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　　第十章 建立多边贸易体系，1943—1950年

　　虽然国会通过1934年的《互惠贸易协定法案》将贸易谈判权授予了行政部门，但20世纪30年代达成的双边协定在降低进口关税方面只起到了一定的作用。在第二次世界大战期间，国务院开始制定宏大的多边协定计划，以期减少世界各地的贸易壁垒并消除歧视性贸易政策。1947年的《关贸总协定》谈判就是这一努力的结果。虽然对这一行政举动怀有一些担忧，不过国会还是认识到，开放的世界贸易体系可以在多个方面服务于国家的经济和外交政策利益；但是，由于缺少国会的支持，试图建立一个国际贸易组织的努力最终还是化为泡影。

　　世界贸易新秩序

　　在1940年11月赢得连任之后不久，富兰克林·罗斯福总统开始脱离中立政策并帮助英国对抗纳粹德国。英国没有足够的财政资源支付军事和民用物资，但罗斯福总统下定决心要向其提供某种形式的援助。像第一次世界大战期间那样，向英国提供贷款的想法又遭到摒弃，因为债务偿还导致了两次世界大战之间全球经济的不稳定。1940年12月，总统公布了《租借法案》，这是一份旨在为英国和其他与轴心国交战的国家提供经济和军事援助的计划。根据《租借法案》，美国政府将购买军用物资并把它们提供给同盟国，假定这些物资将在战后“归还”美国，从而不再需要盟国偿还债务。经过激烈的辩论，国会在1941年3月批准了《租借法案》。

　　虽然没有指望受援国为这些物资付款，但美国并不打算不求任何回报地将它们白白送人。法案要求受援国提供“总统认为可以接受的直接或间接收益”对援助给予回报。这种未指定的收益被称为“对价”，是英国等国必须为美国的支援付出的代价。

　　在没有提供贷款或要求付款的情况下租借货物，这一决定意味着负责处理“对价”的是国务院而不是财政部。虽然财政部将拥有处理战后货币和财政问题的主要权力，但国务院将在其他大多数战后协议中发挥牵头作用。国务院的首要任务是重建世界贸易体系。国务卿科德尔·赫尔及其追随者认为，需要采取措施促进世界贸易的日益增长，从而为持久和平奠定基础。

　　在1941年5月的一次广播讲话中，赫尔阐述了他对战后世界的展望并指出：“现在至少应该制定一些原则，以便在战争结束时用其来指引政策制定。”战后时期的首要目标是“为公正的和平创造最终条件”。这将需要“一个全面的世界经济重建计划”，该计划的“主要原则经得起考验且简单明了”。这些原则包括“国际商贸关系中的非歧视性待遇应当成为准则，以便推动国际贸易的发展和繁荣”，“所有国家都可以无差别获得原材料”。此外，“不得以过度贸易限制的方式表达极端民族主义”。赫尔最后说：“最终看来，问题就在于为相互依存的各个国家谋取共同利益而自由合作的国际秩序奠定基础。”

　　欧洲又一场战争的爆发使得几乎所有人都认为，美国在第一次世界大战后没有充当世界领袖是第二次世界大战爆发的促成因素之一，因此政府官员下定决心不再重蹈覆辙。眼下的一个关键目标就是让世界贸易摆脱20世纪30年代开始冒头的破坏性贸易政策，帮助世界经济再次繁荣发展。作为世界主导力量，美国完全有能力帮助世界贸易奠定开放和非歧视性的基础。美国官员看到了战后“在全球范围大幅减少贸易壁垒”的“前所未有的机会”，并认为“应该探索一切可能性，利用当下这一难得机会保护并加强世界贸易的自由市场基础”。除了降低关税、取消配额并拆解歧视性贸易集团之外，美国政策制定者还密切关注国营贸易和国有企业开始在全球贸易中排挤美国私人企业的现象。在这样的环境中，以私营企业经济为主的美国将在国外市场上处于竞争劣势。

　　1941年5月，国务院官员开始起草正式的《互助协定》（Mutual Aid Agreement）。国务院官员认为，要想换取租借援助，英国应当与美国合作建立一个开放的多边贸易体系，而非歧视性待遇将是这一体系的基石。英国的参与对这一措施的成功至关重要。虽然英国的全球影响力已经严重下降，但它仍然在国际贸易和金融方面发挥着主导作用，而且它的身后站着众多英联邦国家，如澳大利亚、加拿大、印度、南非、新西兰和锡兰（今斯里兰卡）。如果英国拒绝美国的提议，那它可以根据《渥太华协议》中的优惠关税和以英镑为中心的支付系统，建立起自己的强大贸易集团并将美国晾在一边。因此，赫尔领导下的国务院希望废除帝国特惠制并大幅减少其他贸易壁垒。英国现在迫切需要美国的援助，因此比起1938年，那时互惠贸易协定未能取得多大成效，国务院更有底气对英国提出要求。

　　1941年6月，英国政府派出才华横溢的经济学家兼英国财政部重要顾问约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）前往华盛顿磋商《互助协定》的条款和条件。凯恩斯是著名的《就业、利息和货币通论》（1936年）一书的作者，书中提出了以积极的政府政策维护经济稳定并确保充分就业的观点。在当时，凯恩斯认为，战后需要通过经济规划确保充分就业。他认为，这种规划将涉及对国际贸易的控制，如进口配额和国营贸易。凯恩斯对签订战后协定确保开放性世界贸易的前景感到悲观，并担心英国在战后面临严重的国际收支问题。因此，当他前去谈判的时候，内心深信的是英国将长期依赖它在英镑集团内部享有特权的双边贸易关系开展对外贸易。

　　当凯恩斯被派往华盛顿时，英国的主要目标只是想推迟对战后经济政策做出任何具体承诺。但是美方官员并没有轻易转移目标，助理国务卿迪恩·艾奇逊（Dean Acheson）在1941年7月向凯恩斯提交了援助协议草案。协议草案第7条规定，为了换取援助，战后协议“不应给两国间贸易增加负担，而是促进两国间的互利经济关系并改善世界经济关系；应当防范美国或英国针对另一国任何产品的歧视性待遇；应当为实现这些目的而制定相应措施”。凯恩斯询问这是否意味着帝国特惠制、外汇管制和其他贸易手段都将在战后受到限制。艾奇逊回答说确实如此，但他向凯恩斯保证：“这一条的目的不是为了强加单方面义务，而是要求两个国家在最终解决方案中审查所有此类问题，并尽最大努力制定出可以避免歧视性待遇和民族主义做法，并通过合作防止这种做法的条款。”

　　这次沟通引发了凯恩斯的激烈回应。在他看来，这是企图在英国需要保留帝国特惠制并且可能需要各种贸易控制措施才能在战后世界生存下去的时候，对英国强加单方面的义务，他对此备感沮丧。凯恩斯没有做出任何承诺，他告诉艾奇逊，英国政府在战后贸易政策方面存在分歧；一些人希望恢复自由贸易，另一些人（包括凯恩斯本人）认为应当实施进口控制，还有一些人希望保留帝国特惠制。

　　事实上，凯恩斯对国务院的提案大感震惊并在私下里将第7条贬称为“赫尔先生的疯狂建议”。对他而言，美国人似乎相信政府有限干预这种过时理念，这种理念忽视了政府需要通过大量贸易控制确保经济稳定的新现实。凯恩斯（1980，第239页）拒不接受国务院的一份贸易备忘录，称之为“沿用40年前为人所知的那套说辞，武断地对国际贸易中自由放任主义的优点大加赞赏，其中有很多内容是正确的，但是它并没有尝试着从理论上陈述或是在实践中解决过去20年来理论和历史给大多数现代人制造的难题”。

　　凯恩斯和艾奇逊在帝国特惠制问题上的冲突将在接下来6年里的几乎每一次双边会晤上一再上演。比如说，几个星期之后，即1941年8月，罗斯福总统和丘吉尔首相在加拿大纽芬兰海岸会晤，就反法西斯战争的目的和战后应当遵循的指导原则发表联合声明。丘吉尔提出了日后的“大西洋宪章”的第一版草案，其中包括承诺两国将“努力实现必需品在全球范围内公平合理的分配”。副国务卿萨姆纳·韦尔斯（Sumner Welles）希望加入更强硬的措辞，要求“消除所有歧视性待遇”。罗斯福对这一点做了软化处理，表述成两国在处理相互间的经济关系时将“不出现任何歧视性待遇”，但丘吉尔坚称只有“合理尊重现有义务”才能消除歧视性待遇。

　　虽然韦尔斯强烈反对，但罗斯福还是接受了这一折中措辞。“大西洋宪章”的最终版本指出，各国“要在尊重他们现有的义务下，努力促使所有国家，不分大小，战胜者或战败者，都有机会在同等条件下，为了实现其经济繁荣，参加世界贸易和获得世界的原料”。赫尔（1948，第975—976页）对这样的措辞“大感失望”，因为“尊重”现有义务的要求“使得这一条基本毫无意义，因为它意味着英国将继续保留我与之斗争了8年之久的帝国关税特惠制”。赫尔领导下的国务院不肯放弃对帝国特惠制的攻击，在他们看来，这种特惠制“集歧视性待遇和政治化这两大对外贸易弊端于一身”。

　　与此同时，罗斯福敦促丘吉尔尽快敲定《互助协定》，他告诉丘吉尔，并没有具体的义务要求英国废除帝国特惠制，英国只需承诺将在这个问题上进行真诚谈判。这一承诺使得丘吉尔成功说服其内阁批准了《互助协定》，协定于1942年2月在华盛顿签署。协定第7条规定，为了换取美国的援助，两国同意“不给两国间贸易增加负担，而是促进两国间的互利经济关系并改善世界经济关系”，两国还同意采取行动，“所有志同道合的国家都可参与其中，通过合理的国际和国内措施扩大生产、就业以及货物的交换和消费，这是全人类自由和福祉的物质基础；消除国际商贸中一切形式的歧视性待遇，减少关税及其他贸易壁垒”。不幸的是，美英两国官员还是对第7条有着不同的解读。美国国务院认为英国这是在含蓄地承诺将废除帝国特惠制，而英国政府视之为将就这一问题展开磋商的承诺。

　　《互助协定》的签署使双方都能专注于落实第7条的义务。英国的政策制定者希望赶紧提出自己的贸易政策建议，以免美国官员死守着美方方案不肯松口。1942年7月，战时内阁秘书处经济科的经济学家詹姆斯·米德（James Meade）撰写了一份题为“国际商贸联盟提案”的简短备忘录。米德拟写了一份带有三个主要特点的多边贸易公约：（1）向所有愿意履行成员义务的国家开放成员资格，（2）参与国之间不存在任何优惠待遇或歧视待遇（帝国特惠制除外），（3）承诺“取消针对联盟内其他成员国的某些保护主义措施，降低这些措施对本国生产商的保护程度，使其不得高于明确划定的上限”。米德的提案在英国政府内部广为传阅并大体获得认可，唯一的保留意见就是如果面临国际收支困难，英国应当保留设置进口配额的权力。米德的提案构成了英国在第7条上的谈判立场。

　　与此同时，由于美国在日本偷袭珍珠港之后加入第二次世界大战，因此美国关于第7条的实施提案在1942年被一再推迟，到了1943年仍是如此，因为国务院当时一直忙于让国会批准《互惠贸易协定法案》的延期（请参见第九章）。最终，在1943年9月，英国代表团抵达华盛顿，与美国同行会面讨论贸易问题。经济学家詹姆斯·米德和莱昂内尔·罗宾斯（Lionel Robbins）等英国贸易委员会和战时内阁经济科官员与美国务院的哈里·霍金斯和负责商贸政策问题的其他联邦机构官员举行了会晤。在并行磋商中，约翰·梅纳德·凯恩斯和英国财政部其他官员与美国财政部的哈里·德克斯特·怀特（Harry Dexter White）会面讨论战后金融和汇率问题。这些官员代表的是各自政府的工作层面而非政治层面，这意味着这些探索性磋商是在为更高层面的谈判奠定基础。

　　商贸政策磋商中的主要议题是关税和优惠、数量限制、投资、就业政策、卡特尔、商品协定和国营贸易。关于关税和优惠，美国倾向于通过双边谈判，有选择性地按产品减少关税，从而避免对敏感产品削减关税，这也是美方在《互惠贸易协定法案》下的一贯做法。英国则强烈希望全面削减多边关税，从而最大限度地放开国际贸易。英国官员认为，美国更加谨慎的做法以及在保障措施和例外条款方面的坚持己见将限制关税削减在扩大国际贸易方面的潜力。随着磋商的推进，英方代表开始说服其同行相信多边方案的优点。美方官员没有排除这一方案，而霍金斯本人似乎也赞成这种做法，但这与《互惠贸易协定法案》追求的传统双边谈判背道而驰。双方在特惠制和数量限制等问题上存在较大分歧：美国反对这些措施，但英国希望能够在有国际收支需求的时候运用这些手段。

　　尽管存在分歧，磋商还是取得了丰硕成果，双方都认为他们为下一步工作的继续推进奠定了坚实的基础。因此，由各机构联合组成的减少贸易壁垒特别委员会于1943年12月发布了一份临时报告，报告先是简要陈述了美国官员的普遍看法：

　　要想让美国和其他各地实现充分和有效就业，让私营企业受到保护，并让国际安全体系成功防范未来战争，国际贸易量必须在战后大幅上涨。为了创造有利条件，在非歧视待遇的基础上尽可能扩大国际贸易，各国必须摆脱两次世界大战之间的贸易限制和贸易转移等做法，并通过合作减少政府在此期间设立的贸易壁垒。除非大幅减少或消除过度关税、进出口数量限制、外汇管制以及政府限制贸易的其他手段，否则国际贸易不可能得到充分发展。此外，如果不采取这样的措施，很多国家在战前就已经非常明显的趋势可能会进一步加强，也即将私营企业从国际贸易中排挤出去，并代之以严格的国家控制。 注释标题 参见Notter（1949），第622页。

　　报告指出，“在世界范围内减少、消除或规范各类贸易限制的最有效手段就是让尽可能多的国家就商贸政策的多边公约展开谈判”，报告还指出，美国是唯一能够带领全世界走向这个目标的国家。报告提议“大幅削减所有国家的保护性关税”；废除进口配额，因为进口配额“是对国际贸易破坏性最强、与私营企业制度最不匹配度的手段之一”；“消除国际贸易中一切形式的歧视待遇”，尤其是帝国特惠制；为国营贸易制定相关原则；废除出口补贴；建立一个国际商贸政策组织，这一点“对于拟议公约的成功运作至关重要”。

　　然而，战后贸易协定方案的具体落实非常缓慢，因为当时的工作重点是（在华盛顿特区的敦巴顿橡树园）建立联合国以及（在新罕布什尔州的布雷顿森林）建立国际货币体系。直到1944年10月，政府内部才开始传阅多边商贸公约的粗略构想。这份草案建议美国提出50%的横向关税削减，不过有一个10%的下限，还提议取消关税优惠和进口配额，不过有一些例外情况。拟议的公约还将着手应对外汇管制、国营贸易（确保平等待遇）和补贴（出口和国内补贴都将逐步取消，但有一些例外）等问题。罗斯福总统专门指示赫尔将有关限制性商业行为的条款加入其中。

　　到目前为止，国会和民众基本上都不知道罗斯福政府一直在战后贸易政策问题上运筹帷幄。1944年11月，艾奇逊在有关政府战后商贸政策提案的第一轮公开讨论中在国会作证。艾奇逊（1944，第660页）先是警告：“如果战前的贸易壁垒和贸易歧视待遇在战后又得以重新运作，国际贸易的恢复和扩大将受到极大限制。这些壁垒和歧视待遇大多是政府行为的结果。政府需要采取行动，共同减少这些壁垒并消除歧视待遇，为战后的贸易扩张铺平道路；我们要想实现充分就业的目标，就必须实现贸易扩张。”接下来他又表示，在战争即将向和平过渡的时候，全世界“正面对着一个与其他国家合作开展建设性行动的难得机会……因此，我们建议与主要贸易国，事实上，是与尽可能多的国家，早日就有效并大幅削减各类贸易壁垒达成共识”。

　　艾奇逊表示，美国的目标是消除贸易中的歧视待遇、取消进口配额和禁令、降低关税、制定有关政府垄断和国营贸易的规则。此外，他期望建立一个国际组织研究世界贸易问题并提出解决方案。艾奇逊（1944，第660页）总结：“换言之，我们建议本届政府更加积极地与更多国家以更具实质性的方式推进过去十年里所做的工作。”虽然还不需要马上采取具体的政策行动，但艾奇逊为《互惠贸易协定法案》在1945年的延期奠定了基础：“要想实现这一目标，我们需要通过互惠贸易协定计划，继续并加强我们所做的努力，在非歧视待遇的基础上推动私人对外贸易的发展。”

　　《互惠贸易协定法案》在1945年的延期

　　到1944年的总统大选时，第二次世界大战的结束已经指日可待，政治重点开始从军事行动转向战后外交政策。民主党的竞选政纲表示，“世界和平至关重要”，并承诺将“延续现任政府提出的贸易政策”，但没有给出任何具体细节。共和党的竞选政纲则表明共和党开始进一步——虽然程度相当有限——接受贸易协定计划以及总统通过谈判进一步下调关税的可能性：

　　要想妥善规划战后世界，就必须大力扩展世界贸易，以便修复战争损耗并建立持久和平。共和党一直牢记自己的首要使命……是要服务于我国的工人、我国的农民和我国的工业，我们在此郑重承诺将与其他人一起，为消除不必要且具有破坏性的国际贸易壁垒而共同做出努力。我们将始终牢记国内市场是美国最大的市场，只有国会批准的互惠双边贸易协定才能对保护国内市场免受外国竞争的关税进行修改。

　　这表明共和党人接受了互惠的概念，但仍拒绝授予总统不受限制的权力。不过，如果这番警告尚不足以阻挠该计划的话，共和党还承诺将对“竞争型产品保留保护性关税，从而确保我国人民的生活水平不会因其劳工工资标准低于美国标准的国外产品进口而受到影响”。

　　1944年的选举结果是民主党继续控制国会，罗斯福继续担任总统。大局已定之后，国务院开始为《互惠贸易协定法案》中贸易谈判权的延期做准备，因为谈判权将于1945年6月到期。这将是谈判权第一次在没有科德尔·赫尔的情况下延期。赫尔在担任了11年的国务卿之后，于1944年11月从公职上退休。他从一开始就坚定支持互惠贸易协定计划，因此他的离任原本有可能会让这一计划在国务院和行政部门受挫。不过，赫尔的继任者仍然认为该计划服务于国家经济利益并推动了美国的外交政策目标。事实上，负责经济事务的新任助理国务卿威尔·克莱顿（Will Clayton）比赫尔更欣然地接受了非歧视性贸易自由化。作为一名成功的棉花经纪人，克莱顿秉承了南部民主党支持自由贸易的传统。克莱顿（1963，第501页）后来说过：“我一直认为，国际贸易中的关税和其他壁垒都是为拥有强大政治力量的少数群体的短期特殊利益而设立的，它们违背了国家利益和国际利益。”克莱顿还在1944年12月致信已经退休的赫尔：“我在国务院写的第一封信就是给您的。我向您保证，您的外交政策已经根植于我的内心，我将永远为之奋斗。”

　　1945年的延期有着有利的政治条件：罗斯福史无前例地第四次成功当选总统，民主党仍以绝对多数控制着国会，公众舆论支持美国发挥全球领导作用以确保持久和平。盖洛普民意调查显示，75%的受访者支持继续执行贸易协定计划，只有7%的人表示反对，18%的人没有表态。在被问及是否应该通过该计划进一步下调关税时，57%的人回答应该，20%的人回答不应该，23%的人没有表态。

　　不过，《互惠贸易协定法案》在1945年的延期还是不同于以往任何一次，因为它将为战后的关税谈判设立法定依据。政府的提案有两点敏感之处：关税削减的幅度和关税削减的方法。国务院希望能够获得授权，将进口关税从1945年的税率下调50%，而不再像之前的延期那样以1934年的税率为基点。之所以提出新的关税削减权是因为1934年最初法案中规定的最高50%的关税降幅基于之前的互惠贸易协定对应税进口产品征收42%的关税，这样的话，依据之前的关税削减权进一步削减关税的空间相当有限。

　　国务院官员还探讨了是坚持有选择性地按产品降低关税还是提议横向（全面）降低关税。《互惠贸易协定法案》之前的延期之所以提出有选择性地削减关税是为了避免有些削减伤害到某些拥有强大政治力量的进口敏感型产业。然而，在与英国和加拿大方面进行讨论之后，官员们开始相信横向关税削减的方式将会更有效地降低进口关税。行政当局将这种方法写进了供国会审议的《互惠贸易协定法案》延期立法草案之中。

　　1945年3月初，国务院高级官员在国会与民主党主要领导人进行了会谈。据称，众议院议长萨姆·雷伯恩、筹款委员会主席罗伯特·道顿以及其他人的最初反应“令人极为气馁”。虽然民主党领导层不反对草案第1部分提出的将谈判权延期三年，甚至也不反对第2部分新的50%关税削减权，但他们觉得允许横向而不是选择性关税削减的第3部分很成问题。据国务院一份备忘录透露，虽然国会领导人“看起来很喜欢这一部分设定的目标，但他们担心将它写入草案会使国会”对50%关税削减权的考量“变得复杂而冗长”并“让第2部分很难甚至无法获得某种形式的国会批准”。国会领导人“并没有完全否定第3部分，但与之会面的国务院官员在离开的时候强烈认为应该放弃这部分内容”。这使得政府官员开始考虑是有选择性地削减50%的关税还是横向削减较少的关税。在战争期间处理过贸易事务的国务院人员希望两者兼顾，但是鉴于国会的反应，艾奇逊和克莱顿决定还是只提议有选择性地将关税降低50%。

　　3月底的时候，罗斯福正式提出将《互惠贸易协定法案》延期三年。在提出这一请求时，总统表示，“除非建立起一个经济健康的世界，否则我们就不可能成功建立一个和平的世界”，同时，“贸易对各国繁荣至关重要”。他还表示，

　　互惠贸易协定计划是旨在减少世界各国针对彼此贸易所设壁垒的长期努力。要想让世界和平的经济基础像政治基础那样牢固，很显然，我们必须有力且有效地继续这种努力……这份工作的目标是消除经济战，让切实可行的国际合作在尽可能多的方面行之有效，从而为我们所有人都渴望的安全和平的世界奠定经济基础。 注释标题 ‘Recommendation for Renewal of the Trade Agreements Act，’ State Depart-ment Bulletin，1945年4月22日，第532—533页。

　　罗斯福一个月后就去世了，这也成为他在贸易政策方面的最后一番讲话。但他的去世对美国的政策几乎没有影响，因为他的继任者哈里·杜鲁门（Harry Truman）确保了政策的延续性。作为密苏里州的民主党参议员，杜鲁门一直是《互惠贸易协定法案》的忠实支持者。上任几天后，杜鲁门就在以总统身份召开的第一次新闻发布会上指出：“我支持互惠贸易协定计划。一直都支持。你们应该能找到我之前在参议院的投票记录，我的立场没有改变。”但是，杜鲁门并不清楚谈判的细节，甚至不清楚有哪些棘手难题。在克莱顿向他简要介绍了战后贸易政策计划的现状后，杜鲁门叹了口气：“我对这些事情一无所知。我完全不知道我该怎么做。我需要帮助。”

　　《互惠贸易协定法案》在1945年延期面临的风险要远远超过之前任何一次延期。筹款委员会于4月中旬开始举行听证会，共听取了89名证人的陈述，有33人赞成延期（其中7人是政府官员）。克莱顿在作证时表示，如果没有美国的领导，开放的多边贸易体系就很有可能被经济集团和政府易货协议取代，而这两者都扭曲了贸易，并且“违背了我们在什么样的经济秩序最有利于维护和平这个问题上的坚定立场”。作证表示支持的团体有美国农场局联合会、产业组织联合会（CIO，汽车和飞机工人联合会）以及美国商会，这些团体看到了战后扩大出口市场能带来的利益。反对该法案的证人有来自劳工组织的代表和来自特定行业的中小生产商，如玻璃和陶器、羊毛养殖和加工、纺织品和鞋制品、木材、牛和食糖。

　　处于多数党地位的民主党对延期议案做出积极表态，并强调这是为战后世界贸易建立新体系的良机。处于少数党地位的共和党拒不承认自己是经济孤立主义者，但表示担心进口会有损国内产业。他们指责民主党人“屈从于国务院的要求”，并声称他们“受惑于世界规划者和世界组织官员（globocrat）的甜言蜜语；我们认为，这些规划者和官员会把美国工人、美国农民和美国商人放到国际拍卖台上拍卖”。

　　北卡罗来纳州民主党议员罗伯特·道顿自最初版《互惠贸易协定法案》于1934年通过以来就一直担任筹款委员会主席，他在众议院辩论的时候表示：“《互惠贸易协定法案》的全部理念就是在一个没有那么多经济壁垒的世界里为我们的剩余产品找到一个更好的市场，这意味着更充分的就业、更高的利润和更高的生活水平。”他指出：“法案的反对者也承认，已经削减的关税税率并没有伤害到他们，但他们担心自己可能会在遥远且不确定的未来因贸易协定所做的关税削减而遭受损失。反对派的脚本、说教和唱词均以恐惧为名。”

　　一些共和党人表示他们支持延期，但前提是删掉第2部分提出的新关税削减权。带头表示反对的是明尼苏达州共和党议员哈罗德·克努森（Harold Knutson），他警告不要以就业为由大幅削减关税：“主席先生慷慨激昂地表示要为回国的退伍军人提供就业机会。请告诉我，在工资都被转移到捷克斯洛伐克、法国、英国、中国、德国、俄罗斯和印度的情况下，你怎么提供就业机会？”佛蒙特州共和党议员查尔斯·普拉姆利（Charles Plumley）表示：“我强烈认为，美国比以往任何时候都更需要合理的保护性关税壁垒抵御贫困和战灾地区产品的涌入，在这些产品的制造和生产过程中，工人得到的是难以维持温饱的极低工资，他们的生活水平是我们无法接受的，同时我们也无法与这些产品竞争。”他补充说：“美国要想帮助世界，最好的办法是实现自身的繁荣和强大，如果我们将国内市场向全球贫困劳动力开放，那两者我们都将无法维持。”

　　迪恩·艾奇逊对国会的辩论不以为然，这次辩论更多的是在推测进口可能对国内产业造成哪些影响，而不是关注如何通过合作扩大贸易以加强自由世界的外交政策目标。据艾奇逊（1969，第107页）记录，他认为“这是一场沉闷且完全不切实际的辩论。关于这部法案，人们声称的优点没几项是真实的，幻想的危险则没有一项是真实的。真正的事实静静地躺在双方炮轰领域之外”。在辩论的第三天，艾奇逊（1969，第107页）写道：“我这一天都在国会费尽口舌地游说。我们遇到了真正的麻烦，明天有可能挺得过去，也有可能挺不过去。我们正在设法让总统写一封信，表达出和我们一样的政治意愿。看看他是否会签名将是件有意思的事儿。”

　　在众议院辩论的最后一天，克努森提议删除拟议法案的整个第2部分，即新的50%关税削减权，这是“整场斗争的症结所在”。对此早有预料的众议院议长萨姆·雷伯恩采取了不同寻常的应对措施，他向整个众议院发表了讲话，警告“这样很有可能犯下大错”。雷伯恩表示，要想确保战后的经济合作，就必须加强贸易协定计划。然后他宣读了杜鲁门总统的一封信，信中承诺不会在任何贸易协定中背弃美国产业和劳工。总统写道：

　　我想，这部法案肯定会得到延期。真正的问题是，延续的形式是否能够做到让法案真正产生效力。要想达成这一目的，待决法案第2部分提议的权力扩展至关重要。我已经注意到有言论称这种权力扩展有可能被用来伤害或“出卖”美国部分工业、农业或劳工。罗斯福总统和科德尔·赫尔从未有过这样的举动，我担任总统期间也不会有这样的举动。 注释标题 参见CR，1945年5月26日，第5148页。艾奇逊（Acheson，1969，第107页）头一天晚上写好这封信，当天早上让总统签了字，然后很快将它交给议长雷伯恩，而雷伯恩‘用上了这封信，取得了极佳效果 ……这一招使得保守派功败垂成。’

　　建议删除第2节内容的拟议修正案在投票中以197票对174票的微弱差距被否决。只要12名众议员的立场发生变化就有可能扭转这一重要投票的结果并让战后的这一重大贸易自由化计划泡汤。在总统所做呼吁的激励下，民主党领导层以微弱差距或者较大差距否决了其他修正案，这些修正案原本有可能让国会拥有对所有贸易协定的否决权、削弱或废除新权力或者以其他方式让该法案元气大伤。

　　1945年5月26日下午6点30分左右，众议院以239票对153票的结果批准将《互惠贸易协定法案》延期三年。和往常一样，最终的投票结果基本上可以说是党派分明，其中民主党203票赞成12票反对，共和党139票反对33票赞成。虽然最终的投票差距是安全的，但艾奇逊（1969，第107页）指出：“这并不能说明真实情况。在一些能够扼杀这部法案的重要修正案上，两边的票数非常接近。其中最艰难的一仗就是想要删除总统额外关税削减权的那份修正案。”图10.1为众议院投票情况，和以前一样，支持力量主要来自南部地区的民主党，不过东北部地区也新出现了一些支持的声音，那里的制造业希望能够受益于战后的出口增长。

　　延期法案随后被提交至参议院进行投票，在那里它面临着更多的危险。在财政委员会，民主党挫败了共和党提出的将授权减至两年而且所有贸易协定都得经过国会批准的修正案，但俄亥俄州共和党议员罗伯特·塔夫特（Robert Taft）以10票对9票的结果说服该委员会删掉法案的第2部分。11位民主党人中有3人投票反对总统。代理国务卿约瑟夫·格鲁（Joseph Grew）对委员会的这一举动提出批评并向媒体表示，如果没有第2部分，延期法案将沦为“表明我们希望在经济领域与世界其他国家合作的空洞象征。”

　　参议院民主党领导层坚持认为，除非重新加入新增的50%谈判权，否则延期将毫无意义。塔夫特表示，他承认《霍利-斯穆特关税法案》的税率过高并支持贸易协定计划，但反对赋予总统再将关税降低50%的权力，因为现行关税削减并没有在正常时期实行过。他表示：“如果我们将税率降低50%……国家将会受到伤害。我们有责任尽一切努力防止我们的人民失去工作。”民主党多数派以47票对33票的结果设法留住了法案第2部分，然后又否决了另外6项来意不善的修正案，如要求所有贸易协定都得经过参议院批准、禁止削减农产品关税以及对纺织品施行进口配额等。

　　图10.1众议院1945年5月26日就《互惠贸易协定法案》延期的投票

　　资料来源：地图承蒙达特茅斯学院Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab提供。

　　1945年6月20日，用艾奇逊（1969，第108页）的话来说“在经过了漫长得仿佛上千年的磋商之后”，参议院以54票对21票的结果通过了延期投票。民主党为38票赞成5票反对外加一名进步党赞成票，而共和党为16票反对15票赞成。也就是说，在这个关键时刻，31名参议院共和党人中有15人（48%）打破常规支持延期，虽然他们中有些人也投票支持那些限制性修正案。就像科罗拉多州共和党议员爱德华·约翰逊（Edward Johnson）所说的那样：“我不知道这是怎么回事，但情况好像总是这样，在就互惠贸易进行投票前一两天，我们好像总是有足够的票数否决它，可是一到投票的时候，选票不知怎么就消失了，然后法案就通过了。”

　　共和党在1945年贸易政策上出现分歧主要是因为北方共和党人转为支持《互惠贸易协定法案》，尤其是东北部地区，这些州的出口导向型生产商的集中程度要高于全国平均水平。将1934年和1945年的参议院共和党人投票结果做个简单比较就可以看出这一点。中西部共和党人支持《互惠贸易协定法案》的倾向并没有改变：1934年，14名中西部共和党人中有6人投票支持《互惠贸易协定法案》（他们是这样做的仅有的共和党人）;1945年，20名中西部共和党人中有8人投票支持延期。但是，支持《互惠贸易协定法案》的东北部共和党人出现了大幅上升：1934年，15名北部共和党人中没有一人支持《互惠贸易协定法案》，但到1945年时，9名北部共和党人中有6人投票支持。由于共和党人不再誓言要废除《互惠贸易协定法案》，也不再攻击该法案的合宪性，因此至少在参议院开始出现对贸易协定计划的跨党支持。事实上，《互惠贸易协定法案》要想长期存在，就得在一些点上同时吸引两党，因为共和党人早晚还会重新掌权。

　　哈里·霍金斯后来写道，1945年的延期“标志着贸易协定计划在立法依据方面达到了最高点”。不过他也指出：“这次延期发生在战争即将结束之时，此时短缺的是产品而不是激烈的市场竞争，此时永久和平的建立仍被普遍视为可实现的目标，此时各国之间的和平贸易被广泛视为国际和平的重要基础。”这些特殊情况促成了法案延期的通过。即便如此，争取到国会对《互惠贸易协定法案》的支持也并非易事，而形势的不断变化只会让日后的延期变得更难。

　　走向多边贸易协定

　　就在国会批准《互惠贸易协定法案》延期之后没几天，已在美国驻伦敦大使馆任职的霍金斯告诉他的英国同行，国会已经批准了大规模关税削减的立法授权，但关税削减是有选择性的，无法横向削减。因此，美国建议采取一种“多边—双边”的形式，由各国按产品与有关产品的主要供给商举行双边谈判，然后再通过无条件最惠国待遇条款将谈判达成的关税削减推广至其他参与国。英国官员对这一消息大感失望，因为这对他们想要实现大规模全面多边关税削减的愿望来说是一个打击。有了1938年两国旷日持久的贸易谈判先例，英国人对双边谈判要耗费的时长也感到悲观。

　　美国也向加拿大官员通报了这一事态发展。加拿大副外长诺曼·罗伯逊（Norman Robertson）是开放性多边贸易体系的坚定支持者，他对无法实现横向关税削减的消息“深感失望和沮丧”。加拿大方面强调指出，选择性关税削减将“突显保护主义的不可侵犯”，让各国“对关税削减采取同样谨慎而小心的态度”，并“掩盖了削减国也会从贸易壁垒削减中受益的事实”。

　　不过加拿大官员还是提出了一个建议，而这个建议很快就会产生巨大的影响。他们认为，如果不得不采取多边—双边形式，那么让很多国家坐到谈判桌前并不是一种可取的做法。加拿大认为：“把所有国家都涵盖在内的大会有可能是危险的，因为很多小国的观点可能会过度削弱一些比较大胆的措施，而贸易大国则有可能就这些措施达成一致意见……从过去的经验看，如果那些不太重要并在大多数情况下都采取保护主义措施的国家出席国际大会，则必然会让少数重要贸易国原本有望做出的承诺大打折扣。”因此，加拿大官员建议先召集一个由8—12个全心全意致力于减少贸易壁垒的国家组成一个小型“核心”小组。在加拿大提出建议之前，美国国务院设想的是举行一个单一的大型多边会议进行关税削减谈判、制定贸易政策规则并建立国际贸易组织（ITO）。加拿大提议分成两个步骤：先是一个小范围团体进行贸易壁垒削减谈判，然后再由大范围团体最终敲定创建国际贸易组织的协议文本。

　　这个提议对美国政策产生了直接影响。1945年7月，经济外交政策执行委员会建议放弃多边—双边方式，采取“有选择的核心多边—双边”方式。根据这种方式，大约10来个国家将就选择性关税削减展开双边协定谈判，并就应对关税和非关税贸易壁垒的规则达成非正式协定。然后，协定将被提交至更大规模的国际会议，再由这一会议创建国际贸易组织。也就是说，到了1945年7月，美国对于如何通过双轨程序从提交草案到谈判达成协定已经形成了一个粗略的概念，这一双轨程序将形成一个不同于国际贸易组织的《关贸总协定》。

　　在对美国的谈判权受限感到不满后，英国仍然是个不情不愿的伙伴，尤其是在新的工党政府面临着国内严重经济问题的时候。在第二次世界大战因日本投降而结束之后，杜鲁门总统在1945年8月突然决定终止向英国和盟国提供的租借援助，从而重新启动了两国之间陷入停滞的磋商。英国政府目前仍然没有能力支付关键的食品、燃料和原材料进口，因此这一决定让他们目瞪口呆。凯恩斯（1979，第410页）警告，如果没有金融援助，英国将面临“财政上的敦刻尔克”。英国立即派他前往美国，以确保获得贷款帮助英国弥补国际收支逆差。

　　英国贷款谈判于1945年9月至11月在华盛顿举行，关于第4条和商贸政策的磋商也同时展开。美国贸易谈判代表在处理存在争议的帝国特惠制问题时表现得非常糟糕。助理国务卿克莱顿暗称英国在《互助协定》中已经同意废除帝国特惠制（事实并非如此），并暗暗威胁，如果英国不废除帝国特惠制，就会切断对英国的金融援助，这被英国视为一种讹诈。英国表示抗议之后，美国官员做出让步并接受了取消特惠制并非财政援助前提条件的立场。

　　虽然存在这样的摩擦，但事实证明这次英美商贸政策磋商是一次重要的突破，并结束了两年的无所作为。11月，双方发表联合声明称，“将在采取适当措施大规模减少世界贸易壁垒的同时结合相应行动消除特惠制”，而且现有承诺不会妨碍消除特惠制的行动。更重要的是，双方商定了贸易政策的章程大纲，这一大纲将被提交给其他国家的政府进行审议。

　　1945年12月，美国国务院发布了“关于扩大世界贸易和就业的建议”，这是政府第一次对外公开政府计划。这些提议旨在应对造成世界贸易量萎缩的四个因素：政府贸易限制、私人贸易限制（卡特尔和企业联合）、无序的初级商品市场以及不规范的国内生产和就业。关于第一个因素，提案指出：“施加这种壁垒的原因是它们服务于或看上去服务于另外某些目的，而不是为了扩大世界贸易。在一定范围内，这些壁垒是无法禁止的。但是当壁垒变得过高时，尤其是当它们区别对待不同国家或者破坏原有的商贸联系时，就会造成不良情绪并破坏经济繁荣。国际行动的目标应该是减少所有这些壁垒并对留存的壁垒设立公平的限制规则。”提案呼吁“最迟在1946年夏季”召开国际关税会议，并指出：“目前没有哪国政府已经准备好接受绝对意义上的‘自由贸易’。尽管如此，还是可以通过国际协定为减少政府贸易壁垒做出很多贡献。”

　　美国随后做了两件事。首先，国务院邀请了15个国家参加“核心”国家会议，磋商关税削减问题。不过，国内政治随即介入其中。1946年4月，杜鲁门收到了签署关税削减清单的要求，同时还受到警告：“经验表明，一旦这份清单对外公布，少数派利益集团将对政府施加极大压力，要求政府承诺不会削减某些特定关税。”由于中期选举即将举行，这一要求给白宫和国务院高层敲响了警钟。最终，杜鲁门和国务卿詹姆斯·伯恩斯（James Byrnes）决定将“核心”国家之间的谈判推迟至1947年初，理由是政府希望国会在国务院按要求将谈判涵盖的关税项目进行90天公示之前先通过对英贷款。如果国会按照预期在1946年中批准这笔贷款，那么关于关税削减的公示和公开听证会在时间上就会过度接近国会选举。为了避免贸易提案激起政治争议，杜鲁门和伯恩斯决定在选举后立即发布公示，这意味着谈判要到1947年初才能开始。克莱顿发出了一份慷慨陈词的备忘录，要求遵守原定的时间表；他想加速这一进程，据说他曾经说过：“我们需要在既得利益者获得利益之前采取行动。”但是，决定已经做出，克莱顿的请求没能成功。

　　其次，1946年2月，美国提议召开联合国贸易和就业大会。大会的目标不是开展关税谈判，而是为国际贸易组织制定章程，不过起草议程的委员会将与磋商关税减让的小规模核心团体展开协同工作。1946年10月至11月期间，联合国国际贸易和就业会议筹备委员会第一次会议在伦敦圣公会总部教会大楼举行。这次筹备会议上第一次出现了其他国家（包括澳大利亚、印度、中国、锡兰、黎巴嫩、巴西、智利和其他几个国家）帮助制定贸易政策多边公约。发展中国家的主要目的是确保相关规则不会妨碍它们利用进口配额达成就业和经济发展方面的目标。因此，国际贸易组织章程草案加入了涉及这两个问题的新章节。

　　在这次具有里程碑意义的伦敦会议上，与会者就国际贸易组织章程草案的大部分条款达成了一致，不过该草案对各国政府尚不具有约束力。参与者同意减少使用数量限制、外汇管制和出口补贴，特定情况除外。其他一些章节就国营贸易、经济发展、限制性商业行为、政府间商品协定以及国际贸易组织的架构等制定了广泛的规则。筹备委员会建议在一小部分国家之间“通过《关贸总协定》的形式”执行“国际贸易组织章程的某些规定”，这可能是《关贸总协定》的概念第一次独立于国际贸易组织之外被提及。

　　1946年11月，在中期选举后不久，杜鲁门总统批准了关税削减谈判会议计划，并签署了美国准备减让关税的产品公示清单。国务院宣布，关税谈判将于1947年4月在日内瓦举行，届时至少有18个国家参加。就拟议关税削减举行的公开听证会并不像官员担心的那样争吵不休。但11月大选的结果令人震惊：共和党人卷土重来，自1932年以来第一次控制国会，暂时结束了漫长的民主党主导政治的时代。鉴于共和党以往对保护性关税的支持和对《互惠关税协定法》的敌意，这次选举造成的掌控权转移对即将举行的日内瓦谈判构成了威胁。虽然共和党人不能撤销1945年的谈判权（他们无法推翻总统的否决），但国会多数党地位的转移可能会让谈判变得极其复杂。

　　果然，保守派共和党人立即呼吁推迟4月的会议并在日后废除《互惠贸易协定法案》。1946年12月，内布拉斯加州共和党参议员休·巴特勒（Hugh Butler）给克莱顿写了一封铿锵有力的信，声称选民已经否定了政府的关税削减计划，因此日内瓦谈判应当“摁下暂停键，直到新的国会拟定新的对外贸易政策”。用巴特勒的话说：“试图利用先前从民主党国会那里获得的‘贸易协定法案’授权摧毁我们的关税保护制度，这在我看来就是在直接叫板上个月选举中反映出来的民意。”

　　克莱顿拒绝推迟日内瓦会议，并逐点反驳了巴特勒的信件，他坚称：

　　我国政府远未打算“摧毁我们的关税保护制度”，政府加入即将举行的贸易谈判是为了确保让关税而不是歧视性进口配额、外汇管制和双边易货交易成为各国规制对外贸易的公认之道。要不是因为我国政府在这个问题上主动作为，全世界已经因全面实施行政控制而直接走上故意扼杀贸易的道路。这样的发展会严重损害美国的根本利益，这一点应该用不着我来告诉你。

　　克莱顿还回击说：“我们正在努力维护这样一个世界，一个让我们对私营企业、经济自由、生活水平提高、国际合作、安全与和平的未来看到一些希望的世界，这是美国人民想要的世界。要想实现这些目标，我们就需要贸易协定计划这一工具的帮助。”

　　1947年1月，俄亥俄州共和党议员托马斯·詹金斯（Thomas Jenkins）提出了一份决议案，要求将日内瓦谈判推迟至关税委员会就关税削减对国内产业的影响做出相关报告。由于委员会的这项研究可能旷日持久，因此詹金斯提出的决议案有可能无限期推迟日内瓦会议。为防止国会与政府之间出现严重分歧，外交关系委员会主席、密歇根州共和党议员阿瑟·范登伯格和财政委员会主席、科罗拉多州共和党议员尤金·米利金分别会见了艾奇逊和克莱顿。范登伯格曾是一位孤立主义者，但后来又变成了两党共同外交政策的坚定支持者，他在20世纪30年代时反对过《互惠贸易协定法案》，但现在又转而支持通过多边合作减少贸易壁垒。不过，他也担心国务院过度重视外交政策并在关税削减谈判时低估国内生产者利益有可能遭受的伤害。参议院领导人希望限制行政部门在关税事务上的权力，同时又不危及整个贸易协定计划。

　　这些磋商使双方达成折中方案并让日内瓦会议得以推进。1947年2月，范登伯格和米利金发表声明表示，考虑到大量的准备工作，推迟4月的会议将是“不可取的”。他们还建议，等《互惠贸易协定法案》在1948年延期时，再对其做出立法改革将会“更加合适”。不过，他们也注意到“有强烈的情绪要求改进相关程序，进一步确保关税削减不会危及我们的国内经济”。他们特别提出要进行五项程序性修改，以应对人们担心的“足以保护我们国内经济的关税可能屈从于外部且被高估的外交目标”。这些修改包括允许关税委员会设置一个确定点，过了这个确定点之后不得再削减进口关税，以防国内产业受到伤害，这个确定点即日后为人所知的“危险点”。更重要的是，范登伯格和米利金希望强制加上一个例外条款程序，如果国内产业因进口受到伤害的话，该程序将使它们更容易获得临时保护。

　　几周之后，杜鲁门总统发布一项行政命令，接受了上述大部分建议。这项行政命令设立了一个行政程序，用于审议和处理国内企业就关税削减造成的外国竞争负面影响而提出的投诉。行政命令要求，在以后达成的所有贸易协定中，“如果由于不可预见的事态发展或美国根据贸易协定就某一产品做出让步导致该产品的进口数量上涨和进口条件对同类或类似产品的国内生产商造成或有可能造成严重伤害”，美国可以撤销或修改关税削减。这一程序的运作方式如下：任何一个国内生产商感觉自己受到外国竞争伤害都可以向政府申请进口救济；关税委员会将对相关投诉进行调查，并向总统提出建议，“供其参照公众利益进行考量”。如果关税委员会认为有理由限制进口以防止伤害，总统可以选择限制进口或者不采取任何措施。

　　在宣布新程序时，杜鲁门坚称“这项行政命令的规定并没有偏离传统的科德尔·赫尔原则”，而“只是进一步确保美国的利益得到应有的保障”。行政命令并没有采纳参议员的所有建议，尤其是让关税委员会设立低于相应水平就不再进行减税谈判的关税限额（或“危险点”）建议。巴特勒认为总统的行动不够到位，但范登伯格和米利金对之表示欢迎，认为这是“在合法和必要的国内保护方面取得了实质性进展，这种保护应该成为同等重要的对外贸易计划的一部分”。

　　在两党于第二次世界大战后就建立开放贸易体系达成共识的过程中，这一折中方案是其中几个关键时刻之一。这样的折中避免了第一次世界大战后民主党总统与共和党国会之间的冲突再度上演。这次相互妥协确立了美国贸易政策的一个重要组成部分，即“例外条款”，这一条款确保了国内利益可以得到保障而不受贸易自由化的潜在不利影响。这样的保障措施有效解决了一些共和党人对贸易协定计划的担忧，即使不能帮助赢得他们对日内瓦会议的支持，也至少帮助赢得了他们的默许。事实证明，它也是有效的政治手段，国会可以借此将保护主义压力从立法机关转移出去。

　　1947年3月，杜鲁门在得克萨斯州贝勒大学发表演讲时表示支持即将举行的日内瓦会议。总统强调了在贸易政策问题上达成国际协定的重要性：

　　如果各国能够同意遵守国际贸易中的良好行为准则，则能更好地在其他国际事务中展开合作。这样的协定能够防止经济战带来的痛苦。它营造的氛围能够帮助维护和平。作为这份计划的一部分，我们已经要求世界其他国家与我们一起减少贸易壁垒。我们并没有要求他们消除所有壁垒。我们自己也没有打算这样做。但我们提议通过谈判减少国内外关税、取消其他限制性措施并废除歧视待遇。我们将在下个月开幕的日内瓦会议上展开这些谈判。对于国际贸易组织的建立（以及）联合国经济和政治合作的整体架构来说，这一计划的成功至关重要……日内瓦谈判绝不能失败。 注释标题 参见Department of State Bulletin（1947），第483页。

　　一个月后，迪恩·艾奇逊、威尔·克莱顿和贸易协定委员会主席温斯罗普·布朗（Winthrop Brown）与总统会面审查国务院准备在日内瓦提出的关税削减计划，并讨论了其中涉及的政治敏感问题，尤其是锌、羊毛制品和棉纺织品的情况。在被告知一些特殊利益集团预计会做出强烈的政治抗议时，杜鲁门回答“我已经做好准备”并批准了相关建议。

　　《关贸总协定》

　　1947年4月，来自18个国家的代表在瑞士日内瓦的万国宫（Palais des Nations）举行会议，就贸易政策的实施原则缔结协定并展开减税谈判。美国急于降低关税、禁止进口配额并修改或取消帝国特惠制。与此同时，西欧国家正面临着巨额国际收支逆差，它们希望能够从美国那里得到最大程度的关税削减，从而扩大出口并获得购买进口产品所需的宝贵资金。这些进口对它们的经济重建至关重要，但由于国际收支方面的困境，他们也希望能够保留使用贸易管制限制进口支出的权力。

　　因为事先已做好大量准备工作，《关贸总协定》谈判进展非常顺利。协定在序言中指出，贸易关系“应着眼于提高生活水平、确保充分就业、确保实际收入和有效需求稳步增长”。“通过达成旨在大幅降低关税和其他贸易壁垒并消除国际贸易歧视待遇的互惠互利协议”，可以在一定程度上实现这些目标。

　　《关贸总协定》的诸多条款都引自20世纪30年代的互惠贸易协定。协定第1条阐述了无条件最惠国待遇条款，该条款规定，“任一缔约方对来自或运往其他任何国家的产品给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方的同类产品”。先前已经存在的优惠，如帝国特惠制和美国与古巴的特别贸易关系，则属例外情况。协定第2条是日内瓦谈判设定的关税减让时间表（附录）。协定第3条呼吁在国内税收和法规方面实施国民待遇（即非歧视原则），声称这些税收和法规“不应出于为国内生产提供保护的目的而对进口产品或国内产品适用”。协定第11条引入了对进口配额的一般禁令，国际收支困难的国家或农产品进口妨碍到国内措施的时候属于例外情况（第12条）。

　　《关贸总协定》的另外一些条款则允许各国在特定情况下重新实施协定第2条和第11条禁止的贸易壁垒。第6条涉及倾销（其定义是“低于正常价值”的货物销售），并规定了在倾销对“某一已有产业造成了实质性损害或者构成损害威胁……又或者对某一国内产业的兴建产生实质性损害”的情况下征收反倾销税的程序。第19条借鉴了美国的例外条款措辞。其他条款则进一步限制了非歧视原则和贸易壁垒削减目标。第18条允许发展中国家通过实施贸易限制促进经济发展。第20条允许通过贸易干预保障公共卫生和安全。第21条涉及保护国家安全的行动。其他很多条款则涉及原产地标记、海关估价、过境货物、贸易法规的出版和管理、国营贸易企业以及政府的经济发展援助等琐碎问题。

　　在敲定这些规则的同时，参与国还按产品举行了双边减税谈判。比起总协定文本的敲定过程，关税谈判引发了更多的争执。美国国务院官员在参加会议的时候面临两种选择：公布总统批准的所有关税削减，展示美国代表团的最大减税程度，从而最大限度地减少策略博弈；或者保留一些削减项目，以期达成更好的交易。为了表现出诚意，克莱顿决定从一开始就把美方的所有让步建议都摆在桌面上。其他国家不为所动，而且不肯亮明自己一方的意向，谈判陷入僵局。

　　有一种商品在谈判中展现出了极大的重要性，那就是羊毛。由于国内的政治敏感性，美国代表团没有获得削减羊毛关税的授权。在日内瓦会议开始的时候，共和党重新掌控的国会甚至正在制定立法，以进一步加强对进口羊毛的限制，从而扶持国内价格。众议院于1947年5月以151票对65票的大幅差距通过了这一立法，其中很多民主党人投了赞成票。参议院已经通过了类似的立法，尽管政府强烈反对，但两院协商委员会不仅保留了进口税，而且还允许总统实施进口配额。虽然仅占农业总收入的1%，但羊毛生产商历来是国会中最具政治影响力的农业团体之一。

　　羊毛立法原本有可能危及整个日内瓦谈判。澳大利亚是羊毛主要出口国，他们希望美国降低关税的主要商品就是羊毛。澳大利亚代表团对美国不愿就羊毛做出任何让步甚至可能进一步限制进口感到极度愤怒，他们威胁要带着英联邦其他成员国退出会议。这样的威胁看起来颇具可信度。克莱顿乘飞机回到华盛顿，在最高政治层面出手干预。总统给克莱顿和支持该法案的农业部长克林顿·安德森（Clinton Anderson）各15分钟进行陈述。克莱顿力劝总统否决该法案，认为这将破坏正在进行的谈判。安德森则力劝总统签署该法案，称日内瓦会议注定会失败，而这一立法将帮助农村地区的农民。克莱顿的陈述显然更为有力：杜鲁门否决了该法案，理由是它的“部分内容会对我们的国际关系产生不利影响，却不一定能帮助到国内的羊毛生产商”。

　　杜鲁门不仅仅只是否决了这一立法，他还立即授予克莱顿将羊毛关税降低25%的权力。克莱顿（1963，第499页）后来说，在国会刚刚批准上调关税之后，总统就批准大幅降低羊毛关税是“我见过的最有政治勇气的行动”。虽然澳大利亚抱怨关税削减的幅度太小，但杜鲁门和克莱顿以迅速而果断的行动拯救了日内瓦会议。减少羊毛关税的授权在8月份得到正式批准之后，减税僵局立刻就被打破，各国即将提出更多的让步建议。

　　随着羊毛问题的解决，日内瓦谈判转向了阻止协定取得成功的最大妨碍因素：英国的帝国特惠制。自1932年的《渥太华协议》以来，消除这些歧视性优惠一直是美国的首要目标之一。不过日内瓦会议从一开始就出师不利。在开幕式的一次新闻发布会上，有人问英国首席谈判代表斯塔福德·克里普斯（Stafford Cripps）美国降税50%是否足以推动英国取消帝国特惠制，他只回答了一个简单的“不”。克里普斯坚定地捍卫帝国特惠制，这其中有部分原因在于战后英国面临的极端经济困难。他还发表了一次讲话，严厉批评美国并贬低关税谈判和国际贸易组织章程的重要性。

　　英国的恶劣态度给整个会议蒙上了阴影。在1947年7月的一次重要会议上，克莱顿和克里普斯在特惠制问题上发生了冲突。克莱顿坚持认为英国到现在这个时候应该取消这些优惠，而克里普斯则对他嗤之以鼻。美方在一份电报中形容克里普斯“完全无动于衷，已经接近于对日内瓦会议所设目标的公开敌意”，而且“在特惠制度下建立起来的既得利益集团非常强大，英国没有表现出甘冒政治风险以减少或取消这些利益集团享有特惠制庇护的意愿”。克莱顿对克里普斯“全然漠视他们在特惠制问题上的承诺”感到愤怒，而克里普斯建议，美国如果认为自己没有得到足够让步的话就应该撤回一些让步提议，这简直让美国代表团无言以对。

　　在谈判最后关头发挥了关键作用的是美国对日内瓦谈判失败的外交后果和英国经济明显疲软的担忧。8月底，在《关贸总协定》已经敲定文本但关税谈判仍深陷僵局的时候，克莱顿给身处华盛顿的副国务卿罗伯特·洛维特（Robert A.Lovett）发电报提出了四个备选方案：（1）达成一份没有大幅消除优惠措施的协定；（2）就像克里普斯两次提议的那样，撤回美方在关税削减方面的一些让步提议，达成一份没有大幅消除优惠措施的协定；（3）中止与英国的谈判并寻求与其他国家达成多边协定；（4）无限期暂停关税谈判。克莱顿对英国的谈判立场深感失望，虽然他的工作人员强烈反对，但他还是建议采取第三个选项。

　　洛维特在椭圆形办公室与杜鲁门讨论了这些备选方案。总统否掉了方案1和4，在方案2和3中更倾向于方案2。两人都认为方案2是一种两害相权取其轻的选项。洛维特在向克莱顿解释这一决定时明确表示，外交政策考量压倒一切。总统和国务院高级官员尤其担心的是，此次会议如果失败，将在进一步削弱英国经济和政治地位的同时加强苏联的地位。总统的决定否决了克莱顿提出的因帝国特惠制而放弃与英国达成协议的建议，这一决定使日内瓦谈判终于得以结束。令克莱顿失望的是，英国的帝国特惠制基本没有受到影响，因为英国对英联邦国家的出口产品中有70%的产品优惠幅度保持不变，但他还是接受了妥协的“现实必要性”。

　　1947年10月29日，杜鲁门总统对日内瓦会议的闭幕表示欢迎，并称之为“国际经济关系史上的里程碑。从来没有过这么多国家为降低贸易壁垒而一起持续努力。从来没有国家在关税和优惠问题上采取覆盖面如此广泛、影响如此深远的一致行动……（而且）它也证明，人们普遍将扩大的多边贸易体系视为国家政策的目标”。其他国家的领导人也对这一结果表示欢迎。比利时的麦克斯·苏滕斯（Max Suetens）是日内瓦会议的主席，他称赞这次会议是“世界贸易史上最全面、最重要、最深远的谈判”。加拿大总理麦肯齐·金（Mackenzie King）称赞这一结果是“世界各国见过的涵盖面最广泛的有关贸易行为和关税削减的协定……对加拿大而言，总协定的重要性几乎是怎么说都不为过。在广泛的多边基础上开放世界贸易，这对我们整个国家的福祉来说至关重要”。与之形成对比的是，英国官员对会议的闭幕绝口不提。

　　在美国，已经退休的科德尔·赫尔发表声明，表示他对日内瓦会议的闭幕感到“由衷的喜悦”，并指出“参与谈判的国家已经朝着经济改善与世界和平的目标迈出了长足的一步”。公众看来也对协定感到满意。在日内瓦谈判结束时，盖洛普（Gallup，1972，第1卷：第695页）报告称，只有34%的受访者听说过《关贸总协定》；在这些人中，63%的人赞同这份协定，12%的人反对，25%的人没有表态。

　　然而，国会中的共和党人对这一结果持批评态度，并明确表示他们会尽快设法限制总统日后在贸易政策方面的权力。米利金对关税削减的未来后果感到担心：“一些关税削减在常规时期将是灾难性的。比如说，它们大幅减少了西部原材料的产量，这种情况在常规时期是不能忍受的。铜、牲畜、兽皮和羊毛等畜产品、多种金属、农产品等在国外的生产成本都会比美国更低。”他预测国会将争取实施杜鲁门在那年早些时候否决掉的“危险点”条款。筹款委员会主席、明尼苏达州共和党人哈罗德·克努森（Harold Knutson）抨击《日内瓦协定》，并抱怨“那些空想的改革家拿我们的利益交换可疑而含糊的贸易让步，而这些让步有可能永远也不会变成现实”。

　　《关贸总协定》是国务院和白宫的一项成就，但是如果没有共和党重要人物的默许，尤其是阿瑟·范登伯格的默许，这一协定是不可能出台的。《关贸总协定》还将共和党一直以来的三个理念转变为现实：互惠、无条件最惠国待遇政策以及反对贸易数量限制。《互惠贸易协定法案》开启了贸易协定和关税削减的进程；而《关贸总协定》则是一个更加正式的多边机制，它将进口关税限制在较低水平（先是三年，后来被无限期延长），并提高了增税意图的政治成本。但真正确保低关税一直延续至后来的原因是，即便共和党在1946年的大选中赢得了国会控制权，但已经有足够多的共和党人接受了贸易协定计划并允许日内瓦谈判继续进行。当然，《关贸总协定》既不是条约也不是组织，而只是通过行政命令得到实施的贸易协定。因此，参与者是“缔约方”（而不是“成员”），该协定也只是在国会通过“国际贸易组织”章程之前暂时适用的临时协定而已。

　　美国关税下调

　　第二次世界大战期间，应缴税进口产品的平均关税基本保持不变，在1944年的时候为33%。从图10.2可以看出，仅仅6年后，它就几乎下降到了13%的水平，跌幅达到60%。是什么原因导致了这种大幅下跌？从政治角度说，国会怎么会允许关税降至1791年以来的最低水平？

　　图10.2 1900—1970年美国关税平均值

　　资料来源：U.S.Bureall of the lensus（1975），Series U-211-12。

　　1947年的日内瓦谈判是关税下调的表面原因。但事实上，这些谈判达成的关税削减只占下调幅度的一小部分。战后关税下降的主要原因是进口价格大幅上涨。大约2/3的关税是从量税，而走高的进口价格降低了这些关税的从价等值，正如大萧条时期的通货紧缩提高了从价等值一样。进口价格在1944年至1947年间上涨了41%，这一提高是战后时期平均关税急剧下降的主要原因所在。

　　哪一个原因在更大程度上造成了关税下降：1947年谈判达成的削减还是进口价格的上涨？日内瓦谈判将平均关税降低了约21%，而进口价格上涨则将关税降低了约40%。因此，在战后关键时期，即1944年之后平均关税从33%降至13%的6年里，大约2/3的关税下降要归因于进口价格的上涨，另外1/3要归因于谈判达成的关税削减。事实上，仅在1948年那一年，即日内瓦关税削减生效的那年，进口价格上涨就占据了关税削减的1/3。

　　关税委员会（1948，第19—20页）也努力想要弄清楚，在20世纪30年代初至1948年这段较长的时间内，互惠贸易协定和进口价格上涨在降低平均关税方面相对发挥了多少作用。他们得出的结论是：“两者的影响似乎相差不多。”再将时间线稍微拉长一点，即从20世纪30年代初到20世纪50年代初，进口价格上涨的累积效应左右了零星的税率下调，从而降低了关税。1932年至1954年，应税进口的平均关税从59%降至12%。这一削减中约有2/3可归因于进口价格上涨，另外1/3可归因于互惠贸易协定和日内瓦谈判。在1945年至1967年的战后时期，大约3/4的关税下调可归因于进口价格上涨。

　　不管是国会还是进口敏感型利益集团都没有预料到通胀造成的关税下降。事实上，人们普遍认为，20世纪30年代早期的通货紧缩可能在战后再度出现，因为之前的战争，如1812年的美英之战、美国内战和第一次世界大战结束后，都出现了通货紧缩。关税委员会（1948，第20页）认为，“无法预测几年后的进口产品价格，即使粗略估计也做不到”。然而，在1945年之后的5年里，进口价格上涨了56%，这使得平均关税的下降到1950年时已经是既成事实。虽然杜鲁门政府处理日内瓦关税谈判的方式引发了一些争议，但似乎没有人注意到，在税则上占据半壁江山的从量税正悄无声息地被一点一点侵蚀。

　　尽管如此，日内瓦谈判对《关贸总协定》的设立仍是至关重要的，它也表明通过国际合作减少贸易壁垒是有可能的。在第一轮多边回合中，23个参与国签署了至少123份协定，减少了45 000个税目的关税，这些税目约占世界贸易额的一半。就美国而言，将近一半的应税进口需要进行关税削减，平均降幅为35%。由于还有很多关税没有下调，因此所有关税的平均下调幅度为21%。表10.1根据税则列出了谈判达成的关税削减，可以看出不同产品或不同国家的削减并不对等。这些关税削减于1948年1月1日经由行政命令而开始生效，无须经过国会批准。如果需要国会批准的话，那它们可能遭到国会特殊利益集团的反对，共和党掌握的国会最终有可能不批准这些削减。

　　由于国外关税数据不易获取，因此很难知道其他国家在这次谈判中削减关税的幅度。《关贸总协定》没有提及削减的结果，而关税委员会仅报告了受关税削减影响的外国进口总值，并没有提及减税将会达到何种深度。在1947年日内瓦会议之前，欧洲核心国家（德国、法国和英国）应税进口产品的平均关税约为22%。如果这些国家的关税降幅与美国的降幅一样，那么它们的平均关税应降至17%左右。

　　鉴于战争造成的混乱局面和外汇管制的广泛应用，几乎可以肯定这些关税削减对贸易流动的直接影响是有限的，但是随着经济状况逐渐恢复常态，它们将在日后带来更大的影响。不过，一些研究表明，《关贸总协定》成功地刺激了世界贸易，即便在这一早期阶段也是如此。戈尔茨坦、里弗斯和汤姆兹（Goldstein、Rivers and Tomz，2007）发现，与非参与国之间的贸易相比，《关贸总协定》参与国之间的双边贸易在协定达成后的前两年里平均上涨了136%。其他研究也表明，《关贸总协定》促成了战后世界贸易的扩张，从而帮助推动了全球经济复苏。

　　虽然多边关税削减从1948年开始对世界贸易产生了一定的刺激作用，但进口关税在当时并不是最重要的贸易限制因素。欧洲货币不能自由兑换美元，因而官方的外汇管制使得政府在如何分配外汇方面拥有很大的决定权。英国和西欧国家与美国之间有巨额贸易逆差，他们竭力想要储备稀缺的美元资源。因为美元储备非常宝贵，“美元短缺”促使英国及其英镑区伙伴国利用各种行政机制，如进口许可证，以回避美国的进口产品。由于这些外汇限制，日内瓦谈判达成的关税削减并没有立即给美国出口商带来更多进入欧洲市场的机会。

　　表10.1 按税则列示的根据贸易协定应税进口品的关税削减（基于1948年1月1日的实际削减）

　　资料来源：U.S.Tanff Comlnission，Operation of the Trade Agreement，June 1934-April 1948，第3部分。美国做出的贸易协定让步，参见Report No.160，华盛顿特区：GPO（1948），第37页。

　　这在国会引发了一些抱怨之声，认为谈判是美国的单方面让步。尤金·米利金认为：“如果人们觉得我们正在经营一个有着真正互惠制度的贸易体系，那就大错特错了。在互惠的幌子下，我们向全球的出口产品开放了我们的市场，在很多情况下已经接近自由贸易的水平，而其他受益国却通过各种手段规避它们应当做出的让步，如国营贸易、进口配额、双边协定、优惠制度、进口许可证和外汇限制。”与此同时，英国和欧洲不那么反感降低关税，因为它们知道进口管制可以防止来自美国的过度进口。在欧洲货币于1958年可以全面兑换美元之后，随着欧洲关税的下降，跨大西洋贸易才更加自由。

　　令人惊讶的是，虽然帝国特惠制让美国谈判代表头疼不已，但在日内瓦会议之后，相关争议基本上就消失不见了。这个问题再也没有成为重要议题，英美商贸关系中的一大难题就此消除。《渥太华协议》中面向从量税而非从价税的关税优惠被通货膨胀逐步削弱。英国约有50%的出口和进口都被涵盖在特惠制之内，英国和英联邦之间的平均贸易优惠幅度在1937年约为11%，但到1953年时降至了6%。特惠制在1973年英国加入欧洲经济共同体时被逐步取消，并在1977年被完全废除。

　　美国贸易政策转变的原因

　　美国贸易政策在战后初期出现了建国以来最重大的转变，其目标从限制转为互惠，从使用保护性关税保护国内产业免受外国竞争影响转为使用贸易协定减少全球贸易壁垒。战后初期见证了一次并不多见的重大变化，美国贸易政策的基本目标在这次变化中得到了修改。各种因素在机缘巧合下共同导致了这种根本性的变化。

　　美国贸易政策的这种转变是由行政部门在国会的默许下推动的。学者一直在讨论《互惠贸易协定法案》本身是不是造成这种政策不连续性的原因。《互惠贸易协定法案》显然是一项重要的制度变革，这一变革改变了贸易政策的制定程序，但《互惠贸易协定法案》对贸易政策结果并没有产生太大的直接影响。我们也看到了，在20世纪30年代，平均进口关税只是略有下降而已。在此期间，《互惠贸易协定法案》的政治基础并不稳固。即使到了20世纪30年代末，也依然看不出来《互惠贸易协定法案》将成为美国贸易政策的长久特征：共和党人在1940年对它的支持度并没有超过1934年，甚至还有很多民主党人投票反对那一年的延期。当然，就20世纪40年代后期发生的变化而言，《互惠贸易协定法案》是必要因素之一。因此，事实证明它是一项重要而持久的制度变革，但只是在第二次世界大战后的独特局面使该法案成为美国对外经济政策的重要组成部分之后。

　　《互惠贸易协定法案》之所以能够得到延期，政策向互惠贸易的转变之所以能够得到政治保障，共和党在战后的立场变化发挥了至关重要的作用。1936年，共和党人还誓言要废除《互惠贸易协定法案》，但到1948年，共和党的竞选政纲则宣布有条件支持该法案：“只要能够保障我们自己的工业和农业，并在合理考虑国内需求的有效行政程序下，我们支持互惠贸易制度并鼓励国际贸易。”共和党人在战后废除这一法案的风险一直存在，但真要废除法案则比看上去要难得多。1946年重掌国会的共和党无法剥夺杜鲁门总统的谈判权，因为它无法推翻总统对这类法案的否决。共和党对《互惠贸易协定法案》的反对立场出现软化，这是一个重要的进展。共和党在这个问题上已经分裂成两派：支持法案的东部工业和金融利益集团与仍然坚持保护主义的西部利益集团。

　　尽管还有一些共和党人抱怨国会授予行政部门太多的权力，以至于自己失去了宪法授予的关税权，但很少有国会议员想要再次承担起设定关税税率的直接责任。阿瑟·范登伯格提醒他的同僚：“国会在制定关税方面表现得非常糟糕，既不具备经济科学性，也不具备合理性。包括我自己在内的10名参议员耗时11个月才苦苦编写出最后一部国会关税法案，如果再让他们承担另一部国会一般关税法案的修正工作，我怀疑他们会跟我一起辞职。”

　　就连俄亥俄州颇具影响力的罗伯特·塔夫特（2003，第228—229页），一位曾在1945年投票反对《互惠贸易协定法案》延期的共和党参议员也这样写道：“我不赞成恢复国会制定关税税率的做法，这不可避免地会带来互投赞成票的行为，但我赞成国会根据美国和国外生产成本差异制定一些标准，再授权一个关税委员会按照这些标准调整关税。”也就是说，大多数共和党人都不愿意废弃整个体系，但他们不太可能像民主党政府那样积极热情地寻求达成贸易协定，同时他们也希望给这一程序设置更多的约束。

　　国会不再参与设定个别关税税率并将这项工作交给了行政部门，因而在贸易政策方面发挥的作用变得更为有限。这种授权显然对贸易政策结果产生了影响。国会历来容易受到那些在任何情况下都反对大幅降低关税的进口竞争型利益集团的影响，因而很难想象国会会主动投票将关税削减80%。不过，在应税进口产品的平均关税从1932年的59%下降至20年后的12%时，国会并没有采取任何措施遏制这种下降。这种大幅下调在过去数十年里是根本不可想象的，但这一次却没有引起太多的政治争议。基本没有什么迹象表明国会担心通货膨胀正在侵蚀从量税的从价等值，比如说提议将从量税转为从价税或是提高从量税税率。关税的逐步削减在没有任何国会干预的情况下持续进行着。

　　这就向我们提出了一个问题：如果没有进口价格上涨造成的通货膨胀，美国是否会通过两倍或三倍于其在《关贸总协定》谈判中承诺的降税幅度将关税降至现在这样的低点？1947年之后，国会在给予总统进一步无条件贸易谈判权上出现了强烈的政治阻力，由此可以看出，谈判能够达成的降税幅度显然受制于政治约束。实际关税的大幅下降在某种程度上可以说是进口价格上涨和从量税主导地位引发的历史偶然事件。

　　国会为什么会听任关税出现这么大幅度的下调？最重要的原因是，关税下调基本没有对进口产生直接影响，对国内产业也基本没有任何负面影响。就像第一次世界大战之后一样，第二次世界大战之后也没有出现进口激增。1945年之后，进口从GDP的2%左右缓慢上升至GDP的3%左右，然后在20世纪50年代基本维持在这个水平。这样的水平低得异乎寻常：即便在20世纪20年代的高关税时期，进口也占到GDP的4%～5%。

　　进口占比这么低，并不是因为美国的贸易壁垒很高，而是因为世界其他地区的生产能力遭到了战争的破坏。这种经济混乱意味着西欧和东亚国家根本无法生产足够的产品用于出口。因此，进口竞争还没有激烈到让很多美国工人失去工作，从而关税下调对国会议员来说基本不会造成什么政治成本。米利金抱怨，《关贸总协定》谈判已经将关税降低到了“在正常时期将是灾难性的”水平，然而当时远非正常时期。关税下调发生在一个独特的历史时期：当时其他国家并不具备大量出口的能力；因此，进口政策的变化基本没有给政客造成必须做出回应的选民压力。进口竞争行业的投诉寥寥无几，因此国会并没有什么亟待解决的“贸易问题”。

　　与低额度进口相对应的是高额度出口。杜鲁门政府有意通过战后持续走高的出口水平维持高就业率。美国在第二次世界大战中脱颖而出，成为全球最重要的经济大国，而且它是唯一一个生产能力不但没有受到影响，还由于战争冲突得到扩大的工业大国。美国在制成品贸易中所占份额在1937年的时候是17%，到1954年时上涨到了26%。随着欧洲经济的崩溃，美国在除了金属之外的每一个重要产业——机械和设备、机动车辆、化学品和其他制造业——都出现了巨额贸易顺差。一些关键部门比战前更加依赖出口。比如1947年，美国出口的小麦占总产量的32%（1938年为10%），煤炭占总产量的11%（1937年为3%），机床占总产量的39%（1937年为23%），农业机械和农具占总产量的21%（1937年为14%）。

　　这些出口带来的是就业岗位。在1946年有133万个就业岗位要直接归因于出口顺差，在1947年则有197万个就业岗位。虽然这在5 800万左右的民用就业总数中只占了一小部分，但出口相关的就业增长在这两年里几乎占了私营部门就业增长的半数。在很多美国人都担心战后失业率会重回两位数并再次出现经济萧条之际，出口创造的就业机会让人欣然接受，维持高水平出口可以保证美国巨大的生产能力不被闲置。

　　维持这些出口的一种方法是美国增加进口，让其他国家能够赚取所需的美元购买美国商品。而增加进口的一个办法就是减少美国的进口限制。大型制造商、农场代表和工会支持杜鲁门政府通过降低进口关税促进出口的措施。这些商业团体包括美国商会、美国农场局和美国银行家协会。[福特汽车公司总裁亨利·福特二世（Henry C.Ford II）甚至呼吁取消对进口汽车的关税。]一些重要劳工组织也加入了他们的行列，如产业组织联合会（代表600多万工人）、汽车和飞机工人联合会、美国纺织工人工会和美国服装工人联合会，他们在1945年都表态支持《互惠贸易协定法案》延期。美国劳工联合会和产业组织联合会等重要工会的官方政策都支持贸易自由化，除非有哪个成员工会感觉受到了威胁，而且前提条件是该成员工会希望开展“与公平的劳工标准相符的”贸易。

　　大多数美国人都不是很清楚贸易协定计划是怎么回事，1945年的盖洛普民意调查显示，只有1/10的受访者熟悉这一计划，但是知道它的人中有3/4表示支持。20世纪40年代后期和20世纪50年代初期几乎所有的民意调查都显示，在互惠贸易协定计划这一背景下，支持降低关税的人占明显多数。绝大多数报纸社论也都支持这一政策。

　　如果只研究国会听证会上的证人证词，那基本会完全漏掉这样的支持意见。此类听证会主要由中小型商业利益集团把持，它们通常仅在国内市场出售商品，打开国外市场并不能给它们带来什么收益。最反对降低关税的行业有玻璃器皿、陶器和瓷砖、纺织品和服装、自行车、手表、纸和纸浆、餐具、煤炭、滚珠轴承、铜、铅和锌、牛奶、蘑菇、雨伞和羊毛。虽然它们对进口多有怨言，但很少有行业通过例外条款寻求救济。1947年到1951年总共只有21起进口救济申请，其中大部分在关税委员会进行初步调查后即被驳回。杜鲁门总统在例外条款上只做出过三个决定：他接受了委员会提出的对女用毛毡帽及帽坯和帽商用毛皮征收更高关税的建议，否决了针对手表的救济。

　　不过事实证明，国会对这些进口竞争型利益集团的投诉还是很敏感的。福特汉姆（Fordham，1998a，1998b）等人对战后初期国会投票情况的实证研究表明，这些利益集团确实影响了反对进一步自由贸易的投票，但是很多赞成开放贸易的投票并不能归因于出口导向型利益集团。要么是因为出口生产的地理位置不够集中，要么是因为对开放贸易的支持分布非常广泛，因而无法探查到这样的生产商影响。这与影响国会投票支持开放贸易的其他因素是一样的，比如说外交政策方面的考量。

　　特定的进口竞争利益与分散的出口利益在政治影响上的不对称被称为“鸟笼”现象。这个词源自纽约第十五区的一个实际案例，十五区包含纽约市的史坦顿岛（Staten Island）和航运码头。尽管每年有数十亿美元的出口和进口经过这一选区并支撑起数千名码头工人的就业，但纽约州共和党议员约翰·雷（John Ray）依然投票反对贸易谈判权，因为在他的选区，有一家只雇用了50名工人的鸟笼工厂感觉自己受到了进口的威胁。这位国会议员在为自己的决定做辩护时表示，他几乎听取了这50名工人中每个人的意见，但是，他没有听取任何贸易依赖型岗位的工人的意见。因此，他觉得有义务投票反对《互惠贸易协定法案》。伊利诺伊州民主党参议员保罗·道格拉斯（Paul H.Douglas）说过：“我质疑的不是众议院和参议院的才智，而是在普遍利益没有得到全面代表、四下分散、相对较弱的情况下，参众两院是否能够承受住行业要求保护的集中压力。”

　　不过，由于《互惠贸易协定法案》，小规模国内生产商与国会议员之间的关系发生了变化。国会议员现在能够更有底气地忽视进口竞争利益而投票支持互惠贸易协定。这其中有出口、就业和外交政策方面的原因。洛伊（Lowi，1964）提出过一个观点，即贸易政策已经从“分配”问题转变为“规制”问题，纳尔逊（Nelson，1989，第90页）借鉴这一观点指出，国会的贸易政策不再是通过互投赞成票来“满足分散的个别利益”，而是专注于“设定两项通用规则，其中一项规定了行政部门关税削减权的大小；另一项规定了获得行政保护机制的便利性以及在该机制内进行调解所需的条件”。那些进口敏感型国内产业要想提高关税，就得针对行政程序方面的一套通用法律指南（如例外条款）展开游说，而不再就关税税则中涉及一些特定生产商利益的特定税率游说国会。这就削弱了这些企业向国会提出要求的动力，因为这种努力不再能直接影响关税税则中涉及其利益的特定进口关税。

　　总之，进口处于人为压低的水平，没有给国内生产商造成任何影响，而美国生产商正在向其他国家出口大量农产品和制成品，同时公众舆论也广泛支持现有政策，因而贸易协定计划得以延期至战后时期。

　　外交政策考量又有力地强化了这种有利的国内经济背景。实际上，外交政策可以说是贸易协定计划在战后得到政治支持的关键因素。战争结束后，美国的主要外交政策目标是促进欧洲的经济复苏并遏制苏联共产主义的蔓延，这是两个密切相关的目标。中央情报局在1947年年中得出这样的结论：“美国安全面临的最大危险是西欧经济崩溃以及共产主义势力随之掌权的可能性。”这表明政府官员和国会议员并没有孤立地看待贸易政策，而是将之置于危机四伏的外交形势下进行考量。这一背景显著削弱了那些想要维持美国高关税政策的利益集团的影响。前面我们已经看到了1947年日内瓦关税谈判结束时经济政策与外交考量之间的相互影响。防御共产主义在美国官员心里占据着极大的分量，而西欧的经济重建则被视为这一工作的必要构件。

　　就此而言，美国决策者在战后面临的直接经济问题是其他国家对美国产品的巨大需求及支付能力的不足。要想满足欧洲人民的需求并重振欧洲产业，美国供给的食品和制成品至关重要，但欧洲没有能力生产足够的出口产品支付这些关键进口产品。欧洲国家也已经耗尽了黄金和外汇储备，因此很难筹资购买进口产品。“美元缺口”，即欧洲通过出口赚取的美元硬通货与它们为保证进口而必须支付的美元硬通货之间的差额，高达数十亿美元。

　　有三种办法可以解决这种困境。第一种方法是美国继续提供美元贷款、赠款和援助，使欧洲能够继续购买美国产品。这并非长久之计，因为国会不会无限制地拨款数十亿美元用于外援。（马歇尔计划是对欧洲危机的专门回应，具有国家安全色彩。）

　　第二种方法是欧洲削减在进口产品上的支出。事实上，大多数欧洲国家已经实施严格的外汇管制和数量限制以储备美元，同时它们还转向不要求美元支付的国家购买产品，比如说英国的英镑区。但无论是对欧洲还是对美国来说，削减进口支出这一选项都没有什么吸引力。从美国的角度说，这意味着出口减少以及农场和工厂就业率下降，而官员们原本希望在这个时候将出口保持在较高水平。从欧洲的角度说，他们迫切需要大量进口食品以避免饥荒，需要大量燃料为房屋供暖并为工业提供动力，还需要大量资本品重建基础设施。如果紧缩政策迫使这些国家进一步削减进口，则会加剧现有短缺并进一步阻碍恢复和重建进程，其结果就是滋生左翼政党的沃土。

　　第三种方法是美国向外国商品开放市场，让欧洲国家通过扩大出口赚取更多美元。美国可以对进口产品开放本国市场，并通过关税谈判帮助减少世界各地的贸易壁垒，从而促进欧洲的经济复苏并增强自身的国家安全。这种让世界贸易回归高位的政策似乎是解决“美元短缺”和经济重建问题的最明智的长久之计。

　　这些方法的利弊取舍在当时可以说一目了然。不出所料，杜鲁门政府选择了短期的金融援助（对英贷款和马歇尔计划）和长期的开放贸易（《关贸总协定》谈判）。杜鲁门警告：“如果美元在国外的流动出现严重萎缩，那不仅会减少我们的出口，还会迫使其他国家通过制定歧视性贸易协定来储存美元，这将对我国对外贸易的长远未来产生不利影响。此外，这还将阻碍国外的复苏和重建，它促成的事态发展有可能对世界政治稳定产生严重影响。”

　　美国必须在战争结束后很快就做出对外经济政策方面的重要决定。如前所述，在《租借法案》于1945年突然终止后，英国面临着严重的国际收支问题，美国国会在1946年不情不愿地批准了一笔贷款。第二年是危机之年。虽然欧洲经济已经开始复苏，但1946—1947年的凛冽寒冬耗尽了煤炭供给，减少了出口收入，并使宝贵的外汇资源被转为购买进口燃料。随之而来的是1947年那个漫长而干燥的夏季，整个欧洲的农业都因之减产。这种持续的物资短缺和紧缩措施在法国和其他地方引发了社会动荡。

　　当年5月，在《关贸总协定》谈判期间前往欧洲的克莱顿向华盛顿报告：“很显然，我们严重低估了战争对欧洲经济的破坏程度……如果没有进一步及时而实质性的援助……经济、社会和政治崩塌将席卷欧洲。”国务卿乔治·马歇尔（George C.Marshall）对克莱顿发自西欧的悲观报告做出了回应，提议向该地区提供新的经济援助，这就是日后众所周知的“马歇尔计划”。马歇尔计划的大部分资金被用于食品、燃料和原材料，而不是投资或基础设施，这缓解了当时的资源不足。克莱顿认为，马歇尔计划使日内瓦贸易谈判“比以往任何时候都更加重要，因为如果没有[一个]永久的多边互惠贸易计划，任何临时紧急计划都不可能产生长久且有价值的结果”。

　　这些经济问题正好赶上冷战拉开帷幕、人们担心共产主义会扩张至西欧之际。1947年春天，杜鲁门政府被危机感和紧迫感包围。政府官员认为，必须迅速采取行动，否则欧洲复苏有可能受到重创，从而引发民众骚乱和政治动荡，并有可能导致左翼或专制政权上台执政。经济困难有可能对国家安全产生巨大影响。

　　1947年的日内瓦谈判就在这样的背景下进行。美国官员希望帮助欧洲提高从美国进口的能力，不仅仅是因为这有助于维持出口，还因为任何危及欧洲经济复苏并有可能导致经济崩溃、政治混乱以及共产主义上台接管政权的局面都将损害美国的国家安全。如果任由欧洲经济这样岌岌可危下去，似乎会产生相当可怕的国家安全后果。正如克莱顿警告的那样：“如果西欧各国必须在寒冷、饥饿和经济挫折的条件下抵制共产主义，那他们几乎必然输掉这场战争。”

　　因此，推动建立一个更加自由的世界贸易体系看来能在同一时间满足美国的经济、外交政策和国家安全利益。科德尔·赫尔一直坚信繁荣的国际贸易是持久和平的必要构件，这一理念在这个时候似乎第一次与政策制定者和公众产生了共鸣。人们常说，美国加入第二次世界大战与法西斯主义作战的目的是为了不让共产党接管西欧。美国副国务卿帮办道格拉斯·迪隆（C.Douglas Dillon）在1958年表示：“当自由世界以前所未有的方式面临来自国际共产主义的全面经济、政治和军事威胁时，开放贸易通道、连接自由世界的进程一定不能停滞不前。”这也是共和党人不再试图终止贸易协定计划的原因之一：他们对共产主义的反对要胜过他们对进口增长的担心，而且他们不想采取可能危及脆弱的欧洲复苏并有可能将一些国家推向共产主义阵营的行动。

　　对美国来说，第一次世界大战和第二次世界大战的相似之处在于它们都扩大了出口、减少了进口并使美国成为一个主要债权国。然而，贸易政策方面的结果却大不相同：美国在第一次世界大战后选择了经济孤立，在第二次世界大战后选择了经济开放。造成这种差异的原因之一是第二次世界大战后掌权的是民主党，而第一次世界大战后掌权的是共和党。民主党国会议员全力支持罗斯福和杜鲁门政府的外交政策目标，而共和党国会议员则对威尔逊政府的战后秩序计划持怀疑态度。第二次世界大战的破坏力要远远超过第一次世界大战，因此几乎没有人担心战后会出现进口激增，人们普遍预计美国会在接下来很多年里享有巨额贸易顺差。此外，20世纪30年代的经济光景和第二次世界大战的爆发也让那些孤立主义者的可信度大打折扣。外交政策中的孤立主义由于两次世界大战之间发生的一切而信誉尽失，和它一样，经济政策中的孤立主义也同样名誉扫地。人们现在甚至认为孤立主义是危险的。

　　政策制定者和公众都很清楚第一次世界大战和第二次世界大战结束时的相似之处。筹款委员会在对《互惠贸易协定法案》1945年的延期做报告时写道：

　　委员会震惊地发现，我们现在所处的形势与上一次战争结束时何其相似。就像现在一样，那个时候我们原本有机会采取自由贸易政策，但我们摒弃了这样的政策，结果造成了众所周知的灾难性后果……美国必须毫不含糊地表明将用自己强大的经济实力和声望支持自由和开明的贸易政策，否则就没有其他国家能够在经济混乱的情况下提供有效的领导，从而使不确定因素占据上风。如果不提供这样的领导，美国将无法躲避战后不确定状态隐含的任何危险。如果不提供领导，我们只会加倍推动我们最恐惧的情况成为现实。如果向外告知美国将推行既定的贸易自由化和扩张政策，我们就可以向前迈出一大步，提前消除接下来的重建和调整期间诸多令人不安的不确定因素。 注释标题 参见H. R. Rep. No. 594—79，第38—39页（1945）。

　　对政府官员和大多数国会议员来说，外交政策方面的这种担忧远远胜过了少数进口竞争型行业引发的看似微不足道的担忧。

　　虽然存在着所有这些因素，但在1947年之后转向新贸易政策的过程并不是那么一帆风顺。如果以为国会在将贸易权赋予总统之后就不再插手贸易政策，那就大错特错了。虽然国会再也没有修改过关税税则中的关税，但它还是通过限制总统权力和制定各种在战后得到扩展的程序性例外条款继续影响贸易政策。国会还拒绝支持成立新的国际贸易组织。

　　《互惠贸易协定法案》挣扎求生，国际贸易组织化为泡影

　　在1947年10月完成《关贸总协定》后，杜鲁门政府的下一个目标是完成国际贸易组织章程的谈判并确保它得到国会的批准。1947年11月至1948年3月，来自50多个国家的代表出席了在古巴哈瓦那举行的联合国贸易和就业会议，以最终敲定章程并建立一个新的国际组织（哈瓦那会议上没有进行关税谈判）。章程的篇幅现在已经远远超出了美国国务院在1945年12月最初发布的“提案”。这份大型文件共含106条，涉及商贸政策和就业、经济发展、限制性商业行为、商品协定、外国投资等一系列问题，远远超出了《关贸总协定》涵盖的范围。

　　哈瓦那会议的开局并不顺利。据美国谈判代表团团长克莱尔·威尔考克斯（Clair Wilcox，1949，第47页）回忆：“会议一开场就是一通指责，有30个欠发达国家的代表指责日内瓦草案没有做到不偏不倚，而是服务于工业大国的利益，它不能给落后国家的发展带来希望。各国提出了大约800项修正案，其中多达200项将会毁掉这份规划的根基所在。文件中的几乎每一项具体义务都受到了质疑。”

　　很多没有参加1947年日内瓦会议的拉丁美洲国家这下终于有机会对拟议章程做出回应了。他们要求对约束关税优惠和数量限制的规则拥有全面豁免权，并坚持要求拥有限制初级商品生产和贸易的权力。他们认为政府应该有足够的自由裁量权实施进口配额和其他贸易限制，从而保护新兴产业、促进经济发展并保障国际收支。

　　由于参会的国家有很多处于经济发展的不同阶段并对政策看法不一，修正后的哈瓦那章程变得极为复杂。很多条款因过于宽泛而缺乏实质内容，而其他的实质性条款则被强加了很多例外情况。美国希望达成一份能够保护投资者免于征用和没收风险的章程，但发展中国家却将外国投资与经济帝国主义画上等号，并希望能够对此进行无限制监管。

　　到了1947年12月，威尔考克斯深感沮丧，并认为“我们不太可能全面达成一份足够接近日内瓦草案的令人满意的宪章”。1948年1月，美国代表团必须决定：是（1）推动一份得到大多数国家支持（而不是一致同意）的可接受章程，还是（2）就重要问题达成协议并等到以后再解决分歧，抑或（3）同意成立一个没有实质性承诺而纯粹只是咨询性的国际贸易组织。克莱顿决定继续向前推动并尽力而为，不过威尔考克斯认为这并不明智。

　　最后，在1948年3月，美国和另外52个国家的代表完成并签署了哈瓦那章程。与之前由《互惠贸易协定法案》授权并通过行政命令生效的贸易协定不同，国际贸易组织章程将建立一个国际组织，并且必须得到国会的批准。同月，筹款委员会的共和党多数派通过了一份决议，称章程的签署不得“被视为美国承诺接受拟议章程的全部或任何规定”。由于共和党人控制着国会，杜鲁门政府选择等到1948年的选举之后再向国会提交章程，他们希望在这次选举中民主党能够重新掌控国会，从而提高国际贸易组织章程获得批准的概率。

　　国务院此时的工作重点是《互惠贸易协定法案》的延期，因为法案将于1948年6月到期。杜鲁门总统要求将法案延期三年，除了1945年授予的50%减税幅度之外没有再提出新的减税权。杜鲁门称《互惠贸易协定法案》是“美国外交政策的基本要素”并表示需要这一法案以便与其他寻求加入《关贸总协定》的国家进行谈判。这将是共和党人第一次主宰《互惠贸易协定法案》的命运。很多共和党人不想延期该计划，希望看到它悄然作废。他们对政府，尤其是国务院的意图持怀疑态度，他们认为国务院在追求被高估的外交目标时损害了国内产业。

　　然而，共和党领导层并不希望共和党被贴上“孤立主义者”的标签。范登伯格和其他党派领导人排除了终止该计划的选项，因此他们准备了一年的延期而不是总统要求的三年。他们还提出了“危险点”条款，要求总统在贸易谈判之前向关税委员会提交可能需要降税的产品清单。然后，关税委员会需要提交报告，说明在不对国内生产商造成严重伤害的情况下最大幅度的关税削减。众议院的提案版本要求，在委员会发布报告之前不得降低关税，而报告的发布并没有截止日期。虽然法律并不限制关税降至“危险点”以下，但如果总统决定这样做，就必须通知国会并陈述理由。如果国会不认同，则有可能推翻任何超出危险点的降税。危险点条款至少会严重妨碍谈判进程，因为它会造成延迟和不确定性。民主党人将提案称为“虚伪而典型的保护主义手段”，并指责共和党人试图破坏《互惠贸易协定法案》。1948年5月，众议院以党派分明的投票结果通过了为期一年的延期。

　　在参议院，范登伯格和塔夫特都同意把危险点条款包括在内，但认为这一条款的应用不应该是强制性的，也不应该受制于国会的否决权。他们对提案做了大幅改动，对关税委员会的报告设立了4个月的时间限制，去掉了国会的否决权，并赋予总统将关税降至危险点以下的自由裁量权（但在这种情况下仍然需要向国会做出声明）。参议院的提案以压倒性多数得到通过，共和党为47票赞成1票反对，民主党则分裂成23票赞成17票反对。两院协商委员会采纳了限制较少的参议院版本。

　　长仅一年的续期以及“复杂、耗时且毫无必要的”危险点条款让杜鲁门大为沮丧。虽然存在这些“严重缺陷”，但总统还是签署了法案，因为他认为重要的是“不能让互惠贸易协定计划失效”。长仅一年的延期并不构成重要的政策制约因素，因为当时并没有重要贸易谈判处于计划阶段，但杜鲁门还是希望“本年度这次延期中的缺陷以后会得到纠正，从而让这部法案再度成为美国长期政策中全面有效的工具”。

　　民主党在1948年的选举中成功夺回国会掌控权，再加上杜鲁门的意外连任，一致性政府的局面由此恢复。1949年，民主党人提出了三年的谈判权（追溯）延期，且不包含任何危险点条款。令人惊讶的是，延期法案在众议院轻松通过，以319票对69票的结果得到了两党联合支持；民主党为234票赞成6票反对，共和党为84票赞成63票反对。延期法案在参议院也轻松通过。1949年的法案表明，共和党人的立场是分裂的：不含危险点条款的谈判权延期得到了57%的众议院共和党人和45%的参议院共和党人的支持。1948年和1949年的投票结果表明，大约一半的众议院和参议院共和党人会投票支持不含任何限制性条款的三年延期，但他们所有人都会投票支持包含危险点条款的互惠贸易协定计划。由于共和党人对《互惠贸易协定法案》的无条件支持也可能取决于大多数民主党人的支持，因此，使它延期的两党合作得以建立。

　　然而，这并不表示国会将欣然接受国际贸易组织。1949年4月，在国际贸易组织章程完成近一年后，杜鲁门将章程提交至国会并表示：“本章程是有史以来最全面的国际经济协定。它不再含糊不清过于笼统，而是直击我们在当前世界形势下面临的问题的本质。虽然它并没有把美国代表希望的每一个细微之处都涵盖在内，但它确实提供了一种切实可行的方法，使我们可以采取积极行动实现扩大世界贸易的目标。”

　　事实上，章程陷入了艰难处境。最基本的问题是商界完全不支持国际贸易组织，就连那些在1945年支持《互惠贸易协定法案》延期的团体也是如此。早在1948年5月，美国商会就拒不支持该章程。美国商会强调了在世界贸易中支持自由企业和市场竞争的重要性，并认为“现行章程与这些原则并不相符，美国应该拒绝接受并寻求重新谈判”。政府原本希望赢得私营部门对章程的支持，而这不异于是一个沉重的打击。美国商会一直是互惠贸易协定计划的坚定拥护者，而它居然不支持国际贸易组织，这必然在国会引起麻烦。

　　反对国际贸易组织的声音越来越大，其他那些通常都支持贸易的团体也纷纷加入。美国国际商会理事会称章程是“一份危险的文件，因为它几乎接受了所有经济国家主义政策；因为它优先考虑由国家政府集中规划对外贸易，危及了自由企业制度；因为它留下了极大的歧视待遇空间，接受了经济隔绝原则，并在事实上同意让国际贸易组织所有成员国通过国家规划实现充分就业”。国家对外贸易委员会是一个坚定支持美国参与世界经济的组织，它的拒绝格外具有杀伤力。它认为，就业条款“将无情地把美国的自由企业制度转变成计划经济体制，随之而来的将是破坏创新的管制措施、生产性产出和生活水平的下降以及美国人民的自由制度和自由受到威胁”。全国制造商协会和美国农场局联合会也加入了他们的行列。

　　众议院外交事务委员会在1949年春季举行的听证会表明，支持该章程的人寥寥无几。美国关税联盟和那些寻求保护的小型产业，如化学品、乳制品生产商、牲畜、玻璃器皿生产商、毛织品制造商、纸张和纸浆行业，反对该章程的原因与美国商会不太一样，但态度同样坚定，理由是它可能导致更多的贸易。美国律师协会对章程是否有损美国主权提出质疑。因此，该章程没能在重要利益集团中赢得任何有分量的政治支持。

　　即使对杜鲁门政府来说，国际贸易组织似乎也处于次要地位。与几年前相比，华盛顿的政治环境在1949年有了明显变化。克莱顿和威尔考克斯已经离开政府，国务院现在对章程似乎也不那么上心了。战后初期那种令人兴奋的乐观情绪以及世界将会焕然一新的前景已经全部让位于冷战。《互惠贸易协定法案》在1945年的延期好像已经是久远的记忆，而国际贸易组织更像是过去的遗物。早在1948年1月，英国官员就报告：“克莱顿非常坦率地承认，他发现自己很难让华盛顿的美国当局对章程产生同样的兴趣，他们的注意力几乎全都放在了马歇尔援助计划上。他说，这就是他担心章程如果不尽快敲定的话就会不了了之的原因之一。”

　　事实证明克莱顿的预感是正确的。更为紧迫的外交政策问题和国家安全问题——马歇尔计划、柏林空运、北美公约组织（NATO）的成立、中华人民共和国成立——使得国际贸易组织一事不再被列入政府的政策议程。1949年，外交事务委员会以忙于其他事务为由，一直没有在众议院就章程一事做过报告。杜鲁门在1950年1月的国情咨文中提醒国会国际贸易组织章程仍然悬而未决。然而，朝鲜战争在1950年6月爆发，使得众议院又有了推迟行动的借口。

　　到1950年11月，《互惠贸易协定法案》将在7个月后到期，国务院方面预计，届时的延期将会遭遇“强烈的反对并极有可能以失败告终。除非我们明确表示贸易计划是我国外交政策中不可或缺的重要组成部分，否则我们将无法战胜反对声音并避免失败”。他们担心“再次提起国际贸易组织会使我们陷入徒劳的争论，其结果就是必然的失败或无尽的拖延”。换句话说，推动国际贸易组织有可能危及《互惠贸易协定法案》的延期。因此国务卿迪恩·艾奇逊告诉杜鲁门：“国际贸易组织不再具有可行性。”他建议：“为了推动我们的贸易计划以积极的方式向前发展……我们应该放弃国际贸易组织一事，并借《贸易协定法》延期之际向国会寻求授权，以便在《关贸总协定》的框架下参与建立合适的国际组织。”总统接受了这一建议。

　　杜鲁门政府就这样屈服于政治现实。国务院在1950年12月发布了一份新闻稿，表示“相关机构建议，虽然拟议的国际贸易组织章程不应再被重新提交国会，但还是请国会考虑通过立法确保美国加入《关贸总协定》一事能够产生更为有效的结果，总统已经同意这一建议”。其他国家在批准国际贸易组织章程之前都在等着美国，因为如果没有美国的参与，这一切将毫无意义，所以至此这个组织已经算是胎死腹中。私营部门坚决反对，民主党领导层不愿接受章程，杜鲁门政府内部认为国际贸易组织一事不值得争取，所有这些因素结合在一起，使国际贸易组织化为泡影。

　　这一失败的原因是什么？国际贸易组织的最大问题在于章程本身。该章程是一份庞大的文件，用条条框框稳定原材料价格和农产品市场、终止限制性商业行为并促进充分就业。在那些基本没有全国共识更不用说国际共识的领域，章程太过泛化，而且为了让大家都能接受相关细节，到处都列出了例外情况。商界认为，国际贸易组织在消除对外贸易壁垒方面做得不够，甚至有可能为外国政府提供法律保护，使它们得以加强这些壁垒。商业团体还认为，章程中的豁免和例外条款太多，对国有产业做出了太多让步，外汇管制有可能被无限期保留，而且章程在数量限制问题上过于温和，对表面上以“充分就业”为名而强加的政府干预措施过于宽容，有人将“充分就业”视为政府计划和国家控制的代名词。

　　所有支持《互惠贸易协定法案》延期和《关贸总协定》的主要国内利益集团现在全都反对国际贸易组织，这一点最为致命。当政治领域的这么多团体都表示强烈反对的时候，哪届国会都不可能接受章程。现在回过头来看，国际贸易组织可能原本就无法为消除全球贸易中的贸易壁垒做出太多贡献，甚至有可能批准政府继续干预贸易。国际贸易组织章程是一份复杂的协定，它有可能创建一个庞大而笨拙的组织，就像1964年成立的联合国贸易和发展会议（UNCTAD）那样，而且它的多样化成员构成也可能影响其效力。相比之下，《关贸总协定》相对简单，侧重于一些关键原则和一些简单的商品贸易规定。它对参与国的政策做出了一些宽松的限制，但是也给予他们足够的灵活性，使他们可以利用自主贸易政策推动进一步自由化。

　　虽然《关贸总协定》不是一个正式的国际组织，但它在日内瓦仍继续发挥着小型秘书处的作用，促进贸易谈判并解决贸易争端。1949年在法国安锡举行的谈判使得11个新的缔约国加入《关贸总协定》。最初的23个国家之间没有做出新的关税减让，但他们确实都与新加入的国家进行了谈判。1950年至1951年，原始缔约国在英国托基相互交换了新的关税减让，另有七个国家加入了该协定，其中最重要的是联邦德国。如表10.2所示，安锡和托基的关税削减幅度很小。不过，到1952年时，《关贸总协定》已经有34个缔约国，这些国家在世界贸易中所占份额超过了80%，而且《关贸总协定》显然已经成为讨论国际贸易政策的主要论坛。

　　表10.2 美国在《关贸总协定》谈判中的关税降幅

　　资料来源：Evans（1971），第12页、第281—282页。

　　因此，战后初期对美国的贸易政策来说是一个意义重大的时期。主要政策目标已经出现了从限制到互惠的决定性转变。两党开始达成一些共识并支持逐步采取措施消除世界贸易中政府强加的贸易壁垒。国内的争论重点不再聚集于是否应该和其他国家一起削减关税，而是聚焦于用哪些方式帮助一些进口竞争行业应对外国竞争。此外，美国牵头为减少全球贸易限制而做的努力取得了成效。虽然国际贸易组织失败了，但《关贸总协定》基本上将非歧视待遇和无条件最惠国待遇确立为核心国家间贸易政策的基准。《关贸总协定》标志着发达国家不会再重新回到两次世界大战间歇期的贸易保护主义，而是在未来数年里致力于促进世界贸易的扩张。

　　阿尔弗雷德·伊基斯（Alfred Eckes，1995）认为，考虑到某些行业未来将因进口竞争而面临的困境，美国在战后初期可以说是为了外交政策或国家安全目标而牺牲了经济利益。但理查德·库珀（Richard Cooper，2000，第148页）则表示：“很难说美国是有意识地决定做出这样的经济牺牲，也很难说它真的做出了经济牺牲。如果世界贸易仍然受制于诸如1945年、1950年或1960年推行的政策，那美国的生活水平将远远不会提高这么多，就此而言，过去半个世纪以来的全面贸易自由化极大地推动了美国的经济（以及安全）利益。”美国经济在第二次世界大战后的几十年里蓬勃发展，贸易壁垒的减少也更快地推动了欧洲和日本的战后经济复苏。第二次世界大战后的全球经济繁荣与第一次世界大战后20年间的惨淡局面形成了鲜明对比。很多经济学家认为，虽然有诸多因素导致这两个战后时期出现截然不同的结果，但美国在推动减少贸易壁垒并设立《关贸总协定》方面发挥的领导作用为第二次世界大战后的经济增长做出了贡献。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）