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　　以高质量审议谋求履职新成效

　　江苏省人大常委会办公厅

　　举行人大常委会会议，是宪法法律规定的各级人大常委会履行职责的重要方式。会议审议质量好不好，直接影响常委会的决策水平和履职成效。江苏省人大常委会从1979年底设立开始，就十分重视会议审议质量，始终坚持民主集中制原则，严格依法按程序办事，保证组成人员畅所欲言。在履行职责的过程中，一边积极探索提高审议质量的方式和途径，一边认真总结实践经验建章立制，相关工作制度从无到有、由粗到细，不断改进、逐步完善。40年来，先后探索形成了书面审议情况通报、编发审议简报、审议意见书、交办审议意见等提高审议质量的有效方式，一套符合地方国家权力机关特点的审议制度在实践中不断建立健全，较好地保证了常委会依法议事决策，保证了审议工作在规范化、程序化、法制化的轨道上稳步前进。

　　党的十八大以来，习近平总书记对坚持和完善人民代表大会制度作出了一系列重要论述和重大部署，党的十九大对人大提出了成为“两个机关”的目标任务。审议质量是人大履职水平及成效的集中体现，只有不断改进审议工作、提高会议审议质量，才能适应新时代人大工作发展的需要，充分发挥人大“两个机关”作用，树立国家权力机关权威形象，推进人民代表大会制度完善发展。全国人大常委会高度重视审议工作，栗战书委员长在十三届全国人大常委会第十次会议上，专门就提高审议质量提出要求，为我们做好这项工作指明了方向、提供了遵循。江苏省十三届人大常委会履职以来，把全面提高审议质量作为提升人大履职质效的一个重要突破口，积极探索创新审议方式、完善工作机制，取得了显著成效。

　　一、坚持问题导向，把全面提高审议质量作为人大“两个机关”建设的重中之重

　　2018年换届后，我们把“提高人大常委会会议审议质量”作为重点课题，到市县、乡镇街道和社区开展专题调研，通过召开座谈会、走访人大代表等多种形式，广泛听取基层人大干部和人大代表的意见建议。各地普遍认为：提高人大常委会会议审议质量，是提升人大履职成效、在推动高质量发展走在前列中更好发挥人大职能作用的客观需要，是深化人大领域改革、推动人大制度和人大工作与时俱进创新发展的内在要求，是坚持以人民为中心的发展思想、真正把人民赋予的权力用来为人民谋利益的重要保证。多年来，地方各级人大常委会会议审议质量有了长足的进步，但与宪法法律的要求相比、与新形势发展的需要相比，还存在一些问题和不足，亟待切实加以解决。

　　通过专题调研和工作实践，我们排查出影响或制约人大常委会审议质量提高的一些薄弱环节和突出问题，概括为“八个不到位”，即：精准选题的谋划推敲不到位，学习调研的切实深入不到位，审议过程的精心组织不到位，审议发言的总体水平不到位，畅通有效的沟通对接不到位，书面审议意见质量水准不到位，后续跟踪督办落实不到位，阶段结果反馈评价不到位。在2018年9月召开的全省人大工作研讨交流会上，与会同志围绕相关重点问题进行了深入研究和集中探讨，进一步提高了认识、形成了共识。全省各级人大都把提高审议质量作为人大工作和“两个机关”建设的“牛鼻子”工程，加大力度、重点推进。

　　二、坚持全程从严，把掌控关键环节作为促进审议工作整体提质的有效举措

　　针对审议中存在的突出问题，我们深入分析了其产生的原因根源，其中一个重要方面是审议工作规范化水平不够，包括会议制度、沟通协作机制、审议机制、督办机制等都有待进一步完善，还没有形成一整套完备有效的审议工作制度体系。为此，我们立足于从制度规范上加以解决。2018年11月制定出台常委会议事规则，重点规范常委会会议召开、提高议事质量和效率。在具体工作实践中，着重把好以下“六关”。

　　（一）把好选题质量关，力求“抓得准”

　　精准选题是提高审议质量的基本前提，我们在每年年初制定常委会工作要点和立法、监督计划时，把立法、监督的选题统筹起来考虑谋划。在工作理念上注重“四个聚焦”，即：聚焦习近平总书记视察江苏重要指示精神的全面贯彻落实；聚焦中央关于坚决打好三大攻坚战决策部署的督促实施；聚焦省委关于六个高质量发展阶段性目标任务的扎实推进；聚焦人民群众关注的热点难点问题的有效解决。在工作方法上，以调研为基础，结合“一府一委两院”工作、上年度常委会监督工作中发现的突出问题、代表议案建议、人民群众来信来访等选取切实对路的审议事项。如，2019年常委会立法、监督议题，选取了经济社会高质量发展监测指标完成、全面优化民营经济发展环境、深化教育改革与发展、民生实事工程实施、生态环境监测、电动自行车管理等，与大局贴得更紧、与民生贴得更近。同时，立足议深议透，注重实际成效，针对人大常委会的实际情况，每年安排的议题数量力求做到少而精，确保对相关问题的审议达到应有高度，取得实实在在的引导、监督、推动效果。

　　（二）把好调研视察关，力求“摸得透”

　　没有调查就没有发言权，事先深入开展调查研究是提高审议质量的基础环节。一是前期充分准备。调研视察前，认真组织相关人员集中学习相关法律法规和文件精神，使他们全面深入了解有关问题的背景，把功课做在前面。明确专题调研目的，精心拟定调研提纲，带着问题下去，做到有的放矢。二是丰富方式方法。注重点面结合，在掌握全面情况的基础上，采用蹲点调查、明察暗访等方式“解剖麻雀”，把传统的调研方式和与时俱进的方法创新结合起来，采用问卷调查、抽样调查、网络调查等行之有效的方法获取第一手信息资料；把定性分析与定量分析结合起来，更加注重定量分析，用数据和事实说话；把委员调研与专家咨询结合起来，善于借助外脑，集思广益提高分析问题水平。如，2019年开展的水污染防治法执法检查，学习全国人大的做法，不仅有常规的听取汇报、实地视察，还召开专家评估会、特定对象座谈会，开展法律知识问卷调查和明察暗访、随机抽查，目的就是形成一个规范流程，进一步优化执法检查的组织工作。三是深入研究问题。对调研过程中获得的丰富信息资料，进行分析梳理，去粗取精、去伪存真，精心提炼、深入思考，形成高质量的调研成果。对每个审议议题，相关委员会都形成有关报告，立法有审查报告，监督有调研报告。报告既肯定成绩，也指出问题、提出对策建议，为相关议题审议提供参考，为常委会审议意见的起草提供依据。

　　（三）把好审议过程关，力求“议得深”

　　改进审议组织方式，让委员和列席代表有更多机会充分发表意见，是提高审议质量的关键环节。为此，我们加强了审议前后重点工作节点的把握：审议之前，在法定时间内（举行会议的十日前）将会议材料送达常委会组成人员，保证其有充足的时间审阅。不仅提供相关参考资料，而且通过审议参阅等内刊对审议中的重点问题作出提示，便于参会同志提前有针对性地进行思考；积极倡导书面审议，鼓励与会同志，特别是常委会组成人员每次参加审议时都事前撰写发言提纲，事后提交书面材料；安排熟悉相关情况、议政能力较强的委员作重点发言，引导和带动其他同志积极参与审议。在方式方法上也作了一些改进：把小组审议和联组审议有机结合起来，对一些重要议题，更加注重在小组审议的基础上开展联组审议，进一步提高审议质量；把审议和专题询问结合起来，加大专题询问的频次，推进询问常态化， 2018年和2019年都安排了3次专题询问，次数比往年增加；有的市县还探索开展把审议和评议结合起来，在审议的同时视情况开展部门评议、专题评议和述职评议。

　　（四）把好会议纪律关，力求“会风正”

　　良好的会议纪律是提高审议质量的重要保障。我们主要采取了以下措施：一是严格会议请假制度。对符合请假条件不能参会的人员，要求提前向主要领导书面请假并得到批准；健全会议签到制度，坚持会前签到、会中抽查、会后通报的做法，特别是对全体会议和分组审议实行一会一签，并将每次会议出席情况印发常委会会议，出席情况在常委会公报上定期公布，列席人员参加常委会会议情况由办公厅定期向有关方面通报。常委会议事规则明确要求，对于常委会组成人员一年内未经批准缺席常委会会议两次以上的，主任会议按程序劝其辞去组成人员职务。二是保持良好的会场秩序。加强会场管理，在会场外设置专门的手机存放设施，全体会议时禁止携带手机进入会场，保证与会人员集中精力参加会议。三是规范专项报告主体。按照法律规定，向人大常委会会议报告工作的主体必须是“一府一委两院”负责人，政府委托部门负责人到会报告工作，要求由部门主要负责人报告。

　　（五）把好文稿质量关，力求“说得明”

　　常委会会议审议前后涉及诸多文稿，最关键的是提高送交办理的书面审议意见质量。对此我们注重把握好三点：一是内容上指向明确。做到站在高处、点在痛处、落到实处，既充分体现调查研究的成果，又原汁原味反映常委会组成人员和列席代表在审议中提出的意见和建议，力求科学合理、准确具体、切实可行，避免审议意见太原则、太笼统、太抽象。二是架构上简明扼要。审议意见的框架体系详略得当，是什么问题就推动解决什么问题，避免把审议意见变成一篇面面俱到的工作意见。三是流程上规范运作。相关委员会在前期调研视察过程中同步研究起草审议意见，防止调研和审议“两张皮”；在汇总起草审议意见过程中，就一些关键问题加强与相关机构和部门的沟通对接，最大程度达成共识；审议意见在送出前，报经主任会议集体讨论通过。为进一步提升审议意见的起草水平，我们还首次开展了年度常委会监督议题审议意见评审，聘请有关方面领导和专家评选优秀审议意见，并进行了通报表扬。

　　（六）把好督察落实关，力求“办得好”

　　推动审议意见的落实，是人大监督工作的“最后一公里”，直接关系监督实效。一是在沟通对接上下功夫。审议意见书发出后，相关委员会主动加强与“一府一委两院”及有关部门的联系对接，密切关注审议意见落实的具体措施和进度安排。如，对审议意见办理情况实行“再报告”，紧紧咬住具体问题、突出问题，看解决的办法是否可行、措施是否到位、整改结果群众能否满意。二是在跟踪督办上求实效。全程跟踪监督落实情况，逐条对照审议意见，通过组织视察、召开座谈会等形式，推进审议意见落实，对于在落实过程中发现的问题，及时告知相关部门，并跟踪提出新的要求。如，2018年省人大常委会第三次会议上，省政府提交的年度全省环境报告显示“我省近岸海域水质有所下降”，省人大常委会对此高度重视，为查明情况，先后到南通、盐城、连云港三市近海岸进行暗访，通过随机察看、当面询问、现场取证、仪器检测等方式，实地检查了5条入海河道、12家企业（养殖场）有关情况，并召开会议，向当地人大、政府通报检查情况，对加快改善近海水质提出明确要求和具体意见。三是在反馈评价上动真格。建立审议意见落实情况评价机制，把反馈报告列入常委会会议议程进行审议，在此基础上开展满意度测评，从意见采纳、问题解决、工作改进、制度建立等方面综合考量落实效果。2018年5月，省人大常委会首次开展审议意见反馈报告满意度测评，到目前为止对相关单位和部门已开展满意度测评21次，构建了审议、反馈、评议与过程结果情况通报相衔接的闭环运作机制，形成完整的工作链条。

　　三、坚持与时俱进，把实践创新作为不断提高审议质量的重要遵循

　　在认真总结继承往届经验做法的基础上，本届江苏省人大常委会在提高审议质量方面有了新的发展，也积累了一些体会：

　　一是坚持提高站位。坚定正确的政治方向是做好人大工作的根本所在，具体到审议工作就是要始终把党的领导贯穿到依法审议的全过程，使审议工作充分体现中央和省委的意图和决策部署，保证审议工作的正确政治方向。

　　二是坚持系统思维。审议是人大常委会议事程序的中心环节，要把审议工作与人大立法、监督、重大事项决定等职权结合起来，把审议工作的事前、事中、事后各个环节结合起来，做到系统谋划、统筹推进。

　　三是坚持服务大局。人大常委会是抓大事、议大事的国家权力机关，要紧扣中央和省委的决策部署选准审议议题，体现鲜明的工作导向和履职指向，助推高质量发展走在前列。

　　四是坚持问题导向。这是检验审议质量高低的“试金石”，要聚焦经济社会发展中的短板和人大工作中的薄弱环节，以实际问题的解决来衡量和检验审议工作的实际成效。

　　五是坚持改革创新。创新是做好人大工作的动力源泉，我们感到，只有把握审议工作的关键环节，不断创新审议的方式方法，才能提升审议工作的科学化、规范化、高效化水平。

　　六是坚持公开透明。公开透明是社会主义民主政治的重要特征，也是人大履职的重要原则，要从议题征集、审议过程到审议意见落实，都实现最大限度地公开，切实提高公众对人大工作的参与度。

　　提高审议质量是人大常委会履职的永恒课题。我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，以地方人大设立常委会40周年为契机，认真总结经验，积极探索实践，不断改进审议工作、提高审议质量，以高水平履职助推高质量发展，全面推进新时代地方人大工作迈上新台阶。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）