，加快完善科研项目管理评价、收益分配制度，落实《中华人民共和国促进科技成果转化法》若干规定和行动方案等相关内容，推动科研项目经费使用“包干制”改革落地等。

　　（三）合理优化人才结构

　　合理优化人才结构，就是要正确处理好引进人才与培养人才，外来人才与本土人才，高层次人才、技能人才与高校毕业生的关系。要因地制宜地制定人才政策，尤其在引进人才时注意避免人才结构失衡，使各类人才均衡发展，合理优化人才的来源与层次结构，使人才结构与城市产业及发展相匹配，为城市发展提供强有力的智力支持。

　　从来源上看，要对本土人才与引进人才内外兼重。要坚持引进人才和本土人才培养相结合。各地各部门应不断加大本土人才培养力度，并且通过各种人才工程、人才项目和人才政策，为本土人才发挥作用创造良好环境。事实上，本土人才对城市的经济社会发展起主要推动作用，要摒弃“外来和尚好念经”的观念。在精准引进外来人才的同时，要善于发现、发掘、培养和使用本土人才，整合优化已有的存量人才。如北京外企人力资源服务有限公司董事、总经理郝杰在第五届“人才经济论坛”上接受《中外管理》采访时就明确表示：“一方面是把存量人才激活，另一方面是挖掘人才增量。”

　　平等对待外来人才与本土人才。要以平等的原则对待外来人才与本土人才，将本土人才的各项保障工作做好、做到位，注意不要过于拉大两者之间收入、住房等待遇的差距，以免造成不公平感而引起本土人才的流失，或因内部排挤导致外来人才留不住，进而使人才市场过度无序竞争。只有内外兼顾，才能充分调动本土人才和引进人才的积极性，达到互补互持、互利共生的双赢效果。

　　从层次上看，要对高层次人才、技能人才和高校毕业生精准施策。我国每年毕业的大学生人数有800多万，是总量较大的一批劳动人口。但一方面，存在大学生“就业难”的问题，大量受过高等教育的劳动力进入市场后找不到合适的工作；另一方面，劳动市场又存在结构性缺口，缺高端精尖人才、缺一线技术操作人员，尤其缺高技能人才，人才的层次结构尚不够合理。因此，要对不同类型的人才施以不同的人才政策，精准到位，例如中西部地区在吸引高层次人才的同时，需要更多地关注技能人才和高校毕业生，而东部地区要将焦点放在高精尖人才上，这样才能使各类人才为城市建设所用，为经济发展所用。

　　首先，针对高层次人才，以政策支持激发创新活力。加大对高层次人才创新创业的政策扶持力度，在信贷、税收、场租等方面给予最大的优惠和便利；为高层次人才营造良好的科研环境，完善科研管理体制，改善科技成果的评价和奖励方式，促进成果转移转化；规范国家层面的人才支持项目，建立多样化的人才资助模式，鼓励跨学科、跨区域的学术交流合作；大力推进科技企业孵化器、高科技产业园/创业园区、创新创业中心、重点研究基地、人才管理改革试验区等平台建设。比如，全国首家、东北地区唯一的省级层面“科技领军人才创新驱动中心”于2019年7月30日正式落户辽宁沈阳，是辽宁省实行人才强省和创新驱动发展战略的重大举措，为推动全面振兴提供了坚实的高层次人才支撑。

　　其次，针对技能人才，加快培养，推动“中国制造”成为“中国智造”。围绕知识型、技能型、创新型进行人才培养，提供高质量、广覆盖的职业技能培训，鼓励用人单位建立首席技师、特级技师等岗位，建立技能人才聘期制和积分晋级制度；推行工学结合、校企合作的技术工人培养模式和企业新型学徒制；提高技术工人待遇，完善职称评定制度，推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户相挂钩的做法，探索启动“1＋X”证书制度试点工作。如甘肃省山丹培黎学校，立足张掖，面向河西，辐射全省，服务于当地经济发展，是“注重特色、灵活办学”的职业技能教育典范。2019年8月20日，习近平总书记在考察该校时指出，做强实体经济需要大量技能型人才，需要大力弘扬工匠精神。

　　第三，对于高校毕业生，善于引导稳定和扩大就业。各地应坚持就业优先战略，继续把高校毕业生的就业作为重中之重；努力实现就业需求与人才市场的定向匹配，积极化解产业结构转型过程中的结构性矛盾，对于一些应用性较强的专业可采取“订单式”对口培养模式；全方位加强就业培训、指导与援助，引导高校毕业生树立正确的就业观念，通过培训使这些年轻劳动力尽快适应岗位需求；鼓励高校毕业生自主创业，各地可联合社会力量扶持大学生创业，为他们搭建创业交流平台。

　　促进“人口红利”向“人才红利”转变是中国可持续、高质量发展的必由之路，这一转变不仅是一字之差的内涵变化，更是人口、经济、社会发展理念的变化。充实人才数量是基础，提高人才质量是重点，优化人才结构是关键，这个过程需要顶层设计，也需要地方探索；需要国家政策的有力引导，也需要社会和公众的广泛有序参与。 上海科技人才发展研究报告（2020）