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　　第八章 灾后：危机也是一次不可浪费的机遇

　　在6月末的一个阳光明媚的下午，重型推土机沿着加拿大卡尔加里市的弓河（Bow River）河岸缓慢地行进着。河岸旁边是一个很小的街道，街道两边高端住宅林立，巨大的铁丝网围栏将住宅设计完美、精心养护的草坪同外侧的建筑工地隔开。重型推土机正在沿河铺路，路的中间有一条黄线，是为了把行人和骑自行车的人隔离到安全地带。你从推土机的位置冲着河的方向扔石头，如果是在过去，石头会掉到河岸上，但现在石头会直接落入水里，因为河岸已经在2013年那场百年不遇的洪水中被冲毁了。

　　这块特殊的狭长陆地，位于英格尔伍德市第八街的尽头，是这个城市里历史最久的街区，在这场水患中首当其冲受害。它的地理位置是埃尔博河（Elbow River）和弓河交汇口下游的巨大河湾处。埃尔博河是卡尔加里市的生命河。就在不久之前，河岸还向水面延伸出去很远，现在却消失了。洪水泛滥时，河水一改以往的缓慢悠闲，以每秒1 800立方米的流速，呼啸着撞向堤岸。不到24小时，将近60米的堤坝就被洪水吞没了。为了保住剩下的堤岸和河岸上的人家，城市工人迅速将40个水泥防护栏和2 000袋沙子扔下去，堵住了上涨的河水，否则后果不堪设想。

　　沿着河岸，一堆堆的巨石筑成的堤坝，是人们为了保住河岸在将来不被洪水冲垮而做出的努力。抗洪队已经在埃尔博河沿岸筑起10 700吨的巨石堤坝，在弓河沿岸筑起了96 000吨的巨石堤坝。当城里巨石告急时，甚至发生了争抢事件。两座新筑的巨石堤坝延伸进河水里，目的是在未来的洪涝中，能让河流改道。为了避免河岸上的水土流失，人们还在部分河岸上种植了草木。很多树苗横躺在地上，等着园艺工人给它们挖树坑。一个新安装的户外喷水管，静静地站在小路的尽头；原来的那个喷水管已经被洪水冲走了。向远处望去，河水蜿蜒流过那片鸟类栖息地。河水冲走了大部分的陆地，只有一小片留下来，上面覆盖着绿草，看起来像是水中漂浮的一块蛋糕。岩燕们在洪水冲出的河岸新土上打洞，又把筑巢材料叼来放到洞里。把岩燕赶走，加固这里的河岸，是不可能的，因为这些岩燕最近被列为濒危动物了。

　　最近的洪水是由春季末期的雨水加上融化的雪水，再加上埃尔博河和弓河原有的水量，几股水流汇合到一起，最终导致的史上最严重的一次洪水。至2014年，这次洪灾刚好过去了一年。在弓河和埃尔博河的汇聚处形成了一片大草原，卡尔加里市就矗立在草原之上。也就是说，这个阿尔伯塔省的经济命脉同时也是加拿大的经济命脉——卡尔加里市的绝大部分主城区就坐落在洪泛平原上。卡尔加里市的居民很清楚其城市的历史，同样也明白这个城市的生命之源正变成其城市生存的最大威胁。2013年的洪涝灾害是加拿大史上损失最大的一次灾害，造成了60亿美元的直接损失，其中包括4.45亿美元的灾后基础设施重建费用。被转移的人口接近10万人；电话线路中断，公共交通停止运行，大约3.5万人经历了断水断电；4 000户左右的家庭和商户受损。堪称奇迹的是，死亡人数只有1人——一个不顾市政府的转移指令，执意留下来的女人。

　　当我来到加拿大卡尔加里市，同当地政府官员探讨他们应对洪水措施的时候，他们中的很多人都能详细说明洪水的水量和强度，这一点很让人惊讶。在弓河边上，几个人告诉我，弓河上游的水量在最高峰时达到每秒1 700立方米——是有史以来最高的，而且是平日水流量的13倍。在埃尔博河和弓河的下游交汇处，即损失最惨重的英格尔伍德市，水流量达到了每秒2 400立方米。

　　2013年的洪水在卡尔加里市历史上只是政府宣告的紧急状态中的二级紧急状态。一级紧急状态是2005年的洪涝。当时，洪水冲毁了40 000处房屋，1 500人被迫转移，3人死亡。洪水造成的损失高达几亿美元，其中只有1 650万美元的损失获得联邦政府拨款。这两次洪水给人们留下了一个值得深入研究的课题：一座城市该如何预防未来类似的灾难发生以及决策者会在哪些问题上摔跤。

　　立体的谷歌地图

　　在2005年的洪水过后，阿尔伯塔省召集了一个特别工作小组，同时指派专门人员研究如何阻止未来发生洪涝灾害的办法。在所谓的格林菲尔德报告（Groeneveld Report）手册中，共计提出了18项防洪措施，预计花费3.05亿美元。有趣的是，这18项措施的大部分来自1997年和1998年的小型洪水之后的2002年报告草案。这份草案自拟订之日起就没有受到足够重视，所以一直停留在草案阶段，没有进一步成为议案。尽管格林菲尔德报告得到了正式发布，但是其中的大部分建议同之前的草案一样被束之高阁了。

　　卡尔加里市的应急指挥中心建立在一座小山顶上，建筑面积很大，一直延伸到半山腰，看起来像是从詹姆斯·邦德的电影里移植出来的。这个应急指挥中心不是格林菲尔德报告中最正式的建议，而且它的建立完全是2005年的洪水促成的。在政府官员的呼吁下，市议会批准了建立应急指挥中心的议案，并且于2009开始正式施工。卡尔加里市的城市重建指挥部部长克里斯·阿瑟斯（Chris Arthurs）说，这座应急指挥中心最终在2012年，即2013年的特大洪水发生的前一年，正式竣工，自竣工之日起就因耗资4 700万美元而招致各种诟病。在我们终于爬上山坡，到达指挥中心的时候，克里斯·阿瑟斯说：“但是，现在没有人再质疑它了。”

　　这座棱形的建筑不仅海拔很高，而且配备了很多抽水泵，以确保建筑不被洪水冲垮。它不仅远离飞机航道，而且远离靠火车和货车运送的危险品的运输线。整个建筑建在一个废旧地堡上面，配备32个监控摄像头、3个电话系统，加上一个独立的无线电、一个无线电发射塔、数字集群通信系统、容量50 000升的水箱，以及足够供给60人维持72小时的食物储备。应急指挥中心的发电机——一共有四个，尽管实际上只需要两个就足够了——可以给整栋建筑提供连续7~10天的电力保障。“但是，如果我们关掉灯等照明设备，这里的电量可以维持三周以上。”汤姆·桑普森（Tom Sampson）说。自这个中心竣工后，汤姆·桑普森就被任命为卡尔加里市突发事件应急管理中心的主任。

　　在指挥中心控制室，即应急救援人员集结的地方，墙壁上是巨大的屏幕，上面显示着实时灾情信息和地图。汤姆·桑普森点击进入一张城市卫星图，上面汇集着212个交叉信息点，分别来自税收和商业许可的可用数据：轻轨车站、危险品仓库、学校、图书馆……“这就像一个立体的谷歌地图。”汤姆·桑普森说。他从鸟瞰图中选取了一栋大楼，拉近放大，转到它的侧面，接着又旋转了360度，最后用鼠标量出了其中一扇窗户的高度。之后，他把这张图缩小放回去，又在河面五英尺高的位置上，点击了一下鼠标。立刻，周围的景物清晰起来，甚至每一个街区的房子都能看得清清楚楚。他有一次调出了学校、图书馆和其他一些紧急疏散地点，告诉我哪些已经安全了，哪些会被洪水冲毁。这些是格林菲尔德报告中提出的众多建议中的一个，在洪水发生之前逐一建成并投入使用，在此次洪水中发挥了巨大作用。

　　这个建模工具在2013年的洪水中是非常关键的，它帮助应急指挥中心和电力公司找到最大的威胁：32号变电站。应急指挥中心认为，如果发生洪水，这个变电站在洪水中是最明显的安全隐患。恩曼（Enmax）电力公司建立了一个护堤保护变电站的设施，结果效果非常好。2013年洪水肆虐期间传回的图像显示，浑浊的河水曾一次次呼啸着冲向变电站，但是都被变电站下面的矩形护堤挡住了。如果恩曼电力公司没有建立这个防洪堤，汤姆·桑普森说：“不仅仅是几百万美元的设备会毁于一旦，而且16个社区也将会被连根拔起。”这是事前防范措施起到重要作用的一个典型事例。“在过去的这几年中，我们不需要任何的应急指挥演练，因为我们必须面对许许多多的、真实的突发事件。”汤姆·桑普森说。卡尔加里市要应对的突发事件实在是太多了，包括火车脱轨、暴风、三级火警……当然，还有洪水。

　　只许成功，不许失败

　　尽管在2005年受到洪水的冲击，卡尔加里市仍然不得不克服各种阻力，才能成功应对和防范未来的各种威胁。当我到访卡尔加里市的市长办公室的时候，我看到办公桌上仍有厚厚一摞的《卡尔加里先驱报》（Calgary Herald），提醒着来访者剩余任务的艰巨程度。报纸的标题赫然印着：“降低10亿美元的抗洪援助金。”

　　在2010年选举中获胜的市长内黑德·南施（Naheed Nenshi）在2013年之前从来没有看到过那份格林菲尔德报告。“我甚至根本不知道这份报告的存在，”他对我说，“更奇怪的是，我们建立了应急指挥中心——但是，我在洪水暴发之前，从来没有到过这个指挥中心，洪水暴发了，我才第一次走进这个指挥中心的大楼。”事实上，他告诉我他非常懊悔，因为他曾经投票反对在应急指挥中心建立第三个备用IT服务器。“当然了，建立第三个IT服务器是因为前两个在洪水中被冲毁了。”他说，语气中充满了后知后觉的懊悔。之后，他用自己的智能手机向我展示了伦敦应急指挥中心的图片。英国的这个应急指挥中心的建筑看起来完全是卡尔加里市应急指挥中心的翻版，这一点让他很是自豪。

　　在我们讨论灾后重建工作中如何应对和防范未来类似灾害的时候，内黑德·南施拿起一个巨大的紫色软压力球，在两只手之间倒来倒去。他出生于一个来自坦桑尼亚的移民家庭，是历任北美地区市长中的第一个穆斯林。在担任市长之前，他从哈佛大学毕业后，担任过麦肯锡咨询公司的咨询师，同时是商业学校的教授。他是公认的废寝忘食地专研政策的书呆子。我第一次见到他是在洪水暴发6个月之前的一次达沃斯世界经济论坛年会上。当时，我和他组队共同主持关于未来管理方法的专题研讨会。我们的讨论组建议把透明度和协调能力作为未来政府成功管理的衡量标准。内黑德·南施把会议精神应用到参与式财政预算和其他大的项目方案的管理中，不断向卡尔加里市市民寻求反馈意见。谁能够料到，这样的想法几个月后竟然起到了巨大的作用？

　　内黑德·南施针对洪水采取的应对措施，以及他的付出精神和愿意与各方沟通的态度为他赢得了广泛的肯定和赞誉。他的推特账号上有25 000个粉丝。“因为他绝对是推特上最好的……就像是推特之王……或者更加准确地说，是推特上的市长。”他以自己典型的幽默方式，欣然接受了这份殊荣。

　　百年不遇的洪水过后，内黑德·南施打出了“只许成功，不许失败”的标语，用自己独特的管理方式帮助卡尔加里市迅速从洪灾中恢复过来。这座城市甚至在洪水刚刚过去了两周，就成功赢回了久负盛名的一年一度的牛仔节。漫延上来的河水没过了赛马场地和体育场看台的底层座位，冲毁了马厩，但是人们依然热情不减。在卡尔加里市的洪水过了两个星期后，多伦多也遭遇了洪水袭击。《多伦多太阳报》（Toronto Sun）的记者在推特上揭露：多伦多市长罗布·福特（Rob Ford）在洪水冲断供电电路后，带着全家人躲到SUV（运动型多用途汽车）上，发动汽车上的空调降温。随后，推特上要求内黑德·南施协助多伦多市抗洪的呼声一浪高过一浪。（“请告诉我，多伦多的市民花多少钱才能把罗布·福特和内黑德·南施对调？”推特上一个海报的口气非常地讽刺。）卡尔加里市遭受洪灾后，阿尔伯特省提出以市场价格购买那些位于洪灾区的房屋。内黑德·南施也对那些在洪水中房屋被毁的人提出一个很有吸引力的建议：“如果你申请灾难救助，我们将给你补助一笔额外的资金，但是你得保证继续留在卡尔加里市。”他对居民说。这笔资金可用于搬迁到洪水泛滥区的上游，下游地区房屋修补墙壁裂缝和门窗或刷防水涂层等。

　　洪灾过去一年后，卡尔加里市在计划防御未来发生与2013年类似的洪水的时候，面临了一个两难的抉择。市长和他的团队已经得出结论，即用于重建和加固河岸的3.17亿美元的计划资金远远不足以保护这座城市。几天前，市政府防洪研究小组向市政厅递交了一份报告，建议投入10亿美元的项目资金，以提高城市的抗洪能力。

　　“这一年中，这里的居民非常紧张：还会有洪水吗？而且，不管你如何解释，哪怕是引用历史统计数据，告诉人们这是百年一遇的洪水，所以今年再次发生洪水的可能性非常小，人们仍然惶恐不安。”内黑德·南施说，“我们这里的冬天漫长而痛苦——北美洲的每个人都知道——但是，我们可能是北美洲地区唯一一群对春天的感情比较复杂的人。我们很紧张。天空中每次有乌云飘过，每一个高温天气，我们都会担心积雪融化问题。一天之中，我无数次地查看洪水预告。我对河水的流速和流向了如指掌。但是，我仍然会时不时地、紧张地观察天空。每一次我从河边经过的时候，我都会停下来查看水位线。”

　　然而，洪水造成的心理阴影还是没能转化成现实投资上的动力，毕竟这样的投入涉及好多年的设施建设，而且耗资巨大。在卡尔加里市的众多议案中，有三项议案得票数最多：在闹市区铺设排水渠，把水排往别处；在斯布林邦克附近建立一个水库，既可以防洪又可以抗旱，因为干旱的年份在阿尔伯特省也很常见；在麦克莱恩溪流上建造一座拦沙坝，其主要目的是暴发洪水的时候能够帮助排水，但是在干旱的年份没有任何作用。

　　内黑德·南施拿起一张纸，又拿起一个排水渠图纸。图纸上显示，这个排水渠是市中心20米以下的管道，能把弓河的水导流到5 000米以外的下游水域。“在水流量比较大的年份，我们可以把水从这里引到这里。”他一边说，一边在两处地点之间画了一个箭头，“保住了弓河这里的流域，就是保住了卡尔加里市市中心。”

　　内黑德·南施继续说：“很多人都愿意参加这次讨论。一些没受到洪水影响的人说不应该建造这个引水设施。但是，我们这些身受其害的人说必须建造这个引水设施，而且要立刻开始建造，不惜一切代价。就个人来讲，我是再也不愿意经历这样的磨难了。三份议案都是合情合理的。如果你把三个防洪措施都付诸实践的话，其预算总额高达10亿美元。我们的基础设施建设也是必不可少的：建设轻轨，铺路，建造污水处理厂。这些尚未明朗的预算就高达250亿美元。”他稍微停顿了一下，然后说，“如果我们很幸运的话，我就一直不需要启用这个防洪设施。我们面临的问题是公共政策学中一个很有趣的问题。我们将会花费10亿美元以避免50亿美元的损失，而这件事的发生概率是1%。”

　　如果从这些角度来衡量，这样的计算看起来毫无意义。但是内黑德·南施深刻意识到这样的计算方式很可能是错误的。这个经济成本中包括了人力成本吗？这里面不确定的因素实在太多。

　　这样的洪水真的是百年一遇的危险吗？在最近的10年内，卡尔加里市就已经发生了两次这样的百年一遇的洪水了，而且根据科学家的推算，出现风暴的概率正在逐年增加。很快，卡尔加里市市政府就会发现，建立一个对抗百年一遇的洪水的防洪体系是不够的。从内黑德·南施建立的市民意见反馈机制传来大量信息，表明很多人都期望政府建立更多的防洪设施。“如果市政府批准建立防洪设施的时候，考虑的是100年才会发生一次的洪水，那么其决策肯定是会出问题的。”一位市民说，“100年才发生一次，这只是一个基于统计数据的预测。它没有说明的是，这个100年才发生一次的洪水是会在近期发生，还是在很久以后的未来才会发生。”实际上，其他地方建立的防洪体系都是高规格的。加拿大第八大城市温尼伯的红河泄洪体系，是能够抵抗700年一遇的洪水的级别。阿尔伯特省则把标准提升到对抗1000年才发生一次的洪水。荷兰加固了防洪工事，对抗的是1250年才发生一次的洪水，而且这项防洪工事要求每50年进行一次维修加固。

　　技术上对百年一遇的洪水的定义是：在这一年中发生洪水的概率是1%。但是，因为每一次的洪水都会开出新的河道，所以未来发生洪水的概率也就会发生改变。同时，其他因素也会起到一定作用。政府间气候变化专门委员会综合了首席科学家的观点，预测极端天气的发生概率将会更大，因为全球变暖对气候造成了严重影响。随着强降雨天气的增多，洪水会越来越频繁地发生，级别会越来越高。在沿海地区，海平面升高导致的沿海地区受灾问题会越来越严重。有些河流的水源来自融化后的冰川和积雪，全球气候变暖，会加重这里的洪涝灾害。在2012年的时候，加拿大保险局发布报告称，它预测未来的旱灾和洪涝都会越来越严重。据另外一项预测显示，在30年内，本来是百年才会发生一次的洪水，其频率会变成35~55年发生一次。2013年艾奕康工程顾问公司（AECOM）给美国联邦应急事务署做的一项研究显示，沿海地区和沿河地区在未来90年中发生洪涝灾害的概率会增加50%。

　　如果我们把减少可避免的损失考虑在内，这样的计算就更加复杂了，因为减少损失是很难的一项任务。在1968年，尽管很多人抗议说这项工程是既浪费财力、人力又毫无意义的投资，温尼伯河泄洪水道的建设标准还是达到了可以对抗90年一次的大洪水的级别，其总体花费达到了6 300万美元。1997年“百年一遇的大洪水”袭来的时候，重创了附近的美国北达科他州大福克斯县（Grand Forks），但是洪峰到达温尼伯市的时候，泄洪水道发挥了作用，将损失降到了最低。不过，很明显的是，暴雨带来的水量已经接近了泄洪水道的极限，如果暴雨再严重一点的话，泄洪水道就无法承受了。加拿大曼尼托巴省历史上最为严重的一次洪水发生在1826年，比1997年的洪水的水量多出40%；如果这样的洪水再发生一次的话，将会给这里造成50亿美元的损失。在2005年，联邦政府、曼尼托巴省和温尼伯市又另外联合投资了6.27亿美元扩建泄洪水道，把它建成能够抵抗700年一遇的洪水的级别。据政府的统计，这个泄洪水道自其建立之日起，已经挽回了320亿美元的损失，仅在2009年一年就挽回了120亿美元的损失。曼尼托巴省在防御洪涝灾害方面的表现如此突出，是因为它懂得防患于未然远胜于亡羊补牢。

　　曼尼托巴省挽回的损失超出了研究灾难的专家估计的复原成本。根据美国联邦紧急事务管理局和多重灾害减损委员会的估计，为加强城市抗灾能力花掉的每1美元，都会帮助城市减少4美元的损失。此外，还有机会成本。洛克菲勒基金会的朱迪斯·罗丁（Judith Rodin）在洛克菲勒基金会的工作重点是灾后重建问题，根据她的估计，有25%的中小企业在灾后彻底倒闭。

　　“任何一个实体都能够建立弹性机制。”朱迪斯·罗丁在2014年出版了一本书，书名是《弹性红利：在糟糕的世界里强大地活着》（The Resilience Dividend: Being Strong in a World Where Things Go Wrong）。“大多时候，弹性思维都无法受到重视，直到一些大的灾难或打击出现的时候，人们才会想起它的重要性。但是我们不应该总是在遭受灾难或损失的时候，才想到应该建立正确的思维方式。”

　　这样的计算方式显然是倾向于避免发生灾难。但是，政治上的计算方式是完全不同的。“去年6月，我们遭受了洪水的袭击；10月进行了市议会选举，”内黑德·南施说，“事后一切恢复正常。‘你将采取哪些防洪措施？’之类的问题非常少，少到我一只手就数得过来。从任何一个角度来看，这类问题都与选举无关。”事实上，他的新闻发言人刚刚给了我一篇关于洪水的文章，题目是“海象”。文章中引用了2009年的一项研究结果，表明选民会因为得到灾难补偿而感谢现任政府，但却绝不会因为灾难防范机制的建立而感谢现任政府。“现在正是洪水周年纪念，所有因洪水而引发的悲伤情绪正在平复，”他说，“如果我们不迅速决断，在接下来的24个月内投入大量资金建立防洪体系的话，那么政府就很难筹措到这笔防洪费用了。”

　　让灾难恶化，但没有好好地利用它，让它激励人们尽快行动，是一种非常危险的行为。同样，我们做一件事，只是为了完成它而做，没有任何深谋远虑的前瞻性，那么，这也是一种危险的行为。

　　在9月末，阿尔伯塔省省长潘迪思（Jim Prentice）宣称，将在斯布林邦克附近建造拦沙坝，而不是在卡尔加里市建议的麦克莱恩溪流上建造拦沙坝。令人非常惊讶的是，省长潘迪思没有咨询防洪专家，也没向居民征询意见。内黑德·南施对此提出了批评：“这样的决定与我们先前的计划背道而驰。我们本来是要建造一个水库，既能防洪，也能在干旱的年份提供水源。在斯布林邦克附近建造的拦沙坝，只能在洪水来临时发挥作用，不能全方位地利用水源。阿尔伯塔省之前的计划全被打乱了。”

　　超出预期的后果

　　在我写这本书的时候，阿尔伯塔省防洪设施如何建立，还没最终定音。不过，从这件事中可以看出，在周密的计划过程中出现了典型的政治性干扰。这件事情发生的变化表明我们在灾后做出的决定非常有可能是缺乏远见的、无用的，甚至是古怪的。

　　在“9·11”恐怖袭击事件之后，小布什政府推出了很多反恐政策，包括我们现在非常熟悉的政策（收效甚微、作用不大的政策），例如机场安保程序，浪费了时间，而且造成了难以估量的经济损失。我们已经逐渐接受了烦琐的、离奇的安检措施，例如脱掉鞋子。我们之所以接受，可能是因为我们不想浪费时间与其争辩。肖恩·雷恩（Shaun Rein）在《福布斯》上估计，自“9·11”事件以后，到达美国机场的旅客在安检上浪费了大量时间，每年造成了200亿~300亿美元的经济损失。但是，人们都对此默认并且接受了，因为人们觉得至少有人为反恐采取了行动，至于这个行动是否是对资源的有效利用，他们就不关心了。

　　此外，我们的决策可能会产生超出预期的以邻为壑效应。德国的萨克森-安哈特州（Sachsen-Anhalt）在2002年遭受洪水袭击，易北河（Elbe）沿岸131处堤坝被毁，造成20人死亡，110亿欧元经济损失，6万人疏散，30万人的生活受到影响。此后，萨克森-安哈特州的防洪措施包括在易北河沿岸加固堤坝、建立一个洪水预报体系、制订长远的计划等。

　　在2013年，又一次洪水袭来的时候，易北河的水位比平时高出了4倍，甚至比2002年时的水位还要高。但即使水位如此之高，曾经被冲毁的堤坝在此次洪水中几乎全都完好无损，并没有造成什么损失。不过，洪水带来的灾难被转移到下游去了。在马格德堡（Magdeburg）南部，即在该省份的中心位置，易北河与萨尔河（Saale River）交汇处的一个急转弯，堤坝决口了。

　　受灾地区会想出许许多多、各种各样的措施，防范灾害再次发生。但多数情况下，这些措施只有极少的一部分会被付诸实践。

　　美国加尔维斯顿岛（Galveston Island）最多可以高出海平面9英尺。我高中时曾经随班级去岛上游玩。在岛上，我和同学们了解了得克萨斯州历史中的最重要一环：1900年的风暴，即一场热带旋风将加尔维斯顿岛夷为平地，造成六千多人死亡，至今仍然是美国历史上最严重的自然灾难。仅在两年内，加尔维斯顿岛就建起了10英里长、17英尺高的海堤，抵御东侧的墨西哥湾巨浪。但是海水仍然以每年10~15英尺的速度蚕食着加尔维斯顿岛。岛上的湿地本来是帮助岛屿减缓海潮巨浪的冲击的，但是自1950年至今，其面积竟然减少了1/3。2008年，飓风艾克袭击了加尔维斯顿岛，造成了5 000万美元的经济损失。岛上80%的家庭受到飓风的影响。

　　加尔维斯顿岛居民一直在寻找资金加固海堤。一幅截止到2062年的地质灾害图上，红色警示区域将整个加尔维斯顿岛包围了起来。这些地质灾害范围包括目前的湿地、海岸、潮汐浅滩、沼泽等。市政府宣称，城市的排水系统可以抵御5级飓风的袭击。根据一些人的估计，加高加固海堤的费用将超过1亿美元。从概率经济角度看，如果我们期待这个海堤能够对抗百年一遇的洪水，即可能造成100亿美元经济损失的洪水，那么这个前期加固海堤的成本就是值得投入的。有些地方的激进的决策不是为了防止发生灾难，而是为了能在灾后迅速恢复常态。

　　催醒闹钟

　　国家灾害防御中心的创始人欧文·雷德莱纳（Irwin Redlener），在给哥伦比亚大学国际公共事务学院的学生作演讲的时候说：“最开始的时候，人们一直把灾难称为‘催醒闹钟’，即那种不按停止键就一直响个不停的闹钟。”

　　飓风桑迪是纽约市需要的“催醒闹钟”吗？

　　连日来，纽约市民一直能收到各种警告信息。追踪雷达显示飓风桑迪将在2012年10月登陆，加上西部气候体系的影响，这将是一次史无前例的飓风。纽约市对海平面升高引起的风暴潮的危险十分清楚，而且也深知海面温度上升会导致风暴加剧。在过去的一个世纪内，海平面已经上升了1英尺；气候学家预测在2050年左右，海平面还将继续上升2.5英尺。负责城市建设规划的人和气候学家多年来一直预测：纽约市对暴风雨的抵御能力正逐年下降；暴风雨会淹没地势较低的地区，造成大面积的供水供电中断，大量房屋倒塌——飓风桑迪之后，地势低洼地区的居民经历了好莱坞灾难片里面描述的一切。陆军工程兵团1995年的一份报告预测：4级暴风雨就能制造30英尺的风暴潮。美国航空航天局戈达德空间研究所（NASA Goddard Institute for Space Studies）的研究预测：一次3级暴风雨假设只让海平面上升18英寸，就可以让纽约市经历飓风桑迪带给这个城市的一切。

　　气象图开始是每隔数周发布警告，后来变成每隔几天，甚至是每隔几小时就发布警告。但是这些事前的警告信息——对海平面上升的研究数据和暴风雨的潜在破坏力——没有得到人们的重视。在2007年，纽约市确实要求联邦紧急事务管理局更新其洪水灾害分布图，因为在这个领域里出现了很多前沿的研究数据，而且联邦紧急事务管理局自1983年起就没有更新过这个洪水灾害分布图。洪水灾害分布图的更新工作最终在2009年的时候启动了。但是，同许多其他的、明显却不是立刻发生的灾害一样，改善防御风暴的基础设施的必要性被忽略了。

　　2010年，相对较小的一次暴风雪袭击了纽约市，纽约市市长迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）因应对措施不得当而饱受批评，所以当飓风桑迪靠近城市东海岸的时候，他提前做了准备。许多人遵守了疏散撤离命令，但是也有一些人待在原地未动，结果美国东北部地区有110人死亡。从上一次的飓风登陆——1972年的阿格妮丝飓风——到现在，时间过去了太久，而且早些年的疏散命令看起来都是毫无意义的。在2011年8月，飓风艾琳促使市政府颁布了有史以来的第一个强制疏散令，涉及37.5万人。市政府后来估计只有60%的人遵守了疏散令，真地从城市撤离了。当后来发现飓风艾琳并没有预计的那样严重时，人们牢记了这次事件的经历，不再把疏散令当回事。一项针对市民的调查显示，疏散区中只有29%的居民真地撤离了。有1/3的人认为，此次飓风没有预计的那么严重，不会造成任何损失，或者是认为待在家里很安全。换句话说，他们处于抵触否认期——遭遇灰犀牛危机的第一个阶段。

　　飓风桑迪登陆后，抵触否认情绪已经不在选项之列了。风暴掀起的巨浪冲进纽约市50平方英里处，冲毁了将近9万栋建筑、30万间住宅和2.34万间商铺。城市的大部分地区都关闭了将近一周的时间，其他地方花费了几个月甚至几年时间才复原如初。我在纽约市的一个熟人不得不关闭了刚刚开业不久的饭店；还有一个朋友，他的办公室位于纽约市的商业区，飓风过后，他不得不在临时的办公室里将就了近一年的时间；还有一些朋友不得不在临时的、租住的房子住了几个月；住在皇后区的一个朋友，差一点就失去了他的房子；另外一个朋友则不得不永远地、彻底地关闭了他的饭店。纽约市基础设施的重建和修复费用估计为130亿美元，而且总体经济损失高达60亿美元。私营保险公司不得不支付190亿美元的赔付款，而且联邦政府也支付了120亿~150亿美元的赔偿款。

　　在飓风桑迪过后，市政官员联系了荷兰政府。从1953年的北海洪水之后，荷兰政府就开始着手建造抗洪防汛工程，保护自己不受万年一遇的洪水的侵袭。6个月后，为了增强城市对灾害的抵御能力，纽约市市长迈克尔·布隆伯格推出了一项总体费用高达200亿美元的计划。至于计划中能有多少内容真正被付诸实践，还有待观察——像许许多多的、经过深思熟虑的灾害计划一样——最初的愿望是美好的，但也仅此而已。在计划书附加的400页报告中我们可以看到，计划的第一部分包括制作更加准确的、即时的灾害预报图，建立完善的灾害预报体系，保障与公众交流渠道的畅通等。计划的第二部分是建议建立加固河堤，例如使用坚固的巨石保护裸露的河岸线；在水边设立防水隔板；在史坦顿岛、皇后区洛克威和其他防御力弱的地区建立防潮水闸；保护湿地、沙洲、天然海岸线和防波堤；建筑防洪墙和防洪堤，防风暴潮的屏障。一个颇具争议性的问题是，市长提请议会考虑建立一个巨大的海岸墙，即一个会耗资200亿~250亿美元、耗时几十年的巨型工程。市政府同时建议提高房屋安全标准，替换或改造现有的房屋。最后，计划书中还提出改革保险体系，使它能更多地给低收入的市民提供保障：开展同联邦紧急事务管理中心（FEMA）的合作，提供更多的保险品种和价格，广泛宣传商业保险的必要性，提高居民的保险意识。

　　当飓风桑迪登陆的时候，根据一项研究显示，有3.6万多栋建筑物（或者说16.3万套住房）位于纽约市洪水高危区，拥有联邦政府提供的防洪保险。那些被要求投保防洪保险的住户中大概有2/3（基本上是因为他们有联邦政府的保险抵押）确实按照要求做了。那些没有被要求投保防洪险的居民中只有1/5的人投保了防洪险。

　　在2013年6月，联邦紧急事务管理中心公布了一个新的防汛图，标出了更多的洪水高危区，于是那些应该投保防洪险的住宅数量增加了两倍。根据兰德公司（FAND）的统计，新增洪水高危区的住户中90%的住房在飓风桑迪登陆的时候没有达到抗洪标准，而且1/3的住户没有投保防洪险。现在不仅有更多的房屋需要投保防洪险，而且保险费比飓风桑迪袭击纽约市之前增加了12~23倍。

　　无论是在洪水高危区还是在火灾高危区，人们的思维模式都是一样的：投入精力少但是能保障其利益的事情是最受青睐的。市场研究公司科络捷（CoreLogic）经过调查发现，在13个州中有120万栋建筑位于火灾高危区域。根据这家商业分析公司的估计，有1 890亿美元的固定资产处于高危状态，而且这个数量自2012年起增加了50%。令人不安的是，这份报告同时指出，从1990年到2008年，美国有1 000万栋建筑，或者说是这段时间新建房屋中的58%建在了火灾高发区域。位于蒙大拿州西部苦根谷（Bitterroot Valley）的拉瓦利郡（Ravalli），2002年发生了严重的山火。选民们严厉批评了当地的防火措施。当地的董事委员会推出一幅新的火灾高危地区分布图，详细标明了与荒野接壤的、处于火灾高发区域的建筑等。这个地区中有3/4的居民居住在这样的危险地带，而且他们担心这份新公布的火灾危情图会导致他们的保险费用上升，房屋价格下降。

　　有的时候，提醒人们注意眼前的危险，反而看起来同尖叫着冲向飓风一样可笑。在2010年海地和智利地震时，每个国家因为采取的措施和行动不同，所以死亡人数和经济损失也不同。唐纳德·罗宾（Donald Robin）与人合作共同创立了罗宾艺术博物馆。他发起了安全建筑运动，希望能抵御像海地地震那样的自然灾害。唐纳德·罗宾发现这个国家的建筑方面的法规根本不发挥任何作用，因为在这里法律被认为是可有可无的东西。因此，他建议用合同的方式监管建筑法规的执行：只有当建筑者遵守了建筑法规的时候，他们才能拿到保险和资金。他希望看到大范围的安全建筑运动，因为这样才能保护人身和财产的安全。但是，他备受挫折和打击，最终认识到让一个好的想法付诸实践非常困难。

　　同样，在虚拟的网络环境里，危机之后，人们对行动的抵触仍然存在，而且产生了很多可怕的后果。

　　在2011年春天，黑客侵入了索尼的线上服务系统和游戏平台，使一亿多个客户受到影响。但是当黑客在2014年12月再次入侵索尼的时候，索尼公司仍然没有采取措施保护自己不被这样的黑客入侵所害。索尼在钓鱼病毒和木马病毒面前不堪一击，而且索尼没有训练其网络工程师防范病毒入侵，也没有建立数据存储和备用体系。在这样的事情上，索尼不是唯一一家表现恶劣的公司。在2014年受到黑客攻击的部分名单包括如下大咖：塔吉特公司、尼曼集团（Neiman Marcus）、雅虎邮箱（Yahoo Mail）、美国电话电报公司（AT&T）、全球购物网站易贝（eBay）、美国快递公司（UPS）、全球领先的家居建材用品零售商（Home Depot）、苹果云存储（Apple iCloud）、善念机构（Goodwill Industries）、摩根大通银行（JPMorgan Chase）、美国冰雪皇后（Dairy Queen）以及美国的多家政府机构。尽管有索尼的前车之鉴，其他的大公司、大的组织机构和政府机关都没有从索尼事件中吸取教训，没有采取明显的措施防范黑客的入侵。

　　艰难的决定

　　遭受灾难重创之后，人们会面临巨大的挑战，即避免反应过度和无动于衷。是否能战胜挑战完全取决于领导人和机构如何看待危险和安全问题，同时取决于他们是否愿意在明知自己可能得不到任何好处的情况下，还会赌上财政资金去做正确的事情。可以肯定的是，现在看来，曼尼托巴省的省长达夫·罗布林（Duff Roblin）是非常智慧的，因为他在温尼伯给红河建造了泄洪渠，尽管在当时被批评为达夫渠（Duff's Ditch）。至于阿尔伯塔省省长，如果他给卡尔加里市设计的未来规划能够付诸实践的话，他既不会被批判为目光短浅，也不会从卡尔加里市的议案中受益。

　　本章要点

　　准确定位自己的应对措施。衡量成本、利润和可能的意想不到的后果。从全局的角度考量各种选择方案。不要反应过度，也不要无动于衷，同时要注意按照需要调整行动方案。谨防出现不良动机——“道德风险”——人为降低高危行为的成本。

　　危机不可浪费。惰性和政治性权宜之计常常是行动的最大障碍。要善于利用危机带来的压力，打破这个障碍。

　　防止为下一次危险埋下隐患。有时候，躲避眼前危机的唯一办法会为未来埋下隐患。一旦危机过去，就要重新评估局面，重新制定策略。

　　弹性思维。有时候，我们无法避免灾难的打击。因此，灾后恢复能力就显得异常重要。

　　灾后是建立防御未来危机体系的最佳时机。但是很多时候，仅有天时是不行的，还需要地利、人和。 经济增长新动力（套装共12册）