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　　第十一章 新秩序与新压力，1950—1979年

　　虽然平均关税在第二次世界大战期间和之后出现大幅下降，但战争在欧洲和亚洲造成的经济破坏意味着大多数美国国内企业并没有受到外国竞争的威胁。然而，到了20世纪60年代中期，西欧和日本的产业经过重建之后，已经可以对美国生产商构成挑战。到20世纪70年代，中国台湾和韩国等亚洲其他国家和地区也开始出口劳动密集型制成品。尽管多边降税谈判在20世纪60年代和70年代仍在继续，但这样的形势发展还是使美国制造商进入了艰难而漫长的调整期，并引发了国内对进口的大规模强烈抵制。国外竞争的压力越来越大，甚至扭转了两党之前在贸易问题上的分歧：很多民主党选民现在深受进口之害，而共和党选民则受益于扩大出口。

　　20世纪50年代陷入沉寂的贸易政策

　　在1945年至1947年的频繁动作之后，投入到贸易政策之中的政治能量在接下来的10年里逐渐消失。前面我们已经看到，国际贸易组织一事在国内没有得任何支持并在1950年不了了之。在这10年剩下的时间里，基本没有新的贸易政策举措得到实施。在政府处于分治状态的情况下，国会勉勉强强地一次次通过了《互惠贸易协定法案》的延期。

　　政府分治在以前一直是造成政治僵局的原因所在，但这一次贸易政策的沉寂并不能完全归因于政府分治。相反，在政府由民主党（1951—1952年）或共和党（1953—1954年）统一掌权的时候，国会甚至比以往更不愿意授予贸易谈判权。此外，总统和行政部门的官员也没有提出令人信服的理由进一步推动减少贸易壁垒。

　　20世纪50年代的贸易政策僵局主要不是因为党派之间的分歧，而是因为两党的党内分歧。共和党人分裂成两派，一派是德怀特·艾森豪威尔总统这样的国际主义者，他们支持扩大世界贸易；还有一派是国会中保守的经济民族主义者，他们对国内产业有可能受到的伤害感到担忧。曾经立场一致的民主党人在贸易政策问题上的分歧也越来越严重，因为南部民主党人一贯支持降低关税的立场也逐渐开始动摇。因此，贸易政策陷入停滞模式，没有出现任何想要打破现状的重要举措。

　　举例来说，杜鲁门总统在1951年要求将《互惠贸易协定法案》延期三年。民主党人控制着国会，延期应该不会遇到任何问题。在众议院，宾夕法尼亚州共和党议员理查德·辛普森（Richard Simpson）重新引入了危险点条款。他是宾夕法尼亚州的共和党人，因此这样的举动并不出人意料。但是，与1949年民主党人轻易挫败类似修正案的结果不同，这一次众议院以225票对168票的结果通过了修正案。共和党的投票结果是184票赞成5票反对，民主党的投票结果是162票反对41票赞成。很多民主党人改变了立场，因此延期法案中保留了危险点条款。带头改变立场的是南部民主党人，他们在投票时站到共和党人那边的41名民主党人中占到了27人。

　　参议院财政委员会保留了众议院的危险点条款，并投票支持延期两年而不是三年，这对总统提出的要求是进一步的打击。在签署《互惠贸易协定法案》的延期法案时，杜鲁门对“烦琐和多余的”的危险点条款被加入法案一事发出悲叹，而这一次是由他自己的政党把它加进去的。他还警告称，“在关税领域恢复按产品立法的风险是显而易见的”，他所指的是针对特定产业往法案中加入特殊条款。威尔金森（Wilkinson，1960，第65—66页）总结，“如果说1945年的法案代表了贸易协定计划的最高点，那么1951年的延期法案肯定就是最低点。”

　　1951年的投票结果标志着美国贸易政策中的政治经济格局发生了历史性转变。近两个世纪以来，南部地区一直是国会中支持低关税、反对保护主义的中坚力量，但现在情况已经变了，因为棉花和烟草的出口导向型利益已被削弱，而棉纺织品的进口竞争型利益却增强了。

　　到1929年的时候，棉花仍是规模最大的单一出口商品，占美国总出口的15%。但是，美国在20世纪30年代引入了农产品价格扶持措施，无论农民出口多少商品，他们的价格都能得到保证。由于扶持价格定得过高，导致国内棉花在全球市场上不具备任何价格优势，因而出口大幅下降。其结果就是，棉花生产商开始指望华盛顿而不是全球市场为他们的作物买单。小说家威廉·福克纳（William Faulkner）说过：“我们不再在密西西比的棉花地里耕种了。现在，我们在华盛顿的走廊和国会的委员会办公室里耕种。”由于棉花生产与全球市场之间的联系被切断，棉花生产商对通过降低进口关税推动出口的做法不再有那么大的兴趣。

　　随着政府的棉花库存日渐增多，农业部出台了出口补贴处理过剩的农产品。补贴措施使棉花的国内价格和全球价格之间出现了更大的差距。有点事与愿违的是，美国不得不通过进口配额支撑国内高价并阻止棉花购买商（纺织品和服装企业）以较低的全球价格进口棉花，有些时候他们进口的正是因补贴而出口的美国棉花。1948年的《农业调整法案》将价格扶持的范围延伸至牛奶、花生和土豆等其他产品，结果这些产品也很快就需要实施进口配额。所以说，农产品价格扶持不仅削弱了一个重要的出口导向型游说团体，还招来了新的要求限制进口的声音。

　　改变南部议员贸易政策观点的第二个重要原因是棉花纺织品生产从新英格兰地区迁到了南部地区。电力的普及意味着纺织厂不再需要靠近水道发电，因而该行业不再局限于新英格兰河流附近的原有厂址。由于南部地区非技能工人的工资远低于美国其他地区，因而开始吸引对纺织品、服装以及其他非熟练劳动密集型产业的投资。在第一次世界大战之前，纺织品生产约有2/3位于北部地区。而如图11.1所示，到1947年的时候，3/4以上的纺织品生产都位于南部地区了。当然，非技能劳动密力集型产业恰恰是美国易受外国竞争影响的产业。纺织品和服装产业一直都不是重要的出口产业，而且始终面临着进口竞争，这种竞争最初来自19世纪的英国，现在则越来越多地来自日本等东亚低工资国家。

　　图11.1 棉纺织品生产的地区划分

　　资料来源：U.S.Bureau of Census，各年的Census of Manufactures。

　　这一系列变化削弱了南部民主党人长期以来支持降税的立场，也让这一地区的议员在保护该产业免受进口影响方面更加利益攸关。1955年，南卡罗来纳州民主党参议员斯特罗姆·瑟蒙德（Strom Thurmond）表示，国会不应再考虑有可能导致进一步削减关税的立法。他代表的可是当年差点因保护性关税问题而脱离美国联邦的一个州，因此这番言论可谓是令人侧目。南部地区的利益变化使得贸易法案的投票表决对民主党来说更为艰难。北部民主党人还像过去一样对进口竞争型行业极为敏感，如宾夕法尼亚州的煤炭、新英格兰地区的纺织品、纸张和手表以及新泽西州的化学品。与此同时，北部和西部的共和党人仍然分裂为两派，一派是守旧的经济民族主义者，一派是摒弃保护主义和孤立主义的新国际主义者。由于这样的党内分裂，两党在贸易政策上的传统党派分歧在20世纪50年代变得模糊不清。

　　国内政治因素在1951年的投票中也发挥了重要作用。随着西欧经济走上复苏之路，共产主义的威胁也逐渐消退，20世纪50年代初期不再像20世纪40年代末那样有强有力的外交政策理由推行自由贸易政策。这并不是说贸易政策已经脱离了外交政策；在整个20世纪50年代，国家安全对国会在贸易问题上的投票一直有着显著影响。如果没有外交政策方面的理由来维持开放的贸易政策，那么某些商品逐渐退回受保护市场的趋势可能更加明显。不过，由于对外经济政策不再是当务之急，纯粹的国内因素再次开始影响贸易政策：对开放性贸易政策的支持变得更加犹疑不决，总统谈判权的延期法案也开始纳入更多的条件以及对进口竞争型生产商的额外保护。

　　1952年的选举使共和党人自胡佛政府以后第一次实现了对政府的统一控制。假设共和党人没有在20世纪40年代调整其对《互惠贸易协定法案》的立场，那么这一次的政治转向将标志着贸易政策的重大逆转。共和党现在的官方立场是接受《互惠贸易协定法案》，但更加强烈地要求“消除针对我国出口的歧视性做法”并为国内产业提供更多保障。当然，共和党现在分成了两派：保守派对于因贸易协定计划而失去保护感到沮丧，而国际派则支持开放贸易并担心共产主义在欧洲蔓延。艾森豪威尔总统（1963，第195页）在回忆录中说，包括参议院多数党领袖、俄亥俄州共和党议员罗伯特·塔夫特和参议院财政委员会主席、科罗拉多州共和党议员尤金·米利金在内的一些共和党议员“对《互惠贸易协定法案》感到不满，有些人甚至希望我们能够恢复《霍利-斯穆特关税法案》，这样的举动在我看来将是毁灭性的”。艾森豪威尔属于共和党内更自由、更具国际主义色彩的那一派，与较为保守的共和党人不同，他希望继续推动贸易。党内分裂阻止了任何新举措的启动，但也排除了已有关税削减被逆转的可能性。

　　艾森豪威尔还没来得及就贸易政策提出任何建议，共和党议员就推出了他们自己的法案。宾夕法尼亚州共和党议员罗伯特·辛普森（Robert Simpson）提出了一份提高关税、实施新的进口配额并赋予关税委员会更大权力的议案。为了阻止这份议案，总统别无选择，只能拖延并妥协。1953年初，作为权宜之计，艾森豪威尔请求将《互惠贸易协定法案》延期一年，“以待彻底而全面地重新审视美国的外交经济政策”。虽然煤、铅、锌以及其他进口敏感型产业进行了游说，国会还是挫败了辛普森的提案并将谈判权延期一年，前提是艾森豪威尔承诺不再展开任何新的贸易协定谈判。虽然两党都不是真的打算终止贸易协定计划或扭转已有的关税削减，不过国会中的大多数共和党人都乐于将贸易政策置于长期停滞状态。

　　艾森豪威尔政府按照承诺成立了对外经济政策委员会，由它对未来的美国贸易政策提出建议。这就是后来为人所知的兰德尔委员会（Randall Commission）。委员会在1954年2月的报告中没有得出任何令人意外的结论。报告呼吁尽快终止以赠款为基础的经济援助，进一步加强与欧洲的双向贸易以弥补剩余的“美元缺口”，实现欧洲货币与美元的快速可兑换。报告指出：“如果能够减少现有的诸多货物贸易壁垒，如果能够消除这些壁垒带来的不必要的不确定性和延误，如果能够达成并维持合理的国际协定探讨并解决共同的贸易问题，那么自由世界的国家将会更强大、更有凝聚力。”委员会呼吁赋予总统新的权力重新开展《关贸总协定》谈判并将之交由国会最终批准。

　　然而，委员会内部也存在分歧，无法发出统一的声音。三位保守的共和党人——科罗拉多州的尤金·米利金、纽约州的丹尼尔·里德和宾夕法尼亚州的理查德·辛普森——对报告的很多建议都不认同。他们认为，如果对《互惠贸易协定法案》延期，应该只延期两年，同时还应该加强行政程序，允许受进口影响的产业上调关税。

　　1954年3月，在委员会发布报告一个月后，艾森豪威尔要求将《互惠贸易协定》延期三年，法案包含危险点条款和例外条款，也包括对特定税目削减关税15%的新增权力。总统认为，这将有助于实现四个相互关联的目标：“援助，这是我们想要减少的；投资，这是我们想要鼓励的；可兑换，这是我们想要推动的；贸易，这是我们想要扩大的。”共和党掌控的国会以其他紧急事务为由，拒绝了这一要求，并连续第二年仅批准了将《互惠贸易协定法案》延期一年的临时措施。

　　1955年，艾森豪威尔在争取贸易权方面的运气略微好转了一点点，因为1954年的中期选举使民主党在国会中占据了多数席位。至少在贸易问题上，这位共和党总统在1955年至1960年期间与民主党国会的合作要比他在1953年至1954年间与共和党国会的合作更为成功。民主党领导层支持艾森豪威尔提出的为期三年的谈判权。众议院领导层试图在通过议案的时候附加上一项禁止再提修正案的议决规则（closed rule），但很多议员都希望能有机会将特殊利益条款加入议案，因此议决规定被否决了。这使得众议院议长、得克萨斯州民主党人萨姆·雷伯恩离席向众议院议员发表了一次讲话，就像他以往在关键时刻所做的那样。他警告：“众议院在刚刚的投票中做了一件不同寻常的事情，在目前这种情况下可以说是一件非常危险的事情。”在议长和多数党党鞭进一步施压的情况下，众议院进行复议并以一票的优势通过了议决规则，这一规则将限制辩论并禁止议员提出修正案。

　　国会以206票对199票的微弱优势挫败了里德提出的重新提交众议院议案的动议，这一次两党内部都出现了分歧，该事件再次表明，国会在是否支持就贸易政策采取进一步行政措施上立场不定。民主党人以140票对80票的结果赞成审议该议案，而共和党人则以119票对66票的结果赞成将其发回委员会。投票结果显示，众议院的较量发生在支持贸易扩张的两党议员和一群反对扩张的保守派共和党人与南部民主党人之间。

　　最后，国会批准了1955年的《互惠贸易协定法案》延期。谈判权允许总统将关税下调15%（三年内逐年降低5%，从而引入了分阶段降税这一理念），还可以将极高的关税降至50%。与此同时，法案中的法律措辞使得关税委员会在例外条款案中更倾向于建议采取保护措施。委员会只需要发现进口“在实质上增加”了重大伤害的可能性，就可以建议总统采取关税救济措施，同时委员会还有权阻止“有可能损害国家安全”的进口。

　　这一谈判权在日内瓦第四轮《关贸总协定》多边谈判（1955—1956年）中派上了用场。日内瓦会议带来了一些新的关税削减，也多了几个新的缔约方，其中最重要的是日本。这引起了一些争议，因为日本是一个众所周知的潜在出口大国。西欧国家拒绝接受日本的加入，担心其劳动密集型产品的出口会影响国内生产商，而美国则坚持要巩固这位亚洲重要盟友的地位并将其纳入贸易体系。

　　当然，日本的加入也使美国纺织品和服装业感到担忧。虽说在20世纪50年代的时候，纺织品的整体进口渗透率并没有高于其他制造业，但日本在一小部分产品类别上的出口有迅速增长的势头，这给某些生产商带来了麻烦。比如说，就棉纺织品而言，进口量相对于国内产量的百分比从1939年的不到3%上升到1958年的22%。在南部民主党的推动下，国会多次考虑通过立法或修正《互惠贸易协定法案》以保护纺织品和服装产业。1955年，参议院离强制要求实施进口配额帮助国内生产商仅有两票之差。艾森豪威尔政府反对这一做法，不过日本在1957年同意了一份限制其棉纺织品出口的五年计划。然而，随着越来越多全球供给渠道的出现，针对特定国家的贸易限制变得毫无作用：虽然美国从日本进口的棉纺织品份额从1958年的63%下降到1960年的26%，但从中国香港进口的份额从14%增加到了28%。

　　在日内瓦会议上，美国还在农产品价格扶持问题上拿到了《关贸总协定》义务的豁免权。《关贸总协定》已经允许各国在实施政策减少国内生产的时候限制农业进口；1955年的豁免权使美国在不限制国内作物生产或销售的时候也可以限制进口。其他国家也紧随美国，纷纷拿到了这样的豁免，这实际上就是将农业政策排除在了《关贸总协定》的规则之外。

　　美国错失了借1955年日内瓦会议加强《关贸总协定》制度基础的机会。《关贸总协定》是一份行政协定，而不是正式的国际组织，因为根据原定的设想它本应被国际贸易组织取而代之。事实上，国会千方百计地想要表明自己未必赞成这一协定。20世纪50年代（1951年、1953年、1954年、1955年和1958年）的每一次谈判权延期都包含了以下免责声明：“本法案的颁布不得被解释为国会对《关贸总协定》这一行政协定的认同或不认同。”

　　1955年3月，缔约方同意成立贸易合作组织（OTC）管理《关贸总协定》的规则并发起国际贸易谈判，不过它对成员国的贸易政策没有任何发言权。艾森豪威尔总统在第二个月向国会提交了一份关于贸易合作组织的议案，他表示：“如果美国没有成为贸易合作组织的成员，那么整个自由世界对这件事的解读将是：我们国家并不想真正致力于扩大贸易。”如果美国不采取行动加强这一机构，世界贸易体系有可能受到侵蚀。总统警告：“这样的事态发展只会给予共产党可乘之机。”不过国会还是对贸易合作组织持谨慎态度，原因与它不想支持《关贸总协定》的原因是一样的：国会仍然对所有可能削弱其贸易政策权的行政协定持怀疑态度。国会以其他紧急事务为由推迟了议案的听证会，之后也从未就其采取过行动。

　　进一步减少贸易壁垒的多边谈判在20世纪50年代的大部分时间都处于搁置状态，与此同时，一些国内利益集团试图在国会的支持下开辟出特定的保护领域，就像农业领域的价格扶持那样。比如说，石油业一再努力并最终成功使政府出手帮助他们对抗进口影响。美国在第二次世界大战之前一直是石油净出口国，但中东和北非的增产压低了全球价格，因而美国在战后成为净进口国。到20世纪50年代中期，净进口占国内消费量的10%以上。标准石油、德士古和壳牌等主要石油生产商拥有大量国外储备，对限制进口没有兴趣。但是得克萨斯州、俄克拉何马州和加利福尼亚州的小型独立生产商并没有这样的多元化经营，而且深受生产成本走高和产能闲置之苦。因而他们要求实施进口配额，理由是对外国石油的依赖威胁国家安全。

　　在宾夕法尼亚州煤炭生产商和煤矿工人的支持下，理查德·辛普森牵头要求实施石油进口配额。由于汽油和家用燃料油开始取代煤炭的能源地位，全国煤炭协会和矿工联合会试图通过限制石油进口支撑煤炭需求。因此，肯塔基、宾夕法尼亚和西弗吉尼亚等煤炭州加入了俄克拉何马、路易斯安那和得克萨斯等石油州的行列，支援要求实施配额的呼声。虽然艾森豪威尔反对保护，但他还是在1955年宣布了“自愿性”石油进口配额计划，这份计划毫不令人意外地以失败告终。与此同时，1956年的苏伊士运河危机中断了中东石油的流入，也从国家安全角度证明了建立国内备用生产能力的合理性。因此，美国在1959年设立了强制性石油进口配额计划（MOIP），该计划将原油和精炼产品的进口限制在美国产量的12%左右。

　　这一进口配额一直生效至1973年，它产生了一个非常重要的意外后果并在近20年后影响了美国。强制性石油进口配额计划对来自墨西哥和加拿大的进口石油给予优惠待遇，却歧视来自委内瑞拉和中东的进口。作为回应，这些国家在1960年组建了石油输出国组织（OPEC，以下简称欧佩克）。欧佩克控制了全球市场上80%的在售石油，于是该组织开始寻求限制生产，从而提高全球价格。它们在20世纪70年代初成功实现了这一目标。也就是说，石油进口配额不仅导致美国国内石油供给被更快耗尽，而且帮助推动了欧佩克的建立，从而让20世纪70年代的能源危机雪上加霜。

　　劳工运动支持开放贸易的立场在20世纪50年代也开始动摇。第二次世界大战结束后，主要工会意识到出口带来的就业机会要胜过进口构成的威胁。于1955年合并成劳联-产联的美国劳工联合会和产业组织联合会宣布支持逐步降低贸易壁垒，条件是对受到不利影响的工人给予调整援助，并通过协商建立起国际公平劳工标准。但是到了50年代末期，进口开始造成服装产业的工人纷纷失业（尤其是女装工人、男装工人、纺织工人、帽匠和皮具工人），一些工会开始重新考虑是否还支持降税。

　　尽管如此，由于进口一直稳定在不到GDP 3%的水平，保护主义压力在这10年里普遍减弱，新的贸易保护措施也鲜有出现。危险点条款从来没有形成过阻碍，因为多边贸易谈判只是零星举行，而且从没表示过要对现行政策进行重大改变。而作为主要保护渠道的例外条款也很少被援引。从1947年至1962年，关税委员会对106种产品进行了135项例外条款调查。在完成调查的113例个案中，有72例没有发现任何伤害。在发现进口造成伤害的41起个案中，总统接受了15起，否决了26起。就像杜鲁门总统当年拒绝对意大利的进口大蒜实施限制一样，总统在大多数情况下都认为，比起停止国内产业受到的伤害，外交政策或其他利益更为重要。例外条款限制了无花果干、苜蓿草籽、女式毛皮毡帽、手表、自行车、亚麻毛巾、弹簧衣夹、安全别针、不锈钢餐具、铅和锌、地毯的进口，但这些商品只占据了进口总量的一小部分。

　　虽然国会没有兴趣进一步推动贸易自由化，但支持开放贸易的政治力量在20世纪50年代轻轻松松地维持住了现状。虽然出口导向型利益集团仍然对支持自由贸易的投票产生了影响，不过《互惠贸易协定法案》之所以得到延期，部分原因还在于贸易政策与外交政策和国家安全之间的关联。即使国会议员所在的选区没有很多强大的出口导向型利益集团，大多数人也都因为这些更广泛的原因而对现行政策感到满意。共和党人尤其认同的一个观点是，更加自由的世界贸易是反共战争的一个重要组成部分。正如艾森豪威尔在1955年的国情咨文中所说的那样：“我们必须扩大国际贸易和投资，并帮助那些即使倾尽全力也仍然无力确保自由世界安全的友好国家。”在一项针对20世纪50年代国会投票模式的研究中，贝利（Bailey，2003）找到的证据可以证实下面这种观点：“美国人民深切关注苏联威胁，并愿意支持那些推行能够推动国家安全目标的援助和贸易政策的政治家。”根据他的研究结果，如果不是因为公众舆论如此偏向于支持外国盟友，1955年和1958年的《互惠贸易协定法案》延期根本无法通过。

　　欧洲经济共同体带来的挑战

　　作为贸易壁垒削减的谈判论坛，《关贸总协定》在20世纪50年代相对沉寂。美国国会不愿让总统展开新的谈判，刚好欧洲也不愿意减少贸易壁垒，因为它仍在努力应对战争结束后的经济混乱局面。美国大力敦促西欧国家扩大彼此间的贸易，从而促进经济复苏并摆脱对外国援助的依赖。1949年，为了给金融援助画上最终的句号，马歇尔计划的美方负责人坚持要求西欧经济实现一体化。

　　为此，西欧各国政府制定了恢复多边支付体系，并进一步推动欧洲自由贸易的计划。欧洲支付联盟的成立是为了结束双边贸易平衡，并帮助推动整个欧洲的贸易流动，这是迈向货币全面自由兑换的一步（在这种情况下，可以出于贸易目的而自由买卖欧洲货币）。欧洲经济合作组织[经济合作与发展组织或经合组织（OECD）的前身]的成员国达成了“贸易自由化准则”，根据该准则，进口份额的增加将不再受制于数量限制和外汇管制。经历了战后初期的经济困难之后，西欧从战争的破坏中迅速恢复，进口配额和其他歧视美元进口的政策在1955年和1956年被迅速取消。剩下的外汇管制措施在1958年被取消；在经常账户项下，欧洲货币开始能够自由兑换成美元。

　　比利时、法国、联邦德国、意大利、卢森堡和荷兰在1957年签署《罗马条约》，将这番努力推向了顶点。六国同意成立欧洲共同体（EEC，以下简称欧共体）并创建共同市场。欧共体是一个关税同盟，成员国取消彼此之间的所有贸易关税，并对非成员国产品实施共同的对外关税。此外，另外七个国家——英国、瑞典、挪威、丹麦、瑞士、奥地利和葡萄牙——建立了欧洲自由贸易联盟（EFTA），该联盟的成员国也废除了彼此之间的所有贸易关税，但对非成员国产品实施各自独立的关税。欧洲经济共同体和欧洲自由贸易联盟是合作性而非竞争性贸易安排，两者有望在欧洲建立起一个大型自由贸易区。

　　欧洲经济共同体和欧洲自由贸易联盟的建立使美国的政策制定者陷入了两难境地。美国之所以支持欧洲经济合作，是因为它认为贸易扩张能够推动经济增长、促进政治稳定并遏制苏联的扩张。然而，虽然美国乐于见到这些成效，但它并不希望西欧形成一个独立的贸易集团，因为这将对美国的出口产生不利影响。比如说，联邦德国的产品将在法国享受免税待遇而美国产品却要受制于欧共体关税，因此，外部关税的水平将决定美国产品受歧视的程度。

　　由于担心欧共体对美国出口的不利影响，《互惠贸易协定法案》在1958年的延期要比前几年都容易。艾森豪威尔要求将贸易谈判权延期5年，并希望能够将关税从当前水平降低25%。鉴于贸易立法在50年代早些时候遭遇的重重困难，众议院议长萨姆·雷伯恩本以为必须经历“鲜血、汗水和眼泪”才能让国会同意这一系列要求，但他错了。商界受欧共体建立的刺激，要求政府采取反制行动应对欧洲的优惠制度，国会议员对此做出了回应。虽然谈判权只延期4年，而不是总统提出的5年，但这仍是迄今为止年限最长的延期。虽然关税削减权从25%减到了20%，但大于50%的大幅减税也得到了批准。与前几年相比，政府的要求得到了满足，因为谈判权有一个清晰明确的目标：在西欧消除内部贸易关税的时候，将美国出口受到的影响降至最低。

　　《互惠贸易协定法案》在1958年的延期使美国处在了可以讨价还价地要求欧共体下调关税的有利位置。第一阶段谈判（1960—1961年）涉及的议题是欧共体与《关贸总协定》相关规定的一致性以及欧共体拟定的对外关税水平。关税同盟无疑背离了《关贸总协定》第1条规定的最惠国待遇，因为成员国和非成员国在进口关税上面临差别待遇。但是，如果以下两项要求得到满足，《关贸总协定》第23条又允许关税同盟的存在。首先，必须取消“同盟成员领土之间几乎所有贸易”的进口关税和其他贸易限制。其次，对外关税“总体上不得高于或严于在形成此种同盟之前各成员领土实施的关税和贸易法规的总体影响范围”。根据第二个条件，美国坚持要求欧共体设立较低的关税，但欧共体回应称任何关税削减都必须得到其他国家的对等回报。

　　在1961年至1962年的第二阶段谈判，也被称为狄龙回合，美国和欧洲讨论了减税问题。欧共体提出将工业品关税削减20%，但拒绝考虑农业税，因为它正在制定共同农业政策。然而，美国无法有效回应这一提议。由于担心违反危险点条款，谈判代表无法提出与20%的减税提议相匹配的回应；虽然危险点条款并不构成真正的法律限制，但是如果超过危险点就有可能产生政治成本。此外，国务院接到的要求仍是有选择性地按产品进行谈判，因而无权进行全面的关税削减。

　　狄龙回合在总统贸易谈判权于1962年6月到期之前不久结束。关税削减仅达到4%的加权平均削减水平，这完全不足以拉低欧洲产品获得的优惠幅度，因而没有解决美国出口商面临的麻烦。

　　《1962年贸易扩展法案》

　　约翰·肯尼迪（John F.Kennedy）在1960年当选总统，这恢复了民主党统治下的统一政府。肯尼迪来自马萨诸塞州，在该州纺织业衰退的情况下，他并不是一直倾向于推动进一步的贸易自由化。事实上，他的竞选承诺是帮助保护那些受进口困扰的行业。与此同时，新总统坚定地致力于加强同西欧的关系，防止大西洋联盟的解体。此外，政策制定者和出口商仍然担心欧共体成立之后有可能造成的贸易转移。同时他们在担心投资转移：如果美国企业发现对欧出口变得更加困难，就有可能会将部分投资支出从美国转移到欧洲，以便吸引欧共体关税制度下的消费者。因此，肯尼迪政府将加强大西洋联盟这一外交政策目标与减少欧洲对美出口歧视这一经济目标相结合，推动贸易振兴计划。

　　贸易谈判权将在1962年年中到期，在这种情况下，新政府可以选择简简单单地延期《互惠贸易协定法案》，也可以选择提出更大胆的议案。在副国务卿乔治·鲍尔（George Ball）的力促之下，肯尼迪决定参照令人失望的狄龙回合，对贸易协定计划做出修改。总统将做出这样的表态：《互惠贸易协定法案》“不能光是简单的延期，它必须脱胎换骨”。

　　1962年1月，肯尼迪公布了政府的贸易协定计划改革提案。《贸易扩展法案》（Trade Expansion Act，TEA）的主要目的是加强西方联盟的力量和团结。总统表示：“大西洋的这两大市场要么逐渐融合，要么分道扬镳。是融合还是分离，这一决定要么标志着各国联盟翻开新的篇章，要么意味着西方统一增长面临威胁。”肯尼迪指出，这部新法案至关重要，原因有五：应对欧洲经济共同体的挑战、扭转国际收支状况的恶化、促进经济增长、反制共产党想要争取世界贸易更大份额的意图、促进日本和其他发展中国家融入世界贸易体系。总统强调，国会应当给予两党一致的支持：“自由市场理念——让人们和国家有更广泛的经济选择——就像自由这个理念本身一样源远流长。这一理念是不分党派的。多年来，我们的贸易法案都得到了两党一些议员的共同支持，因为他们认识到贸易对我们的国外基本安全和国内经济健康至关重要。现如今更是如此。《1962年贸易扩展法案》的制定是为了表明整个国家的立场，而不是哪个单一派系或哪个单一部门的立场。”

　　肯尼迪政府的提案虽然立足于过去的实践经验，但在好几个方面都有所创新。总统希望得到高达50%的全面减税权并放弃自1934年以来按产品展开双边谈判的方法。此外，危险点条款会被废弃，而且关税委员会只需把降税的大概经济影响告知总统即可，这为更大幅度的关税削减扫清了障碍。

　　政府还提出了一个新办法帮助受到进口负面影响的工人，那就是不再通过例外条款限制进口，而是以贸易调整援助（TAA）的形式向受进口不利影响的工人和社区提供政府直接援助。贸易调整援助包括收入补助、搬迁福利、培训援助以及其他面向失业工人的经济补偿。这份计划帮助赢得了劳联-产联主席乔治·米尼（George Meany）对法案的支持。肯尼迪还提议收紧例外条款的适用要求；根据新的法案，进口造成的生产设施长期关停或工人失业必须影响整个产业，而不仅仅是一个产业中的一种产品，才可适用例外条款。

　　以上种种标志着传统《互惠贸易协定法案》的大胆转变。《互惠贸易协定法案》的最初目标是消除《霍利-斯穆特关税法案》中过高的关税，以换取其他国家的关税削减。这个版本的《互惠贸易协定法案》旨在有选择地降低关税，从而避免伤害国内利益，虽然法案也包含了例外条款，以便在“不可预见的事态发展”导致一个产业受到伤害的时候暂时提高关税。而新的拟议法案则放弃了选择性减税的办法，并明确承认一些国内利益将因关税削减而受损，而相应的补救措施不应是进口限制，而应是政府直接援助。这种援助旨在推动劳动力和资本进行调整以适应新的竞争条件，并帮助工人在其他经济产业找到工作。正如副国务卿鲍尔所说：“我们必须保护美国每一个产业都免于竞争带来的调整，这一理念与我们的经济精神背道而驰。”危险点条款的终结也意味着人们认识到，根本无法判定什么样的关税水平可能会给某一产业造成“伤害”。

　　肯尼迪政府在向国会推销这一方案时，在政治上极其机敏，因而议案基本完好无损地获得通过。政府组织了一场全国性运动以争取商界的支持，而运动的口号就是“不贸易就衰败”。与过去一样，很多大型联合会（既有产业组织也有劳工组织）在国会各委员会作证时都表示支持新的谈判权，而很多小型商业利益集团则表示反对。在欧共体的刺激下，很多企业高管和出口集团在1958年和1962年作证时都表态支持谈判，这远远超出了20世纪50年代初期和中期的时候。全国制造商协会、美国农场局联合会和其他贸易保护组织之所以支持该法案，是因为他们的成员担心欧洲会对其产品采取歧视待遇。

　　肯尼迪政府还设法消除了进口敏感型行业的反对声音，这样他们就不会举行运动来反对这部法案。比如说，法案的最大阻力预计会来自东北部和南部地区约有100名成员的纺织品集团，他们会对任何有可能损害纺织品和服装产业的提案表示反对。为了在1960年的竞选中赢得南部的选票，肯尼迪承诺会对纺织品生产商施以援手。上任之后不久，肯尼迪就宣布了一份七点计划帮助该产业，如召集纺织品进出口国举行会议讨论纺织品贸易问题。

　　负责协定磋商的差事落在了副国务卿乔治·鲍尔的肩上。他和其他自由主义者都不喜欢这份任务。据鲍尔（1982，第188页）回忆：“在总统竞选期间，（肯尼迪）承诺会解决纺织品进口问题，现在该产业马上开始催促他兑现承诺。总统把问题转给了我。在我任职于政府不同部门的12年里，我承担的任务中没有哪一项像这次这样让我个人备感痛苦。”鲍尔（1982，第188页）从根本上反对保护这一产业，他无法理解国内生产商为什么不利用亚洲的低薪优势在海外投资：“我们国家原本可以不用把1.3%的劳动力集中在纺织品生产上，而是更快地转向资本密集型和知识密集型的产业和服务，这样的产业和服务会以发达的经济来造福一国。”

　　虽然有着不同的个人观点，但鲍尔还是落实了总统的指示，从而防止了该产业对政府的贸易计划提出反对。1961年7月，国务院帮助促成了美国与其他进口商（欧共体、英国和加拿大）和出口商（日本、中国香港、印度）的棉纺织品短期安排（STA）。这些出口商同意对其纺织品出货量设置为期一年的数量限制（本质上就是出口配额）。一项为期五年的长期安排（LTA）在1962年2月达成。长期安排限制了棉纺织品出口的增长速度，并将涵盖的产品范围扩大至羊毛、人造纤维和丝制品。长期安排涉及19个国家，并规定了5%的配额最低年增长率。它还引入了“市场混乱”这一概念，也就是说，即使没有像例外条款要求的那样证实伤害确已造成，但进口急剧上涨仍足以触发额外的进口限制。长期安排在1967年获得延期，并将范围扩大至其他很多出口商和产品。

　　包括鲍尔在内的自由贸易政策人士将纺织品配额视作通过《贸易扩展法案》而付出的极高代价，因为纺织品配额与农产品进口配额最明显地背离了贸易协定计划成立以来的原则。不过，配额有其政治目的。长期安排成功地满足了纺织品和服装产业的需求，进而赢得了美国棉花制造商协会（ACMI）的支持。该协会的理事在年度会议上对肯尼迪政府“前所未有的深思熟虑”表示感谢，并表示：“我们相信总统提出的与外国协商的谈判权将会得到明智的行使，国会应当予以批准”。为了进一步巩固对法案的支持（或者说，阻止反对的声音），肯尼迪明确承诺会帮助木材和石油产业。1962年3月，总统接受了关税委员会关于两起例外条款案的救济建议，大幅提高了机织地毯和平板玻璃的进口关税。这一决定的时机把握得刚刚好，正赶上筹款委员会就《贸易扩展法案》举行听证会之际。虽然委员会主席、阿肯色州民主党人威尔伯·米尔斯（Wilbur Mills）一开始对肯尼迪政府提出的法案持怀疑态度，但是这次的例外条款行动赢得了他的支持。

　　好像是为了证明与欧洲达成新贸易协定的必要性，数次跨大西洋贸易争端在这个时候爆发，其中最著名的要数“鸡肉贸易战”。1962年7月，作为新的共同农业政策的一部分，欧共体引入了针对外国家禽的差价进口税。税率在原先15%左右的水平上大约翻了一番，这在短短几周内就让美国的家禽出口锐减2/3。经过18个月徒劳无益的谈判之后，美国采取了报复措施，对主要从西欧进口的马铃薯淀粉、糊精、白兰地和轻型卡车征收更高的关税（确切地说，就是撤回在之前的《关贸总协定》谈判中所做的关税削减）。前三种产品的高关税最终被取消，但是轻型卡车25%的关税一直延续至今。所有这一切都向当时的政策制定者表明，如果各国开始实施贸易限制并背离《关贸总协定》的原则，报复性贸易战会有多么危险。

　　芬格尔和哈里森（Finger and Harrison，1996，第217页）指出，尽管“肯尼迪以唯利是图的方式拉拢《贸易扩展法案》所需选票的做法遭到了自己党派成员的批评”，但是，动员商界的支持、安抚潜在反对者以及与日俱增的美欧贸易战风险大大降低了该法案在国会获得通过的难度。公众舆论也广泛支持这部法案。1962年3月的盖洛普民意调查显示，在听说过肯尼迪计划的人中，38%的人赞成降低关税，15%的人赞成提高关税，18%的人希望关税保持不变，29%的人没有表态。然而，只有13%的受访者熟悉法案的具体细节。

　　当然，两院议员根据自己的喜好对法案做了一些调整。筹款委员会剥夺了国务院的贸易谈判控制权，并在总统办事机构内设立了特别贸易代表这一大使级职位负责对外贸易谈判。由此可见，国会越来越认为贸易政策和外交政策应该由不同的实体负责。议员长期以来一直担心国务院过于重视外交目标，因此不能很好地代表国家商业利益。即使坚决支持降低贸易壁垒的人士，如曾在1930年共同组织经济学家上书反对《霍利-斯穆特关税法案》的伊利诺伊州民主党参议员兼芝加哥大学前经济学教授保罗·道格拉斯（Paul Douglas），也希望做出这样的改变。国务院对其他国家歧视对待美国出口（尤其是使用非关税壁垒）的做法漠不关心，这让道格拉斯大为震惊。他主张对那些肆无忌惮地阻止美国出口的国家采取更强硬的立场。

　　1962年6月，众议院以298票对125票的压倒性优势通过了《贸易扩展法案》。民主党是218票赞成35票反对，而共和党则是90票反对80票赞成。共和党人的内部分裂主要是因为该党一贯担心进口竞争型行业可能会受到伤害，也因为危险点条款和例外条款等贸易救济措施被贸易调整援助取而代之。9月，参议院以78票对8票的结果轻松通过这一法案；民主党的投票结果为56票赞成1票反对，共和党的投票结果为22票赞成2票反对。

　　参议院的这次投票标志着国会在贸易法案投票模式方面的重大转变。至少可以说从内战以来，众议院多数党领导层一直能够执行相关规定并限制修正案和辩论，因而投票结果都与该党路线相一致，即一般都有严格的党内纪律，基本没有人会叛离这个路线。因此，在众议院的投票中，通常都可以预测取胜的将是多数党。问题总是出在参议院，这里党内纪律薄弱，议员可以一个接一个地提出修正案阻止法案的通过。由于这一原因，参议院被称为民主党关税改革的“墓地”，也是共和党人互投赞成票问题的根源所在，1929年至1930年正是这种情形。而现在，从1962年开始，众议院的党内纪律开始弱化，如果某次投票有可能影响自己的连任机会，那么一些普通议员就会无视党鞭的指示。其结果就是越来越多的人背离党派立场，有争议的贸易法案也越来越难通过。与此同时，参议院两党在贸易问题上的投票却变得越来越一致，立场也越来越国际化，因为参议员在连任问题上没有那么急切的担忧。从20世纪70年代开始，参议院轻松通过有争议贸易法案的趋势变得特别明显：选举票数胶着的情况现在出现在了众议院，而不是参议院，相反参议院对贸易协定和谈判权的支持变得越来越具有可预见性。

　　肯尼迪在1962年10月签署这部法案时对之表示欢迎：“我们无法通过躲在关税壁垒后面保护我们的经济，但是……最好的保护措施是相互降低友好国家之间的关税壁垒，从而让所有人都受益于货物的自由流动。扩大贸易能够促进经济活动，从而为我们的工人提供更多的就业机会。”他还强调了该法案的外交政策理由，“自由世界的经济扩张可以有力地对抗全球共产主义运动的威胁”，贸易扩展是“推动自由事业的重要新型武器”。在接下来的半个世纪里，两党的总统在推动新的贸易协定时将始终如一地以这两个主题为由：在国内创造就业机会，在国外建立更加自由的世界。

　　《贸易扩展法案》结束了20世纪50年代贸易政策的摇摆不定，并为《关贸总协定》的肯尼迪回合谈判铺平了道路。迪堡（Diebold，1999，第268页）评论：“《贸易扩展法案》使美国得以将关税降到极低的水平并使肯尼迪回合成为可能，它标志着一次重要的转变，即美国远离了一条快要全面中止美国贸易自由化进程的道路，这样的道路也相当于阻碍全球贸易体系的自由化。”

　　肯尼迪回合与国会的激烈反应

　　《关贸总协定》缔约方之间的第六轮多边贸易谈判起步缓慢。经过数月的筹备工作，肯尼迪回合最终于1964年5月在日内瓦拉开帷幕，参加谈判的共有46个国家。美国的主要目标是削减欧共体的对外关税，从而降低欧洲企业享有的优惠幅度，这种优惠不利于共同市场中的美国公司。欧共体的主要目标是解决美国关税税则中的高关税并修改各种令人反感的政策，如美国销售价格（用美国价格评估进口产品关税）、《购买美国产品法案》（在政府采购合同中偏向国内公司）以及例外条款（他们担心这会让美国市场对他们的产品关上大门）。

　　与之前的多边谈判相比，肯尼迪回合漫长而艰难，历时3年才在1967年6月画上句号。法国与其伙伴国就谈判目标发生了争执，导致欧共体无法参加谈判，1965年有半年左右的时间就这样白白浪费了。到1966年初的时候，谈判进展甚微。要不是因为总统谈判权将在1967年到期的话，谈判可能会无休止地拖延下去。此外，谈判的参与者也在不断增多。在肯尼迪回合结束后，《关贸总协定》缔约方的数量从最初的23个增加到70多个。不过，谈判主要还是在美国和欧共体之间进行，日本和英国也发挥了重要作用；发展中国家没有参加关税谈判。

　　第一场交锋的议题是降税时所用的确切公式。美国提出统一降税50%，少数情况除外，但欧共体表示反对，指出美国关税税则中的某些最高税率仍会很高，而欧共体的税率则会普遍处于较低水平。欧共体建议将关税降至某个目标水平，比如制造业为10%，半成品为5%，原材料为零。最后，欧共体接受了美国的立场，即各方都尝试统一降低关税，少数情况除外。

　　美国还坚持认为农产品应该像工业品一样进行自由化贸易，但欧共体不能认同。林登·约翰逊总统（Lyndon Johnson，1971，第312页）在回忆录中写道：“由于共同市场强大的农业保护主义，很显然，我们无法为美国农业争取到所有想要的让步。问题是，我们是应该接受我们能够得到的让步外加工业品贸易的重大自由化，还是应该放弃这一努力。”

　　1967年5月，约翰逊的顾问在内阁会议室里逐项审查了最终的一揽子方案并一致表示同意该协定，于是总统也点头同意。约翰逊政府的高层官员随后向国会领导人介绍了情况，并表示：“有一些敏锐而具体的疑问，但总体结果是有利的”。约翰逊（1971，第313页）指出：

　　不出所料，国会议员最关注的是涉及他们所在州和地区的商品项目。议长麦科马克（McCormack）的家乡马萨诸塞州是制鞋州，所以他关注的是在新协定下鞋制品的进口量会上涨多少。西弗吉尼亚州参议员罗伯特·伯德（Robert Byrd）关注玻璃的进口情况。佐治亚州参议员赫尔曼·塔尔马奇（Herman Talmadge）担心纺织品和农产品。佛蒙特州参议员乔治·艾肯（George Aiken）想知道出口加拿大的枫糖销量是否会受到影响。很多人心里都有同样的疑问，最后，罗得岛参议员约翰·帕托雷（John Patore）问出了大家的心声：我们是不是太过迫切地想让肯尼迪回合取得成功，结果反而一败涂地？

　　约翰逊（1971，第314页）认为，“我们努力而耐心地进行了磋商”，但他承认，国会议员“很快就会听到国内那些紧张兮兮的特殊利益集团的抱怨，而大部分将会受益于贸易协定的选民的声音却传不到他们的耳朵里”。

　　1967年6月30日，就在离总统谈判权到期还有几个小时的时候，美国副贸易代表迈克尔·布卢门撒尔（Michael Blumenthal）大使代表美方签署了肯尼迪回合协定。该轮谈判的主要成就是将工业品关税平均削减35%左右。表11.1列出了该轮谈判之前和之后的美国、欧共体、英国和日本的平均关税税率。机械、运输设备和化学品的削减幅度最大，铁和钢的削减幅度较小。纺织品和羊毛制品的关税基本没有减少。降低后的关税经由行政命令生效，并在5年时间内逐步落实，也就是说，从1968年开始，到1972年完成。

　　表11.1 肯尼迪回合前后应税进口产品的平均关税（非农业应税进口产品，矿物燃料除外）

　　资料来源：Preeg（1970），第208—211页。

　　此外，肯尼迪回合谈判达成了关于非关税贸易壁垒的若干“准则”。美国同意废除美国销售价格（ASP），这是一种通过国内价格而非国外价格对进口进行估值从而提高实际关税的做法（主要针对化学品）。美国法律也因为新的反倾销准则而不得不做出修改：这一准则规定，所谓进口倾销，必须是造成实质性损害的“主要原因”才行；而现行美国法律在损害方面并没有做出要求。

　　国会虽然支持《贸易扩展法案》，但并不满意这次谈判的结果。国会对肯尼迪回合的一个主要不满是它未能解决农业问题，尤其是没能解决欧共体共同农业政策对美国农产品出口的不利影响。此外，国会还认为谈判在进一步向进口产品开放美国市场的同时，没能充分解决美国出口面对的非关税壁垒。1966年，在该轮谈判结束之前，伊利诺伊州共和党参议员埃弗里特·德克森（Everett Dirksen）抱怨：“美国似乎有意达成一份既不会修复我国农民受到的损害又会对制造业造成新损害的协定……看起来我们好像在向他们（其他国家）提议以我们的衬衫换取一块手帕。”国会也对那些能够规范反倾销规定并废除美国销售价格的准则感到沮丧。埃文斯（Evans，1971，第299页）指出，在行政部门，“肯尼迪回合在1967年夏天圆满结束带来的兴奋是短暂的，很快人们就开始怀疑协定是否经受得住反对的声音”。

　　虽然肯尼迪回合的关税削减是经由行政命令而生效的，但协议的其他一些内容需经国会批准。1968年春季，约翰逊总统提请国会废除美国销售价格、批准反倾销协议并授予新的关税削减权，因为旧的关税削减权已在1967年底到期。筹款委员会就这一提案举行的听证会进展得很不顺利：纺织品、鞋制品、钢铁和石油产业的代表非但不支持政府的要求，还呼吁实施进口配额。由于总统大选即将来临，国会没有理会约翰逊的要求，也没有对美国销售价格和反倾销准则采取任何行动。这预示着，贸易政策接下来将面临艰难岁月。虽然强劲的经济增长和低失业率使贸易政策在20世纪五六十年代的大部分时间里都处于搁置状态，但较高的通货膨胀和失业率即将出现，与之同时出现的还有日益严重的国际收支问题。事实上，美国在全球经济中的地位即将发生变化，这一变化将让现行政策面临巨大压力。

　　1968年的总统竞选主要围绕内政和越南战争展开辩论，但贸易政策并没有被完全忽略。民主党承诺将立足于《贸易扩展法案》，“进行更多的贸易合作并迈向更加自由的国际贸易”。与之形成对比的是，共和党人承诺采取更强硬的措施，包括“采取坚定而冷静的磋商降低美国出口面临的非关税壁垒”。共和党人在提出“努力实现自由世界各国之间更自由贸易”的同时，也强调了进口造成的问题：

　　突然涌入的大量进口可能危及很多产业。每个产业都存在差异，因此必须根据具体情况考虑这些问题。我们的准则是生产商和工人都享有公平的待遇，在这样的情况下我们不会阻止进口。由于歧视待遇和不公平贸易行为，数千个工作岗位已经流失到了外国生产商那里。国务院在与出口国磋商协议时应当打起十二分精神，确保实现公平竞争。进口不应当占据美国市场的过多份额，而应当通过国际协定参与推动消费增长。如果这种努力失败了，则必须采取具体的应对措施，直到重新建立公平竞争为止。 注释标题 参见Johnson and Porter（1973），第760页。

　　共和党的竞选政纲被普遍解读为赞成将“公平贸易”列为贸易政策的目标之一。这番陈述颇有先见之明地指出了美国贸易政策在未来20年的主要关注点。

　　正如肯尼迪在1960年所做的那样，新当选的共和党总统理查德·尼克松（Richard Nixon）也乐于将贸易政策用于选举目的。在竞选期间，尼克松向受进口影响的工人公开示好，以期赢得北部劳工组织和南部纺织工人的支持。在南北卡罗来纳州开展竞选活动时，尼克松承诺将把肯尼迪政府的纺织品进口限制扩大至羊毛和合成纤维。

　　赢得大选之后，尼克松兑现了他的承诺，将针对日本纺织品出口的限制扩大至种类快速增多的人造纤维，如聚酯、丙烯酸和尼龙。虽然人造纤维的进口量不到国内产量的4%，但国内生产商坚决支持进一步的进口限制措施。1969年11月，尼克松与日本首相达成秘密协定：美国交还冲绳岛，以此换取更加严格的纺织品出口限制。尼克松政府自认为已经解决了纺织品问题，于是向国会提交议案，要求获得为期4年的授权，以将进口关税从1967年的水平降低20%，其中还包括废除美国销售价格。提案还建议加强行政权力，对外国不公平贸易行为采取报复措施，并建议放宽进口救济和调整援助的法定要求，从而扩大政府对受损行业和工人的援助。

　　1970年初，众议院筹款委员会主席威尔伯·米尔斯在接受政府提案的时候，罕见地给提案加上了一项对进口纺织品和鞋制品实施配额的条款。虽然米尔斯原则上赞成自由贸易，但他认为这项条款有利于他本人的政治前程，同时也给了尼克松政府更好的谈判筹码，以与日本达成更有效力的纺织品协定。而事实上，到1970年初的时候，事态已经很明显：日本首相无法说服其他政府官员或行业高管同意执行新的出口限制。米尔斯的策略没有起到作用：日本拒绝做出更多让步，而尼克松则威胁称，如果该项措施限制纺织品以外的进口产品，如鞋制品，他将否决这一措施。

　　米尔斯本人也失去了对提案的控制权。筹款委员会给提案加上了一项条款，要求对每一种在美国市场中占额超过15%的进口产品实施配额。虽然这一条款后来被撤销了，但在众议院于1970年11月通过法案的时候，法案中包含了对纺织品、服装和鞋制品的配额，这些配额将按类别和原产国限制在1967年至1969年的平均进口水平，此后每年上涨幅度不得超过5%。《米尔斯法案》以215票对165票获得通过。两党在投票时都出现了分歧。民主党的分歧表现在地理位置上：南部民主党人以70票对11票坚定地支持这一法案，而北部民主党则以72票对67票表示反对。共和党人则是以82票对78票的微弱差距表示反对。这次投票标志着一个重要的转变：民主党人支持加强对国内产业的保护，而共和党人却表示反对，这样的局面还是第一次出现。此外，南部地区和北部地区在贸易问题上的分歧从19世纪初至少延续至20世纪30年代，而这种分裂状态现在已经消失不见。如图11.2所示，一种新的地理格局开始显现：南部和东北部地区基本支持进口限制，而西部地区则基本反对限制。

　　图11.2 众议院对《米尔斯法案》的投票结果，1970年11月19日

　　资料来源：地图承蒙达特茅斯学院Citrin GIS/ Applied Spatial Analysis Lab提供。

　　参议院还没来得及采取行动，《米尔斯法案》就在国会休会期间不了了之。这意味着极端贸易措施的终结，这项措施原本有可能给受进口影响的制造业设立重大贸易壁垒，而这可是自《霍利-斯穆特关税法案》时期之后再未出现过的情形。虽然《米尔斯法案》基本上会被总统否决，但它出人意料地得到了这么多人的支持，这也表明保护主义压力正越来越大。在国会对贸易开放政策给予了40年的支持之后，美国贸易政治的根基正在悄然变化。

　　美国贸易政策的新世界

　　是什么原因使得国会开始采取更具保护主义倾向的立场？自《互惠贸易协定法案》于1934年颁布以来，国会已经从积极控制贸易政策的状态中后退了一步。虽然在20世纪40年代拒绝接受国际贸易组织，在20世纪50年代拒绝支持其他贸易倡议，但国会已经接受了行政部门在贸易政策方面的大部分行动。1970年的米尔斯法案代表了国会想要重新掌握贸易监管权的意图，并有可能使美国背离第二次世界大战后制定的贸易政策。这一变化反映出一个重要的新动态：一些国内产业现在面临的外国竞争要远远超过以往数十年。贸易政治将会变得更加艰难，因为进口开始在经济中发挥更大的作用。第二次世界大战之后，进口量还不到GDP的3%，这在一个异乎寻常的历史低点。由于西欧和日本的战后经济复苏耗时良久，1965年的进口总值在GDP中所占的比重并没有高过1950年的水平。然而，从20世纪60年代中期开始，进口量开始上涨，而出口量在GDP中所占比重基本保持不变。

　　随着其他国家逐渐从战争创伤中恢复，进口量的上涨原本是可以预料的，但还是让产业领袖和政策制定者感到措手不及。1950年的时候，美国占全球GDP的27%和全球出口的23%。到了1973年，美国在全球GDP中的占比下降到了22%，在世界贸易中的占比降到了16%。美国在全球制成品出口中的占比从1960年的25%降至1972年的19%。由于强劲的经济复苏，欧洲和日本开始在世界市场上彰显实力。很多人将此解读为美国的竞争力出现了令人担忧的下降，但事实上，这只是市场回复至正常的竞争条件而已。美国经济在战后初期的全球唯一工业强国地位并不具有可持续性。欧洲和亚洲不断增长的经济实力不但是不可避免的，而且是有利的，但这样的事实并不能缓解一些国内生产商在这个过程中经历的痛苦。很多产业以及它们的工人已经习惯了没有国外激烈竞争的世界，而现在他们不得不适应新的形势。

　　除了战后的经济繁荣，“集装箱革命”也是推动世界贸易扩展的另一个因素。20世纪60年代中期引进的集装箱简化了货物装卸流程，大大降低了货运成本。列文森（Levinson，2006b，第49—50页）指出：“在集装箱化之前，国际贸易极为昂贵：货物的装箱、保险、运输、装载、卸载和储存成本通常高达商品价值的25%或更多。集装箱化大幅降低了货运成本，使得制造商、批发商和零售商能够将他们的供给链扩展至全球范围而无须担心成品运输费用。”一项研究发现，从20世纪70年代初开始，集装箱化使发达国家之间的贸易量增加了约17%，并使所有国家（包括发展中国家）之间的贸易量增长了约14%，不过后者要晚上10到15年。

　　集装箱对纽约市的影响特别显著。进入纽约港的航运集装箱所占比重从1960年的6%上升至1970年的31%。集装箱的使用大幅提升了港口效率，同时也造成港口相关就业岗位的急剧减少。集装箱在1967年至1975年纽约市周边工业基地的土崩瓦解中发挥了关键作用，在这个时期，纽约市失去了1/4的工厂和1/3的制造业工作岗位，其中以服装和成衣业最为突出。

　　推动进口增长的另一个因素是相对较低并且还在下调的关税。从20世纪50年代初到20世纪60年代末的近20年里，应税进口产品的平均关税大致保持在12%左右的水平。由于肯尼迪回合和进口价格上涨的影响，平均关税在1975年削减一半，降到了6%左右。虽然关税下调肯定会促成更多的进口，但这并不是进口上涨的主要原因。不管美国的政策如何变化，欧洲和亚洲产量的大幅增长以及运输效率的提高都会促使更多进口产品进入美国市场。

　　对于很多观察人士来说，美国失去国际竞争力的最明显表现就是20世纪60年代美国贸易顺差的减少。商品贸易顺差在这10年里逐渐缩水，到1971年时，美国出现了20世纪30年代以来的第一次贸易逆差。政策制定者说过，需要维持战后初期的出口顺差支持就业并证明减少贸易壁垒的合理性，但这种顺差已经消失。政府的出口扶持在此期间也缩减了。在1960年的时候，约有13%的美国出口通过贷款和拨款、《480号公法》规定的外国农业援助以及军事补助金等拿到了政府扶持资金；到了1977年，这个数字减至1.5%。

　　哪个经济部门最容易受到外国竞争的影响？和其他国家相比，美国一直是一个高工资经济体，因此毫不奇怪，在美国制造业中，非技能劳动密集型产业是第一波感受到外国竞争之痛的。纺织品和服装产业尤其容易受到影响，因为这个产业是劳动密集型的，而且有着标准化技术。进口在国内消费中所占份额在战后时期稳步上升。该产业拥有巨大的政治影响力：1967年有230万工人受雇于这一产业，差不多占制造业总就业人数的12%，其中大部分工人集中在南部地区。在20世纪50年代中期出现竞争时，纺织品和服装产业成功地让艾森豪威尔和肯尼迪政府要求日本限制其服装出口。制鞋业有着相似的处境，它面临日渐激烈的外国竞争，但由于雇用的工人较少而且地域集中度较低，因此虽然一再尝试但还是没能争取到类似的贸易限制。

　　劳动密集型产业并不是唯一受到进口影响的制造业部门。高度集中的资本密集型产业也陷入了困境，而它们往往拥有强大的工会。钢铁产业在这份名单上排名第一。前面的章节说过，钢铁产业在19世纪一直是推动保护性关税的强大力量，但到世纪之交的时候，它已经开始面临国际竞争。不过，国内生产高度集中在少数处于不完全竞争状态的生产商手中。他们有权制定价格、满足工会对更高工资的要求并将这些成本转嫁给消费者，而且在这样做的时候他们基本不用担心外国竞争。

　　钢铁产业的贸易问题始于20世纪50年代末。1959年7月，美国钢铁工人联合会将国内生产停工了116天，这是美国历史上最长的一次产业罢工。罢工期间，建筑和汽车等钢铁消费产业拼命地寻求替代供给源并转向进口钢铁。1959年，钢铁进口超过了出口，这在20世纪以来尚属首次。进口在国内消费中所占比重从1957年的1.5%跃升至1959年的6.1%。

　　管理层从昂贵的停工中得到的教训是，要想维持工厂运转并防止消费者购买外国钢铁，就得在工资问题上做出慷慨的让步以换取劳资和谐。到20世纪70年代中期，钢铁产业的平均工资比制造业的平均工资高出70%多；到20世纪80年代初期的时候，高出幅度上升至95%。虽然丰厚的工资待遇安抚了钢铁工人，但企业也因此承担起高昂的劳动力成本，然而这一成本并没能推动劳动生产率的根本改善。虽然在没有外国竞争的情况下钢铁产业可以将高工资成本转嫁给钢铁消费者，但是在消费者能够接触到越来越多的外国供给商时，这种做法不再可行。

　　与此同时，日本和德国的钢铁产能稳步增长。美国在1950年占世界钢铁产量的53%，但到1970年时仅占21%。这种下降本身并不能说明该产业出现了问题，因为想要维持这么高的世界产量占比是不现实的；较早时候的占比反映了战后初期生产能力的人为分配。但是，外国竞争的激增暴露了国内缺乏强大竞争力的事实，这一事实使得高成本企业得以生存，同时也造成了糟糕的技术选择。

　　受高昂的成本所累，国内生产商开始因定价而被排挤出市场，并将市场份额让给了外国钢铁。如图11.3所示，进口渗透率从1960年的不到5%上升至1970年的约15%。钢铁产业及其工人有着极大的利益驱动阻止进口增长。管理层希望阻止外国竞争削弱自己的盈利，而工人则希望维持高工资和目前的就业水平。因此，钢铁产业提出了进口保护的要求。1967年底，印第安纳州民主党参议员万斯·哈特克（Vance Hartke）提出一部法案，要求将钢铁进口量限制在国内市场的9.6%。为了阻止这一法案，约翰逊政府接受了日本和德国提出的限制自身钢铁出口的提议。在由此达成的自愿限制协定（VRAs）中，日本和欧共体同意将钢铁出口量从之前的750万吨（日本）和730万吨（欧共体）全都降至580万吨，之后每年增长5%。自愿限制协定生效了3年（从1969年到1971年），之后又延期了3年（直至1974年）。虽然钢铁进口量下降了，但外国生产商将出口产品升级为价值更高的不锈钢和合金钢产品，因此进口总价值并未下降。此外，日本认为，协议不涵盖某些类别的钢材（装配式结构钢材和冷轧钢筋），因此这些钢材的出口不受限制。

　　图11.3 1950—1990年钢铁进口在国内消费中的占比

　　资料来源：美国钢铁协会，《年度统计报告》（历年），按量（净吨）统计。

　　继肯尼迪政府在1962年谈判达成棉纺织品贸易长期安排之后，钢铁产业的这一行动只是未来20年发展起来的保护主义冰山一角。在接下来的20年里，同样的情形会一次又一次地上演：进口渗透率一上升，生产商和工人就怨声载道，国会就会考虑通过立法强制要求大幅削减进口，而行政部门为了应对这一局面，就会通过谈判与他国达成自愿出口限制。

　　在行政部门和国会的政策制定者努力想要理解并应对新的全球环境之际，20世纪70年代早期成为贸易政策动荡不定的时期。总统的国际贸易和投资政策委员会（即威廉姆斯委员会）在1971年7月发布的一份报告表明美国感到自己在世界经济中的地位受到了威胁。报告（1971，第1—3页）一开篇就说：“第二次世界大战后我们熟知的世界已经发生了根本性的变化。在第二次世界大战结束的时候，美国在主要工业国中有着出类拔萃的表现，其生产能力和技术基础不仅毫发未伤，甚至还得到了加强。我们完全不必担心自己在全球的竞争地位。我们面临的主要出口限制起因于贸易伙伴的‘美元短缺’。”因此，美国发挥领导作用，承担起了对非共产主义世界给予经济支持和防御的重任。

　　然而，现在美国出现了“新的情绪”以及“在体系内部逐渐发酵的信任危机”。报告指出，这一点具体表现为：

　　随着纺织品、服装、鞋制品、钢铁、电子产品和汽车对我国市场的渗透，要求美国实施进口限制的压力越来越大；有越来越多的声音要求采取报复措施以应对致使美国农产品和其他产品在国外市场处于劣势的外国措施；我国人民越来越担心美国多年来的关税削减没有充分实现其价值，因为除了关税之外，其他国家又找到了阻止我们进入其市场的其他途径；劳工们认为，我国公司放弃了美国能够从其卓越技术和效率中获得的竞争优势，正通过其海外业务向外“输出工作”；人们对我国持续的国际收支逆差感到沮丧，并感觉其他国家在国际货币体系运作方面没有做出应有的工作；人们越来越担心我国政府的对外经济政策在不够重视我国经济利益的同时又过度重视我国的外交政策关系，他们担心这一政策仍受到“马歇尔计划心态”的影响，这种心态比较适用于之前那段时期。 注释标题 参见Commission on International Trade and Investment Policy（1971），第2页。

　　威廉姆斯委员会呼吁在贸易政策中采取“新现实主义”。与其他国家的市场相比，美国市场对外国产品的开放程度一般都比较高，因为与贸易伙伴相比，美国关税较低，非贸易关税壁垒较少。因此，报告认为，美国应该更加强势地要求西欧和日本分担起维护开放性世界贸易体系的责任。

　　威廉姆斯委员会的报告是在贸易政策动荡不定的年代发布的。1971年，美国创下了1935年以来的第一次商品贸易逆差记录。从后来的标准看，贸易逆差幅度很小，进口渗透率微乎其微，但这是一种新的事态发展，它敲响了警钟，让人意识到美国的竞争力正在下降。1971年4月，美国财政部长约翰·康纳利表示，美国在世界贸易中“处境糟糕”，贸易政策需要“彻底改变”。他断言，美国“很快就不得不做出决定，想好我们在这10年里以及10年之后如何走。美国的生活水平正受到威胁，此话绝非虚言”。

　　由于经济开始停滞不前，失业率从1969年的3.5%上升至1971年的5.9%，这时人们担忧的远远不止贸易逆差这一个问题。这样的形势发展煽动了保护主义压力，国会很快就充斥着各自要求限制进口的新提案。其中最具争议的一份提案是以其发起人，马萨诸塞州民主党众议员詹姆斯·伯克（James Burke）和伊利诺伊州民主党参议员万斯·哈特克的名字命名的伯克-哈特克提案。伯克-哈特克提案是在1971年底推出的，和之前的米尔斯议案一样，这份提案建议在逐个产品、逐个国家的基础上创建一个庞大的政府管理贸易体系。根据该提案，每个产品类别和每个国家的进口数量不得超过1965—1969年的平均进口量。这一做法将有效地把1972年的进口量减少1/3。根据一项估算，贸易减少量相当于将应税进口产品的平均关税从6.8%提高至19.6%。一旦贸易量降至1965—1969年的水平，进口产品与国内生产的比率就不得再增长，这将有效地在逐个产品和逐个国家的基础上冻结进口渗透率。美国将设立一个新的政府机构管理配额并给予豁免，同时在进口“抑制”国内生产的时候加强限制。该机构还有权限制外国投资并监管反倾销和例外条款行动。

　　提案的主要提出人詹姆斯·伯克的立场变化反映了政治立场在贸易问题上的普遍转变。作为一名民主党人，伯克曾投票赞成1962年的《贸易扩展法案》，并表示贸易将创造“更多的就业岗位、更多的商业和更强大的综合性经济体”。不到10年之后，伯克就加入了一个完全不同的阵营。来自制造业地带的其他很多北部民主党人也是如此。哈特克抱怨：“我们的国际贸易政策已经崩溃，美国产业损失惨重，600万美国人失业。然而，这届政府没有制定任何政策应对这场危机。”

　　高失业率和贸易逆差的同时出现导致很多人都将失业归咎于外国竞争。劳联-产联的一份报告指出，由于进口增长、出口滞后，“1966年至1969年，美国对外贸易相当于造成50万美国就业岗位的净损失。”由于这一失业数据被大肆宣传，贸易争论不再聚集于外交政策目标或者如何促进外国市场准入，而是转为计算因贸易而获得或损失的国内就业机会。美国劳工统计局一名官员回应：“国内就业与进口水平之间的关系错综复杂。这些（有关就业和进口的）数据完全是假设，从中得出的任何结论都有可能是错误的或者带有误导性。”但工会的分析结果引起了公众和国会议员的共鸣。后来的研究表明，失业与劳动生产率提高和国内需求变化的相关程度要远远超出它与出口下降或进口上涨的相关度。比如说，弗兰克（Frank，1977）在研究1963年至1971年的19个行业时发现，在就业率下降的四个行业（纺织品、服装、皮革制品和金属制品）中，净进口增长起主要作用的只有一个部门（皮革制品）。

　　在这一点上，劳工组织反对美国公司对外投资的程度要超过他们反对进口的程度。从20世纪60年代末开始，为了降低生产成本，公司开始将美国的劳动密集型装配作业，尤其是服装和消费型电子产品生产的最后阶段转移到其他国家。以电视机为例，电子元件先在美国制造，然后运往墨西哥组装，最后再返回美国进行最终销售。美国关税税则第806条第30款和第807条允许运往国外进行下一步加工或装配的美国零部件免税进入美国，因而助长了这种做法。这项规定只影响了少量进口，但离岸装配条款是造成服装和电子产业迁往海外的一个重要因素。

　　虽然人们普遍认为，劳动密集型装配作业的外包可以将成本降低到一定程度，从而阻止这些产业将所有生产都转移到国外，但劳工组织反对所有因生产和装配迁往他国而造成的岗位流失。因此，他们想借伯克-哈特克提案这一立法手段，既管制进口，又防止生产被迁往国外。众所周知，劳工组织，尤其是劳联-产联，是伯克-哈特克提案的背后推手。威廉姆斯委员会的一名成员曾感叹：“劳工想废掉整个国际贸易体系！”虽然劳工运动对对外投资的不满要大于对进口的不满，但减少进口的政策要比停止对外投资的政策更容易实施。

　　伯克-哈特克提案相当激进，它旨在通过强制数量要求以限制进口。它将完全破坏战后的贸易体系，因为这一体系的立足点是市场竞争和以关税替代配额的《关贸总协定》规则。当然，伯克-哈特克提案基本没有机会成为正式法律：委员会没有就其提交报告，众议院也没有就其举行投票；它在参议院应该也会遇到强大的阻力，而且总统肯定也会把它否决掉。不过，它还是反映了政治体系中正在酝酿的一些贸易压力。

　　尼克松冲击

　　美国贸易困境之所以日益严重，原因之一就是美元相对于其他外币的估值越来越高。美元的错位导致美国产品比国内外市场上的外国产品更加昂贵，同时也反映出1944年布雷顿森林协定的固定汇率制存在着结构问题。布雷顿森林体系将看似有黄金储备为其撑腰的美元正式定为世界主要储备货币。外币与美元之间的汇率是固定的，不过，经国际货币基金组织（IMF）批准后可以进行调整。

　　前面我们已经看到，欧洲在第二次世界大战后遭遇了美元短缺，但到了20世纪60年代，美元短缺已经变成了美元过剩。不断增长的美元供给意味着，到20世纪60年代后期的时候，外国持有的美元（近500亿美元）远远超出了美国的黄金储备（约100亿美元）。如果外国央行要求以美元储备换取黄金，那美国根本履行不了以美元兑黄金的义务。

　　在应对这一局面时，美国自身的政策选择十分有限。由于美元是世界储备货币，也是国际货币体系的支柱，因而其他国家可以使本国货币相对于美元升值或贬值，但美国无法单方面使美元相对于其他货币贬值。随着美国国际收支从顺差变为逆差，外国央行有义务购买更多美元维持固定汇率并防止美元贬值，这在一定程度上解释了官方美元储备量为何会上涨。欧洲国家和日本越来越担心自己不断增持的美元储备会造成通胀，但他们又不愿意使自己的货币相对于美元升值，因为他们担心这会削弱出口增长，不过有些国家已经开始考虑将部分美元储备换成美国黄金。

　　尼克松政府将其他国家拒绝货币升值的行为视为一种背叛。在他看来，美国做出了巨大努力推动西欧和日本的战后经济复苏，而现在这些国家却不愿意调整汇率帮助美国，就因为这样做可能危及其出口产业的竞争地位。这样的态度只会加强尼克松政府有意对外国盟友“做出强硬调整”的立场。正如美国财政部长约翰·康纳利所说：“我认为这些外国人想把我们搞垮。我们的任务是先把他们搞垮。”

　　美国并不是与所有国家都存在汇率问题。英镑和法国法郎一直处于长期疲软状态，并在20世纪60年代后期相对于美元出现了贬值；美国对这些国家继续保持着贸易顺差，它们的出口也没有明显给国内保护主义压力火上浇油。联邦德国也没有被视为主要问题，因为该国政府由于担心美国的通胀溢出，在1969年底重估德国马克兑美元的汇率。1971年5月，德国放弃了固定汇率并允许德国马克相对于美元升值。但是，日本坚决反对调整汇率，1美元兑360日元的汇率是在1949年确定下来的，在那之后一直保持不变。日本政府极不愿意采取任何有可能影响该国对美出口能力的措施。因此，从美国的角度看，日本成了妨碍美元进行适当调整的主要绊脚石。

　　鉴于国会的保护主义压力以及美国黄金储备与外国美元储备之间的不对等状态，尼克松政府于1971年开始着手准备调整国际货币体系。康纳利希望结束国际收支状况恶化被“善意忽视”的现状，并控制事态以避免外国央行突然对美国黄金储备产生冲击。康纳利希望关闭黄金窗口，也就是说，暂停外国央行将其所持美元兑换成黄金的能力，并且是出于美国自己的选择，而不是处境尴尬地不得不拒绝他国提出的黄金兑换要求。负责货币事务的财政部副部长保罗·沃尔克（Paul Volcker）领导了一个机构间规划小组，为这种可能性做好应对准备。

　　1971年8月的“尼克松冲击”主要侧重于新的国内政策，尤其是通过工资和价格控制降低通货膨胀；由于那年夏季发生的几件事，“尼克松冲击”也涉及了国际政策。当年5月，美国财政部进行了一次调查，得出结论的是美元被高估了10%～15%，调查认为一场外汇危机在所难免。7月，威廉姆斯委员会公布报告并提出，“如果我们的国际收支问题一直持续，如果其他国家不愿进一步储备美元，那么美国应该表明自己的立场，即美国已经准备好采取临时的统一进口关税和出口补贴”迫使其他国家重估其货币。当月公布的新数据还表明，美国6月份的贸易逆差大得出人意料，而且美国有可能在第二次世界大战后首次出现年度贸易逆差。这些数据让财政部官员深信现行美元平价已经维持不了多久。

　　8月6日星期五，国会联合经济委员会的报告得出了一个“必然结论”，那就是“美元被高估了”。（具有讽刺意味的是，该报告题为“立即采取行动加强美元”。）报告称：“美元高估导致美国贸易逆差长期存在，从而提高了发生国际货币危机并使国际货币体系四分五裂的风险。”同一天，财政部还宣布将向法国出售约值2亿美元的黄金并使用近8亿美元的外汇回购比利时和荷兰的美元。

　　这样的事态发展导致美元在8月9日星期一面临巨大的抛售压力。在接下来的这一周里，外国央行大举采取干预措施维持美元价值，购买了约37亿美元以防止本国货币升值。康纳利在与总统会面的时候，提议关闭黄金窗口并征收10%的进口附加税。此举的目的是，既然日本和其他国家不愿意自发升值其货币，那就通过附加税迫使他们这样做。总统喜欢这个想法，他表示：“进口税让我感到高兴。”因为这种办法可以回击其他国家并让它们做出让步。

　　8月13日星期五下午，尼克松带着少数经济顾问和助手前往戴维营举行秘密会议，以决定下一步怎么做。虽然美联储主席阿瑟·伯恩斯（Arthur Burns）强烈反对关闭黄金窗口，但其他所有人都认为这样做是必要的。康纳利认为单纯关闭黄金窗口未必能让其他国家（日本）升值其货币，他坚持要求征收10%的进口附加税迫使它们这样做。他认为这种做法在国内政治层面会大受欢迎，而且应该一直生效下去，直到通过谈判达成新的汇率平价。总统赞同这一想法，称“边境税并没有太过激进，而是激进得恰到好处”。总统询问其他国家是否可以对附加税采取报复措施，得到的答复是，根据《关贸总协定》的规则，如果附加税的征收是出于国际收支目的，那其他国家就不能进行报复；问题似乎得到了解决。

　　8月15日星期日晚上，尼克松总统在全国电视讲话中宣布了新政策。讲话的大多数内容都聚集于国内经济形势，尤其是政府决定实施为期90天的工资和物价冻结以及其他紧急措施控制通货膨胀。这次讲话在提到关闭黄金窗口的决定时，没有说此举是为了达成美元贬值的目的，而是将之说成提高美国制造业在全球市场竞争地位的一种方式。附加税不是这次讲话的主要焦点，不过也有所提及：

　　我将采取进一步措施保护美元、改善我国国际收支状况并增加美国人的就业机会。作为临时措施，今天我在此宣布对进口到美国的货物征收10%的附加税。与直接控制进口量相比，这是一个更好的国际贸易解决方案。此进口税是一项临时措施。它不针对其他任何国家。这项行动旨在确保美国产品不会因不公平的汇率而处于不利地位。一旦不公平待遇结束，进口税也会随之结束。这些行动将会让美国劳工的产品更具竞争力，同时也会消除一些不公平的外国竞争优势。这是我国贸易平衡在过去15年里逐渐受损的主要原因所在。 注释标题 参见PPP（1971），第889页。

　　尼克松和康纳利认为进口附加税会受到民众欢迎，他们是对的：根据一项民意调查，71%的美国受访者认同这项附加税，14%的人不赞成，15%的人不确定。

　　在这些行动对全世界都产生冲击之后，尼克松政府坚持要求其他国家升值本国货币换取美国撤销附加税。康纳利的开价是日元升值24%、马克升值18%。这对德国（指当时的联邦德国）来说不是一个问题，因为该国早就已经允许马克升值，但日本抵制了这一要求。“尼克松冲击”引得外汇市场大规模抛售美元，从而迫使日本央行采取大规模干预措施防止日元升值。在8月16日至17日的星期一和星期二，日本购买了13亿美元以维持美元价值，并将日元保持在360日元兑1美元的旧汇率上。但事实最终证明，外汇市场的交易量要强过政府购买美元并阻止本国货币升值的意愿。8月底，日本财务大臣宣布政府将允许日元升值，不过还将继续采取政府干预措施以减缓升值速度。

　　虽然外汇市场迫使各种货币偏离了它们的官方平价，但各国政府仍不愿表态同意正式调整汇率平价。附加税也成为一个日益加剧国际紧张局势的根源。虽然10%的附加税针对的主要是日本，但它适用于来自所有国家的应税进口产品，包括那些与美国存在贸易逆差的国家。欧共体向《关贸总协定》投诉了美国，其他国家则暗示有可能采取报复措施。9月，尼克松政府内部出现了越来越多反对继续征收附加税的声音，其中的领头人物是总统国家安全事务助理亨利·基辛格（Henry Kissinger）。11月底，在基辛格反复重申汇率问题得不到解决将会造成外交政策困境的情况下，尼克松开始担心这一僵局的政治代价，并向康纳利表示他应该尽快解决这个问题。

　　12月，在华盛顿史密森学会举行的一次会议最终确立了新的汇率平价。在谈判的第一天，美国提出的要求是日元升值19.2%，马克升值14%。德国同意马克升值13.57%，这给日本带来了压力，因为德国官员坚持认为日元至少要比马克多升值4个百分点，也就是说，至少升值17.57%。日本财务大臣坚持认为这个数值必须低于17%，并讲述了一个故事：在日本重新回归金本位之后，一位财务大臣将日元升值了17%，结果他在1930年被人暗杀。康纳利最终同意日元升值16.9%。（这位财务大臣后来透露，其实日本首相已经批准他将日元最多升值20%。）

　　尼克松总统把这份史密森协定称为“世界历史上最重要的货币协定”。美元兑全球主要货币的贸易加权贬值幅度略低于8%，如果不把加拿大计算在内的话，则达到12%。不过，新的平价只不过是将外汇市场已经形成的机制正式确立下来而已。两天后，总统签署行政命令取消了10%的附加税，此时附加税已经生效4个月。附加税仅适用于美国一半左右的进口产品，因为它不适用于免税进口产品（约占总进口量的1/3）或数量受限的进口产品（约占应税进口产品的17%，包括石油、食糖、肉类、乳制品、其他进口农产品以及涵盖在纺织品长期安排之中的棉纺织品）。尽管如此，据估算，附加税使受到影响的进口减少了6%～8%，这足以引起其他国家的关注。

　　虽然尼克松积极评价史密森协定，但新的汇率平价只维持了一年左右。1973年3月，来自外汇市场的更大压力迫使各国政府放弃了维持固定汇率的责任，开始允许货币价值出现波动，这标志着布雷顿森林体系汇率制度的正式终结。固定汇率制度的崩溃对贸易政策具有重要意义。从短期看，美元相对于其他货币的贬值有助于扭转贸易逆差，美国也确实在1973年和1975年创下了商品贸易顺差。美元贬值也有助于缓解国会中日渐积累的保护主义压力，1970年的《米尔斯法案》和1971年的伯克-哈特克提案都反映了这种压力。沃尔克（1978—1979，第7页）后来表示：“有人得出结论认为，美国摆脱了对美元的责任，也摆脱了牵头维护开放性世界秩序的责任；在我看来，这是对事实的误解……贬值本身就是我们用来排斥保护主义的最有力论据。这件事由始至终的运作前提是，对汇率的必要调整以及其他符合开放贸易和开放资本市场原则的措施可以实现必要的国际收支调整。”确实，由于汇率调整，伯克-哈特克提案之类的再也没有出现，国会甚至开始考虑通过新的立法减少贸易壁垒。

　　从长期看，固定汇率制度的结束和浮动汇率的开启使各国放松了它们一直以来对国际资本流动的控制。这种控制措施有助于确保汇率保持固定不变，但现在已经没有这个必要了。资本管制的取消导致国际资本流动大幅增加，并使各国在接下来几年内出现巨额经常账户失衡。这导致了汇率大幅波动，这种波动将对贸易政策产生重大影响，尤其在20世纪80年代更是如此。第十二章中将会予以详述。

　　虽然达成了汇率协定，但日本仍是贸易政策制定者的主要关注点所在。经过两年多的较量，美国与日本之间关于纺织品的长期争端最终得到了解决。尼克松政府在1971年9月加大施压力度，提出了最后通牒：要么日本同意按照美国的条件进一步限制纺织品出口，要么美国根据1917年《对敌贸易法案》中的紧急授权实施进口配额。威胁动用这一法案对盟友采取贸易行动，这可谓是一项严重的外交打击，它终于说服日本对羊毛和人造纤维等非棉制品采取出口限制。具有讽刺意味的是，日本的出口配额从未产生约束力，因为该国的工资因强劲的经济发展而迅速增长，因而纺织品生产开始转移到其他低工资亚洲国家。

　　美国对进口纺织品的限制具有全球影响。随着亚洲生产商将部分纺织品出口从美国转向欧洲，欧共体开始想办法保护自己的产业免受进口增长的影响。美国官员表示欢迎欧共体加入纺织品协定，因为这看来能够让美国自己的限制变得合法化。1974年，这些国家设立了一个名叫《多种纤维协定》（MFA）的总体框架管理纺织品和服装贸易。《多种纤维协定》构成了一个对纺织品和服装贸易进行双边限制的多边体系，涉及18个国家，占全球棉花、羊毛和人造纤维进口量的3/4。另外还与其他10个出口国达成了以下非正式协议（“谅解”）：如果这些国家的出口增长太快并给国内生产商带来问题，则有可能对它们施加限制。整个协定取决于出口国和进口国的妥协。进口国能够限制人造和羊毛纤维（外加棉花）的外国出口，而出口国则在双边配额中得到了相当高的年增长率（不低于6%，而非最初与日本达成的长期安排中所定的5%）。此外，出口国还拥有一些灵活性，因为他们可以在不同的年份更换不同的出口产品类别，这样就可以使用过去的多余配额或是借用以后的配额。

　　因此，美国和日本在1957年为控制棉纺织品贸易而达成的“短期安排”已经转变成极为复杂的多边协定，涵盖了数十个国家和多种纤维。当然，整个管理式贸易协定明显违反了《关贸总协定》的相关规定，因为这些措施在适用的时候具有歧视性，并通过配额而非关税干预贸易。（具有讽刺意味的是，负责监管《多种纤维协定》的是《关贸总协定》的纺织品监督机构。）

　　1972年，日本和欧共体同意将自愿限制协定延长3年至1974年，也就是说，钢铁产业所受的保护也得到了延期。这次延期削减了出口量、规定了不同类别钢材的吨位限制并降低了这些出口的年度可增长率。对进口钢材的持续限制并没有带来国内产业在业绩方面的任何改善。批评人士指责自愿限制协定助长了国内生产商的自满情绪，工人也因此寻求更高的工资和福利。

　　虽然美元贬值、1973年再次出现的贸易顺差以及失业率的下降有助于缓解国会山在贸易问题上的低落情绪，但美国还是因1973年底的油价冲击而意识到了自身的脆弱性。在美国于20世纪50年代后期对石油实施进口配额之后形成的欧佩克因美国在1973年的阿以战争中支持以色列而对美国实行了石油禁运。这场冲击严重扰乱了世界经济，使美国重新陷入衰退。它也对贸易产生了巨大影响：石油进口总值在1974年增长了两倍多，占到所有进口的1/4。虽然进口在GDP中的比重翻了一番，但是由于美元贬值和农产品出口价格上涨，出口与进口增长保持了同步。

　　《1974年贸易法案》

　　20世纪70年代早期的汇率调整以及纺织品、服装和钢铁的进口限制缓解了国会受到的保护主义压力，也让尼克松政府得以谨慎地向国会提出延长总统贸易谈判权，这一权力已在1967年失效。1973年4月，尼克松要求将贸易谈判权延期5年，同时允许他在10年内分阶段将关税减少60%并取消5%以下的关税。他提出新授权的主要理由是希望解决那些妨碍美国对欧洲和其他地区出口的外国补贴和非关税壁垒，如欧共体的扩张，这次扩张将英国、丹麦和爱尔兰也并入了欧共体。根据1971年的威廉姆斯报告，政府还提议大幅修正有关进口救济和调整援助的贸易法案。

　　工会立即对政府的提议发动攻击，理由是进一步减少贸易壁垒将会损害经济。劳联-产联主席乔治·米尼宣称“这些提案没有提出特定机制来管制进口商品的涌入，事实上，有些提议将会加剧美国就业和工业生产受到的破坏”。纺织品和服装、化学品、制鞋、石材制品、钢铁、餐具、五金和手表等进口敏感型产业纷纷反对政府的提议。

　　其他产业则支持总统提出的要求，如造纸、机械、卡车和拖拉机以及航空航天产品的生产商。这些以出口为导向的产业抱怨外国非关税壁垒阻碍了它们的销售，它们将新的谈判视为解决问题的一种途径。由于全球商品价格在20世纪70年代初创下历史新高，农民和农业团体也对全球市场产生了新的兴趣，因此他们也支持政府的提议。由于欧共体的共同农业政策阻碍了农产品出口，这些团体还希望能够削减欧洲的农业补贴并取消其农产品进口配额。

　　两党都支持通过谈判扫清其他国家的对外贸易壁垒。大多数国会议员认为，只要美国企业拥有“公平的竞争环境”，它们就可以在全球市场展开有力竞争，而所谓“公平的竞争环境”，就是说外国市场真正开放，不公平贸易行为被完全消除。路易斯安那州民主党参议员拉塞尔·朗（Russell B.Long）说，国会“受够了美国在一个充满歧视的世界里承受‘最差国待遇’。其他国家都躲在差额税、出口补贴、进口平衡税、边境税、卡特尔、政府采购行为、倾销、进口配额以及其他一系列将我国产品拒之门外的壁垒背后，在这个时候，我们不能再把我们的市场暴露在外。”国会议员认为，美国市场对进口的开放程度远远高于其他国家，因此在寻求为美国出口商品打开国外市场的时候，美国不会有什么损失，只会收益良多。事实上，就1966年而言，美国进口受非关税壁垒阻碍的比例（36%，主要是纺织品和服装）要高于欧共体的进口（21%，主要是农业）或日本的进口（31%，主要是农业）。

　　政府提议的法案还拟定了一项名为“快速通道”（fast track）的新条款推动国会考虑达成谈判协定。过去，贸易谈判只涉及进口关税，总统只要发布行政命令就可以落实协定达成的较低进口关税。然而，在肯尼迪回合中，谈判代表提出了关于非关税贸易壁垒的协定，这些协定需要国会批准对国内法律做出调整。然而，我们之前也看到了，国会拒绝考虑肯尼迪回合谈判达成的任何准则。由于工业品的关税已经很低，因此要想进一步放开贸易，新的贸易协定就不得不把焦点放在非关税壁垒上。不过，如果国会不大可能批准谈判成果，欧共体和其他贸易伙伴就不会愿意参与谈判。

　　为了绕开这个难题，国会同意建立“快速通道”程序。根据快速通道，国会必须在总统达成贸易协定并提交国会之后90天内进行投票表决，而且不得附加任何修正案。由于涉及非关税壁垒的所有协定都必然涉及国内法律的变更，因此协定的实施法案须经参众两院批准。根据快速通道程序，国会还承诺不会修改协定本身，也不会就是否批准协定推迟做出决定。两党都对快速通道表示支持，因为每个人都认识到，要想缔结任何不只是简简单单削减关税的贸易协定，都需要一些新的国会程序。它也使行政部门在敲定协议之前会与国会议员进行更紧密的合作，确保国会最终支持相关协定。

　　政府的这一提案于1973年在众议院缓慢推进并获得通过。筹款委员会否决了其中一项提议：只要外国市场份额超过15%，就实施强制性进口配额，这个提议得到了一些民主党人的支持，这也是该党对开放贸易的支持已经下滑的又一个迹象。1973年12月，众议院以272票对140票通过了该法案。少数党共和党以160票对19票一面倒地表示赞成，而多数党民主党则出现了分歧。以钢铁生产州（宾夕法尼亚州和俄亥俄州）和鞋类制造州（缅因州和马萨诸塞州）为首的北部民主党人以101票对52票反对该法案。南部民主党人则以60票对20票表示赞成，因为近期达成的《多种纤维协定》已经缓和了纺织品和服装行业的反对声音。

　　俄亥俄州民主党议员查尔斯·万尼克（Charles Vanik）和华盛顿州民主党议员亨利·杰克逊（Henry Jackson）提出了一份修正案，建议将苏联最惠国待遇与苏联犹太人移民自由相挂钩，有关这份修正案的辩论使参议院对该法案的立法行动被拖过了1974年的一大半时间。尼克松政府希望总统拥有绝对权力给予共产党国家最惠国待遇，但国会拒不同意。1974年12月，参议院以压倒性优势通过了法案，其版本与众议院版本的其他差异之处很快经两院协商委员会得到解决。

　　此时，尼克松已经因水门事件下台，杰拉尔德·福特（Gerald Ford）成为总统。上任仅3个月后，福特（1979，第210—211页）就在前往日本的时候明确告知日本首相，他“一直是自由贸易的支持者，即使他会因国内失业率居高不下而受到显而易见的政治压力，他也不会改变这样的信念。”然而，福特在回忆录中表示，他对贸易法案并不满意。虽然它是“过去40年来最重要的贸易立法”，但福特（1979，第224—225页）“对法案包含的一些措辞感到担忧，这些措辞在其他国家看来既令人反感且具有歧视性，其中尤以杰克逊万尼克修正案为最”。然而，他“不情不愿地决定签字让这项措施成为法律”，因为他相信“即使自己行使否决权，也会被国会以压倒性的投票结果给推翻”。1975年1月，福特签署了《1974年贸易法案》。

　　《1974年贸易法案》授予总统关于关税和非关税壁垒的谈判权，使美国更积极地参与已在1973年11月开始的《关贸总协定》东京回合谈判（下文将会具体介绍）。总统获准将进口关税最高减少60%并取消5%以下的关税。法案建立了快速通道程序，以便加速国会批准（或否决）所有涉及非关税壁垒的协定，因为这些协定需要修正国内法律。国会还同意授权总统根据名为“普遍优惠制”（GSP）的计划，给予合格发展中国家的选定产品免税待遇。

　　《1974年贸易法案》表明，国会并不只是想保护进口竞争型产业，它也愿意向更多贸易开放市场，并就非关税壁垒展开规则谈判。与此同时，法案也让受进口影响的产业更容易获得保护，让工人更容易获得调整援助。到这个时候，人们的一个共识就是，《1962年贸易扩展法案》试图将政府支持从例外条款保护转向贸易调整援助的努力失败了。1962年的法案确实加大了相关产业获得例外条款保护的难度：在1962年至1969年的29项调查中，关税委员会仅在3起个案中做出了肯定裁决。但是事实证明，相关产业也同样难以获得贸易调整援助：在这一时期，关税委员会不接受单一的援助请求。从1969年到1973年，委员会只批准了四起个案，分别是陶器、大理石、钢琴和平板玻璃，仅覆盖3 180名工人。

　　《1974年贸易法案》没有尝试用其中一项来取代另一项，而是同时放宽了获得例外条款保护和调整援助的要求。201条款为管理例外条款行动设定了新的法律要求。1962年设定的要求是伤害必须“主要由贸易协定所做的关税削减造成”，这一要求现在被取消了；201条款只要求进口是“造成严重损害的实质原因”，从而使任何进口增加——即使与之前的关税削减无关——都可以成为获得保护的理由。这极大地增加了各个产业寻求临时进口救济的个案数量。

　　法案还规定了一个严格的时间表处理例外条款个案。关税委员会被更名为国际贸易委员会（ITC），而且现在它必须在收到申诉后的6个月内做出裁决。如果发现产业受到伤害，那么总统将有60天时间决定是否发放国际贸易委员会提议的救济。国会还试图将发放救济设成默认选项，规定总统“应当”批准国际贸易委员会建议的贸易救济，“除非他认为，提供此类救济不符合美国的国家经济利益”。临时进口救济可以持续5年，还有可能再延期两年，所采取的形式多种多样，一般为关税（逐年下降），但也可能是进口配额、有序销售安排或其他措施。进口关税必须一视同仁地适用于所有国家的进口。

　　《1974年贸易法案》还加强了贸易调整援助。如前所述，关于调整援助的法定标准非常严格，因而关税委员会在十多年的时间里只批准了四项申请。由于获得调整援助的难度太大，原本在1962年坚定支持这项措施的劳工组织转向了它的对立面。劳联-产联的负责人将之贬称为“丧葬保险”，并直截了当地表示“调整援助无法解决现代贸易问题”。为解决这一问题，法案放宽了资格要求，并将负责这一计划的权限从关税委员会转到劳工部。

　　新法案也降低了企业获得倾销救济的难度。此前，倾销的定义是指外国生产商以低于其本国市场的价格出口其产品。《1974年贸易法案》将“低于平均成本”的出口视为另一种可以提起诉讼的倾销形式，这样的定义说明了本国市场价格有可能会随出口价格而被人为压低。法案还对行政程序规定了严格的时间限制，而众所周知，此前这一程序一拖就是数年。

　　最后，《1974年贸易法案》的301条款授予总统更大的权力处理给美国商业带来负担或障碍的“不公正、不合理和歧视性”对外贸易行为。根据301条款，美国出口商可以就歧视美国生产商的外交政策或行为向特别贸易代表提出申诉。随后贸易代表会决定是否启动调查并寻求通过谈判方案终止这样的行为。如果没有达成解决方案，总统有权对违规国家的出口商品征收报复性关税。在301条款的前10节内容中，有7节针对欧共体，并侧重于各种歧视性政策，如欧共体对鸡蛋的进口税；对罐装水果、果汁和蔬菜的最低进口价格要求；对麦芽和小麦的出口补贴；对牲畜的饲料混合要求；对橙子和西柚汁的优惠关税。

　　最后，《1974年贸易法案》做出了若干制度变革。国会正式设立了贸易谈判特别代表这一职务，该职务之前只是通过行政命令而存在；除了创建私营部门咨询小组之外，这一举措还为国会更多地参与贸易谈判创造了条件。美国贸易代表办公室（USTR）由此成为行政部门的谈判机构。前面说过，国会还将关税委员会的名称改为国际贸易委员会，并使之成为一家独立机构，而不再是行政部门的一部分。作为一个独立机构，国际贸易委员会必须直接向国会提交预算方案，这就让国会对该机构的活动拥有了更大的影响力。

　　总而言之，《1974年贸易法案》是一部重要的贸易立法。在20世纪70年代初保护主义压力爆发之后，国会开始设法建立一个体系，为更多例外条款个案和反倾销行动开辟法律途径，从而将进口救济方面的政治压力从法律救济转向行政救济。法案将贸易自由化和贸易保护杂糅在了一起。一方面，它使总统有权进一步放宽贸易，扩大进出口，并通过普遍优惠制（GSP）使发展中国家的产品免税进入美国市场。与此同时，它又通过临时关税或额外的失业保险为进口竞争型企业和工人提供了更多的政府援助。

　　《1974年贸易法案》的通过也证明贸易政策上的党派分歧已经变得模糊不清。新的分歧取决于不断变化的选区特征。总的来说，民主党人发现自己越来越难以做到支持开放的贸易政策，因为他们与工会有着千丝万缕的联系，而工会担心就业岗位的流失，尤其在工业化的东北部和中西部地区更是如此。与此同时，共和党人在减少贸易壁垒并确保互惠市场准入的问题上仍然心存顾虑，但他们还是比过去数十年要更加愿意反对那些有可能间接损害出口的保护主义措施。

　　东京回合

　　早在1972年，美国、欧共体和日本就宣布打算开启新一轮多边贸易谈判，这是自1947年日内瓦《关贸总协定》大会以来的第七轮谈判。当东京回合于1973年11月开始的时候，人们都期待着国会将很快授予总统谈判权。虽然全球经济因衰退和高通胀而陷入困境，不过东京回合还是想进一步降低关税水平并限制非关税壁垒的使用。虽然如表11.2所示，此时的平均关税已经很低，但美国、欧共体和日本在谈判中还是同意将关税平均削减34%。与肯尼迪回合一样，关税削减不再是通过对特定利率进行双边磋商的老办法，而是通过公式进行计算，因此较高关税的削减幅度要大于较低关税。

　　表11.2 东京回合之前和之后的平均关税水平（单位：%）

　　资料来源：国会预算办公室（Congress Budget Office，1987），第32页。

　　随着关税降至相对较低的水平，谈判的重点转为规范非关税壁垒的使用。（降低关税被比作“抽干沼泽，露出所有仍需清理的非关税壁垒暗礁和残桩”。）东京回合通过6项准则应对非关税壁垒，分别涵盖了政府采购、技术性贸易壁垒、补贴和反补贴税、海关估价、进口许可程序和反倾销。由于这些壁垒很难判定和监管，因此这些准则的内容基本上都是程序性的，没有提出什么具体的义务。准则设立了宽泛的一般性规则，如透明度和国民待遇要求，但谈判国并不非得签署这些准则，它们可以选择加入或不加入。尽管如此，这些准则还是代表了将《关贸总协定》规则扩展至各种监管性贸易壁垒的初步尝试。

　　谈判也涉及补贴和反补贴税。欧共体对补贴的使用程度要远远超过美国：1978年，得到官方出口信贷支持的制成品出口比重在英国为56%，在日本为34%，在法国为30%，而在德国和美国仅为11%。美方的关键谈判目标之一就是限制这种补贴，原因是它们扭曲了资源分配、破坏了市场运作，因此有损美国利益。与之形成对比的是，欧共体只想在这种补贴对另一国产业造成伤害的时候对其进行惩罚。双方协商的结果是，欧共体同意对影响贸易的国内补贴进行限制，美国同意对反补贴税（countervailing duty）案件进行实质损害检测。换句话说，只有在出口补贴对国内产业造成损害的情况下才能征收反补贴税；之前美国并没有这样的要求。反倾销准则也根据要求较低的美国标准进行了调整，也就是说，要想征收反倾销税，必须是进口倾销造成实质损害，但未必是损害的“主要”原因。

　　在东京回合中，发展中国家第一次开始在《关贸总协定》中发挥更积极的作用。它们的作用仍然十分有限，因为发展中国家得到的是“特殊和差别待遇”，这意味着它们在受益于发达国家的关税削减时不必降低自己的关税。就连最贫穷的发展中国家也受益于各种关税优惠计划，如普遍优惠制，严格说来，这些制度其实违反了最惠国待遇条款。

　　与之前的谈判一样，东京回合未能解决农产品贸易问题。尽管美国坚持要求采取一些措施，但欧共体还是拒绝降低补贴水平或者放宽共同农业政策中的贸易壁垒。谈判代表也未能就保障措施在适用时是否能够有所差别的问题达成一致。《关贸总协定》第19条的要求是，保护措施——如第201条的例外条款——必须一视同仁地适用于所有来源的进口。《关贸总协定》在自愿出口限制和有序销售安排等选择性和差别性安排方面没有相关规定，而这类安排现在已经被引入并将在未来10年内激增。

　　东京回合引发的国内争议相对较少。纺织品和服装产业是对谈判结果感到担忧的团体之一。该产业及其工人说服国会在1978年底通过了一部法案，禁止贸易谈判代表降低纺织品和服装的关税，这充分彰显了其政治实力。南卡罗来纳州民主党参议员欧内斯特·霍林斯（Ernest Hollings）指出该产业正处于水深火热之中，并表示：“如果一个人正在出血，那就不能再切断他的另一条血管。”来自南部地区的议员支持这一法案，并呼吁来自佐治亚州的总统吉米·卡特签署该法案。总统的顾问强烈反对，理由是这将成为一个糟糕的先例，导致其他产业也寻求类似的豁免。它还会危及正在进行的谈判，促使其他国家撤回影响美国出口的关税削减提议。他们认为，由于高通胀，美国不能再实行会进一步提高价格的政策。其他利益集团，尤其是零售商和一些制造商，也表态反对这一法案。

　　1978年11月，卡特否决了该法案，理由是它“无法解决造成产业困境的真正原因”。它给该产业带来的好处将是“短暂的”，但“会促使我们的贸易伙伴采取报复措施，撤销他们在美国出口需求最大的领域提出的关税削减，如烟草、谷物、柑橘、原棉、纸张、机械、家禽，以及成衣和时装等纺织品相关领域”。总统得出结论：“如果损失这些出口领域，那对我们国家来说将是过高的代价。”

　　东京回合于1979年4月结束。总体而言，结果喜忧参半。虽然发达国家的进口关税被降至更低水平，但发展中国家预计不会回以同等待遇。非关税壁垒方面的准则含糊不清，而且各国可以自己选择是否采用这些准则；农业贸易问题也仍未得到解决。两个月后，卡特政府将东京回合的实施法案提交国会批准。国会必须迅速采取行动，因为《1974年贸易法案》的“快速通道”条款要求国会在60天内投票表决，并且不得附加任何修正案。美国贸易代表罗伯特·施特劳斯（Robert Strauss）是民主党的运作高手，他在谈判期间一直尽力让国会和相关私营团体了解谈判动态。这一做法确保了主要选区不但不会对谈判结果感到意外，还会广泛支持。据施特劳斯（1987，第vii页）后来回忆说：“我与国内选民（既包括产业也包括劳工）以及国会议员进行谈判所花的时间一点也不少于我与外国贸易伙伴谈判所花的时间。”比如说，路易斯安那州民主党参议员拉塞尔·朗和参议院财政委员会的人员坚持要求参与实施法案的起草工作，以便确保国会最后对之给予支持。由于立法机构和行政机构的这一合作，《1979年贸易协定法案》在国会顺利通过，众议院的投票结果为395票对7票，参议院为90票对4票。一面倒的支持既反映了施特劳斯杰出的政治敏锐性，也表明国内没有哪个团体感觉自己受到了谈判结果的严重威胁。

　　然而国会要求，要想通过《1979年贸易协定法案》，就得推行进一步的贸易政策行政改革，尤其是总统需要通过行政命令将反倾销程序权从财政部转到商务部。国会长期以来一直抱怨财政部没有认真对待倾销申诉，并因为不愿意征收关税而导致长期的程序延误。比如说，当真力时（Zenith）在1971年对黑白电视机进口提出反倾销投诉时，关税委员会裁定该行业遭受了损失，但财政部直到1978年才采取行动并将之驳回。国会显然希望反倾销法得到更积极的落实，而商务部——其选区组织是美国企业——应该比财政部更乐于见到这样的申诉。

　　此外，美国贸易代表办公室（USTR）正式成立，主要负责在行政部门制定和协调贸易政策。美国贸易代表办公室的主要职责是贸易协定谈判，但它在谈判时必须平衡好众多政府机构的观点，如代表外交政策利益的国务院、代表商业利益的商务部、代表农业利益的农业部、代表工人利益的劳工部、代表竞争关注的司法部和代表消费者和经济效率利益的经济顾问委员会等。所以，美国贸易代表办公室牵头负责一套全面的跨机构协商程序，指引美国贸易政策的制定。

　　保护主义悄然蔓延

　　20世纪70年代，美国显著加深了对世界贸易的参与度。商品进出口的GDP占比在这10年里翻了一番，从1970年的近4%上升至1979年的约8%。虽然商品贸易顺差在1976年之后让位于商品贸易逆差，但这最初是由1973年石油危机后的大量石油进口促成的。美国在农产品和制成品以及服务业上持续拥有贸易顺差。此外，美国与亚洲的贸易占比越来越大：20世纪80年代，美国约40%的进口来自亚洲，而在20世纪50年代时仅为17%。由此可以看出一些东亚国家和地区的快速经济发展，尤其是日本、中国香港、中国台湾和韩国。因此，政策制定者开始将注意力从欧洲转移到太平洋地区的新兴工业化经济体。

　　总体而言，制造业在20世纪70年代坚守住了自己的地位，但制造业内部发生了重要的结构变化并引发了很多艰难的调整。出口转为美国拥有最大技术优势的更新颖、更先进的产品，如机械和航空航天，这些领域的技术工人的工资相对较高。与此同时，随着越来越多的东亚国家实现工业化，美国开始进口更多的劳动密集型制成品，如纺织品和服装。在标准化的资本密集型产品中，如基础钢材乃至汽车，外国产能显著提升，这导致国内外的竞争开始加剧。因此，虽然高科技和机械领域的先进产业表现良好，旧有产业却陷入了持久的困顿。这一调整过程需要将劳动力和资本从旧有产业（纺织品、服装、鞋类和钢铁）重新分配至新的产业（电机、航空航天、半导体、计算机和电信设备）。

　　虽然制成品贸易顺差在20世纪70年代不断增长，但受到进口竞争影响的产业不可避免地吸引了大部分注意力。重组过程给人带来整个制造业都吃尽苦头的感觉。虽然制造业的产量在20世纪70年代增长了36%，但就业情况则是另一番光景。制造业就业岗位在20世纪60年代增加了近400万，但是到了20世纪70年代，制造业就不再是就业岗位净增长的源头。相反，在这10年里，制造业的工人数量一直在1 900万和2000万左右波动，不过隐藏在这种稳定表象下的是一些劳动密集型产业的就业岗位显著减少和其他产业的岗位增加。从大多数研究看，就业岗位的减少主要是因为需求和生产率增长的变化，而不是因为进口。

　　前面我们已经看到，国会认识到按产业设立援助法案既耗时又充满争议。因此，它在《1974年贸易法案》中修改了关于贸易救济的法律，使得受到进口影响的企业和工人可以更容易获得高关税形式的临时救济。虽然这些规定已经存在了几十年，但其他国家对国内市场的渗透率不断上升，因而促使20世纪70年代后期涌现出一批新的进口救济案。企业向政府申请提高进口关税的主要法律工具是例外条款、反倾销税和反补贴税。例外条款理应是受损产业获得临时进口保护的主要途径。根据《1974年贸易法案》的201条款，如果国际贸易委员会发现进口是“造成严重损害的实质原因”，那它可能会建议对所有来源的进口都征收更高的关税（5年期间逐渐下调）。总统对是否给予进口救济有完全的决定权。

　　事实上，例外条款并没有为申诉产业提供太多帮助。1975年至1980年间提出的201条款案一共有44起，但只有9起最终使关税得到提高。这44起申诉案中有17起被国际贸易委员会裁定没有满足进口救济的法定要求。在另外27起申诉案中，国际贸易委员会裁定进口是造成损害的原因之一，并建议对其中24起提高关税，对其他3起实施调整援助。不过，福特总统和卡特总统对大多数申诉案都否决了救济措施，理由是这不符合国家经济利益，因为贸易壁垒会给消费者带来沉重负担、加大通胀压力、破坏美国与他国的关系、让业内繁荣企业坐享其成，同时又不能给受进口影响最大的企业提供太多帮助。

　　例外条款还有另一个问题：必须对所有来源的进口都征收更高的关税，而不是有选择性地只针对影响国内产业的进口。因此，即使只有一个国家造成进口急剧上涨，也得是所有外国出口商都受到贸易限制。这也是总统不愿意批准救济的原因之一：如果来自日本和韩国的进口是国内生产商的主要竞争来源，那么他们不想对加拿大和西欧造成不必要的伤害。因此，总统面临着艰难的选择。如果总统批准例外条款救济，可能会让国内产业感到满意，但是会激怒那些并非问题根源的出口国。如果总统拒绝批准进口救济，国内产业就会不满，并有可能转向国会寻求补救措施。

　　最后谈判达成的解决方案涉及自愿出口限制（VER）或有序销售安排（OMA），这是一个几乎让所有人都感到满意的妥协结果。根据这一方案，只有出口损害到国内生产商的国家（或多个国家）才需要限制其在美销售。只要这些出口受到限制，国内产业就会感到满意。外国出口商也会感到安心，因为他们不用承受更高的关税，而如果采取例外条款或反倾销措施，就会造成关税的提高。更有利的是，那些限制销售的出口商发现自己可以在美国提高定价，而这将弥补销售数量的下降，甚至有可能提高他们的利润。受到限制的出口商获得的更高收益被称为“配额租金”。有的时候，即便没有美国产业对进口提出抱怨，一些外国企业也会自己去联系美国官员并要求实施自愿出口限制或有序销售安排，原因就是他们想要追求这样的租金。

　　没有参与自愿出口限制或有序销售安排的国家的出口商也对这些安排感到满意，因为他们可以自由地提高出口量并填补受限制出口商留下的空白。这往往会使进口救济变得千疮百孔，结果国内产业发现它根本起不到什么作用。比如说，在涉及非橡胶鞋制品的例外条款案中，卡特总统决定与中国台湾和韩国谈判达成有序销售安排，而不是像国际贸易委员会建议的那样加征关税。有序销售安排在1977年至1981年生效，只对这两个国家和地区的出口予以限制。结果，中国台湾和韩国的出口减少很快就被中国香港和菲律宾的出口上涨抵消。卡特政府随即面临压力，需要扩大进口限制涵盖这些新的供给商。政府于1978年做出回应，要求中国香港鞋类出口产品提供原产地证明，因为很多人怀疑中国台湾和韩国只是经中国香港转运货物以规避出口限制。此外，中国台湾和韩国企业开始更换它们所售产品的类型，以避开有序销售安排的限制。韩国生产商减少了运动鞋的皮革含量，添加了更多的橡胶和织物，这样它们就不再是协议中定义的“非橡胶鞋制品”，因此无须受到出口限制。最终，有序销售安排未能减缓鞋制品进口，因此也没有阻止国内制鞋业的持续下滑。

　　涉及彩电进口的有序销售安排也没能帮到国内产业。在进口量从1975年的110万台激增至1976年的290万台之后，一些工会和小企业提出了201条款申诉。国际贸易委员会裁定进口是造成严重损害的实质原因，并建议征收25%的关税，5年后降至10%。然而，卡特总统与日本谈判达成了为期3年的有序销售安排，将进口电视机的数量减少至156万台。虽然从日本进口的电视机数量下降了，但是在一年的时间内，来自韩国的进口数量上涨了约4倍（从97000台增至437000台），来自中国台湾的进口量翻了近一番（从322000台增至624000台）。虽然达成了有序销售安排，但1978年的彩色电视机进口量与1977年的进口量基本是一样的。

　　政府随后在1979年强制要求韩国和中国台湾加入有序销售安排，各自的出口量上限均为526 000台。相应的后果是产品结构发生了变化：组装电视的进口量下降了，但未组装电视的进口量从1976年的几乎为零上升至1980年的近300万台。这些例子说明，作为一种帮助国内产业应对外国竞争的方式，贸易救济有其局限性。制造业生产的全球化意味着针对特定国家的贸易限制很容易被规避，因为外国供给可能来自任何一个国家。有序销售安排很容易被规避，因此它们在帮助国内生产商维持市场份额方面基本没有起到什么作用。

　　纺织品、服装和钢铁等具有政治影响力的产业也获得了特殊贸易保护，有时还有反倾销和反补贴税作为补充。纺织品和服装产业继续受到《多种纤维协定》的保护，这份协定已经制度化，成为美国贸易政策的一部分。1977年12月，在东京回合谈判期间，21个国家敲定第二版《多种纤维协定》（MFA-II），更新了对发展中国家的棉花、羊毛和人造纤维服装产品的出口限制。这一次，是欧共体而非美国支持通过降低年增长率收紧《多种纤维协定》配额，限制出口商在不同年份和产品类别中转换供给种类的能力，并在进口激增对国内生产者造成伤害的情况下允许“合理偏离”配额（即更严格的限制）。这些拼凑在一起的出口限制协定从1978年一直生效至1981年，然后又进行了延期。

　　钢铁产业的第二轮自愿限制协定于1974年到期，这个时候全球钢铁市场正在蓬勃发展。不过欧洲和日本的钢铁生产商在此期间增加了产能，结果在全球需求开始减弱的时候，产能出现了严重过剩。更糟糕的是，从美国国内钢铁生产商的角度看，欧洲政府经常补贴他们的企业以防止工厂关闭并最大限度地减少失业，从而通过维持产能延长调整过程，而正常情况下这些产能原本是应该被关停的。从某种程度上说，美国产业是受到补贴的国外过剩产能的受害者，这种过剩产能使全球产量居高不下，价格却低于正常水平。与此同时，国内钢铁产业没能将生产率提高到足以使其产品在市场上具有竞争力的程度，而且支付给工会工人的大幅工资溢价带来了高昂的成本。

　　当钢铁需求在1977年减弱时，美国国内生产商重新开始争取新的进口限制。卡特政府希望与外国供给商达成有序销售安排：日本同意了这样的安排，但欧共体没有同意。因此，钢铁产业提出了无数针对欧洲生产商的反倾销申诉。由于担心反倾销税可能造成难以逾越的进口壁垒，卡特政府提出了“触发价格机制”（TPM）：如果进口价格低于特定触发价格，政府将进行价格监控并加速反倾销调查。这一针对进口的“公允价值”作为参考价格基于对日本钢铁生产成本、利润率和其他费用的估算。触发价格机制加大了征收关税的可能性，而且价格下限适用于所有进口，因此无法进行供给转移。一经美国和欧洲钢铁产业接受，触发价格机制立即于1978年1月开始生效。

　　国内产业几乎立即就抱怨触发价格设得太低。因为触发价格是根据日本的成本计算得出的，因此成本较高的欧洲生产商仍可以“倾销”钢铁并扩大其市场份额。1980年3月，美国钢铁公司对欧洲生产商提起反倾销和反补贴申诉，导致卡特政府暂停了价格下限。触发价格机制在几个月后恢复，不过价格下限提高了12%，从而换来了申诉被撤回。

　　与接下来数年将要出现的局面相比，这些贸易行动都还是相对温和的。20世纪70年代是过渡的10年。美国不再主导全球制造业，很多产业面临着来自进口的竞争。此外，各国之间出现了大量资本流动，而这并非布雷顿森林体系的特点。资本流动意味着贸易流动现在更有可能受到汇率变动的影响。一系列因素意味着20世纪80年代将会出现更大的要求限制进口的政治压力。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）