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　　地方人大预算审查监督深化之路

　　上海市闵行区人大常委会

　　闵行区是1992年由原来的“闵行区”和“上海县”“撤二建一”成立的新“闵行区”。27年来，区人大常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，认真行使宪法法律赋予的立法、监督、决定、任免等各项职权，坚持代表主体地位，充分发挥代表作用，不断提高依法履职能力和水平，为区域改革开放和现代化各项事业发展提供了有力保障。尤其是党的十八大以来，闵行区人大常委会深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，在人大工作中始终毫不动摇坚持党的领导，坚持保证和发展人民当家作主，坚持贯彻落实全面依法治国战略，以加强预算审查监督为切入点，积极探索增强人大预算审查监督实效的有效方式和途径，推进政府预算工作的法治化、规范化，扎紧政府公共预算的“笼子”，初步形成了“全口径、全覆盖、全过程”的预算审查监督工作制度机制。

　　一、加强制度建设，探索形成闵行人大预算审查监督制度架构

　　闵行区人大常委会认真学习贯彻习近平总书记的重要论述，围绕建立公开、透明、规范、完整的预算制度，形成强有力的约束机制，形成了“1＋4”的预算审查监督制度架构，为进一步加大预算审查监督力度、规范政府预算工作提供了有效制度支撑。

　　“1”即闵行区人大常委会预算审查监督办法。该办法是闵行区人大预算审查监督制度系列的统领性文件。2015年新预算法实施和2017年上海市预算审查监督条例修改后，闵行区人大常委会对原有的闵行区人大常委会预算审查监督办法进行了两次修订，新修订的办法涵盖了预算草案的初步审查、预算执行的监督、预算调整的审查和批准、决算的审查和批准、重大事项报告和备案等方方面面，强化了预算初审调研、预算听证、预算绩效管理监督等闵行人大预算审查监督的特色工作。

　　“4”即闵行区人大常委会预算初步审查工作办法、闵行区人大常委会关于开展部门预算执行监督的暂行办法、闵行区人大常委会关于预算绩效管理监督办法（试行）以及闵行区人大常委会听证办法。作为闵行区人大常委会预算审查监督办法的配套文件，“4”项制度深化细化了相关审查监督内容，更有效指导了预算审查监督工作向纵深开展。

　　二、扩大公民有序政治参与，拓宽人大预算审查监督民主渠道

　　闵行区人大常委会认真贯彻落实习近平总书记的指示精神和全国人大关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见，不断探索丰富预算审查监督的形式途径，拓宽公众参与预算审查监督的渠道，推动人大预算审查监督由程序性向实质性转变。

　　（一）深化预算听证，实现全过程全覆盖听证

　　2008年12月，闵行区人大常委会在全国首次举行预算项目初审听证会，开创了预算听证的先河。2013年，闵行区人大常委会修订形成闵行区人大常委会听证办法，对听证参与人、听证陈述人和旁听人的条件和产生方法、听证程序、听证结果应用等内容做了进一步的规定。多年来，闵行区人大常委会坚持开拓创新、与时俱进，不断深化和完善预算听证，实现了从一般预算项目听证到政府实事项目听证的突破、从项目预算听证到部门预算听证的突破、从预算初审听证到预算绩效听证的突破、从政府实事项目听证到政府投资项目听证的突破。

　　截至目前，闵行人大常委会共对29个预算项目、10个政府实事项目、1个预算部门开展了预算初审听证，对1个政府实事项目和1个政府投资项目开展了预算绩效听证。11年来，共有2400人次的代表和600人次的公众参与听证。

　　（二）强化预算初步审查，为人代会预算审查打好基础

　　预算初步审查是人大预算审查的前置环节和关键依托，实现预算初审从形式化到实质化的转变至关重要。2018年，闵行区人大常委会认真总结近年来的实践经验，对2015年制定出台的关于进一步完善预算初审工作的暂行办法作了进一步修订，形成了闵行区人大常委会预算初步审查工作办法。该办法坚持过程与节点相结合、工作监督与预算监督相结合、代表主体与专家支撑相结合，在原有预算听证制度基础上，新建或完善了包括预算初审调研、初审听证、初审集中讨论、初审征询会等方面的制度，扎实有效开展在预算审查前广泛听取人大代表和社会各界意见工作。

　　建立预算初审调研制度。坚持议事与议财相结合，由区人大各专委会和区人大常委会各工委牵头，在预算编制“二上”阶段，对所对口联系的重点部门开展初审调研，原则上以五年为一周期，人大各专委会和常委会各工委要实现对对口联系部门的预算初审调研全覆盖。2015年实践以来，区人大常委会开展预算初审调研累计部门数达31个，共有100余人次的代表参与。

　　完善预算初审听证制度。区人大常委会于每年11月下旬，根据闵行区人大常委会听证办法举行预算初审听证会，对区人大代表反映强烈的民生项目、重点支出和重大投资项目或预算部门进行听证。

　　建立预算初审集中讨论制度。每年12月上旬，由区人大常委会分管领导组织召开区本级预算草案初步方案、重点部门预算草案初步方案的集中讨论专题会议，听取区人大代表和预算咨询专家对预算编制和预算审查工作的意见建议。

　　建立预算初审征询会制度。每年12月上旬，分别由区人大常委会各街道工委和区人大常委会预算工委组织召开街道预算草案初步方案征询会和区本级预算草案初步方案征询会，广泛听取人大代表、社会公众、预算咨询专家等各方面的意见建议，并及时将相关意见建议反馈给区财政等政府部门。

　　（三）发挥代表主体作用，加强部门预算审查监督

　　2017年以来，闵行区人大常委会积极探索发挥代表主体作用，加强部门预算审查监督，开展了人代会期间代表团专题审议部门预算和闭会期间常委会预算监督小组跟踪部门预算执行有关工作。

　　建立人代会期间代表团专题审议部门预算制度。2017年区六届人大一次会议，闵行区人大常委会首次探索代表团对口审议重点部门预算，为保障代表主体作用的充分发挥，闵行区人大常委会在人代会期间特别安排专题审议时间，并要求部门主要负责人向代表团做专题汇报。14个代表团分别审议了区规土局、区水务局、区民政局、区教育局、区卫计委等19个预算金额大、社会关注度高、与民生密切相关的政府部门预算。这些政府部门的项目预算资金占全区项目预算资金的85％以上。

　　建立闭会期间预算监督小组跟踪部门预算执行制度。为进一步在闭会期间发挥代表主体作用，闵行区人大常委会于2018年制定出台了关于开展部门预算执行监督的暂行办法，明确要以14个区人大代表组为主体，成立14个区人大常委会预算监督小组（以下简称预算监督小组），在闭会期间运用专题调研、专项监督、审计监督、预算联网监督等多种形式加强部门预算执行监督。在监督重点上，一是突出重点部门监督。按照“谁审议，谁跟踪”的原则，各预算监督小组的部门预算执行监督对象与人代会预算审查对象相一致，实现了人代会审议与闭会期间跟踪监督的联动。二是突出重点项目监督。在开展部门预算执行监督过程中，各预算监督小组重点关注监督对象的项目执行情况、项目预算的执行率以及预算执行的绩效性。2017年，围绕区委区政府重点工作，14个预算监督小组选择了美丽乡村、美丽家园、河道综合治理等预算金额大、社会关注度高、与民生密切相关的37个项目进行重点监督。三是突出重点内容监督。在法定监督之外，还重点加强了对重点支出、重大投资项目预算执行情况、重要支出政策实施情况，跨年度预算项目、跨部门预算项目、跨上下级财政资金预算项目执行情况，部门审计发现问题及其整改落实情况等的监督。

　　（四）把握预算审查新要求，探索预算绩效管理监督

　　预算法第12条规定：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。党的十九大报告提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年3月，党中央印发了关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见。

　　闵行区人大常委会积极贯彻党的十九大精神和相关法律及文件要求，于2017年底制定出台了关于预算绩效管理监督办法（试行）（以下简称办法），该办法坚持全过程监督、全覆盖监督和重点监督三大原则，在做好一般预算绩效管理全过程监督的基础上，每年根据实际情况确定重点部门和重点项目实行重点监督，形成包含政府预算、部门预算、政策项目全覆盖的绩效管理监督格局。

　　建立重点项目预算绩效管理满意度评价制度。闵行区人大常委会每年选取重点项目，采取“座谈调研＋公众满意度调查＋常委会组成人员满意度评价”的方式，对项目的绩效目标、绩效跟踪、绩效评价以及评价结果应用等四个环节的管理，进行全过程监督。在常委会组成人员开展满意度评价时，闵行区人大常委会通过设计项目投入管理情况、项目全过程预算绩效管理及其绩效评价结果应用和项目绩效听证结果应用三个评价维度，为常委会组成人员提供评价依据，并充分参考公众满意度调查结果。2018年，闵行区人大常委会遴选出美丽乡村和慢行绿道作为区人大常委会预算绩效管理重点监督项目，将在2019年11月常委会会议上对这两个项目开展满意度评价。

　　建立政府实事项目绩效审计制度。2018年，根据闵行区人大常委会要求，区审计局将政府实事项目绩效审计列入部门重点工作，采取问卷调查和随机上门访谈等方式，对“闵行区居家养老财政补贴资金”开展了绩效审计，为人大开展预算绩效管理监督提供了有力支撑。

　　三、落实党中央决策部署，进一步深化人大预算审查监督

　　2017年和2018年，对于人大来说，是制度建设要求较为集中的两年。党中央和全国人大有关人大工作开展的新要求新任务不断下发。闵行区人大常委会在法定的常规工作外，根据党中央、全国人大的工作要求，围绕以下三方面工作作了重点探索。

　　（一）预算联网监督工作

　　2017年6月，全国人大常委会办公厅印发了关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见，要求各地将思想统一到中央的决策要求上来，高度重视，统筹谋划，研究制定推进本地区预算联网监督工作实施方案，争取用三年时间，逐步形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络。根据这一工作部署，上海市人大常委会制定了关于开展市本级预算联网监督工作的实施意见，明确要求浦东、闵行、杨浦作为预算联网监督试点区，要先行先试、不等不靠，创新探索开发适合本地区特色的预算联网监督系统，为后续全市各区全面铺开该项工作提供有益借鉴。

　　根据这一工作要求，闵行现已完成了系统一期开发工作，系统基本建成“六大”主模块，包括按照全国人大要求设立的查询分析、预警监督和政策法规等三大基本模块，和聚焦闵行人大特点设立的绩效监督、初步审查和会议审批等三大特色模块，形成“3＋3”系统主框架，初步实现了查询、预警、分析、服务四大基本功能，初步实现了以财政数据为主的横向联通，并向区发改委、区统计局等其他部门延展联通；初步实现了市、区纵向贯通，并向试点镇延伸贯通，形成了与闵行人大既有预算审查监督做法经验有机结合的“闵行模式”。

　　（二）做好人大预算审查监督重点拓展工作

　　2018年3月，中共中央办公厅印发关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，同年12月全国人大出台了相关意见，要求各地结合本地区实际出台贯彻落实指导意见的实施意见。

　　根据这一要求，闵行区人大常委会于2019年5月形成了贯彻关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见的实施意见，经区人大常委会审议通过后报区委发文。在起草实施意见的过程中，坚持体现三个原则：一是体现全面贯彻原则。实施意见采取“1＋6”的形式，“1”为总的实施意见，“6”为五个单篇的实施细则加一个说明。通过该形式将指导意见和全国人大实施意见关于支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务、预算收入等六方面审查和监督的要求全面体现到位。二是体现突出重点的原则。为避免出现“上下一般粗”，以文件落实文件的情况，在全面贯彻的基础上，实施意见将重点放在加强支出总量与结构、重点支出与重大投资项目、财政转移支付、政府债务等审查和监督上。三是体现区域特色的原则。在监督方法上，坚持扎实推进已有工作基础，体现区域特色，进一步深化部门预算执行监督、预算绩效管理监督、预算初步审查等工作。

　　（三）国有资产管理情况监督工作

　　为贯彻落实中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见精神，以及全国人大常委会和上海市人大常委会关于此项工作的要求，闵行区人大常委会党组于2018年9月向区委做了报告，并根据区委要求，于2018年以“1＋2”的形式开展了国有资产管理情况监督工作。其中，“1”为国有资产管理情况综合报告，“2”为企业国有资产管理情况专项报告和政府投资基金管理情况专项报告。

　　综合报告在报告范围上基本体现了“全口径、全覆盖”的要求，比较全面地报告了各类国有资产的基本情况，包括企业国有资产（不含金融企业）、行政事业性国有资产、国有自然资源国有资产的总量、结构、分布等主要情况；在报告内容上，概要报告了现行国有资产的改革发展、主要管理工作和重大制度建设等情况，并简要报告了资产处置、配置、使用、收益、效益等情况。对企业国有资产管理情况，区人大财经委开展了专题调研，形成专题调研报告，并提出了相应的审查意见。

　　面对新时代新要求，闵行区人大常委会将始终坚持以习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想指导人大预算审查监督工作，坚持正确监督、有效监督，把握人大预算审查监督新重点，不断创新人大预算审查监督方式方法，进一步推动人大预算审查监督从程序性向实质性转变，为实现预算工作的法治化、规范化作出积极贡献。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）