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　　推动高质量发展

　　推动空间高质量发展 注释标题 作者于2019年3月28日在清华大学举办的长安论坛发表了演讲，本文是根据该演讲整理而成的文字稿。

　　杨伟民

　　论坛学术委员会成员、全国政协经济委员会副主任

　　党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。各方面在解读时，基本上讲的都是产业、产品如何高质量发展，而对空间到底如何实现高质量发展讲得不多。从中国现实情况出发，我觉得提出空间高质量发展非常有意义。如果产业、产品的质量很高，都能达到世界一流水平了，但国土空间混乱，到处挖山填河填湖，这不是完整的高质量，也不是全面的高质量。

　　认识空间高质量发展，需要理解十个概念：空间发展、空间均衡、承载能力、生态产品、主体功能、空间格局、空间结构、开发强度、空间规划、空间治理。这些，构成了空间高质量发展的基本原则和理念。

　　一、空间发展

　　过去我们说经济发展，是以经济建设为中心。后来讲科学发展观，到现在习近平总书记提出以人民为中心的发展思想，特别强调了重视人的发展。到2020年，我国要全面建成小康社会，要实现农村贫困人口全部脱贫，强调的也是人的发展。党的十九大提出的打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，都是以人民为中心的发展思想的体现。早在1996年国家制定“九五”规划时，就提出了可持续发展战略，也就是通常讲的生态环境保护。经济发展、人的发展、可持续发展，这三个发展都非常重要，缺一不可。但在不同的空间单元，每个发展的内容或强度不一样，因为每个空间单元面临的问题不一样。

　　为了实现“三个发展”，我们提出了许多战略，比较规范的是党的十九大报告概括的七大战略：科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略。这七大战略，有些要在全国的国土空间实施，比如说科教兴国、创新驱动，但有些战略要在某些具体的空间实施，而不是全面实施。比如乡村振兴，肯定不会在北京主城区范围内去实施；创新驱动发展，在很多地方也谈不上。比如在东北虎豹国家公园，创新驱动也只能是在东北虎豹的研究上做一些文章。所以，“三个发展”和“七大战略”必须精准落在应该落的空间，如果只是笼统地去提，可能会在具体空间实施中落空，最后可能会出现一些问题。

　　我举三个地区为例说明“三个发展”在不同空间的差别。

　　第一个是三江源。三江源被誉为“中华水塔”，每年给长江、黄河、澜沧江提供600亿立方米的清洁水源。但三江源要想实现经济发展很困难。我去过黄河源头玛多县，这个县在20世纪70年代末到80年代初是中国的首富县，但是我去的时候已经变成了全国最贫困的县之一。原因是什么呢？因为那里空气稀薄，氧气不足，工业搞不了；也没有农业，因为海拔太高，农作物无法生长。如果要讲发展经济、增加GDP，只有一个办法，就是多放牛和羊，结果是当地的生态环境遭到严重破坏。后来国家实施三江源生态保护和建设工程，把牧民集中到移民点或者居民点，集中居住，减少放牛羊的数量，那里的生态环境有了很大好转。但是牛羊数量减少了，牧民的生活怎么办？现在中央确定，在三江源地区设立三江源国家公园，每个家庭有一个生态工人，从过去的放羊放牛变成现在的守护生态，国家给开工资，这就解决了生态环境保护和人的发展问题。

　　第二个例子是北京。北京面积1.64万平方公里，其中1万平方公里是山区，6400平方公里是平原。有学者认为，北京现在只有2000多万人就开始限制人口了，而日本东京都市圈有3000多万人口，人家发展得也很好。但专家们忽略了北京和东京的地理地貌不一样，开发强度不一样，水资源禀赋不一样。

　　一是北京1.64万平方公里中有1万平方公里是山地，不能劈山建房。6400平方公里平原的开发强度已经达到46%，也就是说6400平方公里的平原面积已经有差不多一半变成了“水泥板”。

　　二是北京的地貌呈“簸箕形”，西北东三面都是山，只有南面是平原。空气中的污染物从南而来飘到北京，如果没有大风，就会窝在这不动，这是北京地区雾霾比较严重的原因之一。

　　三是北京严重缺水。我看了一本北京城市及用水变化的书。春秋战国时期，北京最早的城邑建在现在的西南部，因为要用永定河在莲花池的水。元代，元大都往北移了，因为改用西北部玉泉山的水了。后来乾隆皇帝还给玉泉山题了“天下第一泉”。如今玉泉山也已经没有水了，是20世纪70年代煤矿开发、建工厂把玉泉山的水脉切断了。明清时代，北京城又往南移了，因为玉泉山的水已经不够用了，开始用昌平沙河的水。

　　新中国成立后，为了解决北京用水问题，在东北部和西北部分别修建了密云水库和官厅水库，容量大体上都是40多亿立方米。但是现在官厅水库所在的永定河没有水了，上游来水少了，水源也被污染，所以官厅水库的水不能喝了。现在北京主要靠密云水库供水。这两个水库很少装满过，因为上游来水减少。南水北调没有进京时，密云水库一般来讲库存只有七八亿立方米。后来采取一些应急工程，从石家庄附近先调水进京救急。密云水库现在库存达到25亿立方米，这是因为南水北调的水输送到密云水库，再加上去年降雨比较多，库存达到了比较高的水平。

　　北京由于缺水，郊区超采地下水问题严重，形成漏斗区。华北平原14万平方公里有一半是地下漏斗区，是全世界最大的地下漏斗区。除了滥采地下水以外，还有一个原因就是我们修了很多大坝，地表水不能自流了，没法回灌地下水。现在南水北调每年给北京调水10亿立方米，部分用于回灌地下水。但如果北京再要大规模集聚功能，必然集聚人口，这些水够不够用？南水北调进京设计的管线，每年只能给北京补充10亿立方米的水，已经到峰值了。所以，无论从土地开发强度，还是从水资源情况来看，这是提出京津冀协同发展，疏解北京非首都功能的重要依据之一。

　　对于北京来讲，经济发展是第一位的吗？不是第一位的。第一位的应该是如何解决空气质量问题，解决供水不足问题，也就是说要解决可持续发展问题。所以北京要想高质量发展，第一位的不是增加GDP意义上的经济发展，关键是解决好可持续发展的问题。

　　第三个例子是深圳。深圳经济发展非常好，特别是创新驱动发展的能力非常强。深圳经济总量超过了香港，环境也比北京好。但深圳也有自己的问题。深圳的面积是1997平方公里，一半是山地和水，可开发的面积只有1000平方公里多一点，几乎没有什么可以开发的土地了。大家知道深圳房价很高，一家人不吃不喝用25年的收入才可以买一套房子。深圳常住人口有1200万，实际居住人口肯定要大于常住人口。深圳大概有1000多万套（间）房子。按照总人口和总的住宅套（间）数，房子应该够住了。但为什么房价那么高？一个原因是深圳的住房结构决定的，深圳只有16%~17%的房子是商品房，60%多是城中村的租赁房，还有20%多是工厂提供的集体宿舍。如果一个人一生都难以住上功能比较齐备、条件比较好的住房，怎么谈得上人的发展呢？人的发展，首先是衣食住行。党的十九大报告讲“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。住房需求是美好生活的基础性需求，如果住房需求难以满足，就谈不上美好生活。深圳本身确实没有地方可开发了，这个矛盾怎么解决？我觉得可以采取集体经营性建设用地入市的办法解决这个矛盾。具体办法我就不详细说了，因为本文不是讲房地产问题。

　　什么叫空间发展？就是要在一定的空间实现经济发展、人的发展、可持续发展的协调，实现人、经济、生态环境的均衡。在一定尺度的空间单元中，既要有物质财富的增加，也要公平地惠及每个人，还要保障自然的再生能力。

　　空间发展是生态文明意义上的发展。生态文明是我们正在推进的一项重大任务。生态文明时代是一个新的文明境界和社会形态。过去有农业文明、工业文明，下一步我觉得应该是生态文明。现在所有的国家离生态文明时代还很远，包括中国。工业文明的任务，我们还没有完成。但从现在开始，我们就应该用生态文明的理念和原则来改造提升工业文明。如果完全按照过去的工业文明方式来生产和生活，都想达到美国式的生活，地球资源是不足以支撑所有地球人的生活的。

　　二、空间均衡

　　什么是空间均衡？经济、人口、资源环境，必须在一定空间实现空间均衡。

　　假定一个国家有两个地区，这两个地区自然资源和自然条件是不一样的，或者地形地貌不一样，所以资源环境承载能力也不一样。假设一个国家有西部和东部两个地区，东部地区的资源环境承载能力高一些在曲线Ⅱ，西部地区的资源环境承载能力差一些在曲线Ⅰ（见图5-1）。假设经济的初始状态是东部地区集中全国70%的经济，全国30%的人口；西部地区集中全国70%的人口，全国30%的经济，这就是我们说的东西部地区的经济发展不均衡。我们要采取均衡发展战略，是让各地区的人均GDP更加均衡。

　　图5-1 空间均衡（失衡）示意图

　　为了采取一种经济均衡的发展战略，很多国家都在做，我们现在也在做，要让各地区经济更加均衡，就是东西部地区各自集中50%的经济和50%的人口。人均GDP完全一样，经济发展均衡了。但是资源环境的承载能力仍然是失衡的，因为无论是东部地区还是西部地区，都和资源环境承载能力在E点上相接。也就是说东部地区还没有达到自己的资源和环境承载能力，还有潜力集聚经济和人口；而西部地区已经超出自己的资源环境承载能力，会出现过度开发、过度砍伐森林等破坏生态环境的行为。

　　正确的选择应该是，让东西部地区集聚的经济和人口与各自的资源环境承载能力相适应。正确的战略应该是，让承载能力相对高的东部地区，集中60%的经济，集中60%的人口，和自己的承载能力相接在B点上。西部地区只能集中40%的经济和40%的人口，有一部分人口要转移到东部地区，集聚的经济和人口占全国的40%。这时经济总量仍然是不均衡的，但我们讲的均衡应该是人均GDP的均衡。这时，东部与西部的人均GDP完全一样，而且各自与各自的承载能力相适应，这时，就实现了空间均衡。

　　当然这是理论上的抽象假设。实际生活当中，很难把资源环境承载能力那条曲线画出来。谁能承载多少人口跟经济结构有很大关系，一定的开发强度能集中多少人口跟大楼盖的高低有很大关系。从人均GDP角度来讲，失衡主要在于该集中经济的地区集中了经济，但没有集聚相应的人口。美国的三大城市群，日本的三大城市群，集中经济的比例和集中人口的比例基本上差不多。我们的问题是集中了40%经济的三大城市群，集中的人口却只有23%，转移到三大城市群的主要是劳动力，他们需要赡养的父母和需要养育的孩子还在老家，所以地区之间的人均GDP差距大。户籍制度的限制，是导致各地区人均GDP差距大的重要原因。

　　我们讲西部要开发，中部要崛起，东北要振兴，如果不考虑资源环境承载能力去谈开发、崛起和振兴，都会犯一些错误，给生态环境带来损害。

　　大家经常讲差距，一般是用基尼系数来衡量。中国的基尼系数很大，第一是城乡差距大，第二是区域差距大，第三是不同群体之间收入差距大。我不讲城乡，就讲区域。基尼系数计算要抽象调动各个地区之间的空间差异，抽象掉了青海和上海之间的海拔，抽象掉了广东和黑龙江的温度，抽象掉了福建和新疆的湿度。如果抽象掉这些高度、温度、湿度种种差异，基尼系数肯定很大。因为各地区的经济总量和人口不一样。青海、西藏的GDP，可能不如东部地区一个市的GDP。可你怎么让青海、西藏增加GDP呢？刚才我讲到玛多县和三江源，青藏高原平均海拔4000米。海拔低一点的河谷地区能长一点青稞，但是能搞什么工业呢？当地几千年形成的生产方式就是放牧。因为高原的四季甚至是昼夜温差导致没办法种庄稼。我曾在玛多县住了两晚，8月8日正是盛夏，但是在玛多县晚上屋里还要生火，睡觉要盖两床被子，再压一个军大衣。那里不仅种不了庄稼，连树也长不出来。

　　经济理论需要抽象，设定了很多前提条件。如果制定经济政策完全从教科书出发，不考虑这些实际情况，肯定就要犯错误。实际经济工作中，必须要考虑各地区的空间差异。如果没有空间均衡的理念，就可能对很多生态脆弱地区盲目开发，最后使生态环境遭到破坏。很多地方的生态环境破坏，就是盲目开发的结果。有的地方山上本来绿油油的，但是发现了一点点矿，就把采掘机开上去采矿，结果是山上的植被都被破坏了。挖这点矿值多少钱？破坏的生态要多少年修复？修复要多少钱？

　　不考虑空间均衡，在开发强度已经很高的地区继续高强度开发，就会带来污染问题。太湖曾经发生过蓝藻事件。据说太湖周边的所有工厂都已经达标排放了，为什么太湖还会出现蓝藻？后来人们才明白，即使都达标排放，但达标排放的水仍是劣五类的，由于太湖的容量有限，那么多劣五类水不断排入湖里，太湖还是会被污染，最后还是要由国家出钱治污。

　　一些特大城市的资源和环境承载能力减弱以后，如果仍过度集聚功能，就挡不住城市病。城市病就是我们自己造成的。本来就没有那么多土地和水，还要建经济中心、文化中心、交通枢纽、航空枢纽、科研基地、工业基地，所有的事情都聚集于一身，当一个“十全老人”，这是做不到的。当然，有些问题是管理上的问题，有些问题是指导思想的问题，关键就是头脑中有没有空间均衡的概念。

　　三、承载能力

　　所谓承载能力，就是要在保持自然健康的基础上。自然也是要健康的。很多地方的自然已经生病了。党的十八大讲的是生态保护修复，因为生态本身更多是靠自然力来修复的，人为的建设可能会带来另外一些问题。过去有一句老话，叫“一方水土养一方人”，那是在农耕时代。按照现在的生活水准，很多地方做不到“一方水土养一方人”，一方水土养不活、养不富，当地人就要到别的地方去了。

　　资源环境承载能力不是凭空捏造出来的。经济学不讲这个概念，不讲空间差异、空间均衡。但是从历史的角度来看，为什么中国历史上不断出现农民起义？我认为，人类文明进步关键是要处理好两个关系，一个是人与人之间的关系。这个关系处理不好，就会产生阶级矛盾，比如农民失去了土地，他们就要造反。另一个是人与自然的关系。当人与自然的关系发生重大变化，比如遇到严重的自然灾害，天灾加上人祸，农民就活不下去了，也会揭竿而起。

　　我看了《崩溃》一书，书中非常详细地介绍了复活节岛的故事。从科学的角度完全可以追溯这个岛过去的自然环境。原来岛上的自然生态环境很好，生产力很发达，所以会有那么多闲暇时间去建造巨石人像。但是由于岛上人与自然的关系没有处理好，为了修这些石像砍掉了很多树，岛上的森林没了，水就没了，水没了，田就没了，田没了，粮也没了，于是人民就活不下去了，一个文明就此衰败消亡了。我们搞不清楚岛上的文明到底能发展到什么程度，有记载表明部落之间在比谁造的石像更大，这就有可能导致部落间人与人关系的冲突，相互之间到底是怎么冲突的不太清楚，没有记载。所以，我觉得人类文明进步与人和自然之间的关系非常重要。现在也是一样，如果我们过度破坏环境、破坏生态，最终人类文明也难以持续。

　　胡焕庸线是我国地理学家胡焕庸发明的。胡焕庸线以东以南地区，国土面积占全国国土面积的40%，但集中了全国94%的人口。以西以北地区占了60%国土面积，只集中了6%的人口。这就是资源和环境承载能力决定的。黄土高原、青藏高原、西北沙漠地区、内蒙古高原都在这条线上以西以北，所以承载不了那么多人口。一个游牧民族的部落要养活一个人，可能需要占有几十亩草原才行。而农耕文明一亩地可能就可以养一个人。这就是承载能力不同，它是自然存在的。胡焕庸线很早就告诉我们，资源环境承载能力是客观存在的。

　　相比之下，欧洲绝大多数地区是平原。一个国家的国土面积非常重要，平原面积更重要。中、美、欧总面积差不多，分别约是960万、963万和1000万平方公里。但中国平原面积只有115万平方公里，美国有380万平方公里。美国的地形两边是山，山那边有一些沿海地区，比较平坦，经济和人口主要集中在山地以外的沿太平洋、大西洋地区。美国中部是大平原，而中国西部是高原，东部是平原，并且多数都是冲积平原。冲积平原就是下雨把山土冲到低洼地区积累起来造的地。没有大江大河的造地运动，就没有中华民族，所以长江中下游和华北地区都叫冲积平原。欧洲有600多万平方公里的平原。相比之下中国人均的平原面积只有860平方米。所以我们经常说“一亩三分地”，我们主要的农田、主要的城市、主要的高铁基础设施等基本都在这些面积不大的平原上面。所以我们的国情，除了从农业社会的角度讲是人多地少，从空间的角度来看，能够适宜人居住的空间也比较小，人均平原面积只相当于欧洲的十分之一，比美国就更少了。

　　四、生态产品

　　按照马克思的劳动价值论，被劳动加工过的才能称为产品，自然界存在的、没有被劳动加工的不是产品，自然界的东西也不可能有抽象劳动、具体劳动以及价值和使用价值。但事实上从需求角度来看，人们需要或者每天都离不开的东西包括清新的空气、清洁的水源、优良的环境、宜人的气候等，这些就是生态产品。产品，可以从生产角度定义，也可以从需求角度定义。因为我们需要，所以它就是产品。我们规划了很多生态功能区，比如东北虎国家公园、三江源国家公园，这是保护生态的。它们的发展就是增加生态产品，比如老虎是当地特有的珍稀野生动物，我们可以广义地定义它就是一种生态产品。它不是工业产品，也不是农业产品，而是自然环境产生的。老虎的数量增加了，说明我们的自然生态空间改善了。

　　生态产品也需要“耕地”，就是生态空间，包括林地、草原、森林、湿地、湖泊、海洋。这些生态空间提供了我们所需要的生态产品。除了绿色生态空间外，荒漠、黄土高原也是生态空间，只是它们不能提供我们所需要的清新空气和清洁水源。

　　把生态产品定义为产品，就解决了生态功能区发展权的问题。我们经常讲发展权就是人权。有些地方不能让它从事增加GDP意义上的发展，因为这种发展会带来生态系统的破坏。所以我们要告诉它一个理论，生态地区的发展和北京、上海的发展不一样。生态地区不是生产汽车、电视机，生态地区生产的是生态产品，保护了生态，就是在发展，就是在行使发展权。中国现在年均缺水量500亿立方米，从常年平均降雨量来看，并没有大幅度的拐点式变化。原因是多年来我们通过大开发，使生态空间大幅度缩小，自然提供优质生态产品的能力变小了，把湖泊填了种地、盖房子、搞工业，湖泊面积越来越小了。森林是能蓄水的，但是我们把树砍了以后这些功能都没有了，一下雨就造成泥石流，水也存不住了。青藏高原变成“水盆”跟气候有关，那里海拔非常高，气温低，降水主要是以雪的形式存在，到了夏季融化后形成涓涓细流去浇灌草原。

　　把鄱阳湖唐代初期和20世纪70年代的情况对比看，唐代初期的时候，鄱阳湖的面积要大得多。直到新中国成立之初，鄱阳湖的面积还有5100平方公里左右，但是现在只剩下3000多平方公里，到了枯水季节面积更小。在农村生活过的人都知道，水缸越大装水越多，保障能力越强。农村很多地方都修过水窖，水窖修得越大，下雨积的水越多，对农民的生活生产的保障能力就越强，特别是在北方严重干旱地区，许多地方都修水窖。鄱阳湖就是“水盆”，“水盆”小了，蓄水量自然减少了。

　　洞庭湖也是一样。大家都知道“八百里洞庭”，但是现在洞庭湖已经从过去的6000平方公里，缩减到目前的2600平方公里。朱镕基前总理曾经在他的书里讲过，鄱阳湖和洞庭湖两大湖，要通过退耕还湖、退耕还林等措施逐步修复，要恢复到新中国成立之初的规模，但是现在远远没有做到。

　　1999年，延安市率先开始退耕还林。2011年我到延安干部学院学习，突然发现延安早晨有薄薄的雾。我感到很奇怪，后来我让发改委找当地气象局要来资料，原来当地林木比以前多了，湿度变了，雨量增加了，逐步形成了良好的小气候。这说明，只要不再人为破坏，自然会慢慢修复的。

　　生态产品确定以后，关键是要实现生态产品的价值。习近平总书记讲，绿水青山就是金山银山，我们找到把绿水青山变成金山银山的具体路径，也就是实现生态产品的价值。

　　一是由中央政府来购买生态产品。现在中央财政一年拿出720亿给重点生态功能区，叫生态补偿。按照我的理论来讲，这不是生态补偿，而是生态产品的交换。一方提供了生态产品，另一方要消费就要拿钱去买，这是平等的。补偿带有由上而下的“施舍”的味道，而交换是平等的。补偿是大家习惯使用的语言，我们的思想观念从补偿转变为交换，还需要时间，所以要把生态产品这个理念落实下去。

　　二是地区之间的生态产品交换。美国纽约市900万人的饮用水中，90%来源于上游的卡茨基尔河和特拉华河流域。20世纪80年代后期，由于微生物污染严重，纽约市决定购买上游卡茨基尔河和特拉华河流域的生态服务。具体方式是纽约市每年为该流域农场主提供4000万美元，使之采取环境友好的生产方式来改善水质。上游通过减少载畜量，减少放牧量，来保障达到某个标准的水质。这是生态产品交易的一个案例。中国现在也正在做，其中浙江和安徽在新安江做得比较好。

　　三是建立初始分配制度。这一条非常重要，但难度很大。十八届五中全会提出，要建立用水权、排污权、用能权、碳排放权初始分配制度。什么叫初始分配制度？中国承诺到碳排放强度的峰值，倒推计算，就能算出一个二氧化碳的峰值，再把总量分配给现有所有的企业和现有14亿人口。如此一来，碳排放指标就变成一个稀缺的东西，只有稀缺才可能进行交易。你想新建一个企业，但你没有二氧化碳排放指标，而有的企业实现了减排，你就可以去买这家企业的碳排放指标。生态地区很少消耗能源，碳排放很低，因为当地没有那么多工厂和汽车，生态地区的碳排放指标就可以卖给城里人，这也是产品交换，这样就解决了生态产品的价值实现问题。如果真能做到，我相信每个人都会在头脑中树立少用高碳产品的意识。如果你想开大马力汽车，那你就得去购买不开车人的碳排放指标，这个办法比硬性的限购汽车更科学。

　　四是生态产品溢价。这一条也非常重要。如果把一些废弃的矿山、垃圾场、建筑垃圾集散地等，变成生态公园承包给不同的人，再给这些人提出一个具体的政策，允许开发10%。原来这些一文不值的地，生态修复后就很值钱了。成都有一条河叫府南河，原来污染很严重，两岸的地价30万一亩，后来通过环境综合治理，水清了，两岸的地价升到300万一亩，生态产品溢价10倍。北京周边地区去年拆除违建面积62平方公里，相当于北京老城（二环）的面积。我觉得很多地方可以用来修复生态，不能都变成水泥地，有些可以变成森林。恢复生态很费钱，国家也没有那么多钱，但可以把它交给一些民营企业或私人修复，允许企业有一定的开发权，比如说10%、15%，允许搞一些生态旅游休闲项目。这方面浙江等地做得比较好。北京周边最缺的就是旅游休闲地，每逢节假日城里人蜂拥而出，却没什么好地方可去，都往八达岭跑，长城装不下呀！

　　五、主体功能

　　各地区的资源环境承载能力、自然资源条件不一样，所以一定的国土空间有不同的主体功能。从提供产品的类型划分，可以分为城市化地区、农产品主产区、生态功能区。城市化地区主要提供工业品和服务产品，农产品主产区主要提供农产品，生态功能区主要提供生态产品。针对不同地区的主体功能，有些通过优化开发的方式，有些通过重点开发的方式，有些通过限制开发的方式，有些通过禁止开发的方式，逐步实现各自的、不同的主体功能。最近曝光的祁连山生态破坏问题、秦岭别墅问题，都是因为在禁止开发区干了应该禁止的事，违反了自然保护区条例，违背了主体功能定位。

　　党的十八大以后，主体功能区从过去的规划提升到战略，又从战略提升到制度，就是要求各地按照主体功能区制度去推动发展。

　　六、空间格局

　　经过主体功能区的建设以后，我们未来的国土空间要形成“三大战略”格局。

　　一是“两横三纵”城市化战略格局。“两横”指的是陇海亚欧大陆桥和长江沿线，“三纵”指的是沿海、京广和包昆通道沿线。“两横三纵”城市化战略格局，就是20个左右的城市化地区在“两横三纵”坐标轴上的聚集。包括优化开发的京津冀、长三角、粤港澳大湾区，重点开发的成渝地区、长江中游地区、中原地区，以及山东半岛、辽东半岛、哈长地区、福建沿海、关中平原、北部湾、呼包鄂榆、天山北坡等。

　　二是“七区二十三带”的农业战略格局。包括东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南、甘肃、新疆等农产品主产区。这些地区是保障农产品供给安全的重点区域，农村居民安居乐业的美好家园，实施乡村振兴战略的主战场。要保护耕地，稳定粮食生产，发展现代农业，增加农民收入。

　　三是“两屏三带”的生态安全战略格局。包括青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障两个生态屏障，以及东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带三个生态安全带。青藏高原生态屏障，要重点保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用；黄土高原-川滇生态屏障，要重点加强水土流失防治和天然植被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用。东北森林带，要重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原生态安全屏障的作用。目前，东北所有的天然林都停止了砍伐，这样才能保护住整个东北平原。现在东北平原生产的粮食越来越多，光是黑龙江提供的粮食就相当于全国总量的1/10到1/9。过去是南粮北调，现在反过来了，东北变成了我们国家的粮仓。保护好东北森林带就是间接保护国家的粮食安全。北方防沙带，要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备治理条件的沙化土地实行封禁保护，发挥“三北”地区生态安全屏障的作用。南方丘陵山地带，要重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。

　　七、空间结构

　　刚才讲的是大国土空间，具体到一个县一个市一个区的时候都要分成很细的空间结构。一般来讲，可以分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间。

　　城市空间包括两类，一个是城市建成区，另一个是独立于城市建成区的工矿区。农业空间有生产空间、生活空间。生态空间包括绿色生态空间和其他生态空间。其他空间包括交通占用的空间，呈现网络化，横纵交错于各类上述三类空间中。还有一些特殊用地，包括国防、宗教用地等。

　　中国的空间结构存在的问题是“三多三少”。从农业和生态空间的比例来看，生产空间偏多，生态空间偏少。黄土高原本来也有森林，后来把森林砍掉变成耕地，最后耕地也没保住，越破坏越贫穷形成了恶性循环，所以从1999年开始实行退耕还林、退牧还草。

　　就城市空间来讲，工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。我国工矿空间加上开发区（开发区主要是工业为主），一共有5万多平方公里，日本一共只有1600平方公里的工业用地，仅上海、苏州、无锡三个城市的工业用地就比全日本的工业用地还要多。而我们的居住空间偏少，在中、美、日三国的比较中，中国城市居住空间占国土面积的比例最少。高房价最根本的问题是居住用地太少。一个城市也是一样。北京东西城有92.5平方公里，就业用地占了37%，居住用地只有32%，其他还有11%左右是交通，10%左右是绿地。就业用地多于居住用地。再加北京中心城区不允许建高层住宅，而就业用地如长安街两边、CBD（中央商务区）和金融街都是大高楼。人均就业空间很小，可能三五平方米就够了，但居住空间人均就要30多平方米。这就导致东西城就业人口太多，居住人口相对少，大量的上班族早上进城就业，晚上到城外居住，这是北京交通拥堵的主要原因。城区道路也有不合理的地方，路很宽，但纵横道路很少，路网也不够密，但最主要的原因还是职住分离，就业的地方和居住的地方空间相隔太远。

　　就城乡之间的生活空间来看，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。农村现在闲置的农村宅基地大概有3000平方公里，相当于所有城市居住用地的总量。农民进到城里来，但他的地和房子进不来，也不能通过买卖转移到城市中来。城市又没有给农村人口准备好相应的居住用地和住房，所以相对于已经进城和未来将会进城的人来讲，事实上中国城市总体的住房是不够用的。但各城市之间又不一样，一二线城市住宅不足，部分三四线城市住房却过剩。

　　八、开发强度

　　所谓开发强度，就是建设用地占地域总面积的比例，形象地说，就是水泥面积占国土空间的比例。水泥面积越大，说明这个空间的居住越不舒服，因为它会导致各种问题，比如热岛效应、雾霾等。

　　德国和荷兰这两个国家的特点是国土几乎都是平原。德国的开发强度只有12%。中国总的开发强度并不高，只有4%。开发强度比较高的在华北平原、黄淮海平原、长三角、珠三角、成渝，其他地方开发强度不高。这也印证了刚才说的胡焕庸线。北京平原地区的开发强度是46%，天津是35%，上海是45%，无锡是32%，深圳是50%，东莞是47%，佛山是40%。日本三大都市圈是16%，法国大巴黎地区1.2万平方公里，比北京面积小，但开发强度却比较低。

　　九、空间规划

　　空间规划非常重要。我们很重视每五年做一个经济社会发展规划，其中讲到人怎么生活、社会事业怎么发展、资源环境怎么保护等，涉及可持续发展和人的发展，问题是看怎么落实到一个个具体的空间。在不同的空间干不同的事，干一样的事干的程度也不一样，这就需要做好空间规划。我们过去最缺的就是空间规划。

　　主体功能区规划已经做了一个顶层设计，但是下面还没有把该做的事情都落到具体空间上。十几年前我到德国斯图加特，他们给我看了一幅斯图加特地区的空间规划图，大概有三四米长、两三米宽，斯图加特地区所有要落到空间上的事统统都标记在图上。哪个地方要建未来的居民点，哪个地方未来要建轨道交通，哪个地方是工业区、农业区、森林，哪个地方是变电站，哪个地方是垃圾厂，哪个地方是污水处理厂，等等，全部在图上清清楚楚地标明了。这个规划很复杂，他们编了好几年，有十几个人监督这个规划的实施，谁也不能违反。我把这种规划叫作“约束社会行为的第二准则”。市场经济是由市场来决定的，你想干什么、生产什么、生产多少、为谁生产是市场决定的。但在什么空间发展，这是政府要管的，因为你的行为涉及了公众利益。比如你不能在自然保护区，不能在景观河道搞项目，因为这些都是生态环境和公共产品。空间发展是国家应该管的大事，过去政府带着招商引资对象和企业老板到处看，看好哪个地方就签协议，这是不行的。现在的国土开发我觉得有点乱七八糟，到处都有树，到处都有林，到处都有开发区，到处都有房地产，到处建工厂办企业，但功能健全吗？没有学校，没有幼儿园，人们只好在城里买房子送孩子上学。过去没有空间规划，谁想怎么搞就怎么搞。北京平原面积46%的开发强度，不是城市问题而是城市周边农村的问题。五环内是北京的主要人口集聚地，只有700多平方公里。刚才说北京的开发面积大概接近3000多平方公里，主要是在五环六环以外的地区，因为那里没有空间规划来约束。

　　十、空间治理

　　党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。现在，国家治理主要是纵向的一条线一条线的治理，如金融、财政、生态环境、自然资源、城乡建设，每个部门都有指标，有不同的任务。层层下达最后集中到一个县一个镇，头上就有无数个帽子、无数个大山在压着。基层没有办法在自己的空间范围内，统筹考虑人口经济环境，以及其他各种各样的工作。

　　现代化治理体系除了纵向治理以外，一定要给下面一定的权力，在特定的一个空间单元，统筹各个纵向的要求。这个空间单元可大可小。比如说我们要推进长三角一体化，就必须要有一个长三角一体化的管理机构来统筹长三角的一体化发展。空间治理有些是需要突破行政区的，如果都还是按照行政区划去统筹，是难以统筹好的。长三角地区不算安徽大概是1.2万平方公里，要把这个次区域作为一个治理空间，统筹协调好经济社会发展，基础设施包括高速公路、人口、就业、学校、医院建设。现在一些道路标准都不一样，这边修6条道，那边修4条道，无法对接。这些问题，必须要从空间一体化的角度采取空间治理的方式解决。

　　十八届五中全会提出，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。空间治理目前也在做一些基础性工作，比如正在试点编制自然资源资产负债表。一个空间单元仅有经济发展不行，若经济发展很好，但把生态破坏了，把树砍光了，把水污染了，自然资源成了负值，就要追究责任。空间治理的基础工作之一是编制自然资源资产负债表，就像衡量GDP一样，你上任的时候有多少山多少水，自然环境是什么样的，当你走的时候又是什么样，通过自然资源资产负债表一目了然。自然资源审计就是做这件事。同时，上级政府要有差异化考核，不能完全都一个样。

　　我要介绍的十个概念就是这些，主要是希望大家树立空间意识和理念，帮助我们在解决现实经济问题中找到不同的思路。 经济增长新动力（套装共12册）