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　　第三篇

　　互惠

　　第九章 新政与互惠贸易协定，1932—1943年

　　大萧条引发了一场有利于民主党的重大政治调整，而民主党则给美国贸易政策带来了历史性转变。1934年，应罗斯福政府的要求，国会颁布了《互惠贸易协定法案》（RTAA），授权总统在美国与其他国家谈判达成的贸易协定中下调进口关税。《互惠贸易协定法案》赋予了行政部门前所未有的权力，改变了贸易政策的制定进程，并使进口关税进入下行通道。本章将解读美国为什么在国会于1930年通过《霍利-斯穆特关税法案》实施高关税后才短短几年就出现这种彻底的转变。

　　贸易政策与新政

　　赫伯特·胡佛总统应对大萧条的策略是1932年总统大选的核心议题。虽然政府做出了一些努力，比如限制公共工程支出、出台新的联邦救济计划以及建立复兴金融公司提供贷款，但胡佛的政策并没能缓解美国的经济危机。货币紧缩一直持续至1933年第一季度，在此期间生产持续下滑，失业率也不断攀升。

　　由于《霍利-斯穆特关税法案》引发的持续争议以及这部法案对全球经济灾难的推波助澜，竞选活动对两党在贸易政策方面的差异投入了一些关注。胡佛与共和党人为近来的关税上调辩护，并以美国经济形势黯淡为由，强烈反对下调进口关税。他们甚至表示，要想抵消外币相对于美元的贬值，必须进一步提高关税，尤其在英国和英镑集团国家于1931年9月退出金本位之后更是如此。共和党竞选政纲重申，该党“一直是美国保护性关税制度的坚定支持者。本党认为，根据该政策建立起来的本土市场是全球最大且最富有的市场，这一市场首先应当属于美国农业、工业和劳动力。没有任何理由将这个市场交由将会摧毁我国农场、矿山和工厂并降低我国工人现有生活水平的竞争”。

　　与此同时，民主党人又分成了高关税派和低关税派，这种划分主要体现在地域上。由1928年的总统候选人阿尔弗雷德·史密斯和党主席约翰·雅各布·拉斯科布（John Jakob Raskob）领导的北方派系控制了民主党全国委员会，并试图在民主党的竞选政纲中加入高关税立场。很显然，拉斯科布接受当时的现状，并表示民主党不应该下调关税，因为这可能伤及工业生产商。这一态度令该党强烈反对《霍利-斯穆特关税法案》的南方派系深感失望。在田纳西州资深政治家科德尔·赫尔的领导下，南方派系仍然支持伍德罗·威尔逊提出的下调关税的目标，并认为如果这样做能扭转美国出口所受破坏的话，就更应该采取这一措施。这一派坚持认为，民主党应当有自己的立场，因为“两个政党在关税和贸易政策方面不应当仅仅有一些鸡毛蒜皮般的分歧”。

　　民主党总统候选人富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）在贸易政策上的立场并不十分明朗，但他反对史密斯和拉斯科布以一种与民主党南方派系产生隔阂的方式修改竞选政纲。最后，民主党竞选政纲做出了如下表述：“我们谴责《霍利-斯穆特关税法案》，该法案过高的税率招致了四十多个国家的报复行动，造成国际经济对立，破坏国际贸易，驱使我们的工厂进入外国，剥夺了美国农民的国外市场并提高了生产成本。”不过折中后的措辞也没有呼吁下调关税，而是提议“采取具有竞争性的收入性关税，设立一个不受行政干预的事实调查关税委员会，与其他国家签订互惠关税协定，并举办国际经济会议以恢复国际贸易和促进交流”。

　　罗斯福在形成自身的立场时收到了大量建议。雷蒙德·莫利（Raymond Moley）是罗斯福的亲密顾问之一，也是他的智囊团成员，负责起草关于关税问题的主要竞选演说。莫利（1939，第47页、第50页）回忆说，“竞选过程中没有哪场演说像这一场如此叫人头疼”，因为关税政策是“导致民主党出现长期不和的根源所在”。演说的起草过程是罗斯福阵营内部“冲突与妥协”的过程，因为罗斯福和他的顾问想让党内的各个选区都感到满意。

　　罗斯福先是收到了美国糖浆公司总裁查尔斯·陶西格（Charles Taussig）提议的草案，他是弗兰克·陶西格的侄子，也是科德尔·赫尔和罗斯福竞选团队的中间人。赫尔-陶西格草案将经济衰退归咎于高关税，并主张减税10%。其他顾问则认为，在大萧条时期，这样的举动根本没有政治可行性。曾在20世纪20年代支持过农产品平价理念的休·约翰逊认为，贸易限制已在全球蔓延，因此无法确保单方面的关税削减会对贸易产生有利影响或改善经济。约翰逊准备了另一份草案，主张与外国进行双边关税谈判，逐步重新开放世界贸易渠道。约翰逊写道：“我谨在此提议，我们与每个商业大国分别坐下来展开单独谈判，让这些国家重新对我们的农业和工业盈余产品开放市场。”

　　此时，科罗拉多州民主党参议员兼关税委员会前成员爱德华·科斯蒂根建议将赫尔-陶西格和约翰逊的草案相结合，而且尽量做到含糊其词，从而保留最大限度的灵活空间。罗斯福采纳了这一建议，在1932年9月指示莫利“将两者合而为一”。莫利对此简直无言以对，因为这两份草案看似完全矛盾：一份呼吁单边削减关税，另一份则呼吁与贸易伙伴展开谈判。他的困难处境很快就变得更为复杂，因为有消息传到竞选团队，称“西部和中西部地区会立马对横向关税提案做出毁灭性的反应”。莫利（1939，第49页）了解到：“那些地区强烈要求提高某些商品的关税！”罗斯福随后开始向西部各州倾向征税的国会议员征求建议。蒙大拿州民主党众议员托马斯·沃尔什接手了起草工作，放弃了根据赫尔的想法而起草的稿件，开始编辑约翰逊提出的开展关税谈判的草案。据莫利（1939年，第50—51页）回忆：

　　我们向罗斯福展示了最终成品。他重新调整了一下并做了一些补充，然后，在送走速记员后，他快活地冲我笑了笑：“看！看到了吧？并没有你想象的那么难。”我承认，如果我事先知道他基本上会完全无视赫尔一派的意见，只是用“《霍利-斯穆特关税法案》‘过高’的关税率必须下调”这样的说辞给他们一些安慰而已，那我也不会认为这件事很难办。他说：“但你不明白，这次演说是自由贸易者和保护主义者的相互妥协。”而且他没有开玩笑的意思！

　　莫利总结说，罗斯福其实接受了史密斯拉斯科布的观点，即赞成维持现状，同时放弃了民主党一贯支持的立场，即“以财政收入为唯一目的的关税”，选择了“谈判关税”。莫利（1939，第52页）总结：“在关税问题上长达七年的逃避和误解由此而开始。不过对于政治学的学生来说，这个过程很有启发性。”智囊团的另一名成员雷克斯福德·图格威尔（Rexford Tugwell，1968，第478页）对罗斯福的含糊其词则有着较为温和的看法，他认为“罗斯福无疑只是视之为一种必要的手段，以回避一个他不愿意在竞选期间亮明立场的问题，我以前曾经说过，这一规则好像也适用于其他问题”。

　　罗斯福于1932年9月在艾奥瓦州苏城发表了关税演讲。他指责1930年的《霍利-斯穆特关税法案》摧毁了美国对外贸易并表示该法案“过高的税率”必须“下调”。罗斯福认为，由于大多数美国农民都是出口方，因此进口关税是一种毫无意义的农业救济形式，而且还招致外国的报复行动，导致面向美国盈余农产品的外国市场出现缩减。他建议举办一次国际会议，通过“美国佬式讨价还价”降低全球关税。用罗斯福（1933，第702页）的话来说：“民主党的关税政策主要是与各个国家展开贸易协定谈判，允许他们向我们出售货物，作为交换，他们也会允许我们向他们出售我们生产的货物和农产品。”他承诺这一过程不会给美国任何产业造成伤害。

　　与此同时，胡佛总统还在继续捍卫高关税政策，并暗示美国的萧条是从欧洲输入的。他警告说，如果下调《霍利-斯穆特关税法案》制定的关税，“杂草将会侵袭上百个城市、上千个城镇的街头；野草将在上百万个农场里蔓延成灾……它们的教堂、医院和校舍都将残破衰败”。胡佛总统还挑战似的要求罗斯福说出他将削减哪些“过高”的关税。为了安抚西部和中西部选民，罗斯福回应称，农产品方面并没有过高的关税。然后东部地区的人又要求他指出工业品有哪些过高关税。这个时候，罗斯福全面退缩了，表示：“不要被我对手的那种虚假言论蒙骗，我赞成继续保护美国农业和美国工业。”

　　当然，大萧条打破了共和党人想要保住总统职位的梦想。罗斯福以压倒性优势赢得大选，同时民主党也以极大优势控制了参众两院。很多南部民主党人因党内资历较深而在重要委员会中担任了领导职务。北卡罗来纳州的罗伯特·道顿（Robert Doughton）于1931年接管众议院筹款委员会，密西西比州的帕特·哈里森（Pat Harrison）于1933年成为参议院财政委员会主席。也就是说，关键的委员会均由南部民主党人执掌，而他们都赞同下调进口关税。此外，罗斯福任命了科德尔·赫尔出任国务卿，这样的话，至少有一名高级政府官员也赞成这项政策。

　　新总统随即明确表示，促进国内经济复苏的措施将优先于对外贸易政策。罗斯福在1933年3月的就职演讲中表示：“我们的国际贸易虽然很重要，但在时间和必要性上要次于建立本国的健康经济。我建议，作为可行的策略，首要事务先行。虽然我将不遗余力地通过国际经济调整恢复国际贸易，但国内情况紧急，无法等到国际贸易恢复的时候。”

　　事实上，在罗斯福就职上任时，美国正身陷重大银行业危机。总统立即宣布银行停业整顿，以期恢复民众对国家金融体系的信心。1933年4月，罗斯福下令禁止黄金出口，并暂停美元与黄金的兑换，这实际上就是让美国脱离了金本位。这两项行动都有助于改善货币和金融状况。银行停业整顿成功地恢复了人们对金融体系的信心，而由于黄金储备不再是货币政策制定过程中需要考虑的因素，货币再膨胀也成为可能。

　　放弃金本位对经济产生了直接而积极的影响，经济复苏过程也由此展开。这一政策变化使美联储能够根据国内经济状况制定货币政策，而不再仅仅以维护美元的黄金平价为目标。美国转而采取更具扩张性的货币政策，这使货币供给开始增长而不再是收缩，从而结束了持续4年的通货紧缩，经济也由此开始复苏。举例来说，工业生产在1933年3月之后的4个月里飙升，随后回落，然后再次上升，到同年年底时比罗斯福就任时的水平高出了28%，而且消费者价格几乎没有上涨。对随后的经济扩张来说，放弃金本位和放松货币政策比“新政”的其他要素更为关键。

　　从黄金平价中解脱出来以后，美元在外汇市场上开始贬值；到1933年7月时，它与加元的汇率下跌了13%，与其他主要货币的汇率下跌了约30%～45%。对贸易的影响很快就随之显现：1933年第四季度的出口量比第一季度增长了40%，与此同时，随着经济复苏，进口量的同期增幅达到了23%。

　　罗斯福还承诺与其他国家展开谈判，以减少贸易壁垒并扩大对外贸易。1933年4月，罗斯福宣布他打算要求国会授权他与其他国家展开谈判，以便达成降税协定。不过，他很快又推迟了这一要求，以便确保国会先通过《国家工业复兴法案》（NIRA）和《农业调整法案》（AAA）。罗斯福的政治顾问担心，如果将贸易法案纳入执政百日议程，可能会让国会不堪重负，并影响“新政”的其他国内政策及时通过。

　　这一推迟以及罗斯福在竞选期间模棱两可的态度引发了人们对政府承诺的质疑，政府原本承诺在贸易政策方面将会采取更加开明的方针。确实，到那时为止人们尚不清楚新政府会出台什么样的贸易政策。据国务院经济顾问赫伯特·费斯（Herbert Feis，1966，第262页）回忆，“在罗斯福总统任期的头一年里，政府内部在商业政策的性质和方向上”出现了“混乱和冲突”。一位国务院官员在1933年底写道：“对于应该追求什么样的对外贸易政策，每个部门都是一头雾水，关税委员会更是如此。”

　　罗斯福政府内部的经济政策制定者分裂成了“新政”派民族主义者和威尔逊派国际主义者，这就是问题所在。一方面，以哥伦比亚大学教授雷蒙德·莫利和雷克斯福德·图格威尔为首的智囊团属于经济民族主义者，他们认为，要想恢复经济增长并实现充分就业，国内控制和规划是必要的。“新政”派不太支持开放式贸易政策，他们认为促进经济复苏的国内政策和放开进口的对外贸易协定从根本上说是互不相容的。他们倡导的“新政”政策试图通过减少国内供给提高农产品和工业品的国内价格；他们认为这将恢复商业盈利能力，从而减少失业率。比如说，国家复兴管理局（NRA）推出了允许卡特尔和商业协会存在的“公平竞争”准则，希望它们能够减少产量、提高价格和利润。当然，这种做法的预设前提就是错误的：之前的价格下跌并不是因为生产过剩，而是因为货币供给的减少。

　　不过，减少国内供给（以提高价格）和降低贸易壁垒之间也有冲突之处。如果减少供给的政策取得成功并使国内价格上涨，那消费者可能转而购买进口产品，减少对国内产品的需求。为了防止这种情况，很多“新政”政策都允许总统实施进口限制，以确保较高的国内价格不会因进口而受到影响。比如说，《国家工业复兴法案》第3（e）条赋予总统广泛的权力，使他可以通过进口配额或进口费用管制任何有可能“使准则或协定失效或对之产生严重危害”的进口（最高法院于1935年宣布《国家工业复兴法案》违宪）。

　　同样的冲突给农业造成的影响更大。“新政”政策依然立足于这样一种观点：农产品生产过度导致了大量产品的积压并造成价格下跌。《农业调整法案》鼓励减低产量、限制种植面积、减少供给，从而提高农产品价格；减少生产面积的农民将得到补偿，补偿款来自向农产品加工者的征税。1935年的《农业调整法案》修正案赋予了总统实施进口配额的权力；如果进口使得法案制订的计划行之无效或对它们造成严重干扰，那么进口配额将把进口量从1928—1933年的水平减少50%之多。

　　这些规定的主要目的并不是通过减少进口产品在国内市场所占份额来保护国内生产商。相反，其目标是防止额外的进口削弱政府旨在帮助制造商和农民的价格支持。与此同时，法规中没有任何条款可以阻止总统以保护主义的方式行使相关权力。虽然政府中确实有一些人想要运用权力达成这一目的，不过进口配额在20世纪30年代很少实施，在1936年的时候只涵盖了进口量的8%，而且几乎全部都是针对食糖的。不过，进口配额的引入和使用标志着美国开始背离一贯反对使用配额的立场。

　　与“新政”派非自由贸易方式形成对比的是，新任国务卿科德尔·赫尔代表了传统的低关税派南部民主党人。在新政府执政的第一年，其贸易政策存在巨大的不确定性，赫尔坚决主张通过谈判减少贸易壁垒。赫尔最终取得了成功，这也使他成为美国贸易政策史上的一位关键人物。确实，在所有给美国政策留下印记的人中，没有谁的影响能有科德尔·赫尔的影响那么深远或那么持久。赫尔一生都致力于互惠贸易协定计划，从根本上改变了美国贸易政策在20世纪30年代和40年代的走向。他的成功表明，个人也可以在关键时刻塑造政策，并非只有那些通过国会行事的非个人经济和政治力量才能做到这一点。

　　当罗斯福邀请赫尔出任国务卿时，受过律师培训的赫尔在国会里的身份是田纳西州议员。赫尔代表了南部地区长期以来一直反对高关税的立场，他认为过高的进口关税会阻碍出口、提高生活成本并伤害消费者和工人、助长垄断和托拉斯，并劫贫济富般地将南部和中西部贫苦农民的收入重新分配给北部富裕的工业家。

　　第一次世界大战使赫尔看到了贸易政策的国际影响。他在回忆录中称这场战争是“我的政治理念形成过程中的里程碑”。赫尔（1948，第81页）写道：“当战争在1914年爆发时，很快就有两件事给我留下了深刻的印象。我发现，商业的概念同战争与和平的概念是相依相随的”，此外，“战争通常主要是由不公平的经济竞争造成的”。在赫尔看来，欧洲大国纷纷寻求进入外国市场，尤其是竞相建立殖民帝国并确保全球原材料的优先获取权，是最终引发军事冲突的国际紧张局势背后的因素之一。赫尔“开始认为，如果我们能够消除这种激烈的经济竞争，如果我们能够减少贸易和关税壁垒，消除不合情理的贸易障碍，增加各国之间的商业交流，这将对消除战争本身大有助益”。过去仅出于国内原因而争取降低关税的赫尔（1948，第84页）发现：“这是我对贸易和关税问题的看法第一次从国家视野扩大到国际视野。”

　　赫尔（1948，第81页）回忆道：

　　我在1916年接受的理念成为我日后出任国务卿12年里秉持的理念……从那时起，对我来说，与不受阻碍的贸易相伴的是和平；而与高关税、贸易壁垒和不公平经济竞争相伴的则是战争。虽然我意识到这其中还涉及其他很多因素，但我认为，如果我们能够实现更加自由的贸易流动，这里的更加自由指的是更少的歧视和障碍，杜绝一个国家极度嫉妒另一个国家的现象，提高所有国家的生活水平，消除滋生战争的经济不满因素，我们就很有可能实现持久的和平。

　　因此，赫尔（1948，第84页）决定将其所有的政治能量都用于减少贸易壁垒：“经过深思熟虑，我决定宣布并努力制定一项全面政策，以消除或减少各种过度的国际贸易、国际交流和国际金融壁垒，并实施能够促进各国间贸易量大幅提升的贸易政策。我的这部分提议立足于这样一种信念：文明国家在战后可能建立的任何和平架构都要以自由的商业政策和贸易量的增加为必要基础。”

　　赫尔沮丧地看着20世纪20年代的国际经济会议以失败告终，直言不讳地批评《霍利-斯穆特关税法案》，并对大萧条导致的全球保护主义和法西斯主义的抬头感到震惊不安。20世纪30年代初期，非自由贸易政策的蔓延和国际紧张局势的升级似乎恰恰验证了他从第一次世界大战中吸取的教训。尽管变革的前景黯淡，但赫尔从未放弃过国际贸易政策合作有望让世界变得更安全、更繁荣的信念。赫尔（1937，第14页）后来说道：“我相信各国持久的和平与福祉同友好、公平、平等及最大可行程度的自由密不可分，在这一点上我从未动摇过，也永远不会动摇。”

　　赫尔在出任国务卿后的第一次讲话中就表示：“大多数现代军事冲突和其他重大国际争议都植根于经济原因，在大多数现代实例中，经济竞争都是实际已经发生的战争的前奏。”要想缓和全球政治紧张局势，需要“公平、友好和正常的贸易关系”。现在已经到了美国发挥领导作用并在开放且非歧视基础上制定世界贸易政策的时候。他还表示：“多年的灾难性经历已经造成无法估量的巨大损失和破坏，这彻底证明了狭隘而盲目的极端经济孤立政策是不可信的。在我看来，历史的命运指针现在指向了美国，它需要在现有的严重危机中发挥领导作用。”

　　赫尔因其经验和诚信在政界备受尊重。但他坚称经济竞争是国际摩擦的原因而非后果，这一点至少是有争议的。和他同时代的很多人都认为他过于天真且夸大了自由贸易促进和平的可能性。他在参议院的几位同事警告罗斯福，尽管他们喜欢并钦佩赫尔，但他并不适合担任国务卿。虽然大多数国会议员没有直接批评赫尔本人，但都不相信增加贸易往来能够解决全球政治问题。身为孤立主义者的加利福尼亚州共和党参议员希拉姆·约翰逊（Hiram Johnson）形容赫尔“对这个世界的谬见比狗身上的虱子还要多”。赫尔在20世纪30年代的时候如此专注于贸易关系，以至于他好像没有注意到一场更广泛的冲突正在让世界走向另一场战争。虽然国务院官员对他忠心耿耿，但罗斯福政府中的很多人都认为赫尔是一个理想主义者，他选择相信某些东西而不是理解世界本来的样子。罗斯福在大多数高层外交政策决策过程中都将他排除在外。

　　但赫尔凭借坚持不懈，在罗斯福政府内击败了他的批评者。互惠贸易协定计划是他最钟爱的项目，这个计划最终改变了美国贸易政策的走向。巴特勒（Butler，1998，第ix页）写道：“在《贸易协定法案》成形、获批和落实的每个阶段，科德尔·赫尔的决心、坚持和立法经验都发挥了决定性作用。”当时正在国务院任职并将在日后出任国务卿的迪恩·艾奇逊（Dean Acheson，1969，第9—10页）回忆道：

　　国务卿缓慢、迂回而谨慎地埋头于一个核心政治目标，那就是，将国际贸易从关税和其他限制中解放出来是世界和平与经济发展的先决条件。凭借近乎狂热的专注，他心无旁骛地致力于获得立法授权，然后采取行动，在平等适用于所有国家的基础上，就“互惠互利贸易协定”展开谈判“以减少关税”，这是彻底的杰斐逊政策……赫尔先生在这份重要工作中取得了惊人的成功，彻底扭转了百年来的美国政策，这一切既要归功于他的坚持不懈，也要归功于他在参众两院的极大威信。 注释标题 艾奇逊（1969，第55页）指出，赫尔全力专注于贸易问题而无心顾及其他问题，因此，‘无论什么场合’，无论时下的主要问题是什么，赫尔发表的任何讲话都‘会变成长篇大论地讲述无障碍国际贸易的好处以及通过减税协定来实现这一目标的正确道路’。

　　转向新的贸易政策

　　如果民主党是在一般情况下掌握政权，那他们可能只会通过立法降低进口关税，就像他们在1894年和1913年所做的那样。但是，20世纪30年代初期经济形势的内外交困改变了局势。首先，在大萧条时期失业率居高不下的情况下，单边削减关税并不具有政治可行性。虽然赫尔最初在竞选期间提议将关税降低10%，但他（1948，第358页）后来承认，“要求国会废除《霍利-斯穆特关税法案》或者降低该法案设定的税率将是愚蠢的做法”。

　　此外，以较高关税、进口配额和外汇管制等形式呈现的对外贸易壁垒在20世纪30年代初期急剧增加。更麻烦的是，美国商品在国外市场遭受了歧视性待遇。1932年的《渥太华协议》建立了一个旨在将美国商品排挤出加拿大和英国等主要出口市场的帝国特惠制。德国也与东南欧国家建立了优惠贸易协定，而日本则建立了所谓的“大东亚共荣圈”。身处这些贸易集团之外的美国眼睁睁地看着自己的世界贸易份额在缩水。虽然其中一些壁垒可能是由《霍利-斯穆特关税法案》造成的，但是单方面废除该法案并不能消除这些壁垒。很多官员认为，除非同时为增加出口创造条件，否则废除《霍利-斯穆特关税法案》不会起到什么作用。

　　1933年6月在伦敦举行的世界经济会议为美国新政府带来了脱离共和党孤立主义并与其他国家合作改进经济关系的第一次机会。虽然会议的主要议题是国际货币政策协调和汇率稳定，但赫尔下定决心要在会上提议通过多边努力降低关税。他动身前往伦敦参加会议的时候，满心期望政府会像之前表明的那样，很快要求国会授权展开贸易谈判，从而使他能够在贸易问题上提出实质性建议。然而，在赫尔航行穿过大西洋时，他惊讶地得知罗斯福决定推迟提出这样的要求。总统发电报告诉赫尔，贸易谈判权目前“不仅极不可取，而且根本不可能实现”，但其实真正的原因是，为了确保国会通过其他“新政”立法，贸易政策只能排在第二位。

　　赫尔（1948，第251页）受到了重大打击，他说“这个消息给我迎头一击”，他开始考虑辞职，但罗斯福向他保证自己将在不久后为贸易改革提供支持。不管怎么说，在参加伦敦会议的国家中，没有人支持赫尔提出的通过多边努力降低关税的提议。据赫尔（1948，第356页）后来回忆，

　　早些年里，我支持任何可以降低关税壁垒的行动或协定，不管是多边协定……还是地区性协定……（或）双边协定……但在伦敦会议期间以及在那之后，很显然，没有哪个国家的公众，尤其是我们自己的国家，会在当时支持值得一试的多边努力。因此，我和我的同事一致认为，我们应该努力制定减少贸易壁垒的次优方法，那就是接受无条件最惠国待遇的双边贸易协定，即非歧视和平等待遇政策。

　　虽然这次会议以失败告终，但赫尔的表现拿到了高分，这巩固了他在政府内部的地位。此外，赫尔还于1933年12月在乌拉圭举行的一次泛美会议上成功地让与会代表支持美国牵头开放贸易，这次成功也给赫尔加了不少分。据赫尔（1948，第353页）记录：“总统仍然希望保留全面决定权，以便将税率控制在《农业调整法案》和国家复兴管理局成功运作所需的水平上，所以没有马上接受我在蒙得维的亚提出的自由贸易提案。但是，提案在拉丁美洲国家和国内新闻报道中得到了很好的反响，因此他还比较看好这个提案。”在12月的会议之后不久，罗斯福宣布他打算向国会申请贸易谈判权。

　　1934年3月，总统在与国会重要领导人协商之后，正式请求国会授权他与其他国家展开贸易谈判，并“在受到严格保护的范围内，以有利于美国农业和工业的方式修改现有关税和进口限制”。在提交立法草案时，罗斯福表示：“我们正在经历的这场经济危机需要一份紧急计划予以应对，而这正是这份计划的一部分。”他解释说：“全面永久的国内复苏在一定程度上取决于国际贸易的复苏和加强……如果没有相应的进口增长，美国的出口就不可能永久增长。”罗斯福指出：“其他国家正在通过互惠贸易协定谈判而赢得越来越多的国际贸易份额。如果想要维持美国农业和工业在贸易中应有的地位，美国政府必须能够做到通过快速果断的谈判向其他国家的政府争取这样的地位……如果（政府）无法做到在某一特定时刻迅速改变其与其他国家打交道的条件，那它就无法充分保护其贸易免受歧视待遇、免受对其利益造成损害的讨价还价。”不过，总统承诺在使用他申请的这一权力时，将“保证不会有任何重要的美国利益受到损害。我国对外贸易关系的调整必须以保证受益且不损害这些重要利益为前提”。

　　政府的立法草案只有3页。根据该立法提案，罗斯福政府有权在美国与其他国家签订的贸易协定中将进口关税削减50%之多。关税削减可以通过行政命令落实，无须经过国会批准。此外，关税削减将适用于通过无条件最惠国待遇条款从所有国家进口的产品，这一条款是哈定政府在1923年通过的。这样的权力要远远大过国会授予任何一位前任总统的权力。罗斯福政府就这一前所未有的要求给出的理由是，对外贸易形势构成了“紧急状态”，因此迫切需要采取果断的行政措施推动贸易。

　　对政府法案做陈述介绍的是筹款委员会主席北卡罗来纳州民主党议员罗伯特·道顿。委员会的听证会与5年前它对《霍利-斯穆特关税法案》的考量形成了鲜明对比。1929年，委员会在43天时间里听取了1 131名证人（无人来自行政部门）的证词，发布了18卷多达11 200页的证词（外加索引）。1934年，委员会在5天时间里仅听取了17位证人（其中有7人来自行政部门）的证词，证词共计1卷479页。长达173页的《霍利-斯穆特关税法案》耗时18个月才被国会通过，而长仅3页的《互惠贸易协定法案》仅用4个月就得以颁布。

　　几位重要的政府官员在委员会前做证并表示，为了美国的经济利益，必须采取行政措施振兴世界贸易。赫尔表示，“这份新提案的主要目标是，逐步缓和美国产品进入国外市场时遇到的过度和极端障碍，为我们的过剩产品重新打开旧的销路并寻找新的销路。”他强调，谈判权是旨在刺激对外贸易以应对“前所未有的经济状况”的紧急立法。

　　在筹款委员会中占据多数的民主党赞成政府的这一要求，并在报告中予以积极评价。少数派共和党则在报告中表示反对，称这一立法“考虑放弃保护本国工业、农业和劳动力的原则，允许修改税率而不考虑国内和国外商品的生产成本差异”。共和党人抱怨该法案赋予总统“对每一个依赖于关税保护的现行国内产业拥有生死予夺的大权，并牺牲这些产业以求扩大其他产业的出口贸易，而这样的尝试无疑是徒劳的”，因此极有可能“造成灾难性后果”。他们还指责该法案是对国会征税权的违宪授权，并表示谈判达成的任何贸易协定都必须得到国会批准。

　　为了减轻一些民主党人对这种史无前例的授权怀有的担忧，道顿在众议院介绍了一条关键修正案，这一修正案将确保国会对贸易政策继续拥有影响力。虽然政府（经筹款委员会同意）提议不对谈判权设置时间限制，但众议院一致同意为其设置3年时限，在那之后，除非国会同意延期，不然这一权力随即终止。事实证明这是一个重要手段，国会可以通过这一手段对授权计划进行监督，因为在谈判权有可能得不到延期的情况下，行政部门就会对立法部门负责并及时回应其关切事项。如果不加上时间限制，那么一旦总统否决了想要剥夺其谈判权的法案，国会想推翻总统的否决权就需要在参众两院均获得2/3多数票。

　　众议院民主党人联合起来支持总统的提案。罗斯福政府在最初几年里拥有巨大的政治权威，民主党掌控的国会愿意在经济问题上赋予其非同凡响的权力。让总统拥有下调关税的权力，这在正常时期根本是不可想象的，但1929年至1930年糟糕的《霍利-斯穆特关税法案》以及随之而来的经济崩溃让民主党人相信，这样的决定权是必要的。正如宾夕法尼亚州民主党议员查尔斯·法迪斯（Charles Faddis）所说，关税政策

　　不是一个可以在国会得到妥善处理的问题……这个问题需要缓慢而仔细的斟酌与考量。必须以总体计划为指引，一步一步谨慎地处理这个问题。国会无法做到这一点，因为在这个国家，关税对每个国会议员来说都是一个地方问题。关税一直是一个“互投赞成票”的问题。这样的问题可能没有总体规划，而没有总体规划，问题永远也无法得到解决。我们必须制定全国性关税政策。目前，除了授权总统制定这一政策之外，我们别无他法。 注释标题 参见CR，1934年3月24日，第5356页。

　　共和党人极力反对授予总统降低关税的权力，他们认为这种授权违反了宪法，会削弱对关键产业的保护。这种批评的声音将在接下来10多年的时间里反复出现。不过，就像19世纪20年代宣称保护性关税违宪的说法一样，宣称《互惠贸易协定法案》违宪的说法没有任何效力。这种说法的一个问题是，共和党人自己在1922年和1930年赋予了总统“弹性关税”权，而最高法院已经判定这种做法没有违宪。当然，对《互惠贸易协定法案》合宪性的质疑只是一种旨在阻止关税削减的政治手段。当明尼苏达州共和党议员哈罗德·克努森（Harold Knutson）被问及为什么支持胡佛总统提出的弹性关税要求却反对罗斯福的类似要求时，他回答：“坦率地说，我知道这部法案的目的是下调税率。但凡有那么一分钟我觉得它的目的是提高税率以应对当前的状况，我都会投票支持这部立法并为自己有机会这样做而感到高兴。”

　　鉴于民主党的绝对多数优势，法案在众议院得到通过已是定局。1934年3月29日，众议院以274票对111票通过了《互惠贸易协定法案》，民主党的投票结果为269票赞成11票反对，共和党的投票结果为99票反对2票赞成，农民劳工（Farmer-Laborer）党的投票结果为3票赞成1票反对。西部地区的民主党最不愿意支持这部法案，因为该地区遭受大萧条的打击最为严重，很多人希望他们的庄稼和农产品能够得到价格支持和关税保护。

　　但是，民主党人是否能够团结一致，让法案在参议院获得通过呢？就以往的经验看，民主党对参议院的掌控程度要弱得多，而且西部地区的代表性也更强。几乎所有的关税法案在参议院都经历了重重困难，更何况少数派共和党仍心存侥幸，希望能够阻止政府的计划。他们大肆攻击这部法案，称在萧条时期降低关税简直就是经济上的自杀行为。密歇根州共和党人阿瑟·范登伯格（Arthur Vandenberg）称这部法案是“危险之举”，赋予了“总统在关税方面的专断权”。共和党人甚至声称，《互惠贸易协定法案》将在“关税问题上形成法西斯独裁”，并警告，“这一非同寻常的专制独裁权力事关美国经济的生死存亡，它在使用的时候将不受任何枷锁的约束。”即使反对《霍利-斯穆特关税法案》的共和党开明人士也与他们的政党站到了同一条阵线上，反对这部法案。爱达荷州共和党人威廉·博拉（William Borah）担心政府在使用贸易权的时候，会用美国在进口原材料上的较低关税换取外国对美国制成品的较低关税，从而牺牲西部地区的利益帮助东部地区。

　　参议院财政委员会给众议院的法案附加了一条要求，即政府必须公布其打算进行协定谈判的意图，并允许利益相关方在这一过程中发表意见。除此之外，财政委员会的行动非常迅速，在众议院通过该法案后不到一个月就做出报告。在参议院，民主党领袖挫败了一系列修正案，这些修正案多由共和党人提出，内容从豁免羊毛和其他农产品的关税削减到所有贸易协定均需国会批准以及不得与工资不到美国工资水平80%的国家达成任何协定等，不一而足。民主党人则团结一致，对这些修正案做出了回击。肯塔基州民主党议员阿尔本·巴克利（Alben Barkley）表示：“如果最终会破坏总统迅速采取行动的能力，那我们还不如不要浪费时间就这个法案进行辩论。”

　　1934年6月4日，参议院以57票对33票的结果通过了《互惠贸易协定法案》，民主党的投票结果是51票赞成5票反对，共和党的投票结果是28票反对5票赞成。众议院同意了参议院所做的修改，并将法案呈送总统签字。赫尔（1948，第357页）后来回忆这一刻的时候说：“6月12日晚上9点15分，我看着总统在白宫签署了我们的法案。每一笔似乎都在我心头写出喜悦之情。我在互惠贸易政策和减少贸易壁垒方面的多年奋斗终于取得了成功。用‘高兴’这个词完全不足以形容我的心情。”

　　赫尔（1948，第357页）后来表示：“公众舆论对《霍利-斯穆特关税法案》的强烈反对在参众两院都对我们起到了帮助作用。”事实上，《互惠贸易协定法案》的通过反映了国会在党派构成上的巨大变化，即民主党人取代了共和党人。在比对了所有对《霍利-斯穆特关税法案》和《互惠贸易协定法案》两个法案都投过票的国会议员的投票数后，施尼兹（Schnietz，2000）发现，国会在《霍利-斯穆特关税法案》是否合理的问题上并没有“改变立场”。所谓改变立场，是指投票赞成《霍利-斯穆特关税法案》的议员后来对其后果感到后悔并投票赞成《互惠贸易协定法案》。事实上，在投票赞成《霍利-斯穆特关税法案》的95名议员中，只有9人投票赞成《互惠贸易协定法案》。在这9人中，有7人是民主党人；也就是说，86名共和党人中只有两人改变了立场。

　　在这两名共和党人中，堪萨斯州的阿瑟·卡珀（Arthur Capper）可能是由于《霍利-斯穆特关税法案》通过之后发生的事情而改变了主意。卡珀表示：“我是保护性关税的忠实信徒，但是看起来，自从我们制定了最新的关税法案以来……美国在通过关税、配额、禁运和类似贸易限制干涉世界贸易方面遇上了棘手的难题。”在卡珀看来，美国要想恢复世界贸易，除了致力于互惠贸易协定之外基本别无他法。

　　但是，如果要通过谈判达成互惠贸易协定，从实际角度看，国会似乎没有能力，甚至无法承担这项任务……我们在制定关税法案方面的经验令人沮丧，在战后时期更是如此。各集团和各派系之间的相互交易不可避免。“互投赞成票”的做法也将不可避免，而且会以最为有害的形式大行其道。我们的全国关税法案不是制定出来的，而是通过各种见不得人的联盟和组合，将派系和地方关税税率一锅烩，这种做法通常既加重我们的麻烦，也加剧全球的苦难。就我自己而言，我没有理由相信再一次尝试会带来更好的结局。 注释标题 参见CR，1934年6月4日，第10378—10379页。

　　《互惠贸易协定法案》的一个特别之处就是那些平时总想在税率制定方面对国会施加影响的行业团体对其完全不感兴趣。筹款委员会只收到了63份与《互惠贸易协定法案》相关的信函，其中59份对该法案表示反对。与《霍利-斯穆特关税法案》不同，很少有利益集团对《互惠贸易协定法案》表示支持或反对，即使是能够从中受益的出口协会也未表态。在哈格德（Haggard，1988，第112页）看来，他们几乎完全不感兴趣的一个原因是，在1930年的时候，“利益集团是主角，具体的关税税率是问题所在，与此相反的是，在1934年，最重要的问题则涉及宪法，它的重点是权力从国会向行政部门转移”。《互惠贸易协定法案》只是一部授权法案，没人知道这一权力将被如何运用，谈判将取得多大成功，达成的协定将涵盖多广范围，哪些利益将受到最大影响。在《互惠贸易协定法案》通过的时候，国会和受贸易影响的经济利益集团并不能预测这部立法将会变得多么重要，甚至无法预测以后的国会是否会延续这一立法。

　　因此，《互惠贸易协定法案》的出台并非出于利益集团的要求，而是因为科德尔·赫尔和其他南部民主党人长期以来一直主张大幅降低关税并促进出口。大萧条阻碍了单边关税削减，也使政策制定者必须解决诸多针对美国出口的对外贸易壁垒。政策变化并不是由利益集团促成的，而是政府官员带头推动政策变革，利益集团才随后跟上。同样，现在回想起来，《霍利-斯穆特关税法案》主要也是政客为了安抚农业利益集团而发起的，工业界并没有要求出台这一法案，农民也没有认为这会对他们起到极大帮助。这不仅表明政治人物有时可以利用经济利益实现其政治目标，也表明一国的关税政策并不仅仅只是经济利益集团操纵政治人士实现利己目标的结果。

　　1934年的互惠贸易协定

　　《互惠贸易协定法案》在序言中指出，该法案的颁布是“为了扩大美国产品的国外市场……是一种在当前紧急形势下帮助恢复美国生活水平的手段”。总统可以“根据美国各个生产部门的特点和需求”，宣布下调外国产品进入美国时的关税。从技术角度看，《互惠贸易协定法案》可以说是1930年《关税法案》的修正案，它允许总统与其他国家签订贸易协定，前提是必须“合理”公开政府将要展开协定谈判的意图，以便有关各方提出意见。这一权限将在3年后到期。签订此类协定之后，总统可以发布行政命令，提高或调低特定产品的进口关税，幅度不得超出50%，而且不能调换应税产品和免税产品。这些关税将适用于所有享受无条件最惠国待遇的国家向美国出口的产品。

　　由于《互惠贸易协定法案》对美国贸易政策的重要性，研究政权更迭的学者长期以来一直对它充满兴趣。一些研究将《互惠贸易协定法案》解读为一种设计精巧的机制，可以将关税锁定在民主党想要的水平上。事后看来，这种解读似乎是正确的，但《互惠贸易协定法案》的成功并不是从一开始就得到了保证。当时根本无法保证其他国家有意愿与美国展开谈判，也无法保证此类协定将做到大幅降低关税。民主党掌控的国会和罗斯福政府也无法保证后来的政策制定者会继续延用互惠贸易协定的方法。一旦共和党重新掌权，废除《互惠贸易协定法案》就是一件轻而易举的事情，事实上，直到20世纪40年代初，共和党人都誓言要废除《互惠贸易协定法案》，甚至还要撤销由它做出的所有关税调整。虽说与废除单边关税削减相比，退出贸易协定并撤销关税削减的做法给美国外交声誉造成的损失要更高，但也没有高到让人望而却步的程度。直到第二次世界大战之后，两党才达成支持《互惠贸易协定法案》的共识（第十章对此有详细论述）。

　　与其说《互惠贸易协定法案》是民主党为引入不可逆转的关税调整而采取的一项深谋远虑的策略，倒不如说它是对当时局势做出的务实回应：大萧条使美国无法单方面关税削减，而层出不穷的对外贸易壁垒又严重阻碍了美国出口，因此美国必须采取应对措施。当然了，《互惠贸易协定法案》也使政治力量的天平朝着支持降低关税的方向倾斜。首先，国会将关税谈判权授予行政部门的时候，基本放弃了对特定产品的关税进行立法的权力。如果总统成功达成贸易协定，国会将不必再设定进口关税，并经历旨在帮助各进口竞争利益集团的选票交易过程。一旦关税受到贸易协定的约束，国会就很难通过立法修改它们。此外，国会在贸易政策上的投票就只围绕着是否继续实施《互惠贸易协定法案》以及在什么样的条件下继续实施。

　　《互惠贸易协定法案》还以行政协定取代了条约，从而降低了推动国会议员批准减税需要的政治支持的门槛。《互惠贸易协定法案》的延期只需要国会简单多数的赞成，而在《互惠贸易协定法案》出台之前，总统通过谈判达成的任何协定都必须得到参议院2/3多数的批准。这不但减少了批准减税协定所需的议员人数，还增加了在《互惠贸易协定法案》下阻挠此类协定所需的议员人数。

　　此外，《互惠贸易协定法案》将贸易政策权授予行政部门，而相比于国会，行政部门更倾向于采取适度关税。总统的选民基础是全国性的，因此更有可能支持那些有利于整个国家的政策，而国会议员代表的则是特定的地理区域。比起国会来，总统也更有可能在制定贸易政策时将更多的因素纳入考量，如出口商和消费者利益以及外交政策和国家安全因素。

　　最后，《互惠贸易协定法案》有助于提高出口商在政治进程中的谈判地位和游说力度。此前，进口竞争型国内生产商是在贸易立法问题上游说国会的主要团体，因为他们从高关税中得到了好处。这样的关税对出口商造成了伤害，但只是间接伤害，也就是说，任何一项进口关税给出口商造成的损失都是微乎其微的，因此出口商一直未能组织起有效的政治反对力量。《互惠贸易协定法案》将国外低关税和国内低关税直接联系在一起，因而推动出口商形成一个反对高关税、支持贸易协定的组织团体。在《互惠贸易协定法案》下谈判达成的较低关税也扩大了出口部门的规模，因此加强了支持继续实施该法案的政治力量。

　　当然，《互惠贸易协定法案》并没有给面临外国竞争的行业进行游说活动画上句号。负责贸易协定计划的助理国务卿弗朗西斯·塞尔（Francis B.Sayre，1939，第96页）说过：“每次只要一有降税提案，说客和政客就会纷纷降临华盛顿并对相关决策者频频施压。”虽然这一点并没有改变，但《互惠贸易协定法案》将这种政治压力从与之相对共情的国会那里转移到了与之没有什么共鸣的行政部门。与需要选民投票获得连任的国会议员相比，国务院对生产商利益的回应远远没有那么热切。此外，国务院能够平衡来自进口竞争型利益集团的压力和来自出口利益集团的压力，还能考虑到贸易协定带来的更广泛的外交和经济利益。正是因为这一点，范登伯格抱怨，通过谈判达成的关税削减代表了“带有自由贸易倾向的官僚所做的与世隔绝且一厢情愿的猜测”。

　　当然，《互惠贸易协定法案》也没有使美国走向更自由的贸易成为必然，因为要想继续互惠贸易协定计划还需要总统和国会多数票的持续支持。《互惠贸易协定法案》之所以在1934年轻松获得通过，是因为民主党在国会中占据了绝大多数。只要维持这样的多数地位，《互惠贸易协定法案》就有可能延续，但是，如果共和党在20世纪30年代重掌国会，那么这份计划就会前途莫测。

　　贸易协定计划开始运转

　　《互惠贸易协定法案》颁布后不到3个月，美国国务院就与古巴签署了贸易协定，并宣布打算与其他11个国家展开谈判。不过，由于罗斯福政府内部的激烈冲突，贸易协定计划的起步非常缓慢。据赫尔（1948，第370页）回忆：“贸易协定计划第一年面临的最大威胁不是来自其他国家，不是来自共和党人，不是来自某些制造商或种植商，而是来自罗斯福政府自身，一位名叫乔治·皮克（George N.Peek）的人。”这种官僚内斗几乎毁掉了整个计划。

　　乔治·皮克并不是政府内部唯一一个认为降低关税会与“新政”计划相冲突的人，因为“新政”计划寻求的是提高国内价格。1934年3月，罗斯福任命皮克为对外贸易顾问，这是一个处于国务院架构之外的职务。这让赫尔（1948，第370页）目瞪口呆：“就算罗斯福先生拿大锤砸我的脑门，也不会比这一任命更让我傻眼。”虽然皮克帮忙起草了《互惠贸易协定法案》，但他将减税协定称为“单边经济裁军”，并对无条件最惠国待遇条款嗤之以鼻，认为这是“非美国式”的东西。皮克认为高关税、外汇管制和进口配额是全球贸易环境的固有成分，赞成通过政府促成的双边贸易协定处理美国过剩的农业品。皮克提议通过谈判按单笔交易达成易货协定，从而使政府成为国家进出口的商业代理人。皮克（1936，第178页）写道：“根据临时紧急手段，应该尽一切努力在我国和其他国家之间达成有利于双方的贸易‘约定’。比如说，我们应该探索向中国出售小麦、向俄罗斯出售猪肉等可能性。在某些情况下直接易货是有可能做到的，可以避免外汇短缺的困难。”

　　对于让政府成为美国农民和制造商的代理人与其他国家达成约定并进行贸易谈判的想法，赫尔感到深恶痛绝。如果美国采取了这种办法，然后其他国家也依样行事，那它会发现自己成为贸易协定中的输家。赫尔希望全面取消特别贸易协定，让平等待遇成为贸易关系的基石。政府应当避免引导贸易流动，同时确保私营企业有机会在开放和非歧视的全球市场中参与竞争且不受政府干预和贸易喜好的影响。皮克则认为，赫尔想要让全球经济回归市场驱动的非歧视贸易的做法既天真又不切实际。

　　这两种截然不同的贸易政策愿景引起了罗斯福政府的内部斗争。由于皮克和其他机构一起用尽手段想要左右贸易政策，赫尔和国务院在1934年和1935年初不得不花费大量时间应对皮克为赢得贸易政策控制权而做的各种动作。当皮克同时被任命为进出口银行（这是一个新的政府机构，其职责是通过向外国买家提供优惠贷款为出口融资）的负责人时，他开始有资格帮助达成特别贸易协定。比如说，1934年12月，皮克安排进出口银行以一定价格向德国出售了80万包棉花，其中1/4将以美元支付，剩余部分以德国马克支付，外加溢价。这些德国马克将由进出口银行以折扣价出售给从德国进口的美国进口商。

　　赫尔和他的助手弗朗西斯·塞尔（Francis Sayre）坚决反对这种优惠交易。在他们看来，皮克未能认识到，通过政府代理交易的经济民族主义从长远看不利于美国商业的繁荣发展。这一策略有可能进一步破坏基于政治协议的世界贸易，如果美国取得成功，则容易受到外国的报复威胁。事实上，巴西威胁要中断与美国的贸易谈判并予以报复，因为皮克与德国达成的交易将取代阿根廷的棉花出口。在国务院介入后，罗斯福撤回了对皮克计划的支持；这一协议是与纳粹德国签订的，这对皮克的事业毫无助益。此后，皮克的影响力开始减弱。他对政府的批评越来越尖锐，最终罗斯福在1935年11月接受了他的辞呈。离开之后，皮克在1936年的《我们为何自行退出》（Why Quit Our Own?）一书中猛烈抨击《互惠贸易协定法案》。

　　皮克离职之后，国务院加强了对贸易政策的控制并开始推进贸易谈判。贸易协定计划的组织架构请参见图9.1。贸易协定计划的监督机构是商业政策执行委员会，管理机构是跨部门贸易协定委员会，协助机构是互惠信息委员会。每个委员会中都有来自农业部、商务部和财政部以及关税委员会的代表，不过整个过程由国务院协调并主导。

　　图9.1 贸易协定计划的行政架构

　　贸易协定的达成流程如下。先由助理国务卿研究某某国家是否有兴趣与美国进行贸易协定谈判。如果该国原则上同意降低关税，跨部门贸易协定委员会将宣布政府有意与该国进行谈判的消息。之后会留出一段时间供公众发表意见，这些意见通常来自那些希望降低特定外国关税的出口商以及反对就这一潜在伙伴国的某些进口产品进行关税削减的国内生产商。互惠信息委员会负责接收相关意见。据塞尔（1957，第170页）回忆：“人们在公开听证会上对拟议关税削减预计会产生的破坏性影响表达强烈的抗议，这通常都是出于恐惧而不是立足于事实。”不过，他接着又表示：“听证会很真实，从来都不是做做样子。我们随时准备根据听证会的结果改变我们最初的想法。我们一心想做一份诚实而完善的工作。”

　　随后，贸易协定委员启动双边谈判。美国方面不会提出全面降低关税；相反，它会按照《互惠贸易协定法案》的要求，“根据美国各个生产部门的特点和需求”，有选择性地就具体产品提出关税削减。这种手法有两个目的。首先，某些具有政治重要性和进口敏感性的部门可以免于关税削减，从而不用面对更激烈的外国竞争。其次，只有相应伙伴国为“主要供给国”的产品才会降低关税。这将推动其他国家与美国谈判的积极性，因为这样既能减少别国借无条件最惠国待遇搭便车的现象，又能使这些国家的出口商从中获得最大收益。如果达成协议，关税税率的调整将通过行政命令而生效。

　　国务院在逐渐积累了谈判经验之后，制定了一个互惠贸易协定模板和一系列可以根据各国具体情况进行修改的条款。协定的第一部分涉及整体贸易并包括最惠国待遇、国内税收、配额和外汇管制、垄断和政府采购等条款。第二部分内容为关税减让条款，如每个国家的进口税调整以及撤销或修改这些减让措施的条件（当然，关税具体如何调整是在谈判中确定的）。最后一部分内容涉及领土适用、最惠国待遇例外情况、一般保留、技术问题磋商（如贸易卫生管理），以及协定的临时适用、期限和可能的终止期。

　　这样的贸易协定流程意味着，国务院和其他行政部门官员开始在贸易政策制定中发挥比国会各委员会主席更重要的作用，而传统上主导这一流程的都是这些委员会的主席。虽然国务卿赫尔本人很少处理贸易谈判的具体细节，但他对这项计划的大力支持使该计划成为国务院20世纪30年代期间的工作核心。赫尔极力推动减少贸易壁垒并长期担任国务卿，因而给国务院设定了一个持久的目标和方向，在他离职后很久，这一目标和方向还在影响着国务院处理贸易政策的方式。

　　在《互惠贸易协定法案》的起步阶段，助理国务卿弗朗西斯·塞尔（他是哈佛大学的法学教授，伍德罗·威尔逊的女婿）以及国务院官员、经济学家赫伯特·费斯负责该计划的实施和监督工作。虽然塞尔和费斯还有其他职责在身，但是两人“都将在起草贸易法案、游说国会通过法案、确保国务院在法案获得通过后监督其实施情况以及与美国贸易伙伴展开单项协定谈判方面发挥非常重要的作用”。经济学家亨利·格雷迪（Henry Grady）在1934年至1936年期间担任贸易协定委员会主席。他的接任者哈里·霍金斯（Harry Hawkins）也是一位经济学家，他从1936年开始负责国务院贸易协定部门，直至1944年。众所周知，霍金斯是促成该计划取得成功的关键人物。他备受尊敬，在谈判和跨部门合作过程中展现出了高超的外交技巧。赫尔在回忆录中（1948，第366页）专门提到霍金斯并对他大加赞赏：“在我看来，整个政府经济部门中没有哪个人的贡献能比得过他的贡献。在贸易协定的制定过程中，霍金斯就是国务院的主心骨，尤其在我们与其他国家进行谈判的时候，这些谈判有时极为艰难。”

　　贸易协定计划之所以起步缓慢，不仅仅是因为赫尔与皮克之间的冲突，也因为其他国家在其经济远未实现充分就业并因大萧条而疲软的时候不愿意减少贸易壁垒。因此，20世纪30年代期间，美国在缔结贸易协定方面成败参半，而在大幅削减进口关税的谈判方面取得的成绩还要更糟。到1936年时，美国只与九大出口市场中的三个达成了协议：加拿大、法国和荷兰。德国曾提出与美国进行谈判，但由于德国的歧视性贸易政策，尤其是它与东南欧国家的特权易货协议，美国拒绝了它的要求。日本、阿根廷和澳大利亚表示没有兴趣与美国谈判，而意大利与美国的谈判则以破裂告终。当时的很多协定都是与拉丁美洲国家签订的，后者的原材料出口并未对国内产业构成威胁。

　　英国是美国的第二大出口市场，赫尔迫切希望与之达成贸易协定。我们在第八章说过，英国采取的是帝国特惠制，即对大英帝国的产品给予特殊待遇。国务院格外迫切地想要缩小渥太华协议中的优惠差额，因为这使美国产品在英国和加拿大这两个最重要的国外市场上遭受了歧视性待遇。赫尔于1940年在国会作证的时候，称帝国特惠制是“自我担任公职以来，美国就一直在遭受的最严重的商业伤害”。

　　在1936年的中期选举之后，赫尔敦促英国展开贸易谈判，但英国官员对此不情不愿。美国仅占英国出口额的6%，而英国在其他市场拥有更大的商业利益，它不希望破坏自己优先进入这些市场的优势。不过随着欧洲爆发战争的风险与日俱增，英国开始认识到与美国达成协定带来的外交利益。英国最终决定达成协定以巩固英美合作。英国首相张伯伦同意向前推进此事，因为“这将有助于改变美国人的看法，让它越来越多地与我们共同采取行动，我觉得这肯定会让极权主义者感到惊惧。在这个时刻，它看起来就像是对柏林—罗马—东京轴心集团的回应”。然而，据赫尔（1948，第529页）回忆，美国是中立国，“鉴于国内的孤立主义情绪”，国务院不得不淡化协定的外交政策含义，“我们可以强调我们的信念，即以贸易协定为代表的自由通商政策能够促进和平，但我们也得谨慎地指出，与英国达成的贸易协定并不代表任何具有双边政治或国防政策性质的协定”。

　　1938年1月，两国正式宣布将在下个月开始谈判。磋商对双方来说都很艰难：美国正处于1937—1938年的严重衰退之中，这导致官员们不愿意让制造业面临更多来自进口商品的竞争，而英国则不愿意削弱帝国优惠制并希望美国做出更多的让步，原因是美国的关税平均值要远远高于英国。其结果是“双方经过艰难而漫长的谈判，达成了一份有限而平淡的条约”。关税削减的幅度很小，而在减少优惠差额（这种优惠差额使美国出口商品受到了歧视）方面也进展甚微。不过，公共舆论对这一努力表示支持。在1938年3月的一次民意调查中，近3/4的受访者认为，如果英国降低美国产品的关税，那美国也应该降低英国产品的关税；只有1/4的人反对这一政策，而且调查结果没有明显的党派差异。

　　然而，协定生效还不到一年，英国就在1939年9月卷入了第二次世界大战。协定由此失效，因为作为战时措施，英国被迫采取了严厉的贸易管制。尽管如此，这份协定还是标志着两国之间开启了更紧密的政治和经济关系。

　　到20世纪30年代末的时候，《互惠贸易协定法案》可以说取得了一定的成功。到1940年时，美国与21个国家签署了协定，占美国贸易总额的近2/3。表9.1列出了在此期间与美国签署贸易协定的国家。美国国务院公布的数据显示，对协定签署国的出口在1934—1935年和1938—1939年增长了63%，而对非协定签署国的出口增长仅为32%。与此同时，来自协定签署国的进口增长了22%，而来自非协定签署国的进口同期增长了13%。此外，美国在重新获得其先前的世界贸易份额方面似乎取得了进展。1932年，当帝国特惠制被引入的时候，美国占加拿大进口的61%。这一比重在1936年降至57%，但到1939年时又上升至63%。这种复苏可以在多大程度上归功于《互惠贸易协定法案》还有待探讨，不过总体趋势似乎佐证了贸易协定有助于扩大美国在一些外国市场所占份额的观点。

　　表9.1 1934—1944年签订的贸易协定

　　资料来源：US Tariff Commission（1948）。

　　贸易协定在降低美国进口关税方面的效果相对一般。图9.2是1880年和1939年关税税则列出的平均关税税率的散点图。该图显示，进口关税的基本结构与19世纪后期相比几乎没有变化，这也反映出这一时期的政策持久稳定。此外，关税税率仅仅出现略微下降。关税委员会发现，到1936年时，生效的前13份协定将应缴税进口产品的平均关税从46.7%降至40.7%，下调了6个百分点。这将使平均关税回到《霍利-斯穆特关税法案》颁布之前的水平。因此，可以说，根据《互惠贸易协定法案》而达成的关税削减有效地扭转了《霍利-斯穆特关税法案》造成的关税提高，同时还带来一项额外收益，那就是其他国家也降低了对美国出口产品征收的关税。

　　图9.2 1880年和1939年关税税目表显示的平均关税税率

　　资料来源：《美国统计摘要》（Statistical Abstract of the United States），1885年，第13—14页；1942年，第572—574页。

　　更广泛地说，应缴税进口产品的平均关税从1934年的46.7% 下降至1939年的37.3%，略低于1929年《霍利-斯穆特关税法案》颁布之前的40.1% 。部分下降幅度是1934—1939年进口价格上涨了11% 的结果，这一上涨减少了1930年设定的从量税的从价等值。上涨的进口价格使得平均关税降低了约3.3个百分点。因此，在关税实际下降的9.4个百分点中，6.1个百分点要归功于贸易协定，还有3.3个百分点则要归功于进口价格的上涨。

　　这一关税削减对美国对外贸易的影响是什么呢？对出口的影响很难统计，因为没有信息可查询其他哪些国家降低了关税。至于进口，如果下调的关税完全转移到进口价格上，那么由《互惠贸易协定法案》带来的关税削减将使应税进口产品的平均价格下降约4%。这对进口总量的影响是有限的，因为进口增长更多受经济复苏推动。进口量在1933年至1939年仅增长了23%，1937年至1938年的严重衰退拉低了这一数据，而出口量在此期间增长了60%。虽然没有这方面的确凿研究，但《互惠贸易协定法案》可能确实通过促进出口增长为1933年以后的经济复苏做出了一小点贡献。

　　虽然受到了经济衰退的影响，不过法案对进口的影响从一开始就设定得比较适度。赫尔指示国务院积极推动关税削减工作，但“必须一步一步来，每个阶段都要小心谨慎”。赫尔非常谨慎，他不想得罪强大的国内利益集团，以免引得国会反对这项计划。赫尔和他的副手们在减免关税时更多地针对不与国内产品形成竞争的进口产品，极力避免国内生产商受到伤害。他一直坚持认为该计划旨在降低过高的关税，而不是引入自由贸易。据塞尔（1957，第170页）回忆：“整个计划的立足点就是在关税壁垒中寻找可以调低关税同时又不对美国生产商造成实质性伤害的地方。”（“不造成实质性伤害”在此可解读为“不引发政治反对”。）格雷迪（1936，第295页）表示：“贸易协定计划绝不是什么自由贸易计划。这份计划只是尝试……恢复……美国企业在国外的正常市场，同时为国内产业（提供）合理的保护。”

　　关税削减程度因产品不同而有很大差异，因为国务院谈判代表可以自行决定在哪些领域进行削减并尽可能避免带有政治敏感性的产业。赫尔一直坚持的做法就是必须要向总统汇报每一份潜在贸易协定所做的让步，以确保国务院达成的所有贸易协定都有政治保障。罗斯福通常都会批准摆到他面前的协定，而且他远比赫尔更愿意承担政治风险。据弗朗西斯·塞尔（1957，第170页）回忆：“然而，有时候，削减提案可能会造成局部伤害，我就会告诉总统：‘我们得在这儿削减关税，而这可能对您有政治影响。您可能会听到这个消息。’几乎每次他都会回答：‘呃，弗兰克，如果有必要的话，继续吧，继续。’他完全信任我们，并且毫不犹豫地执行我们的计划。”

　　罗斯福政府在1937年呼吁国会延期该计划时强调了该计划严谨慎重的行事方式。总统在致信筹款委员会时表示：“在改善我国出口地位的同时，我国生产商在国内市场的利益也得到了全面的保障。”赫尔1940年在国会作证时表示，

　　贸易协定计划的反对者和批评者提出的主张和指控中没有给出严重伤害的证据。当然，在一些个别情况下，生产商确实不得不做出调整以适应新的关税税率。一般而言，贸易协定中的减税幅度都是适度且经过精心考量的，因此这种调整并没有造成很严重的难题……试问有谁能在我国整个财政史上找出一个普通税率向上或向下调整的实例，能像我们这33份协定的谈判一样做到这么公正、谨慎和精准？或者能做到比我们更加关心农业、劳工、企业和全国人民的福利？ 注释标题 参见Department of State Bulletin，1940年1月13日，第34—35页。赫尔就评论家对这些协定的曲解表示不满：‘不时有传言称，一些并没有被削减现行关税的商品或者《霍利-斯穆特关税法案》列在免税清单上的商品受到了影响。从我全部的工作经历来说，没有哪个对每位公民、每户家庭、每个农场和每家工厂都有重要意义的问题像这个问题一样经受了这么多公然无耻的打压和颠倒是非。’

　　事实上，就连美国关税联盟也承认贸易协定计划的运行非常公平。虽然20世纪30年代的整体关税削减比较适度，但该计划仍然存在争议。很多政治上非常活跃的进口敏感型利益集团因为要与国务院而不是国会山的民选代表打交道而感到沮丧。与国会议员不同，国务院官员一般都能抵住希望免除关税减免的行业团体施加的压力。这些利益集团对行政部门的影响力要远远小于他们对国会的影响力。对于政府的支持者来说，这是一件好事：正如密苏里州民主党参议员哈里·杜鲁门（Harry Truman）所说，政府已经“将关税税率的调整权交给了最适合从事这份工作的人员，不受政治互捧和关税游说影响的人，这种政治互捧和关税游说伤害的是国家福利”。《互惠贸易协定法案》对贸易政策制定进程的影响开始超过它对进口关税税则的影响。

　　《互惠贸易协定法案》在1937年的延期

　　共和党人在1934年以压倒性投票结果反对《互惠贸易协定法案》，并在1936年的总统大选中延续了这样的反对立场。共和党的竞选政纲誓言要“废除当前的《互惠贸易协定法案》”，认为它具有“破坏性”，因为它“让我们的市场充斥着外国商品”，还认为它具有“危险性”，因为它涉及未经法律批准的秘密谈判。民主党的竞选政纲则简单地说：“我们应当继续巩固本届政府实现的对外贸易增长；继续寻求通过双边协定降低针对我国出口农产品和工业品的关税壁垒、配额和禁运；同时，继续像过去一样，为我们的农民和制造商提供足够的保护，使他们不用遭受不公平竞争，也不用遭受国外廉价劳动力生产的或受到外国政府补贴的商品和货物对我国的倾销。”

　　民主党在1936年的大选中又一次赢得了压倒性的胜利，在此之后，赫尔开始专心处理《互惠贸易协定法案》在1937年6月到期之后的延期。罗斯福致信筹款委员会主席道顿，要求延长关税削减权。他在信中写道：“我们在商业政策自由化领域的积极倡议是阻止世界经济孤立趋势的重要因素，而就在3年前这种趋势看上去还几乎势不可挡……不过，虽然我们取得了切实而可喜的成就，但这项任务还远远没有完成。国际贸易关系中仍然存在着紧急情况。我们的贸易仍然面临着过度的壁垒。要想让我国实现全面而均衡的经济复苏，减税仍是一项基本要求。”

　　罗斯福希望谈判权能够永久化，但赫尔怀疑国会是否会同意，他的怀疑是对的。助理国务卿赛尔在国会作证时一再强调，美国此前在削减关税时非常审慎，今后也会如此：

　　要想打开贸易通道，双方显然都得减少贸易壁垒。这并不意味着自由贸易。这并不意味着打开防洪闸门，让大量与我国产品激烈竞争的外国产品一拥而入。这并不像有些人认为的那样，意味着以减少国内生产换取美国出口产业的增产。它意味着，那些不具经济合理性、伤害而非造福我国整体利益的壁垒将被减少。如果我们能够审慎地减少不合理的贸易壁垒，扩大我们国家的贸易，同时又不对国内的高效生产商造成实质性伤害，那么这两个国家都会从中获益。 注释标题 Extending Trade Agreements Act: Hearings Before the Senate Finance Commit-tee，第75届国会：第14页（1937）。

　　在听证会上，《互惠贸易协定法案》的诸多反对者表达了他们的反对意见，这些反对者包括国家农民协进会、全国牛奶生产商联合会、美国采矿协会和全国羊农协会等。在1934年的时候，《互惠贸易协定法案》只是一项有望通过的议案；与那时不同，现在它已经被用来进行真正的关税调整，因而招致了更大的反对声音。虽然这些集团中很少有人能够说出贸易协定给他们带来了怎样可怕的影响，但他们警告说，关税下调有可能让他们面临更激烈的外国竞争，从而威胁他们日后的生存。他们担心自己在需要的时候无法获得进口救济，因为政府的程序非常僵化，而国务院官员看起来对他们的命运漠不关心。有几家大型出口集团支持《互惠贸易协定法案》为美国商品打开外国市场，如美国棉花托运人协会、美国商会和汽车制造商协会等。

　　一如所料，筹款委员会在报告中对法案表示支持，但少数派共和党人在反对《互惠贸易协定法案》时改变了基调：“人们普遍认为，因为我们一贯反对现行贸易协定计划的执行方式，所以我们不赞成与外国进行任何互惠谈判。”他们坚称，虽然《互惠贸易协定法案》的“伪互惠性”面临“诸多强烈反对”，但事实并非如此。他们依然指责《互惠贸易协定法案》对总统的授权是违宪的，国会应当对这些协定拥有批准权，还指责这部法案忽略了保护原则，因为它在没有考虑生产成本差异的情况下就允许调整关税税率。

　　由于民主党占据多数，而且过去三年里达成的几份贸易协定也没有招致太多的反对意见，因此众议院在1937年2月以285票对101票的结果轻松通过了法案的延期提案。投票结果像往常一样党派分明：民主党人以277票对11票支持延期，共和党和其他党派则以90票对8票反对延期。

　　不出所料，参议院之战更为艰难。共和党反对者声称，降低关税可能导致进口激增，从而破坏经济。他们指责国务院设立了一个“星室法庭”（star chamber）来决定在谈判中牺牲哪些国内生产商的利益。密歇根州共和党议员阿瑟·范登伯格表示，他不反对互惠这个概念，但宣称“这种特定类型的互惠令人遗憾、不够明智、缺少依据，而且直接违反了美国宪法”。他们害怕保护性关税受到重创，并抱怨进一步削减保护性关税的措施将危及美国经济从大萧条中的复苏。

　　来自西部地区的两党参议员均强烈反对法案延期。物价低迷给西部地区造成了沉重打击，使其迟迟无法从大萧条中恢复过来。来自科罗拉多州、怀俄明州和内华达州并代表牛、羊毛和铜等利益集团的参议员格外强烈地反对延期。该地区的其他农民并没有深入参与贸易；他们只想守住国内市场，对增加出口并未抱有什么希望，但他们担心《互惠贸易协定法案》可能会允许更多的进口产品涌入，从而削弱其脆弱的地位。除了这些经济上的反对意见之外，北达科他州共和党议员杰拉尔德·奈伊（Gerald Nye）等人持孤立主义立场，认为开放贸易是东部建制派的国际主义议程的一部分，这一议程为了迎合大企业的利益，不惜牺牲西部地区。因此，西部地区的参议员提出了能够让这部法案变得形同虚设的修正案。内华达州民主党议员基·皮特曼（Key Pittman）提议，贸易协定需在参议院得到2/3的票数才能获得批准，这一动议被勉强挫败，但仍得到了民主党的大力支持。佛罗里达州民主党议员克劳德·佩珀（Claude Pepper）提出了另一项修正案，禁止将农产品税率降到平衡生产成本所需的水平之下。这份修正案获得通过，但民主党领导层强行要求复议，最后成功地推翻了之前的投票结果。

　　尽管存在这些威胁，但在众议院通过延期之后没过几天，参议院就以58票对24票的投票结果顺利地通过了延期。民主党人54票支持9票反对，而共和党人则是14票反对0票赞成（其他党派为4票赞成1票反对）。罗斯福政府之所以能够维持民主党对法案延期的支持，其中一个原因是贸易协定看似无足轻重。关税削减幅度不大，应税进口产品价值仅占GDP的2%左右，继续实施该计划带来的负面影响看起来微乎其微。此外，在1935年和1936年连续签署一系列协定之后就很少再有协定达成：除了与英国的协定之外，美国只在1938年与捷克斯洛伐克和厄瓜多尔达成协定，在1939年与土耳其和委内瑞拉达成协定。

　　到20世纪30年代末，赫尔已经战胜了政府内部的批评者并成功使互惠贸易协定计划成为美国贸易政策的重要特点。然而，在这10年里，随着时间的推移，实施这一计划的理由开始从促进经济复苏转为应对世界和平遭受的日益严重的威胁。当然，赫尔长期以来相信自由贸易能够促进和平。他在1934年写道：“国家间贸易是人类历史中最出色的和平缔造者与文明教化者。”贸易协定计划是“为扩大世界贸易而采取的各项措施中的第一步。这份计划寄托着我对和平保障以及全面繁荣的极大希望”。

　　但是，随着欧洲逐步走向战争，赫尔一心专注于减少贸易壁垒的做法似乎完全不合时宜。罗斯福的顾问哈罗德·伊克斯（Harold Ickes，1953—1954，第2卷：第218—219页）在他的日记中抱怨：“除了对独裁者的步步进逼做出徒劳无功的抗议之外，（赫尔）所做的一切就是进行互惠贸易协定谈判。到目前为止，这些都没有问题。在正常时期，和平是世界各国的主要关注点，这时这样做可能会带来一些成果，但是正如我有一次对总统所说的那样，在全球动荡不安的时候，这简直就像是在丛林里拿着苍蝇拍子打大象。”

　　罗斯福也持有同样的怀疑。在1939年1月的一次内阁会议之后，伊克斯（1953—1954，第2卷：第568页）指出：“虽然我认为总统没有任何想要伤害赫尔的意思，但他在这样的紧急情况下对互惠贸易协定表现出了相当不屑的态度。他说，以为多出售几桶苹果和几辆汽车就能造福我们自己或者造福世界，完全是痴心妄想。”

　　罗斯福跟财政部长亨利·摩根索（Henry Morgenthau）说过：“贸易协定见效太慢。世界形势发展太快。”往好里说，国会议员认为赫尔夸大了贸易与和平之间的关联以及贸易协定在世界政治中的重要性。往坏里说，他们认为他完全不了解黑暗的世界现实。不过，赫尔私下也承认：“（贸易协定计划）只有5%是经济方面的，而其他95%或多或少都是政治上或心理上的。”

　　第二次世界大战与美国贸易

　　1939年9月爆发的欧洲战争对美国贸易政治的最初影响出现在国会1940年就是否延期《互惠贸易协定法案》展开斗争的时候。虽然战争其实已经中断了进一步的贸易谈判，但赫尔认为，全球冲突让《互惠贸易协定法案》的存在有了更有力的新依据。1939年底，赫尔（1948，第746—747页）发表了一次广受关注的讲话，在这次讲话中，他表示，“贸易协定计划应当保持原样，充当各国在战后重建自由商业的基石”。他指出：“如果说这个世界上有什么东西是明确无疑的，那就是：在当前的敌对冲突结束之后，亟须采取有力的行动恢复并促进各国之间的健康和互利贸易，其迫切性甚至还要超过这些年。”贸易协定方案“提供了一个坚实的基础，让我们有信心认为，等和平再次降临的时候，我们有能力重新恢复贸易。我们近年来在这份重要工作中一直发挥着全球领导作用，如果我们现在彻底改变我们自己的政策，转向自杀性的经济民族主义以及《霍利-斯穆特关税法案》造成的贸易封锁，那么我们将错失这一宝贵机会。”

　　赫尔的讲话打动了罗斯福，他向内阁成员表示了对这次讲话的赞赏。赫尔（1948，第747页）写道：“这是我自1933年以来第一次感到总统在贸易协定问题上真正站在我这边。”但罗斯福也担心赫尔正在打一场必败之仗。政治情绪现在开始反对延期。进口敏感型利益集团，尤其是西部地区的利益集团，对延期的反对声音越来越大，甚至超过了1937年的时候。罗斯福告诉伊克斯（1953—1954，第3卷：第68页）：“赫尔完全陷入了互惠贸易协定的事情当中。这是他的全部关注点。但是现在公众情绪反对这些协定，我希望赫尔在这件事上不要太过勉强。我觉得他会失败，那他可就要心碎了。”

　　虽然国会对贸易协定计划顾虑重重，但公众舆论并不反对这个想法：1940年1月盖洛普民意调查显示，只有10%的受访者理解“互惠贸易”这个术语，但在这些人中，支持赫尔计划的人达到71%，只有29%的人表示反对。

　　1940年1月，罗斯福总统要求国会将《互惠贸易协定法案》再次延期三年，并表示，这部法案“是任何持久而稳定的和平赖以立足的基础中不可或缺的一部分，应当得到延期”。实行贸易协定计划的理由显然已经从扩大贸易以推动经济从大萧条中恢复转变成扩大贸易以促进战后和平。赫尔在国会作证时表示，谈判权将有助于为战后贸易政策合作铺平道路：“眼下哪怕只是暂时放弃该计划，也会被其他各国视为永久放弃。除非我们继续维持我们在促进自由贸易政策方面的领导地位，除非我们继续敦促其他人将这种政策视为战后经济重建的基础，否则未来将是一片黑暗。自由贸易政策在战后的胜利或失败将在很大程度上取决于各国从现在到和平会议时投入的努力。”

　　在大选年提出贸易政策问题一向都是有风险的，但公众舆论普遍支持贸易协定计划。民主党在国会中占据多数党地位，同时大家也知道该计划在战争期间其实会被搁置，这两点似乎能够确保《互惠贸易协定法案》得到延期。当然，罗斯福政府在幕后做出不懈努力，以确保众议院批准延期。民主党设法挫败了共和党的一份修正案，该修正案提出重新起草贸易协定法案，要求所有贸易协定均须经过国会批准，并为面临外国竞争的国内生产商提供额外保护。1940年2月，众议院以党派分明的投票结果通过了法案的延期（218票对168票），其中民主党212票赞成20票反对，共和党146票反对5票赞成。

　　由于民主党内部的反对声音，参议院的斗争比1937年还要激烈。南部地区的民主党人坚决支持这部法案，但西部地区民主党人的反对态度比以前还要强硬。参议院外交关系委员会主席、代表西部地区矿业和农业利益集团的基·皮特曼是反对派的牵头人。他和他的盟友抱怨，关税下调已经导致“涌入的”进口矿物和农产品淹没了国内市场。在“延期”大战之前，这一派系阻止了国务院在有望与智利和阿根廷达成的贸易协定中下调铜矿和牛肉的关税；结果，美国与智利的协定中删去了铜矿这一项，而阿根廷则中断了谈判。怀俄明州民主党议员约瑟夫·奥马尼（Joseph O'mahoney）担心：“农产品保护性关税可能被下调，以换取其他国家在制成品方面的让步。”参议院有太多民主党人反对延期，因此范登伯格和共和党人决定袖手旁观，让他们“自相残杀”地废掉这部法案。

　　参议院财政委员会险些就没有提出法案报告；还是委员会主席、来自密西西比州的帕特·哈里森力挽狂澜，在此时以及后来扭转了败局。皮特曼在参议院提出一份修正案，要求所有贸易协定都须获得参议院（2/3多数票）的批准，这其实相当于让贸易协定计划变得形同虚设。在投票前一天晚上，皮特曼相当自信地认为他有足够的支持票能通过这份修正案，不过罗斯福政府极力说服了西部地区的参议员予以反对，最后修正案以44票对41票的3票之差没有得到通过。其他旨在削弱总统权力或限制该计划的修正案也因微弱劣势以失败告终。

　　1940年4月，罗斯福政府在参议院最终投票时仅以5票之差取得险胜。民主党人分歧严重，投票结果为38票赞成18票反对，而共和党人则是17票反对3票赞成。反对延期的民主党人多过了共和党人，这一事实表明了《互惠贸易协定法案》背后的政治支持是多么脆弱。这让法案反对者深受鼓舞，比如加利福尼亚州共和党议员希拉姆·约翰逊就写道：“白宫这一次费尽周章才让延期得到批准，而且优势极为微弱。老赫尔是个‘坚果儿’，他聚拢了一帮过气的自由贸易商，还有一些将之视为治国哲学的年轻人。每一次我们都朝着打败他的方向又迈进了一步，所以这一次延期并没有让我感觉特别糟糕。”当然，激烈的政治斗争与背后的赌注其实并不成比例，因为欧洲现在已经卷入战争，贸易协定计划实际上已被搁置。而与此同时，如果谈判权未能延期的话，将会对政府造成沉重打击。

　　风云变幻的世界局势也使共和党的立场发生了微妙的变化。虽然该党以压倒性投票结果反对延期，但1940年的竞选政纲显示他们的立场有所缓和。竞选政纲重申了他们一直以来的观点，即关税保护“对我们美国的生活水平至关重要”，但共和党并没有像1936年那样要求废除《互惠贸易协定法案》。相反，他们对该计划的实施提出了批评：“我们谴责‘新政’下所谓互惠贸易协定的生效方式：不举行应有的听证会，过度仓促，没有合理考虑国内生产商，也没有经过国会批准。我们应当纠正这些缺点。”

　　1941年12月日本偷袭珍珠港之后，美国加入了战争，这使事态出现了很多新的变化。共和党孤立主义者名誉扫地，贸易协定在国会中几乎全被遗忘，战争给美国经济带来了深远的变化。第二次世界大战给对外贸易造成的破坏比第一次世界大战还要严重。英国和其他盟国迫切需要粮食供给和战争物资，因而美国成为同盟国的农场和工厂。由于战争，联邦政府开始筹集资源，工业和农业生产激增，失业率随之消失。出口从1939年的30亿美元猛增至1943年的近130亿美元，而进口基本没有变化。就像第一次世界大战时那样，美国出现了巨额贸易顺差。1943年，商品出口占GDP的6.5%，而进口下降到仅占GDP的1.5%。

　　与美国贸易顺差相对应的是英国和盟国的巨额贸易逆差。他们只有通过财政援助才能够负担起这么大的贸易逆差。在将国内生产从出口货物转为支援战争之后，英国就不再拥有出口收入来购买美国商品。因此，它迅速减少了黄金存量和美元储备。1941年3月，美国出手相助，通过了《租借法案》。根据该法案，总统有权向任何对抗轴心国的国家出售、转让、交换或出借设备，并接受“实物或财产或任何总统认为可以接受的其他直接或间接收益形式”的还款。从1941年3月到1945年12月，美国通过《租借法案》向海外输送了近500亿美元的商品和服务，占战争期间出口的80%以上。事实上，《租借法案》提供了巨额的出口补贴，联邦政府购买农产品、飞机、坦克和其他车辆、军械和物资并将它们运往盟国，以免他们在军事上陷入崩溃。

　　战争使贸易协定计划在1941年和1942年处于搁置状态。当赫尔在1943年为延期该计划陈述理由时，他再次展望了未来，强调了在战后促进国际经济合作这一长期目标。赫尔表示，如果美国想为经济复苏和世界和平做出贡献，这种合作就是必要的：

　　恢复世界贸易是维护世界和平的一个基本要素。当然，我并不是说，繁荣的国际商业就能保证和平的国际关系。我的意思是，如果没有各国之间繁荣的贸易，持久和平的基础就会变得摇摇欲坠并最终被摧毁……如果否定贸易协定计划，或是通过修正案限定其范围或时间，这将被视为一个明确的迹象，表明这个正在战争中承担起全部责任的国家将不会在和平时期这样做。 注释标题 参见State Department Bulletin（1943），第329页、第333页。

　　不过，赫尔不再提出给予总统进一步下调关税的权力，而只是要求将现有权力延期三年，这一权力允许将关税从1934年的水平最多下调50%。

　　这样的请求没有说服像科罗拉多州共和党议员尤金·米利金（Eugene Millikin）这样的共和党人，他攻击称“这种新的宣传”是为了“虚幻的国际主义目标”而“放弃我们的本土市场”。但是，战争已经导致很多共和党人放弃了他们在20世纪30年代持有的孤立主义立场。这标志着美国外交政策的重大转变，因为两党都开始支持美国在战后更多地参与全球事务。有了美国在第一次世界大战后拒绝加入国际联盟的前车之鉴，国会领导人不会再破坏第二次世界大战后国际合作与和平的机会。

　　密歇根州参议员阿瑟·范登伯格的思想演变最能体现这种变化迹象，他在外交政策问题上是共和党的主要代言人，在20世纪30年代曾是一名孤立主义者，但他逐渐改变了自己的立场。在逐渐摆脱过去的孤立主义时，范登伯格（1952，第34页）坚称美国在战争结束后“绝不能错过和平”。范登伯格在1934年、1937年和1940年均投票反对《互惠贸易协定法案》，但他在1943年宣布：“我赞成在战争期间延长贸易协定法案，因为我反对在我们仍然追求军事上的全面胜利时给我们的同盟关系造成任何不必要的破坏。”但是，范登伯格坚持认为，政府不应当对战后贸易问题拥有全部的决定权：

　　国会和这个国家一直坚定地（1）认为这一贸易协定授权有违宪法，（2）反对让国务院——国务院本质上是政府的政治部门而非经济部门——为我们国内的各个工业部门、农业和劳工制定有可能攸关生死的决定。这样的理念与所谓的孤立主义无关，而是早在这场战争之前就已存在，而且只要美国存在下去，它们在战后也会继续存在。 注释标题 参见CR，1943年5月24日，第4796页、第4795页。

　　孤立主义的名誉扫地消除了共和党人对1943年《互惠贸易协定法案》延期的反对声音，但是战时的两党合作并没有使他们成为该法案的全面支持者。共和党在外交政策方面仍然观点不一，既有加利福尼亚州希拉姆·约翰逊坚定的孤立主义，也有明尼苏达州约瑟夫·鲍尔（Joseph Ball）狂热的国际主义。共和党人愿意在战争期间与罗斯福政府合作，但不愿意给予政府在战后制定政策的自由裁量权。他们更反对的是政府决策过程，而不是下调关税，因为《互惠贸易协定法案》的影响一直都是适度的。他们抱怨说行政部门对其战后贸易谈判计划过于保密，并坚持要求所有贸易协定都得经由国会批准。

　　由于一些共和党人将《互惠贸易协定法案》视为战时两党外交政策的一部分而予以支持，因此比起三年前，1943年的延期应该比较容易获得国会的批准。主要问题在于，法案延期在获得通过的时候能否不被加上削弱性修正案；就像田纳西州民主党议员杰利·库珀（Jere Cooper）所指出的那样：“很显然，想要废掉贸易协定计划的主要办法就是通过修正案。”得克萨斯州民主党议员米尔顿·韦斯特（Milton West）指出，大多数众议员都认为延期应当只持续至战争结束，这样的话国会就可以对战后贸易安排施加影响，因此他建议将总统的谈判权限制在两年而不是法案提出的三年。如此一来，国会就有机会在战争结束之后对整个贸易协定计划进行评估审查。众议院民主党领导层和罗斯福政府对这一修正案表示反对，但是它以196票对153票获得了通过。

　　这份修正案的成功推动了其他一系列想在延期法案中削弱谈判权的修正案。其中一份修正案提出贸易协定需经参议院批准，另一份修正案则意在阻止贸易协定以低于美国生产成本的价格进口农产品。在事态失控之前，众议院议长萨姆·雷伯恩（Sam Rayburn）走下座位，向全体众议员发表了一次讲话。雷伯恩警告：“在对这份修正案以及其他将被提出的修正案表示赞成之前，我们应当三思而后行。我们在众议院正面临考验，那就是我们到底是否支持互惠贸易计划。如果待批修正案以及后续可能被提出的其他修正案获得通过，那我们将一无所获。”

　　雷伯恩表示，贸易协定计划一直有益于美国，他认为应当摒弃“带有严重削弱效果的修正案”。他在展望战后情景时警告：

　　我不希望美利坚合众国众议院的投票让全球人民感觉，等这场战争结束后，我们就会回到美国海岸，把头埋进沙子里，不再参与这个世界的重要工作……我今天在此请求诸位将这份计划至少延期两年，最好是三年，不要被人误解，不要让全世界的希望落空。我们不仅要帮助民主国家赢得这场战争，而且在这场战争结束后，我们还要尽自己的努力来维护世界和平。 注释标题 参见CR，1943年5月12日，第4310页。

　　在雷伯恩做出这番陈述之后，众议院投票否决了剩下的所有修正案，而且两党立场一致地以343票对65票的压倒性结果通过了两年的延期。

　　像往常一样，参议院的斗争比众议院更加艰难，主要就是挫败那些错综复杂的修正案，不过投票过程还是比1940年要顺利。参议院两党以59票对23票结果表示赞成，其中民主党为41票赞成8票反对，共和党为18票赞成13票反对。这次投票并不能保证共和党在战后还会支持贸易协定计划，但也表明该党全盘反对的立场正在逐渐缓和。

　　人们越来越明显地感觉到，美国的贸易政策将在战后发生重大改变。第二次世界大战从根本上改变了美国的全球地位。筹款委员会在1943年的延期报告中指出：“摆在我们面前的问题远远不止过去那些狭隘和无聊的关税辩论……今天摆在我们面前的重要问题并不是某项关税税率有点高还是有点低，而是国会是否应当制定一项能够最好地服务于全国大多数利益的政策，并设立一套切实的程序使这一政策行之有效。”

　　同样，国务院在1943年为《互惠贸易协定法案》的延期做陈述时，指出了其中涉及的利害关系：“这份计划的总体目标是在我们与其他国家的关系中用经济合作取代经济战；为我们的睦邻政策赋予经济实质；建立起可以支撑起持久和平结构的国际经济关系。”此时，国务院尚未认真考虑战后的经济政策。不过，美国官员即将与英国官员就战后在贸易政策领域达成多边协定的可能性展开非正式讨论。这些讨论开启的理念将远远超出最初版《互惠贸易协定法案》的支持者在1934年所做的任何构想。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）