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　　第六章 根深蒂固的贸易保护主义，1890—1912年

　　1888年关税大论战后制定的《麦金莱关税法案》再次推迟了内战后对进口关税的重大调整。在政治层面，通过高关税提供贸易保护的体系看起来根深蒂固。有时人们称这种关税有助于美国发展成工业化国家，用这个理由为它们的合理性辩护，本章将深入探讨这种观点。然而，世纪之交的美国历史上首次成为制成品净出口国，这一重大形势发展改变了美国贸易政策的走向。贸易模式的戏剧性转变使通过互惠协定推动出口的模式成为很多大型产业的利益所在，而不是躲在高关税的保护伞下。不过，最终美国未能完成任何政策调整：进口关税仍然居高不下，民主党再次浪费了立法下调关税的机会，国会拒绝签署互惠协议，共和党和民主党在贸易政策上的党派之争火力不减。

　　保护主义和美国的工业扩张

　　在内战结束后的数十年里，美国全面推行较高的保护性关税，经济和制造业生产的规模扩张到前所未有的高度。在美国的贸易政策史上，争议最大的问题之一是以下两者之间的关系：高关税是不是美国经济在19世纪末强劲增长和美国作为工业强国崛起的主因？

　　美国经济在内战后的扩张速度确实令人咂舌。1860年至1900年，美国的人口翻了一番，铁路里程从3.1万英里扩张至25.8万英里。生铁产量增长了16倍。煤炭产量增长了23倍。1870年，美国在全球制成品的生产总量中占23%，到了1913年，这一比重已经攀升至36%，基本上抢占了英国的份额，英国在全球制成品产出中的比重从32%下降到了14%。到了世纪之交，美国成为全球领先制造商。

　　此外，美国还成为全球最大的经济体，人均收入高居榜首。1870年，美国经济的规模与英国的体量不相上下；到了世纪之交，其GDP已经是英国的2倍。不过人们对于1870年美英两国人均收入的相对情况仍有不少争议：有些计算表明，在1870年前后，美国的人均收入比英国低20%左右，而其他计算则暗示美国的人均收入比英国高出20%。不过人们达成共识的是，到了1910年，美国的人均收入已经远远超出英国：有一项计算认为当年美国的人均收入比英国高出26%，工人的人均GDP比英国高出38%。

　　高关税是否在这一时期推动了美国的粗放增长，或者说至少是部分推动因素？当时的贸易保护支持者自然是这么认为的。1890年，俄亥俄州的威廉·麦金莱洋洋得意地说道：“我们在农业上遥遥领先所有国家；我们矿业上遥遥领先所有国家；我们在制造业上遥遥领先所有国家。这些都是我们在推行保护性关税29年后拿回的战利品。其他体系能实现这种繁荣吗？”如果保护关税确实加快了经济增长，或者推动了国家的经济发展，那就很难再说贸易保护政策的成本过高，或自由贸易政策的效果更好。

　　然而，绝大多数经济史学家质疑美国在19世纪晚期的快速增长应归功于保护性关税。他们强调说还有其他因素驱动美国经济强势扩张，特别是北美大陆的广袤土地和丰富的自然资源，而且人们开采利用这些资源时没有受到太多阻碍。国会设计关税税则时并没有认真考虑如何促进工业扩张。政府设置进口关税时也没有太多考虑受保护产业对经济的重要性，因为政府实行保护性关税是出于政治原因，而不是为了实现具体的经济目标。道格拉斯·诺思（Douglass North，1906b，第199页）总结：“总而言之，尚不能确定是不是开征关税加快了美国的工业化进程，而不开征关税，美国的工业化进程就没有这么快。更让人生疑的是，它是否推动了这一时期的国民收入出现净增长。”在某种程度上，这是由于“关税一刀切地给许多原材料和工业制造品披上了保护主义的外套，同时扶持了那些未能善用自然资源的行业以及效率较高的行业”。然而在此期间，贸易政策原本可以通过不少渠道推动经济增长，而且每个渠道都值得细细斟酌。

　　当然，要进行比较才能说美国经济在19世纪末取得了突飞猛进的发展。人们常用的参考基准是英国，它是同期采用了自由贸易政策的领先工业化国家。表6.1以安格斯·麦迪森（Angus Maddison）整理的数据为基础，比较了这两个经济体在1870年至1913年的经济表现。在这一时期，美国的GDP实际增长率接近4%，而英国的GDP实际增长率约为2%。就增长的潜在来源而言，美国实现经济扩张的部分原因在于其人口快速增长。1870年至1913年，美国的人口几乎增长了一倍，从4 000万上升至9 700万，而英国的人口只从3 100万增长至4 500万。

　　表6.1 1870年—1913年英美两国经济表现的比较（单位：年均增长率，%）

　　资料来源：Maddison（1995），第255页。

　　美国的人均GDP增长速度更快，约为每年1.8%，而英国的人均GDP每年增长1.0%。此外，美国的资本积累速度高于英国，对它的人均收入增长来说无异于如虎添翼。如果剔除劳动力和资本积累的增长速度这两个因素，英美的全要素生产率“余值”基本相当。换言之，美国的经济增长在19世纪末超越英国的主要原因是劳动力增长以及资本积累，而不是生产效率的提高。人均收入增长主要由资本深化造就，而推动资本深化的主要因素是高储蓄率和高投资率，而不是生产率的提升。

　　尽管增长核算告诉我们如何寻找增长的来源，但它并没有告诉我们贸易政策到底对经济增长发挥了什么作用。如果要说美国是因为其劳动力和资本积累快速增长实现了强劲的经济增长，那么会引发以下问题：为什么会出现这种情况？高关税到底鼓励了劳动力和资本积累的增长还是抑制了它们？事实上，美国的政策组合极不寻常：尽管它将部分进口外国商品拒之门外，但对进入本国的人员、资本和观念基本没有设置障碍。在这种情况下，19世纪的美国是一个相当开放的经济体。

　　谈到劳动力增长，由于关税政策不可能影响生育决策或死亡率，所以不会影响人口的自然增长率或劳动参与率（即工作年龄人群中从事工作的人口比重）。1870年至1900年，美国的人口增长中几乎有1/3来源于国外移民，而且“部分移民是由高关税吸引来的”这种说法听起来也比较可信。罗伯特·蒙代尔（Robert Mundell，1957）提出的定理认为，国际产品贸易和生产要素的国际流动（如劳动力和资本）可以相互替代。在一定程度上，美国对外国产品征收高关税阻碍了进口，但它或许也鼓励了更多外国移民进入美国。不过，除了下文探讨的少数案例以外，关税在推动移民进入美国方面或许只发挥了极小的作用。

　　谈到资本积累，资本形成在GDP中的比重在内战爆发前后大幅提升，净投资在GDP中的比重从战前的10%左右上升到战后的20%左右。不过高关税不可能在美国的资本深化过程中发挥太大作用。经济史学家已经就此得出结论，认为资本积累是由储蓄驱动的，而不是由投资驱动的：在此期间，资本品的相对价格和实际利率迅速下降，表明金融市场的发展改变了储蓄的供给，而这又主导了投资需求方面的变化。 1863年和1864年的《国民银行法案》（National Banking Act）也推动了储蓄增长，帮助稳定了金融体系，并且鼓励700余家银行在内战期间进入金融体系。这些银行主要遍布俄亥俄州和中西部的北边地区，是推动该地区的制造业大幅发展，快速提升美国资本积累的主要因素。除此以外，资本产出比增长最快的是服务业，如铁路和城市住房，而制造业的资本产出比变化不大。此外，对资本品征收高关税或许阻碍而不是促进了资本投资。事实证明，在其他情形下，这种做法对国家的增长前景损害极大。

　　当然，保护性关税原本可以推动海外的资本投资，这与蒙代尔定理的主张完全吻合。由于关税阻碍了外国生产者直接将产品出口到美国市场，所以他们或许会对美国进行外国直接投资，在关税壁垒内满足消费者的需求。然而，内战结束后，外国投资对资本积累总量的贡献极小：在1869年至1914年间，外国资本流入对净资本积累的贡献率只有6%。因此，美国国内投资的资金几乎都来源于国内储蓄。此外，在第一次世界大战之前，没有太多跨国公司有能力对美国进行大规模的外国投资。

　　如果说保护性关税与劳动力规模扩张或资本积累扩张之间没有显著的关联，那么它们与总体生产率增长之间的关系同样极其微弱。表6.1表明，在此期间，美国的总体生产率增长速度并不比英国快。表6.2展示了各部门的全要素生产率增长情况，表明非贸易部门（交通、服务、公用事业和通信等）的生产率增长远远超过农业或制造业的增长速度，而农业和制造业都是受贸易影响最显著的部门。服务业的生产率增长通常是由特定技术创新推动的，如铁路、电气化和电报。这些技术的发展都不受保护性关税的庇护。此外，服务业仍然是这一时期美国经济表现卓越的关键。布劳德伯利（Broadberry，1998）的研究显示，由于美国服务业的劳动生产率在向英国较高的生产率水平趋同，所以美国工人的人均产出相对于英国的人均产出在不断增长。

　　表6.2 美国各部门的全要素生产率增长（单位：年均百分比变化）

　　资料来源：Kendrick（1961），第331页、第362页、第396页、第464页、第540页、第580页。

　　如果保护性关税没有直接影响劳动力增长、资本积累或全要素生产率，那么它们原本会将农业的资源转移到制造业，从而促进经济增长。表6.3展示了农业、工业和服务业三大经济部门对国民收入及各部门间劳动力配置情况的贡献。在19世纪末，农业在总产出和总就业中的比重下降，而工业和服务业在总产出和总就业中的比重上升。由于工业和服务业中的工人人均产出远远高于农业中的人均产出，所以这种结构性变化成了19世纪末美国经济增长的重要特点。

　　表6.3 1840—1900年美国经济的结构性变化

　　注：农业包括农业、林业和渔业。工业包括采矿业和制造业。服务业包括建筑业及剩下的其他行业。

　　资料来源：US Bureau of the Census（1975），series F-238-249，D-167-181。

　　农业资源可以通过以下两种方式转移至工业：由于农业生产率提高，资源被“推出”农业；或因为某些因素提升了对工业和服务业的需求，如关税抑制了进口，农业资源被“拉进”工业和服务业。就前一种情况而言，农业生产率持续提高几乎永远是工业化进程的核心。农业生产率提高释放出多余的农业劳动力，并使他们进入其他人均产出更高的经济部门。农业生产率提高是推动美国经济迅猛发展的重要因素：1800年至1850年，农业的人均产出几乎没有什么变化，但随后在1850年至1870年大幅提升，并在19世纪末之前一直保持了这种增长势头。美国的农业生产率在19世纪中叶出现爆发式增长，与1850年之后不断加速的工业化进程息息相关。

　　贸易政策既可以推动这种结构变化，也可以阻碍它的发展，在这一结构变化中，农业的资源转移到了工业。美国是一个农产品出口大国，国际贸易原本会放缓农业资源向工业流动的进程。相形之下，保护性关税则会促使劳动力和资本从农业流向工业，即众所周知的进口替代政策，从而提高了实际收入。

　　然而农业资源向工业流动的结构变化对于这一时期人均产出的总体增长没有做出太多贡献。总生产率的增长中有3/4以上源于各部门劳动生产率的提高，而不是因为部门间的资源流动。1880年时，美国的劳动力中还有一半左右从事农业劳动。如果农业的劳动生产率没有显著增长，那么人均产出的总体增长不会如此迅猛。尽管无法用因果关系解释各部门人均产出的增长情况，但研究结果表明，保护性关税没有对提高人均产出发挥太大作用，而且这种结构变化在内战之前数十年里就已经发生了，而当时的平均关税水平要低得多。

　　绝大多数强调保护性关税对经济增长做出贡献的观点特别强调的一点是，它们扩大了制造业的规模。不过制造业对经济的推动作用往往被夸大了。布劳德伯利（1998，第400页）认为，“美国的总劳动生产率能赶超英国，主要是因为农业资源转移到了其他部门，并且提高了服务业的相对生产率水平，而不是因为它的制造业生产率得到提升。很多经济史学家和发展经济学家认为，制造业发展是驱动生产率趋同或分化的主要因素。我们需要认真证明这个观点的合理性，而且必须把关注点转移到服务业的发展上。”

　　如第四章强调的那样，美国的制造业规模在内战爆发前就已经相当可观。这个产业即使在1846年推行低保护关税之后仍然一派欣欣向荣。表5.2表明，内战爆发前的1859年，进口制成品在美国国内的制成品消费中占9%，而战后这个比重仅为3%。即使进口大幅提升，对制造业总体规模的影响也有限，对整个经济的影响更加微不足道。

　　以下计算基于1869年的数据，而当时可以说是内战后制造业面对外来竞争最脆弱的时候。这一年美国进口的非食品制成品价值2.2亿美元，而国内205.3万工人生产的制成品价值33.85亿美元（相当于制造业的人均产出为1 648美元）。如果废除对进口制成品征收的40%关税，那么进口产品的相对价格会下降29%。假如按照欧文（1998b）的估算，进口需求的弹性为-2.6，那么这样做会使制成品进口提升75%，进口值增加1.63亿美元。如果进口增加后制成品的国内产量减少相同的规模（这实际上高估了进口增长的影响，因为绝大多数进口不能完全替代国内货物），那么会使制造业的99 119名工人失去工作，占制造业就业人数的4.8%，占总劳动力规模的1.6%左右，使制造业的从业人员从247万人下降至237万人。

　　这种变化对整体经济造成的后果有限。如果制造业中有1.6%的劳动力转移到农业，其中制造业的全要素生产率每年增长1.2%，而农业的全要素生产率每年增长0.8%，那么整个经济的生产率增长会从每年1.50%下降到1.49%。自1870年开始的累积效应会使1913年的GDP小幅收缩0.2%。如果采用这种方式进行研究，考虑到农业劳动力转移到工业的情况，关税保护对国民收入水平和总生产率的影响似乎并不大。

　　这一讨论始终建立在“关税对美国经济增长做出积极贡献”这个前提之上，而且有其他理由让我们相信进口关税可能损害了美国的经济表现。正如前文强调的那样，对资本品征收关税提高了投资支出的成本，降低了它的效率。钢铁原材料的成本较高，阻碍了马口铁制造等下游产业的发展（第五章已讨论了这个问题），推高了建筑项目和交通项目的成本。除此以外，贸易保护往往会帮助特定行业里效率不高的小企业幸免于难，而不是扶持效率更高的大企业，结果拉低了整个行业的平均生产率。不幸的是，没有太多经济研究量化这些因素。

　　总而言之，我们很难证明高进口税是驱动美国经济在19世纪末突飞猛进的重要因素。关税没有促成大规模的劳动力再配置，对生产率的影响也不大。不受进口关税直接影响的服务业是就业和生产率提升的重要推动力，为美国提升人均收入并一举在19世纪末超越英国发挥了关键作用。此外，农业发展为农场设备和机械工业奠定了基础，而这个产业是制造业经济的重要组成部分。随着约翰迪尔公司、美国收割机公司和其他生产者将大量设备卖到全球各地，美国成了农业机具的净出口国。由此看来，与贸易相关的因素对美国经济的总体增长和扩张来说并非关键因素。

　　与此同时，我们很难说高关税政策成本高昂、效率低下。正如前文所示，关税的静态无谓损失很小，在19世纪70年代中期只占美国GDP的0.5%。贸易保护并没有催生众多远离技术前沿的低效产业，因为新企业可以获得全球先进技术，并且自由地进入市场，确保了国内的竞争仍然激烈。交通成本日益下降使美国成为一个规模庞大且完整的全国市场，而大型商业企业的崛起意味着，即使进口关税限制了外来竞争，效率不高的小企业依然难以生存。

　　如果保护性关税不是美国经济飞速增长的主要原因，又是哪些因素推动了美国的经济腾飞？美国是一个庞大的大陆市场，而且资源丰富，等待着人们前来开发。美国的增长多为粗放式增长（即增加劳动力，开垦更多土地，开采更多矿产，投资更多资本），而不是集约式增长（即提高已开发资源的生产率）。美国允许国内各州之间开展自由贸易，允许劳动力和资本跨州自由流动。它拥有广阔的农业用地和尚未开发的矿产资源，而且通过非政治化的司法体系执行合同，保护产权。美国国内市场被铁路和其他交通方式的发展紧紧联结在一起，其规模和范围创造出高效的大型企业和创新型组织架构，鼓励各产业提升专业化程度，确保了国内竞争的激烈程度。联邦政府没有干预这些创造性破坏或限制竞争，也没有人为地维持低效产业。美国的资本市场运行顺畅，推高了投资率，使美国可以从英国及其他国家获取全球最先进的工业技术，它还不断拓展中学教育体系，使美国人口保持了较高的识字水平。简而言之，无论美国选择什么竞争政策，它都已经具备了实现粗放式增长和集约式增长的条件。

　　美国经济极其多元化，而且拥有广袤的优质农业用地和丰富的原材料，制造业的专业技术不断提升，这些条件远远超过了同期任何一个国家。就此而言，国际贸易并不是美国经济繁荣的关键因素。“即使从今天起把美国的所有港口都封锁10年，美国人民的生活也只是稍有不便而已，价值（即价格）受到轻微干扰，”钢铁大亨安德鲁·卡内基（Andrew Carnegie，1890，第64—65页）认为，“我国一派繁荣，不愿发生任何变故，所以没有人乐意封锁港口，但我们很清楚，即使出现这种情况也只是给我们带来些许干扰和不便，绝不严重，也不会危及美国人民生活和繁荣的根本，其他国家也应该认识到这一点。”反之，即使美国废除了所有关税，对外贸易对相当于大陆规模的美国经济而言，所占的比重也相对较小。在这一时期，商品贸易在GDP中的占比仅为5%～6%；而将关税下调为零或许会使这个比重上升至7%～8%。

　　在推动美国工业化进程的因素中，最被低估的因素是缺乏工作技能的移民从事制造业后付出的辛勤劳动，以及技能工人移民对美国吸收先进技术发挥的作用。1880年至1920年，大批没有工作技能的移民涌入美国，改变了美国的劳动力大军。相较于土生土长的美国公民，外来移民及其子女愿意接受较低的薪酬。到了1920年，从事制造业的劳动者中有一半以上是移民。人们认为正是因为有了这些劳动力，才适度加快了美国制造业的发展速度，扩大了其规模。

　　在这一时期，技艺娴熟的工匠移民也至关重要。未能站在技术前沿的国家可以通过采用全球最先进的技术来提升自身的生产率，它们通常通过进口新型资本品或接受外国直接投资来实现这个目标。对美国来说，从国外获得技术转让的首要渠道就是技能工人移民。来自英国的移民中有相当一部分是拥有工业技术经验的工匠。伯索夫（Berthoff，1953，第2—29页）指出，“英国移民迁入正处于工业化进程中的美国，直接将20世纪初全球最先进的工业化国家的技术和经验注入了这个在20世纪崛起的巨人的静脉中。”英美两国之间密切的文化联系使英国的先进技术得以迅速跨越大西洋在美国扩散开来。作为英国的前殖民地，美国有幸经历了第一次工业革命。尽管德国的技能工人移民也为美国的技术发展做出了重大贡献，但共同的历史、语言和文化构成强烈的感情纽带，使美国可以轻而易举地同化来自英国的新观点、机械设备和其他技术，而英国当时引领了全球的技术发展。

　　以冶金为例，美国迅速效仿了英国研发的很多新技术。贝西默（Bessemer）炼钢法在英国取得商业成功后没几年，美国就签署了专利协议，迅速把这种技术推广到整个美国。美国做得更好的一点是，其工程师往往会对舶来技术进行改造。移民不仅开办自己的钢铁厂，而且美国的毛纺织业也依靠英国的经验发展起来。原本在英国诺丁汉生产行线、花边和丝绸的制造商在美国设立了分厂，而外国的纺织技工通常会从工头、主管等级别一路爬上来，最终开办自己的工厂。在某些情况下，导致英国出口减少的关税与随之出现的技能工人移民之间存在着直接联系。伯索夫（1953，第41页）观察到，“几乎英国的整个丝绸业都在内战后移民到了美国。”一旦关税上调，“英国的工厂主就把他们的机器装箱，带着工人一起迁往新泽西（的帕特森）”。在这些案例中，进口关税促使英国公民带着先进的技术知识移民到美国，这或许加快了两国之间的技术流动速度。

　　由于美国在高关税体系下完成了工业化，所以部分观察者试图从美国在19世纪末的经历中汲取出适用于当代发展中国家的教训。不幸的是，当时的美国与现在的发展中国家相去甚远，无法进行这种比较。从“发展中国家”的现代含义来说，美国从来就不是一个真正的发展中国家：它一直属于高工资国家，而不是低工资国家，而且在吸引外国技能移民和非技能移民方面从来没有遇到困难。在19世纪，美国的政府规模相对较小，没什么存在感。美国拥有庞大的国内市场，而且与处于全球技术前沿的国家保持着密切的经济和文化联系，可以轻松地习得各种创新。当今的很多发展中国家政府规模庞大，常常干预经济发展而且腐败成风。它们的国内市场相对较小，为外国投资和技术转移设置了重重障碍。这些差异意味着很难从美国的经验中吸取太多政策教训供当代的发展中国家借鉴。

　　19世纪90年代的贸易政治

　　我们已在第五章看到，1888年关税大论战后，共和党于1890年推出《麦金莱关税法案》，上调了进口关税。当时，公众辩论的焦点都在于如何降低关税和财政结余，而共和党对此的回应似乎与民众的意见格格不入。事实上，“十亿美元国会”判断错误，很快就遭到选民的报复。民主党在1890年的中期选举中颇有斩获。尽管共和党有惊无险地继续掌控参议院，但众议院的多数党却从共和党（之前它比民主党多出7个席位）迅速变成民主党（现在它比共和党多出147个席位）。就连麦金莱也因为重新划分选区后，被民主党派的州议员挤出俄亥俄州的议员选举。虽然关税并非导致共和党在选举中严重失利的根本原因，但是当时很多观察者对这一点深信不疑。当时共和党内冉冉升起的政治新星西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）认为，“这场灾难完全是由《麦金莱关税法案》造成的。”事实上，众议院议长约瑟夫·加农（Joseph Cannon）后来推测认为，对关税进行任何修正都会使执政党在下一届选举中处于不利的境地，这个观点得到了经验证据的支持。

　　在1892年总统大选中，克利夫兰与本杰明·哈里森再次同场竞技。尽管关税又一次成为重要选举议题，但货币政策，特别是白银铸币问题，主导了整个竞选。虽然《麦金莱关税法案》明显不得人心，但共和党再次声明自己致力于落实“美国的贸易保护信条”。其竞选政纲称，“除了奢侈品以外，所有无法在美国生产的物品都应该免征关税。所有与美国劳动者生产的物品形成竞争的进口产品，都应被征收关税，且税率等于国内外工资之差。”与此同时，民主党谴责“共和党的贸易保护为了少数人的利益欺骗掠夺了大多数国人”，《麦金莱关税法案》是“阶级立法的暴行达到顶点”的产物，誓将废止该法案。民主党的竞选政纲重复了本党的信念，即联邦政府“没有任何宪法赋予的权力开征关税，除非是为了获取财政收入”。

　　“十亿美元国会”不断使共和党失去民心，民主党因此在1892年风卷残云般地使共和党全面出局，民主党依然掌控着众议院，又从共和党手中夺走参议院，而且克利夫兰在总统大选中胜出。自1858年以来，民主党第一次全面掌控了政府。克利夫兰总统在就职演讲中称，他自己所在的民主党终于可以获得对关税政策进行重大调整的授权。

　　美国人民已经颁布了他们的命令，自今日起，他们将美国政府的立法权和行政权赋予承诺以最积极的态度推进关税改革的政党。他们已经决意支持更加公正平等的联邦税收体系。他们通过投票选出了实现这些目标的代理人，而这些代理人不仅根据主人的授意，也是在自身承诺的驱使下坚持不懈地为这个目标而努力。 注释标题 参见Richardson（1903），第9卷：第392页。

　　这是民主党在近40年的时间里首次全面掌控政府。看起来他们已经准备好履行其承诺，党内改革派对实现重大政策调整的期望值极高。

　　然而，民主党的这场胜利来得并不是时候。1892年下半年，伦敦的大型投资公司巴林兄弟（Baring Brothers）倒闭，促使大量黄金迅速从美国流出，引发剧烈的银根紧缩。财政部的黄金储备迅速枯竭，导致哈里森政府即将离任之时，金融恐慌就已初露端倪，大量银行开始倒闭。人们担心鼓吹白银的煽动者会迫使美国脱离金本位，因此引发了对国库储备的挤兑，金融收缩进一步恶化。在克利夫兰就职前两个月，股市崩盘，美国的黄金储备下降到极其危险的水平。

　　克利夫兰再次就任总统时正值经济危机阴霾初现之时，毁灭了他推行关税改革的机会。克利夫兰极不情愿地把工作重心放在了国家的金融形势上，要求国会召开特别会议废除《谢尔曼购银法案》。和绝大多数民主党人不同的是，克利夫兰对货币政策的观点比较保守（他支持金本位，反对采用白银），所以他必须与民主党中的保守派和东部共和党人结盟才能废除购银法案。由于绝大多数民主党人倾向于支持白银，所以克利夫兰的立场破坏了党内团结，使他推行关税改革时最需要的盟友疏远了他。

　　尽管克利夫兰成功地废除了购银法案，巩固了美国对金本位的承诺，但此举未能刺激经济，美国陷入严重的经济衰退。1893年，银行系统出现大面积挤兑，企业破产和贷款者丧失抵押品赎回权的现象如潮水般席卷美国。工业产量从1892年5月的巅峰减少17%，在1894年2月跌至谷底，其中1893年4月至1894年2月之间的跌幅最大。失业率从1892年不足4%的水平飙升至1894年的12%以上。

　　尽管经济持续收缩，但克利夫兰在1893年12月向国会发表年度国情咨文时仍然提到了关税改革。“经历了艰苦努力之后，关税改革就摆在我们面前，”总统强调，“在出台明智审慎的法案完成这项改革之前，任何事情都不应该分散我们对这项工作的关注或干扰我们的努力。”美国应该削减生活必需品的关税，因为“人们可以明显地感知这种做法带来的益处，而且它们的规模相当可观，成千上万因此吃得更好、穿得更暖、住得更舒适的人会看到并感受到这些益处”。鉴于经济日益疲软，克利夫兰认识到很难通过国会开展真正的关税改革。“我迫切希望这项改革能够取得成功，所以忍不住提出以下建议：唯有支持关税改革的朋友无私地提供建议，并且愿意使个人欲望和雄心壮志服从于公众利益，这项改革方能取得成功，”他敦促说，“关税改革的草案影响到形形色色且数量庞大的地方利益集团。如果所有人都坚持不让步，那么体现了关税改革的法案必然以失败告终。”

　　然而民主党的党内团结几乎马上出现了裂痕。部分民主党人认为，应该将关税立法的工作推迟到经济复苏之后。不过由于总统大力推动国会采取行动，所以筹款委员会的新任主席、坚定支持关税改革的西弗吉尼亚州民主党人威廉·威尔逊（William L.Wilson）决定推动此事。因此，1893年秋天，筹款委员会就制定新关税法案的问题举行了听证会，威尔逊的密友将此描述为“老生常谈、废话连篇”。当年12月，威尔逊提出了一部法案，将很多原材料（如羊毛、煤炭、木材、铁和铜）列入免税清单，同时适度下调制成品的关税，所以没有对棉纺织品生产商和钢铁生产商造成太多威胁。

　　1894年1月，众议院开始对这部法案进行辩论，但出人意料的是，这场辩论变成了对所得税的讨论。中西部的民主党平民派一直支持开征所得税，希望通过这种方式将进口产品给消费者造成的税负转嫁到财大气粗的实业家身上，如范德比尔特、洛克菲勒和卡内基等。所得税还可以创造财政收入，使政府有能力削减关税。尽管民主党中支持开征所得税的呼声越来越强，但这个主张仍然面临重重政治阻碍。克利夫兰主张开征企业所得税，但他和民主党领袖担心开征个人所得税会造成党内分裂，因为纽约州的坦慕尼协会民主党人坚决反对这个想法。威尔逊坚信所得税问题分散了人们对关税改革的关注，如果把它附加在关税法案里，可能导致关税法案无法通过国会审议。与此同时，共和党谴责所得税是“把人划分为三六九等的立法”，会把美国带向社会主义。他们抱怨这项措施只针对特定群体，其目的是榨取纽约和康涅狄格等少数高收入州。

　　国会刚刚启动对这部法案的辩论时，田纳西州民主党议员本顿·麦克米林（Benton McMillin）建议修正《威尔逊关税法案》，对4 000美元以上的收入征2%的所得税。尽管麦克米林的修正案受到东部共和党人的强烈反对，但得到南部和西部共和党人的广泛支持，最终以175票对56票的结果通过国会。这为众议院就关税问题举行投票表决扫清了道路。共和党为此大为光火。缅因州共和党议员托马斯·里德宣称，“我国在采纳了三十年贸易保护主义政策，并且没有受到自由贸易的严重干扰之后……成为世界上最伟大、最欣欣向荣的国家……那些投票反对这部法案的人之所以这么做，是因为它打开了我们的市场，使它暴露在外国带来的毁灭性竞争之下。”众议院议长、佐治亚州民主党人查尔斯·克里斯普（Charles Crisp）对此做出回应，坚称为进口关税买单的是消费者，而不是共和党所说的外国人，而且消费者不应受制于特别优待东部富人精英的体系，“或许各地都有部分垄断企业或富豪在批判我们，但对于全国各地的农民、工人和各行各业的劳动者来说，这么做会给他们的家庭带去快乐和幸福”。威尔逊在一次演讲中宣称：“这不是一场关于百分比的战争，不是关于某一关税税则的战争，而是为了争取人类自由的战争。”这次热血沸腾的演讲把民主党团结在了一起。1894年2月，众议院以204票对140票的党派投票结果通过了该法案，其中民主党以191票对17票的结果支持该法案，而共和党以122票对0票的结果反对该法案。赞成票与反对票之间的差距之大，远远超出了人们的预期，因为在投票前人们预计多达40名民主党议员会投票反对这一法案。

　　随后《威尔逊关税法案》提交给了分歧不太明显的参议院。为了加快立法进程，参议院的民主党人决定不举行公众听证会，不过同时他们也声明，参议院制定关税法案时不会拘泥于众议院提交的法案版本。东北部各州的参议员很快开始准备删去法案中关于所得税的条款，但是在人数上不敌南部和西部的参议员。随后8名支持高关税的民主党人在马里兰州阿瑟·戈尔曼（Arthur Gorman）的带领下倒戈，与共和党共同要求恢复多项保护性关税。参议院对众议院提交的法案共提出634项修正案。尽管盐、木材和羊毛仍在免税商品之列，但原材料免税的原则被淡化了，铁矿石、煤炭和食糖被重新课以关税。从量税重新引入关税法案，棉花、毛制品和玻璃制品的关税也被调高。来自宾夕法尼亚州的共和党人马特·夸伊（Matt Quay）在一次持续12天的演讲中竭力证明对多种商品征收高关税的做法是合理的，在《国会议事录》（Congressional Record）上留下整整235页内容。参议院极其艰难地推进这部法案，直至1894年7月初才以39票对34票的结果最终通过该法案。

　　参议院对法案的修改使众议院的民主党人大为沮丧。威尔逊称自己的法案“建立在两项清晰且理智的原则之上”：应该对制成品征收关税，而不是向原材料课税；关税应该从价而定，而不是从量而定。然而在参议院通过的法案版本里，“公平征税的这两大基本原则和民主党政策的两大基本原则很大程度上被践踏和忽略了”。协商委员会陷入僵局。民主党无力扭转严重的经济衰退，已经招致公众的很多批评。现在他们的表现又表明他们没有坚定地致力于削减关税，除了将部分原材料加进免税清单以外，他们在避免大幅削减关税影响那些有强大政治势力的行业。有些民主党人建议放弃这次努力，这样就可以把经济不景气归咎于《麦金莱关税法案》，到1896年再重整旗鼓推进关税改革。不过民主党在过去几十年里一直强调关税改革的重要性，因此在近40年里首次全面掌控政府的情况下仍然错失良机，会让他们羞愧难当。

　　参议院的举动还促使一直与国会关系冷淡的克利夫兰不再保持沉默。这位挫败感极强的总统炮轰参议院的民主党人放弃了关税改革的伟大事业。克利夫兰（1933，第365—366页）坚持认为，在民主党发起的任何议案中，“对原材料免征关税必须成为所有合理明智的关税改革的基石”。在他看来，将农民生产的羊毛加入免税清单但用进口税保护公司的铁矿石和煤炭是不可原谅的。克利夫兰（1933，第365—366页）对此解释说：

　　当我们给本国制造商提供免关税的原材料时，我们释放了美国的开拓精神和独创性。这将打开外国市场接受我们货物的大门，使美国劳动力有机会源源不断地找到工作，领取工资。这些原材料免征关税时价格会下降，用它们生产出的产品成本也必然相应降低。因此，要使消费者享受到公正公平，就要求制造商必须同意对他们生产的制成品重新调整和修正关税，以确保人民享受到制成品成本降低带来的收益，并保护消费者不会受到压榨而使制造商获得暴利。

　　之后总统犯下了一个政治错误。1894年7月，威尔逊在国会大厅宣读了克利夫兰写的一封信。信中写道：“所有真正的民主党人和真诚的关税改革者都非常清楚，当前这部法案的内容……距离我们长期以来力求实现的雄心壮志差距太远。我们为了这个雄心壮志屡败屡战。我们期待着，在圆满完成这个目标的胜利之日，会让我们喊出激动人心的战斗口号。这个雄心壮志有望变成现实，它与民主党的承诺和成功如此紧密地交织在一起，以至于放弃它所依存的原则就意味着对我党的背信弃义和我党的耻辱。”

　　总统没有竭力使参议院的民主党人与他站在同一阵营，而是将他们称为关税改革事业的叛徒，结果与他们渐行渐远。参议院的民主党人认为克利夫兰的声明是对他们的人身攻击，暗指他们不够正直诚实。马里兰州民主党人阿瑟·戈尔曼（Arthur Gorman）称克利夫兰传达出的是“一位美国总统写下的最不同寻常、最不必要且最不明智的信息……我这一生从来没有想过会遭受如此严重的挑衅行为、如此恶毒的辱骂和歪曲，或如此可怕的人格中伤，以至于我不得不在公共场合谈论私人问题”。随后他描述了参议院的审议过程，坚持认为自己没有做出任何原则性的妥协，而且表示自己的民主党同僚已经在当前的形势下竭尽所能地推动关税改革。

　　如果总统希望参议院的民主党人反省悔过并赞成他的主张，他就大错特错了。他的攻击反而使后者的态度更加强硬。就连众议院议长也对克利夫兰的侮辱感到愠怒。民主党的党团核心会议指示威尔逊接受参议院的修正案，这让他非常沮丧。最终众议院领袖大体上接受了参议院的议案版本。他们规定辩论时间不得超过两个小时，硬生生通过了这部法案。一位参会议员算了一下，参议院的每项修正案所用的辩论时间仅为1/10秒。

　　现在克利夫兰面临的抉择成了是否要签署这部法案。他（1933，第363页）在写给威尔逊的一封信中表示：“我发现自己在怀疑我党是否还是一个支持关税改革的政党。”他还对另外一位众议员抱怨：“参议员偷走了民主党的关税改革制服，穿着它们为共和党的贸易保护服务。”最终，克利夫兰无法下决心签署这部法案，但也不能否决它，因为这么做只能维持《麦金莱关税法案》规定的现行税率。因此，1894年8月，《威尔逊戈尔曼关税法案》在没有总统签署的情况下正式成为法律。克利夫兰解释自己为何拒绝签署该法案时称：“这部法案中的一些条款不是真正意义上的关税改革，它的部分内容很粗糙且前后矛盾，不应该出现在关税法案或任何一部法律里。此外……这部法案在通过国会审议时发生的很多插曲使所有真诚的关税改革者感到不快，同时有些影响因素在国会审议后期影响了它最终成稿的内容，而这是民主党提议进行关税改革时不应该赞同和容忍的。”

　　尽管克利夫兰失望至极，但1894年《威尔逊戈尔曼关税法案》合理地下调了应税进口产品的平均关税，使之从50%下降到39%，减少了11个百分点，降幅达20%。然而，这个过程使人们对民主党留下了极差的印象，因为他们浪费了内战爆发以来第一个改革关税的良机。尽管它口口声声表示支持关税改革，但看起来代表的只是较为缓和的贸易保护主义而已。

　　共和党幸灾乐祸地看着民主党内部的各种明争暗斗。两个月后，共和党在1894年中期选举中一举拿下参众两院，终结了民主党短暂的执政地位。虽然共和党的胜利主要归功于经济不景气，但是民主党对关税问题处理不当也使他们口碑不佳。事实证明，就连民主党通过的所得税法案也一败涂地。1895年1月，最高法院驳回了这部法案，认为所得税属于直接税，因为它没有按人口数量分摊，所以违反了宪法。

　　与此同时，美国经济继续下滑。它在1894年短暂企稳后再次陷入严重衰退，并且直至1897年中才有所好转。在1894年至1898年间，失业率连续五年超过11%。许多农民受到大宗商品价格下跌的沉重打击后，被迫放弃抵押品的赎回权。不少城市出现激烈的劳工动乱，罢工、示威抗议和停工事件频频发生。联邦政府受高额财政赤字所累，没有太强的政治意愿援助这些人群，为他们纾困。不过美国遭遇此次经济灾难的根本原因是政府采取了紧缩性货币政策，而金本位使信贷紧缩成为必然，而且通货紧缩势头不减。

　　经济灾难继续肆虐，货币政策和铸造银币再次成为美国的主导性政策问题。经济衰退加剧了农场主对金本位的敌意，而且帮助支持自由铸造银币的平民主义者在威廉·詹宁斯·布赖恩（William Jennings Bryan）的带领下掌控了民主党。很多农民深信银本位、复本位或甚至纸币（美钞）本位都能提升物价，缓解因为物价下跌而愈发沉重的债务负担。扩张性更强的货币政策或许会终结通货紧缩，甚至带来通货膨胀，但采取这种政策就要放弃金本位。扩张政策还可能导致美元相对其他货币贬值，从而抑制进口（这与关税的作用相似），但会大力推动出口（这与关税的作用相反）。

　　共和党在1894年的中期选举中赢得了对国会的控制，执政权分裂意味着随后的两年里不会出台什么法案。这为1896年总统竞选奠定了基础，这场选举见证了民主党候选人威廉·詹宁斯·布赖恩与共和党候选人威廉·麦金莱的对决。鉴于民主党屡屡搞砸关税改革，所以布赖恩在竞选中淡化了关税问题，将重点放在铸造银币和货币政策上。民主党的竞选政纲称：“我们反对在解决货币问题之前，出现任何煽动修改关税法案的言行。”与此同时，麦金莱作为金本位和关税保护的支持者，力求使东部维持金本位的利益集团和中西部的贸易保护利益集团联合起来。尽管美国经济一片惨淡，共和党人却喜不自胜地“重申并强调我们对保护政策的忠诚，它是保障美国工业独立的壁垒，也是美国发展和繁荣昌盛的基石”。他们的竞选政纲直截了当地申明：“我们的执政原则是贸易保护以及美国劳动者和工业的发展壮大，绝不会对此让步。”这种表态与他们平常的诉求并无两样，即支持忠于美国的政策，对外国产品征收关税，并鼓励本国工业，以维持美国劳动者的工资水平。

　　麦金莱试图把选举变成一场关税政策的全民公投，他确信本党能够在这样的选举中胜出，而布赖恩则使竞选始终聚焦在货币政策上。共和党承诺就白银货币化达成国际协议，成功地化解了自己面临的危险。最终麦金莱拿到51%的直接选票，布莱恩拿到46.7%的直接选票。和以往一样，共和党在工业发达的北部和中西部势头强劲，而民主党在南部和西部的基础仍然相当稳固。史学家曾经就“1896年大选是否促成了各种政治势力重新组合”展开辩论，但此次大选确实开启了共和党长达16年主导政坛的局面。

　　共和党重新全面执政之后，第一要务就是废除1894年民主党通过的关税削减法案。麦金莱总统在就职演讲中强调了降低财政赤字、对美国工业提供更多关税保护的必要性。正如他所说：“提高关税收入的主导原则是真切地关心美国的利益和美国劳动者。人民已经宣称关税法案应该为工业和我国的发展提供充足的保护和鼓励。”麦金莱认为《威尔逊戈尔曼关税法案》使政府获得的税收不足，因此难以维持本国的黄金储备。提高关税能够改善财政收支平衡，扭转黄金外流的趋势，有助于国家重建繁荣，同时进一步保护本国工业免受外来竞争的冲击。他称本国羸弱的经济迫切需要提高进口关税，所以呼吁国会为此召开特别会议。

　　早在新任总统就职之前，众议院的共和党就已经动手筹备新的关税法案。国会会期开始的第一天，筹款委员会主席、缅因州共和党议员纳尔逊·丁利（Nelson Dingley）就提交了关税法案，希望恢复1890年《麦金莱关税法案》规定的税率。西部的白银利益集团要求对原材料提供贸易保护，所以进口的羊毛、兽皮、铁矿石和木材被再次移出免税清单而被课以关税。虽然棉制品和基本钢铁制品的税率没有调整，但绝大多数制成品的税率被上调。由于民主党属于少数派，所以他们只是口头上略微表示反对，虽然他们坚称白银铸币促进经济复苏的可能性大于提高消费者税收对经济的推动作用。1897年3月，众议院经过为期四天的辩论后以205票对122票的党派投票结果通过了关税法案，其中共和党以198票对0票支持该法案，民主党以118票对5票反对该法案。

　　在参议院，罗得岛州共和党人纳尔逊·奥尔德里奇和财政委员会从头到尾全面改写了这部法案，以进一步调高关税。他们之所以这么做，是因为众议院的法案版本表现出“阻碍或破坏诸多产业”的“自由贸易倾向”。他们用从量税取代了从价税，“以保护诚实的进口商和国内生产商，避免有人欺诈性地低估进口产品给他们带来灾难性后果”。在1897年的整个春天和初夏，参议员在国会里极其费力地逐项检查法案内容，对具体商品的税率举行了数十次唱名表决。他们共对众议院的法案版本提出了872项修正案，其中大多数修正案都进一步上调了关税。多数党领袖坚决抵制这些调高关税的举动，认为它们太过火。这时奥尔德里奇开始表现得像一个温和派。他说“除了极少数情况以外，本国的工业发展状况不需要我们回到1890年关税法案制定的税率水平。”总统的密友、俄亥俄州共和党人马克·汉纳（Mark Hanna）叱责国会议员，声称“麦金莱先生代表的是贸易保护，而不是贸易排斥”。他私底下评论说，制造商“就像一群该死的兔子蹲在关税筑成的高墙后面”。

　　参议院以38票对28票的结果通过了这个版本的法案，其中共和党以35票对0票支持该法案，民主党以25票对1票反对该法案。很快协商委员会就采纳了参议院提出的几乎所有修正案，使麦金莱得以在1897年7月底签署法案使它生效。国会只花了4个月的时间就完成立法，而且几乎所有时间都花在参议院的审议过程上。

　　斯坦伍德（1903，第2卷：第364页）将《丁利关税法案》称为“有史以来保护最全面且保护范围最广的关税法案”。它在美国实行了13年之久，1909年才被废除，成为美国历史上生效时间最长的关税法案。尽管这部法案声称自己的目标在于使关税水平恢复到1890年关税法案的名义从量税水平，但是当时物价下滑，意味着这些关税的从价等量更高。事实上，平均税率从1897年（《丁利关税法案》出台前）的42%上升至1899年的52%，略高于1891年《麦金莱关税法案》出台后的关税水平（47%）。

　　几乎与此同时，随着澳大利亚、南非和阿拉斯加的黄金供给增加，全球的黄金供给增速加快。全球货币条件变得宽松，促进了经济强劲复苏，全球价格也开始回升。同过去一样，经济复苏的时机使民众认为是《麦金莱关税法案》推动了经济回暖。

　　随着共和党推出新的关税法案，以及经济最终开始恢复增长，关税政策的问题再次从美国的政治议程上消失了。麦金莱很乐于看到关税引发的争议能暂时平息：“我们已经不再讨论关税问题，而是把注意力转向所有可以产生贸易的领域。”政策制定者确实已经开始改变他们的工作重点，从对进口商品关闭市场转向打开外国市场并促进出口。他们第一次开始关注出口，主要是受到新形势的驱动，本书将在后文详细讨论，但事实证明这种做法引起了很大争议。部分共和党人愿意拓宽海外市场，而其他人却担心这么做需要削减保护性关税。与此同时，民主党担心政府在利用这些商业机会实现自己的目标时，会使美国变成欧洲国家那样的殖民列强。正如来自佐治亚州的民主党人威廉·霍华德（William Howard）所说：“我倾向于将商业拓展到国门以外，但我并不认为我国商业扩张是领土扩张的同义词。”

　　食糖案例展示了美国的商业扩张如何与新的外交政策交织在一起。1876年，美国（出于政治原因，而不是商业目的）与夏威夷签署了有限互惠条约。夏威夷出产的食糖以优惠条件进入美国，而作为交换，夏威夷对特定的美国产品推行了优惠准入政策。两国签署这份条约后双边贸易急剧上升，改变了夏威夷的岛内政治局势。岛上的种植园主阶层对产糖业投入了大量资金，也受益于这份条约而赚得盆满钵满。然而，1890年《麦金莱关税法案》允许所有进口食糖免关税进入美国，夏威夷因此丧失了优惠准入的地位，迅速陷入严重的经济衰退，并且引发政治动荡。1893年，夏威夷岛上的一群美国人推翻了国王。数年后，这个海岛被美国并入自己的版图。

　　与此同时，古巴生产的食糖因为《麦金莱关税法案》而以免税的优惠条件进入美国，使古巴获益匪浅。不过1894年，国会重新对进口食糖开征关税后（夏威夷除外），古巴的食糖产量直线下滑。古巴经济崩溃，并在1895年爆发了抵制西班牙统治的叛乱，受到西班牙的残酷镇压。最终1898年美国军队介入，发动了美西战争。因此，仅仅食糖这一种商品的关税问题就使美国深深地卷入两个海岛的内部政治。

　　美国刚刚开始认识到本国的关税政策会产生深刻的国际后果。不过它没有像某些修正主义历史学家建议的那样，致力于打造一个商业帝国，也没有计划开创宏大的贸易霸业。帕伦（Palen，2015，第185页）强调：“无论是坚定的本土市场保护主义者还是自由贸易论者，都坚决反对共和党推行经济民族主义和帝国主义。”总体来说，美国的商业利益集团对外国市场的兴趣仅仅在于为自己的过剩产品找到销路，对于获取外国领土并不在意。

　　美国制造业的出口繁荣

　　尽管美国工业在19世纪末稳定扩张，但外贸产品的构成几乎一成不变。农产品仍然主导着整个出口，特别是原棉、粮食（小麦和玉米）以及肉类产品。1890年，这些产品占到出口总量的2/3左右。制成品在出口总量中的比重约为20%，这个数字已经保持了几十年。与此同时，美国的进口包括品种繁多的消费品（如咖啡、茶和糖）、原材料（锡和丝绸）和工业制成品（美国进口的制成品多半来自英国，同时德国及其他欧洲国家的制成品进口不断增长）。在整个19世纪末，贸易的总体增长相当缓慢：在1880年至1895年这15年间，出口量只缓慢上升了30%。

　　然而，到了19世纪90年代中期，美国的贸易经历了重大转型。制成品出口量急剧上升，在出口总量中的比重从1900年的35%直线上升至1913年的50%左右。正如图6.1所示，美国自殖民时代起一直是制成品的净进口大国，但它在20世纪之交时迅速转变成净出口大国。在1890年至1910年间，美国彻底颠覆了持续一个世纪之久的贸易模式，即出口农产品，进口工业制成品。

　　美国的出口激增始于19世纪90年代初。1895—1900年，出口制成品的价值翻了一番，在出口总量中的比重从26%攀升至35%。在这5年中，制成品的出口量令人咂舌地增长了90%，全球经济欣欣向荣是它增幅惊人的原因之一。1908—1913年，制成品出口的增长戛然而止，但随后又直线上升，在出口总量中的比重直逼50%。第一次世界大战进一步推高了美国的制成品净出口地位，而且美国在20世纪20年代一直保持着这个地位，不过这种发展势头的关键转折期是1895年后的10年时间。

　　欧洲的观察家将这种戏剧性转变称为“美国商业入侵”。美国在全球制成品出口中的比重从1890年的4%攀升至1913年的11%，随后在1929年达到18%。这反映出美国国内的制造业生产迅猛增长：1913年，美国在全球制造业生产中的比重达到36%，而在1870年时，这个比重仅为23%。与此形成鲜明对比的是，同期制造业产出中用于出口的部分相对较少，而且一直稳定地保持在这个水平。譬如，1914年，制成品出口在制造业产出中的比重约为6%，与1879年的比重基本持平。在石油、化学制品和加工食品等领域，国内生产用于出口的比重较高，但在绝大多数产业里，出口在国内产量中的比重从来没有超过10%。

　　图6.1 1870—1930年制成品贸易在出口/进口总量中的比重

　　资料来源：US Bureau of the Census（1975），series U-213-224。

　　什么因素促成了美国的出口结构发生剧变？为什么恰好是19世纪90年代成为美国贸易的转型10年，而不是之前或之后的10年？有不少因素导致美国的比较优势向制成品转变，如要素禀赋方面的变化，技术水平相对于其他国家的变化。然而这些原因似乎无法解释美国的情况：制造业工人的人均资本以及制造业的全要素生产率在19世纪90年代的增长并不抢眼，农业出口也没有明显暴跌。相反，对于美国制成品出口表现如此卓越，最有力的解释是，美国提升了开发本国丰富的原材料储备的能力。在内战爆发前，美国的出口以农产品为主，内战结束后，其出口重点转向原材料，特别是矿产。由于美国在铁矿石、铜和石油等原生资源方面的充沛程度不断提高，因此在部分制成品上形成新的比较优势（这些原生资源都是制成品生产的重要原料）。

　　尽管所有制成品的出口增长在这一时期都相当迅猛，但钢铁出口快速上升，是美国的出口构成发生剧变的主要驱动力。在1895年至1900年出口激增的背景下，钢铁生产在出口总量中的占比从4%上升至9%。钢铁产品中出口量最大的单一类别是机械，如发动机、电机、农场设备、缝纫机、收银机和印刷机。其他主要产品包括钢轨、管道及配件、电线、工具、锁和铰链、坯料、结构铁件和结构钢。汽车、留声机、办公设备（如打字机）和电子产品等创新产品的出口也急速攀升，不过由于它们的基数较小，所以第一次世界大战前在美国出口的总体增长中占比极小。

　　为什么1895年后，美国的钢铁产品在全球市场上的竞争力突然激增？下文分析了自然资源开采与制成品出口之间的关系。钢铁出口的急速增长可以追溯到1892年。当时明尼苏达州的梅萨比岭铁矿得到开发，使美国的铁矿石供应极大丰富。美国对这些体量庞大的矿床进行商业开发后产生了戏剧性的影响：明尼苏达州在全国铁矿生产中的比重从1890年的6%一跃上升至1895年的24%，随后在1905年达到51%。梅萨比的铁矿石进入市场后，铁矿石的国内价格下跌了一半。由于铁矿石在炼铁的原材料成本中占到一半以上，所以铁矿石价格直线下跌，压低了生铁制品以及钢铁制成品的生产成本。原材料价格跳水大幅提升了美国生产者相对于英国生产者的竞争力，英国当时是钢铁产品的头号出口国。美国拥有丰富的自然资源（特别是铁矿石和煤），因此国内生产者能够获得廉价的原材料，可以在不受资源约束的情况下大幅增加供给。到了1900年，美国在全球生铁产量中的比重达到34%，在全球钢产量中的比重达到37%。

　　制造业出口的第二大类是铜，也是以矿产为基础的产品。由于电气化进程催生了对铜线及其他含铜产品的巨大需求，所以铜制品在出口总量中的比重从1890年的0.3%上升至1913年的6%。美国西部有大规模的炼铜业，使铜制品的出口增长成为可能。制成品出口的另外一个重点行业是石油。19世纪60年代美国发现石油后，它才成为出口商品。尽管美国对出口石油也进行提炼，但在利用新发现的自然资源生产的所有产品中，石油的加工程序最少。

　　尽管美国的自然资源极其丰富，但它从来不出口未经加工处理的矿产资源，在这一时期，它甚至是铁矿石和铜的小规模净进口国家。相反，美国出口的是对这些矿产加工处理后的产品。它这么做主要出于两个原因。首先，美国国内的大规模生产者都是垂直一体化企业，由于拥有丰富的原材料而拥有成本优势。举例来说，美国钢铁公司（US Steel）拥有国内主要的铁矿石矿。新泽西州的标准石油公司拥有国内主要的油田。其次，这些矿产中有不少难以交易，对贸易往来产生了重要影响。如果全球铁矿石市场完全一体化，那么丰富的自然资源不一定有利于国内生产者，因为各国生产者都能以全球价格获得这些资源。但由于交通成本高企，所以苏必利尔湖的铁矿石并不是在全球范围内交易的商品，当时尚未开通五大湖与大西洋之间的圣劳伦斯内河航道（St.Lawrence Seaway）。因此，除了美国生产的钢铁制品价格这个渠道以外，梅萨比岭铁矿对铁矿石的价格影响并没有传导到全球市场。

　　如果与原棉的情况相比较，我们可以从中受到更大启发。棉花也是一种原材料，但它的运输难度很小，所以可以大量出口。美国从来没有建立起一个具有国际竞争力、以出口为导向的纺织业或服装业，其原因之一在于，外国生产者拿到的棉花价格与国内生产者拿到的价格差不多。虽然南部的棉花产量相当大，但并没有使国内纺织业拥有特定的成本优势：美国公司的原材料价格和掌握的技术与英国对手相同，但是给员工支付的工资更高。

　　出口激增的另外一个重要特点是推动出口的几乎都是行业中规模最大的公司。1909年，美国钢铁公司的产量就在美国的钢铁出口中占到90%。同样，国际收割机公司主导了农用设备的出口；标准石油公司主导了石油的出口；西屋电气主导了电力机械出口；阿默（Armour）公司主导了加工食品的出口。由于急剧增长的出口主要集中在个别行业中的几家大公司身上，所以对美国的贸易政策影响甚微。虽然出口增长相当显著，但在这些公司的总产量中所占的比重不大。这些出口分布并不广泛，因此没有打造出庞大的选民基础来促进贸易政策的重大调整。

　　不过，出口繁荣还是对美国的贸易政治产生了微妙的影响。在内战爆发以前，钢铁生产者在关税政策的政治斗争中处于核心地位，但现在他们逐渐丧失了对贸易保护的兴趣，而是开始关注出口市场的重要性。他们越来越关心互惠互利，将它作为贸易保护的替代方案。有些出口公司开始组织起来，主张通过互惠政策促进出口。1894年，众多致力于对外出口的中小企业组建了美国制造商协会（National Association of Manufacturer，NAM）。其他规模较小的团体也如雨后春笋般纷纷出现，如各行业的出口组织、全国互惠联盟（National Reciprocity League）（1902）和美国出口协会（American Export Association）（1909）等更宽泛的实体。不过这些利益集团几乎没有对政策产生任何影响。虽然大公司不再需要保护性关税，但对于产品不出口国外而且面对进口带来的剩余竞争仍然非常脆弱的小规模生产者来说，保护关税仍然颇具价值，所以他们时刻准备着积极游说政府采取措施限制外来竞争。绝大多数小企业在进口带来的竞争面前仍然不堪一击，非常担心政府削减关税。因此，美国制造商协会建议“只有在不伤及任何国内利益群体的情况下”，才能签订互惠贸易协定。

　　最后应该强调的是，美国的出口在缺少政府大力支持的背景下实现了强势扩张。联邦政府对出口构成的变化没有发挥任何直接作用，而且在推动出口方面几乎保持消极态度。贝克尔（Becker，1982，第xiv页）强调：“在1893年至1921年间，美国制成品出口大幅扩张。这种成就中更令人注目的是政商之间缺少密切的合作，在促进美国出口增长方面没有表现出任何亲密关系。”

　　互惠贸易运动

　　由于美国的制造业出口增长是新兴的发展态势，所以没有影响国会对1897年《丁利关税法案》展开的论战。不过制成品的出口增长一路高歌猛进，使人们开始质疑是否有必要利用较高的保护性关税限制进口，增强国内生产者的实力，帮助美国出口打开外国市场。由此产生了互惠的观点，为贸易政策另辟蹊径。

　　为互惠运动冲锋陷阵的先锋是声望极高的共和党人詹姆斯·布莱恩。他曾经担任众议院议长，并两次出任国务卿。布莱恩曾经对贸易保护主义热情高涨，但后来渐渐热衷于通过互惠协定促进出口，特别是与拉美国家之间促成这种协定。布莱恩主张削减热带商品的关税（这些商品不对国内生产者构成竞争），而作为交换，其他国家将下调对美国制成品和农产品的进口关税。他认为这种方法具有多重好处。首先，互惠协定能够扩大制成品出口，又不会将本国产业置于外国竞争中，从而巩固了经济。其次，互惠通过削减部分进口关税平息了民主党对高关税的攻击，巩固了国内对保护性关税的政治支持。布莱恩担心如果贸易保护的倡导者不采取行动克制这个体系的力度，那么一旦民主党重新大权在握，就会彻底摧毁贸易保护体系。“制定互惠法规……是为了保障贸易保护，”他认为，“互惠受到挫败，自由贸易就有机可乘。”再次，互惠协议会巩固美国与拉美地区的关系，有利于美国在该地区的外交利益。布莱恩的大力倡导使互惠概念在共和党少数派中站稳了脚跟，但共和党建制派对他的观点始终心存疑虑，他们不希望与现行政策有半点偏离。

　　布莱恩首次倡导互惠是在1881年，当时他担任加菲尔德政府的国务卿。他观察到拉美国家将本国的原材料卖给美国，但绝大多数制成品是从欧洲购买的，他由此发现了新的机遇，即美国为来自拉美国家的进口产品提供关税减让，然后取代欧洲成为拉美国家最主要的制成品供应国。布莱恩希望加强地区贸易合作，不过他在任时间太短，没能在这方面取得太多成果。

　　布莱恩在哈里森政府再次担任国务卿后，从1890年开始继续推动美国加强与拉美国家的联系。他说服总统相信即将颁布的《麦金莱关税法案》应该加入互惠条款。他认为这种条款赋予行政部门与其他国家磋商贸易协定的权力，使后者降低美国出口进入外国市场时遇到的障碍，以换取这些国家的非竞争产品进入美国时，美国为它们提供关税减让。布莱恩坚决认为关税法案不应该将食糖放入免税清单，因为它是非常有价值的筹码。它的关税削减可以放在互惠协定里完成。“人们控诉贸易保护政策对我们最大的伤害是，它带来的利益几乎全部进了制造商和资本家的口袋，与农民没有半点关系，”布莱恩强调，“现在有一个使农民也可从中受益的机会，而且不可否认的是，他们会成为主要受益者且获益颇丰。共和党把持的国会现在有一个机会为美国农民打开拥有4 000万消费者的市场，”不过“整部法案（《麦金莱关税法案》）里没有一节或一条为其他国家的一蒲式耳小麦或一桶猪肉打开市场”。

　　布莱恩未能说服筹款委员会相信自己的建议有哪些优点。绝大多数共和党人仍然过于依恋现行政策，而且唯恐失去国会拥有的宪法权力，不愿意授权行政部门与其他国家协商削减关税。不过，哈里森总统支持布莱恩，并且向国会提交了一份关于泛美会议的报告，这一会议表达了与美国加强商业联系的强烈意愿。哈里森总统强调，在已经进入美国的来自拉美国家的进口产品中，几乎有90%免交关税，因此很难再对其他国家提供关税减让，换取它们降低出口壁垒的举措。如果国会决定不为拉美国家的应税进口产品提供关税减让，哈里森总统建议对没有为美国产品提供公平市场准入的国家征收惩罚性关税。

　　参议院财政委员会采纳了他的建议。尽管它仍将咖啡、茶叶、兽皮、糖和糖浆列入免税清单，但对众议院提交的法案版本进行了修正，允许总统在某些国家对美国出口征收“不平等或不合理”的关税时，暂停该国产品进入美国时享受的进口免税待遇。协商委员会接受了这一条款。由此来看，国会采纳的是惩罚性互惠，即美国没有对其他国家提供关税减让，而是要求其他国家为美国出口提供优惠待遇，否则就威胁对它们的进口施以处罚并征收报复性关税。

　　布莱恩依据这一条款，在国务院助手约翰·福斯特（John W.Foster）的帮助下与中美洲和南美洲国家进行了磋商，以确保美国产品能以更优惠的条件进入这些地区。如果它们不与美国合作，那么可能面对的风险是它们出口到美国的糖和其他商品会被征收更高的关税。在1891年至1892年间，布莱恩签署了十份互惠协定。除了两份协定以外，其他协定的签署方都是西半球国家。譬如，巴西取消了对美国小麦、面粉、猪肉和农用设备的关税，还调低了其他美国产品的进口税率，这样巴西出口到美国的兽皮、糖和咖啡就可以继续免税进入美国。哥伦比亚、委内瑞拉和海地等三国未能做出让美国满意的回应，因此被征收了惩罚性关税，尽管阿根廷和墨西哥不愿意签署此类协定，但美国没有对它们征收惩罚性关税。美国关税委员会（US Tariff Commission，1919，第28页）后来总结，《麦金莱关税法案》中的这一条款“无论是作为报复手段，还是确保美国享受优惠关税的手段，都适度有效”。

　　与此同时，民主党认为对于那些与本国生产者形成竞争的商品，互惠条款没有对它们的保护性关税进行任何调整，所以坚决抵制这一条款。他们坚信这一条款只是对一个需要全面改革的关税体系进行了微调。佐治亚州的查尔斯·克里斯普称：“即使再多欺骗、再多狡辩和再多理论也不能阻止他们真正了解这个贸易保护体系是什么。这个体系的效果是把一个阶级的利益分给其他阶级，把广大人民群众的利益分给某一个阶级。”民主党在1892年大选的竞选政纲中谴责“这种虚情假意的互惠”通过维持保护性关税“玩弄了人民扩大外国市场和实现更自由地交换商品的愿望”。因此，民主党在1892年的总统大选中获胜，终结了共和党的互惠贸易实验。1894年的《威尔逊戈尔曼关税法案》重新对食糖开征统一关税，布莱恩的互惠贸易计划就此告终。美国政策反复无常，使拉美国家大为震怒。他们强烈抱怨美国废除互惠协定，因此对美国进口征收更高的关税予以报复。

　　然而，互惠贸易的主张并没有消失。1893年至1896年的经济衰退催生了一个错误的观点，即美国的经济困难是由“生产过剩”引发的，因此出口是处理过剩产量的唯一方法。人们希望美国能够通过出口摆脱经济萧条，这改变了国内辩论的重心，从利用高关税抑制进口转向扩大出口的海外市场。1895年后制成品出口迅速扩张，表明外国消费者有潜力成为美国产品重要的需求来源，只要生产者能够进入这些外国市场。

　　在19世纪90年代，其他国家对美国出口的歧视也愈发露骨，使人们担心美国产品是否在国外市场上受到公正的待遇。在这10年里，德国签署了多份包括关税减让内容的双边贸易协定，但美国均不是其缔约国。1892年，法国推出梅里纳关税（Meline tariff），制定了包括最高和最低两种税率的双层进口关税税则；由于美国和法国未签署互惠贸易协定，所以美国产品需按最高关税征税。大英帝国的附属国也开始互相给予优惠待遇。譬如，1897年加拿大为英国产品提供25%的关税优惠。3年后，关税优惠幅度上升到33%。美国周边的广阔市场对美国产品的区别待遇阻碍了美国的出口增长。总体看，殖民地构成的贸易网络不断扩张，而且在19世纪末变得愈发排外。殖民国家之间为了争夺非洲和亚洲的殖民地控制权争斗不断，意味着欧洲国家可以在全球部分地区占据主导地位，确保本国产品获得稳定的出口市场，或者说能够以优惠的条件获取原材料，这同样令美国感到头疼。

　　以上问题使美国官员越来越担忧如何确保本国平等地进入各国市场。譬如，1899年国务卿海约翰（John Hay）向多国递交了关于中国的门户开放照会，其时中国已被欧洲列强划分为不同势力范围。海约翰希望欧洲各国承诺尊重中国的领土完整，并确保“中国境内的所有外贸享有平等待遇以及由此产生的利益”。尽管美国已经与夏威夷签署了自己的优惠贸易协定（并在美西战争后迅速与古巴和菲律宾签署了优惠贸易协定），但是美国希望确保所有国家“在这些地域的通商和航行都应享受平等待遇”。“门户开放”照会重申了美国希望将平等待遇作为贸易政策根本指导原则的意愿，不过美国自身并没有采取具体行动。

　　很多人深信美国要与这些四处蔓延的排外政策抗争的唯一办法是采纳某种形式的互惠贸易，并且用更积极的态度与其他国家开展贸易协定的磋商。然而，互惠贸易在1896年的大选中被边缘化了。民主党放弃了布莱恩在1894年《威尔逊戈尔曼关税法案》中加入的互惠条款，在竞选政纲中对它只字不提。共和党的竞选纲领攻击取消互惠贸易的行为是“国民灾难”。他们认为“贸易保护和互惠是美国政策的孪生措施，而且往往并肩出现”。此外，即将上任的民主党总统麦金莱转而支持互惠理念。1890年，麦金莱担任筹款委员会主席时对这个主张极其冷淡，不过布莱恩逐渐说服他认同了这个主张的优点。到了1895年，麦金莱同意只要不放弃为国内产业提供贸易保护的做法，就会拥护这个主张。正如他所说，“我们希望达成的互惠贸易能给我国剩余产品打开外国市场，相应地对那些我们不生产的外来产品开放本国市场。”

　　1897年《丁利关税法案》再次尝试推行互惠贸易。对于为美国商品提供“互惠和平等关税减让”的国家，该法案第三章赋予了总统对指定清单上的商品削减有限幅度关税的权力，这些商品包括粗酒石、酒、白兰地、香槟和油漆等。这一章还再次引入《麦金莱关税法案》中的惩罚性关税条款，赋予总统酌情决定权，即对于任何被美国认定为“在互惠方面采用不平等、不合理”的贸易政策的国家，总统有权取消对其咖啡、茶叶和香草豆的进口免税待遇。此外，该法案第四章首次赋予总统削减进口关税的权力：对于平等地给予美国关税减让待遇的国家，总统可以对有限数量的产品（即“这些国家出产……而美国没有的天然产品”）下调关税（关税削减措施的效力不超过两年，削减幅度不超过20%，且相关协定的有效期不超过5年）。尽管除了总统现有的缔约权以外，这一章并没有赋予总统任何实质性的权力，但国会主动要求与其他国家磋商贸易协定，标志着它们与过去的政策决裂，同时意味着它乐于接受这些协定。不过法案中列出的诸多条件表明，它也谨慎地为这类要求设置了很多限制。

　　1897年10月，麦金莱总统任命前国会议员兼资深外交官约翰·卡森（John Kasson）率领国务院特设的一个互惠贸易部门，专门负责互惠协定谈判。美国依据《丁利关税法案》第三章与德国、法国、意大利、葡萄牙和瑞士签署了（它们所说的）“粗酒石协定”。譬如，德国取消了对美国肉类出口的限制，并对绝大多数美国产品征收协定关税。卡森依据《丁利关税法案》第四章赋予的更广泛的权力，与11个国家签署了互惠协定。这些国家主要是中美洲小国，但也包括法国和阿根廷。1899年12月，总统将大多数已经完成谈判的协定提交参议院审批。

　　尽管卡森签署的协定只涉及少数商品，但遭到了强烈反对。绵羊养殖者激烈反对与阿根廷签署的协定，因为该协定将阿根廷羊毛的进口关税削减了20%。与法国签署的互惠协定使绝大多数美国出口产品按照法国的最低税率表交税，而不是按照最高税率表交税，而美国需将126种法国进口产品的关税下调5%至20%不等。不过其中关于削减法国内衣关税的建议在针织业引发了轩然大波，最终破坏了整个协定。虽然这些协定改善了海外市场的准入条件，但从中获益的出口利益集团并未介入这场政治纷争，因为这与它们并没有太多经济利害关系。

　　因此，卡森签署的很多协定在参议院的外交关系委员会（Foreign Relations Committee）都无疾而终。委员会从来没有对它们进行过投票。麦金莱总统在1900年12月发表的年度国情咨文中敦促国会通过这些协定，称：“显然互惠政策是建立在国际平等的原则上，而且已经屡次得到美国人民的认同，因此无论参议院还是众议院都应该毫不犹豫地使它们充分发挥作用。”然而，总统并没有强迫国会立即做出决定，因为他担心这会在总统大选前导致党内分裂。他再次当选后才利用1901年3月的就职演讲再次向国会施压，敦促他们批准这些互惠协定。由于国内生产的“增长幅度前所未有”，美国必须开拓外国市场，作为本国产品的销售渠道。因此，总统称，“应该开明审慎地建立并推进与其他国家的互惠贸易安排”。

　　不过共和党的国会领袖已经习惯了国内的政治反对，所以不愿推进互惠协定。因此，正如表6.4所示，各类互惠协定在整个19世纪都未能获得国会的支持。事实上，这些零零散散的协定只影响美国与少数国家的小规模贸易，所以对两党都没什么吸引力。共和党不想清除对各个行业的中小企业提供保护的贸易壁垒，民主党也认为它们提议的关税削减方案是个骗局而不予理睬，因为这些协定只涉及在美国国内没有竞争对手的热带商品，而没有解决棉花、羊毛和钢铁制品等核心保护性关税的问题。国务卿（海约翰）对卡森哀叹说，“如果不是因为参议院，我们能做多少好事”，因为美国历史上从来没有“这样一个孕育着如此多机遇的时期”。参议院的不作为和麦金莱不冷不热的支持让卡森心灰意冷。他于1901年3月辞职。

　　表6.4 1840—1911年各互惠协定的命运

　　资料来源：根据美国关税委员会（US Tariff Commission）1919年的数据整理而来。

　　此时美国出口全面开花，麦金莱总统已经决定加大对互惠主张的支持力度。1901年9月5日，他在水牛城的泛美博览会（Pan America Exposition）上发表演讲时宣称，经济“孤立不再成为事实，也不再可取”。他强调，“我们的生产能力已经取得了长足的发展。我们的产量成倍增长，这些都要求我们刻不容缓地立即关注如何开拓更多市场……我们绝不能在虚幻的安全感中安心休憩，我们不可能永远维持生产多少就卖出多少，同时不需要买进任何东西，或者只是购买少量外国产品的状态。”相反，政策制定者必须以制造业出口在过去10年增长惊人的事实为基础，开始为美国产品培育国外市场。正如这位总统所说：

　　互惠是我国工业在现行根深蒂固的国内政策下突飞猛进地发展后自然而然得到的产物……排他主义盛行的年代已经成为过去时。如何促进我国商贸扩张是亟待解决的问题。贸易战有百害而无一利。善意的政策和友好的贸易关系会避免他国采取报复行为。互惠协定与时代精神并行不悖，而报复措施则逆时代潮流而动。如果我国有可能不再需要通过某些关税获得税收或者鼓励和保护本国产业，那为什么不放弃它们，拓展并推进我们的海外市场？ 注释标题 参见Richardson（1903），第10卷：第394—396页。

　　简而言之，麦金莱建议从根本上调整美国的贸易政策。当然，他能否取得成功取决于是否有政治勇气与国会里坚决反对此举的共和党人一较高下。麦金莱到底能不能取得成功，我们已经永远不得而知了，因为就在发表水牛城演讲的第二天，他遭到刺客枪击，并且很快不治身亡。然而，麦金莱不太可能使互惠成为美国贸易政策的奠基石。从他的继任者遇到的困难判断，即使总统下定决心采取互惠政策，也未必能说服保守的共和党国会领袖偏离现行政策。

　　反对保护性关税的新主张

　　自内战爆发以来，支持共和党的保护性高关税政策的政治力量一直相当稳定。不过随着经济增长，经济结构发生转变，传统的政治联盟开始解体。此时大工业企业（特别是钢铁企业）的商品出口到了全球各国，不再需要贸易保护规避外来竞争。经历内战洗礼的退伍老兵渐渐走下历史舞台，“为了帮助他们颐养天年而征收高关税”的理由已经有些牵强。在共和党内部，中西部农业州激进的“造反派”开始尖锐地抨击关税体系过于照顾制造业。共和党激进派在原则上支持保护性关税，但是他们认为关税从结构上关照了东部州那些不需要政府支持的大企业。他们希望下调工业品的关税税率，同时上调农产品和原材料的关税税率，以减轻消费者和农民的税负。因此，共和党的东北部和中西部贸易保护联盟内部开始出现裂痕。

　　伴随着美国工业化进程而来的社会动乱催生了进步运动，而且到了20世纪之交，进步运动的政治力量日益强大。进步人士对政府偏袒大企业的做法以及大企业掌握的政治力量感到沮丧，希望从国会腐败的政客手中夺回政策制定权，交给独立的政府部门里那些保持中立的专家。他们认为这些机构可以在不受企业利益集团和党派政治影响的情况下，制定出保护劳动者（如工作时长和工作条件）和消费者（如铁路票价、食品安全和生产安全）的规章制度。这些激进的造反派最初出现于共和党，比起民主党，当时共和党倾向于支持政府对经济发挥更大、更积极的作用。

　　进步主义者成功地改变了关税政策辩论的走向。在爱达荷州的威廉·博拉（William Borah）和威斯康星州的罗伯特·拉福莱特（Robert LaFollette）等公共人物的带领下，造反派抱怨现行关税税则极不公平：对东部制成品征收的关税过高，对中西部农产品和原材料征收的关税不够高。他们认为这助长了工业垄断企业盘剥农民和消费者的行为。因此，来自中西部北边玉米生产带和小麦生产带的共和党进步人士开始反对共和党内来自东部城市选区和工业选区的贸易保护死忠分子。不过，萨拉森（Sarasohn，1989，第67页）强调：“（激进的）造反派并不是反对贸易保护主义，而是反对过度保护，看起来他们在用每一张选票重新定义这个术语。”

　　政党内部的地域分歧并不仅仅体现在关税政策上，在所得税等其他领域也不鲜见。东部共和党建制派的“老近卫军”（Old Guard，即极端保守派）坚决反对开征所得税，因为他们所在的选区会因此承受沉重的税负，并且削弱了征收高关税的合理性。激进的中西部共和党人却恰好也是出于这些原因支持开征所得税。尽管众议院的共和党人中没有太多激进派，但是参议院中这派人并不少，而且相对来说，共和党多数派在席位上的优势并不大，所以只要有三五票转投民主党的议案，就会产生决定性的影响。

　　尽管民主党盛赞共和党造反派为了降低工业品关税而做出的大量努力，但后者并没有投桃报李。虽然这些造反派时常与共和党领袖意见不一，但从来无意与支持低关税的民主党结盟。尽管有时他们与民主党的投票结果相同，但总体来说对民主党保持着敌意，他们之间没有结盟，只是偶尔为了权宜之计相互联手。虽然民主党公开表示支持普遍征收低关税，但共和党激进派并不是全心全意反对过高的关税水平，而且他们的态度反复无常——他们坚持自己支持的是“改革后的”保护性关税。举例来说，博拉引用了贸易保护的常规观点证明对进口大麦征收高关税是合理的。

　　当然，东部共和党人和西部共和党人在关税政策上产生分歧是近几年才出现的现象，而北部民主党人和南部民主党人在关税方面一直存在着无法消弭的分歧。代表工业选区的北部民主党人一直抵制削减关税，而代表农业地区的南部民主党人希望广泛削减关税。正如我们所见，民主党因为内部分歧而难以解决关税问题的历史要追溯到19世纪70年代。当时宾夕法尼亚州的塞缪尔·兰德尔挫败了民主党削减关税的努力。

　　随着美国逐步成为制成品净出口国，主张推动进步主义改革的人群作为新兴的政治力量在美国政坛冉冉升起。政治冲突卷土重来，看起来推动关税改革的时机已经成熟。除非共和党可以提出新的理由证明维持现行保护水平是合理的行为，否则所有这些新的局势发展都有利于民主党，而且在过去几十年里，民主党已经与关税改革的主张紧紧连在一起，密不可分。

　　此外，到了世纪之交，新一代的关税批判者提出了取消保护性关税的两大理由：保护关税导致生活成本高企，而且使工人承担了不公平的税负；保护性关税促进了垄断企业的发展，提高工业集中度，扭曲了美国经济。尽管在很大程度上，这些反对意见并不准确，但是它们不胫而走，助长了民众日益担忧高关税的焦虑情绪，同时使倡导贸易保护主义的“老近卫军”被迫采取守势。

　　谈到生活成本，显然关税导致进口产品在美国的售价超过了它们无须交税时的水平。专门揭发丑闻的记者艾达·塔贝尔（Ida Tarbell）帮助人们最充分地理解了这一点。在1906年至1907年间，她在《美国人》（The American）上发表了《我们这个时代的关税》六部曲，后来还把它们结集成册正式出版。她竭尽全力把腐败政客和利益集团通过幕后操纵影响国会制定关税的行径暴露在光天化日之下。1909年，塔贝尔发表了两篇受到广泛关注的文章《每一分钱都要用在刀刃上》和《鞋破夹脚》，使一个观念深入人心，即贸易保护使制造商赚得盆满钵满，却提高了工薪家庭的生活成本，降低了他们的生活标准。对工人阶级来说，“食物、煤和日常衣物方面的成本多增加一分钱，就意味着他们能吃到的更少，获得的温暖更少，穿到的衣物也更少”。她强调说买鞋和补鞋的费用在消费者的服装支出中占到1/4。塔贝尔抱怨，“《丁利关税法案》出台的十年间，穷人想买双鞋就已经相当辛苦。这部关税法案出台后，他们买鞋的难度就一年胜似一年。”鞋履的成本这么高，主要是因为对皮革和鞋线征收了高关税，而牛肉托拉斯和皮革托拉斯从中坐收渔利，更不要说鞋履本身的关税更高，使美国鞋业公司大赚特赚。所有这些行业增加的成本都由消费者负担。塔贝尔总结：“每次我国的财富滚雪球般累积到前所未有的水平时，数不清的辛勤劳作者就比过去更加难以勉强糊口。”

　　改革派还指责政府对消费品征收累退关税，导致贫困家庭花更多的钱购买基本消费品，而原本就富裕的实业家从中获得的利润越来越多。虽然这种叙述看似合理，但几乎没有实证证据反映税负在这一时期的分配情况。第五章的讨论表明，虽然关税的累退程度无疑高于所得税，但关税对所有消费者而言大体上保持中性。改革派的主张使“所得税是更公平的提高政府收入的方法”这一观点卷土重来。

　　有时，关税批判者会进一步利用关于生活成本的观点，指责关税导致物价上升。内战结束之后，通货紧缩肆虐多年，消费者价格指数在1899年至1913年间上升了近20%。诚然，这并不是由关税造成的。前文已经强调过，美国采取的是金本位，总体物价水平取决于全球货币条件。在19世纪90年代末，由于全球发现新的金矿，黄金供给提升，通货膨胀随之出现。所有采取金本位的国家都在经历物价上涨，即使英国等奉行自由贸易主义的国家也不例外。这一事实清楚地表明关税并不是推高物价的主因（当然，在1873年至1896年间，高关税也未能使美国躲开通货紧缩）。不过，“关税提高生活成本”这种说法仍然引起普通民众的共鸣。

　　最后，关税批判者抱怨高关税在保护本国公司免受国外竞争冲击的同时催生了垄断企业，而这些企业以牺牲消费者和农业的利益为代价疯狂敛财。1896年出现了一股短暂但疯狂的兼并潮，它在1899年达到巅峰，最终于1903年偃旗息鼓。在这场兼并潮中，很多企业相互合并，改变了美国商业的整个面貌。其中最具戏剧性的案例是1901年美国钢铁公司（US Steel Corporation）的创建。它的产量一度占到美国国内钢铁产量的90%左右。其他大型工业企业也相继出现，如美国烟草公司（American Tobacco）、钻石火柴公司（Diamond Match）、国际收割机公司和标准石油公司。这些公司不断吞并小公司或者把它们淘汰出局，在国内市场上呼风唤雨，无所不能。

　　关税批判者一直抱怨进口关税减少了竞争，催生了垄断。例如田纳西州民主党人本顿·麦克米林表示：“尽管政府已经放弃搭建关税高墙，但国内的垄断企业联合起来共同推高物价，通过托拉斯、联合经营和合并等手段掠夺人民。”共和党坚决否认关税与大企业的崛起之间有任何关联。1902年，西奥多·罗斯福总统坚称：“关税引发垄断的案例少之又少，在关税问题中是一个无足轻重的因素。规制托拉斯的问题也与修改关税无关。关税与大企业这个整体之间的唯一关联在于，关税使制造业获利颇丰……取消关税，把这种手段作为反对托拉斯的惩罚性措施，必然会毁灭正在与托拉斯相抗争但较弱小的竞争者。”

　　1897年《丁利关税法案》颁布后迅速引发工业合并的狂潮。这一事实使“关税催生垄断”的指责看起来非常可信。1899年，美国糖业炼制公司（糖业托拉斯）总裁哈里·哈维迈耶（Harry Havemayer）就托拉斯运动在国会作证时宣称“所有托拉斯之母均为关税法案”。这句话后来尽人皆知，并且成为平民派的战斗口号“关税是托拉斯之母”。不过人们普遍误解了哈维迈耶的意思。他的本意并不是指关税催生了托拉斯运动，而是说关税对国内企业提供的保障远远高于垄断，因为新的竞争者不断进入行业，不停磨炼着这些垄断企业。

　　保护性关税是否加剧了国内市场上的垄断现象呢？从理论上说，进口配额可能会促使国内企业相互勾结，降低外来竞争，不过当时并没有采用进口配额的方法。非寓禁于征的进口关税只是提高了进口产品的价格，帮助国内企业占有更多市场份额，并不一定会推动产业合并或促使企业相互勾结。进口关税甚至可能使效率不高的小企业得以苟延残喘，降低国内的产业集中度。

　　经济史学家一直怀疑保护性关税是否在这一时期真的推动了大企业的崛起。在19世纪90年代末的兼并潮爆发之前，美国的高关税政策已经推行了数十年之久。此外，商业合并不仅出现在没有遭受进口冲击的受保护行业，也出现在依赖出口的行业。美国烟草公司、国际收割机公司、肉类加工托拉斯、标准石油公司和美国钢铁公司都是出口商，并不惧怕进口。很多完全不受国际贸易影响的行业也出现了托拉斯。

　　如果不是关税，那么是哪些因素引发了1897年至1903年的兼并狂潮？极具讽刺意味的是，反托拉斯法很可能对此产生了推波助澜的作用。1890年，国会通过《谢尔曼反托拉斯法案》（Sherman Antitrust Act），禁止出现旨在限制贸易的合同，也不允许企业组成限制贸易的联合体。19世纪90年代末，最高法院做出的三项重大裁决判定，组建同业联盟或签署旨在固定价格的横向协议属于非法行为，而实现相同目标的兼并却是合法的。《谢尔曼反托拉斯法案》规定建立非正式的商业卡特尔是非法行为，由此催生了大量兼并活动，使企业能够以合法的形式相互合并。

　　尽管保护性关税不是促成兼并的主要因素，但是对原材料和半成品开征关税促成了部分企业的垂直整合。麦克劳（McCraw，1986，第53页）强调：“如果大西洋海岸的炼钢厂必须以受保护的市价从西部宾夕法尼亚州购买生铁和焦煤，而不是以低廉的价格直接从加拿大进口这些原材料，那么它更愿意开展反向合并，以未受保护的价格获得这些生产投入。”除此以外，还有更重要的技术因素和市场激励推动了大公司的崛起。

　　总而言之，经济学家一直怀疑“保护性关税推高了生活成本，或者提升了产业集中度”的说法，但他们承认关税的累退性超过了所得税。这些观点都给民主党和共和党激进派提供了攻击共和党“老近卫军”的政治弹药。“老近卫军”否认高关税在保护特殊利益集团。他们称高关税有助于维持工人较高的工资水平，推动了经济增长和稳定。他们拒绝批判《丁利关税法案》。众议院议长、伊利诺伊州共和党人约瑟夫·加农（Joseph Cannon）因为将该法案称为“从全盘考虑，它是有史以来最完美、最公平的关税法案”而招致批评。共和党建制派无法找到新的论据证明现行关税具有合理性，所以利用了时常萦绕在人们心头的恐惧情绪，即削减关税会使大部分经济部门暴露在潮水般涌入的进口产品之下，导致企业破产，工人失业，工资下降。

　　对他们来说极其不幸的是，这个观点已经失去了可信度。因为美国制造业日益由发展稳健的大企业主导，而这些企业的产品已经出口到了世界各国。共和党的观点除了夸大关税保护制造业的重要性以外，还夸大了关税对劳动力收入的影响。我们可以看到，美国的工资水平远远超过欧洲的原因在于美国人均拥有的土地较多。而实际工资的稳定增长与劳动生产率的增长息息相关。在1890年至1913年间，美国的劳动生产率提升了30%左右，实际工资也上涨了约30%。

　　随着美国制造商在全球市场上不断实现跨越式发展，“需要用高关税维系就业岗位和保护高工资”的观点越来越站不住脚。到了20世纪之交，美国的经济体系里已经充斥着诸多大企业，而且它们的体量比欧洲同类公司大出很多倍。由于它们被迫在竞争极其激烈、规模庞大且高度一体化的美国市场上与同行开展竞争，所以它们的效率极高。这与欧洲生产者的境况迥然不同。欧洲公司仍然面对着欧洲大陆内的重重贸易壁垒，市场规模严重缩水。因此，美国的很多大型制造业企业已经对关税失去兴趣。事实上，为保护性关税提供政治支持的并不是大企业，而是众多最易受外国竞争影响的小型制造业企业。

　　钢铁业不再支持保护性关税，成了贸易保护主义者焦虑不安的主要原因，这标志着传统的共和党联盟正在发生转变。1908年，钢铁大亨安德鲁·卡内基称，可以在不对国内生产造成任何重大影响的情况下，稳妥地取消钢铁进口税。他认为，钢铁业早已不再是幼稚产业，它可以独立生存发展而无惧外来竞争。卡内基（1908，第202页）还声称，“尽管美国工人的工资较高，但美国的钢铁生产成本低于其他所有国家”，所以钢铁生产者不再需要保护。他认为，“有一批狂热的信徒认为贸易保护的信条神圣不可侵犯且永不消失，没人比信条的作者更理解这个信条。不过这个群体没有多少成员，也不可能扩大规模，因为人们公认我国的各个工业部门已经一个接一个发展壮大，建立起制造业霸权，而且将继续强化这种优势，直至人们希望在制造业开展自由贸易。全世界的市场都对美国开放，而美国的市场也对全球打开大门。”他继续说道，“到那个时候，我们的难点就在于如何使其他国家同意开展自由贸易。”

　　卡内基的这番言论广为流传，使共和党老近卫军大为光火。他们传唤卡内基到国会，准备盘问他为什么对贸易保护发表这种招惹事端的异端观点，但卡内基却扭转乾坤，反客为主。据纳索（Nasaw，2006，第705页）描述，国会盘问了卡内基后，他开始“嘲笑委员会成员妄图了解钢铁业。他反驳了委员会成员收集的数据，使委员相信具体商业运作的复杂程度超出了他们的理解能力。他还对委员轮番使出迷惑、欺骗和激怒的招数”。卡内基凭借着自己的急智和对商业细节无与伦比的掌握羞辱了质询他的人，使他们看起来像被误导的无知傻瓜，远远不配和卡内基探讨美国工业是否仍然需要贸易保护。

　　以上这些因素导致共和党承受的压力与日俱增，不得不重新思考自己是否应该支持以高关税提供贸易保护的过时手段。麦金莱总统遇刺身亡后，关税问题的关键变成了与共和党激进派息息相关且前途光明的青年改革者西奥多·罗斯福作为继任者是否会与本党建制派相抗衡，并提议推行关税改革。

　　关税问题的保守分子：罗斯福和塔夫脱

　　尽管西奥多·罗斯福总统在很多领域都是充满热情的激进改革者，但关税政策并不在这些领域之列。他刚刚从政时非常认同自由贸易的观点，但后来为了在党内平步青云而改变了自己的立场。他担任总统时已经非常坚定地拥护共和党对贸易保护的主流立场。更准确地说，他对关税问题漠不关心，或许有点不太寻常。1894年，他描述自己时说，“你知道，我有一点点相信经济不可知论，所以对关税问题不太感冒”。西奥多·罗斯福常常评论，关税政策不过是政治上的权宜之计，而不关乎原则问题。他曾经强调：“我对关税问题的感觉是……它乃权宜之计，而非道德问题。40%的关税和60%的关税比起来并没有什么本质上的对错。”他（1924，第8卷：第51页）还认为，“应该只从权宜之计的角度出发，对关税问题做出决策。政治经济学家几乎都认为贸易保护从理论上来说非常邪恶，在实践中也具有破坏性，但如果绝大多数对它感兴趣的人希望征收关税，而且产生的后果只影响他们这个群体，那么根本没有什么理由反对开展会让他们心满意足的实验。”

　　西奥多·罗斯福就任总统时，非常谨慎地避免提出任何调整关税的建议，因为他深知这是政治雷区。“毫无疑问那里面装满了炸药，”他评论，“人们普遍认为应该调整（关税），但对于如何调整的问题，人们的分歧同样广为存在。毫无疑问，无论是对关税进行过于广泛的调整，还是对关税进行一般调整，都会引发恐慌或类似情绪，给商界带来灾难，顺带还连累共和党。我本人认为，维持关税政策连贯性造成的后果要小得多。”

　　1901年至1909年西奥多·罗斯福在任期间，美国经济一派繁荣景象，共和党全面掌控政府。随着经济强劲增长，政府预算出现盈余，没有什么令人信服的理由迫使共和党国会修正关税税则，当时的国会领导人是来自伊利诺伊州的众议院议长约瑟夫·加农。西奥多·罗斯福在商业监管、环境保护和海军扩张等领域不断与共和党“老近卫军”抗争，但从来不愿在关税问题上挑战他们。“在州际贸易的问题上，我认为它是原则性问题，会力争到底，”他郑重地宣告，“在关税问题上，我认为它属于权宜之计，会在能力范围内尽力争取最好的结果，但不会因此与我的政党决裂。”

　　1901年12月，西奥多·罗斯福首次对国会发表年度国情咨文，他表示自己遵从共和党老近卫军“保守分子”的意见，不对关税政策做出任何调整。他说：“人们普遍默认我们现行的关税体系属于国家政策。”虽然他谈及互惠时不乏溢美之词，但又补充说“必须将互惠看作贸易保护的侍女”，以此来限制互惠的作用。西奥多·罗斯福考虑过请国会通过卡森达成的互惠协定，但颇有影响力的共和党老近卫军、罗得岛参议员纳尔逊·奥尔德里奇建议他反对这些协定。西奥多·罗斯福因此打了退堂鼓，说自己只是想让参议院关注这些协定。由于参议院完全不热衷，所以它们无声无息地湮灭在了参议院。1902年，西奥多·罗斯福推迟与他国采取互惠行动，在随后的几年里也对实质性关税行动一拖再拖。

　　西奥多·罗斯福认为，公众对贸易保护的批判“缺乏理性”，所以对它置之不理。他坚称：“对关税的抱怨中有95%属于空穴来风。”“我国已经默认了保护性关税原则中蕴含的智慧，”1902年他重申自己的立场时说，“如果认为应该摧毁这个体系或者对它进行重大调整，这种观点就极不可取。”尽管他以改革主张而闻名，但他的实际行动体现在了关税以外的领域。他曾多次表示：“应该只从权宜之计的角度出发，对关税问题做出决策”。他认为在这个领域不作为对国家最有利。

　　不过，1904年西奥多·罗斯福以压倒性优势赢下当年的总统大选后，他开始考虑是否有必要调整部分关税以平息民意。“依据我的判断，”他在当选后马上写下这段文字，

　　如果我们不修正或调整关税……就会把可怕的武器交到对手手中。我明白修正关税会带来风险，但我更清楚如果连试都不试，那会产生更多危险。你意识不到有多少共和党人深恶痛绝“不应该对关税进行半点修改”的主张……我相信如果区区几个顽固的保守分子阴谋得逞，那么他们几乎可以搞垮整个共和党……从贸易保护主义者的角度看，如果拒绝修正关税，那就犯了最可怕的错误。 注释标题 参见LTR，第4卷：第1039—1040页。

　　不过，他处理关税问题时仍然没有什么积极性。他完全不认为“削减（关税）是一个涉及民众福祉的重大问题”。他只想“满足人民的预期，让他们知道我们会考虑关税问题……我将竭尽所能达到我期望的目标，修正现行关税法案，但我不会使我党在这个问题上分崩离析，因为这么做很荒谬”。

　　1904年11月，西奥多·罗斯福致信众议院议长加农，附上了自己准备在国会发表的年度国情咨文中讨论关税问题的讲话草稿。他建议在咨文中表示，尽管取消关税会给国家带来“毁灭性的灾难”，但现在到了国会重新考虑关税税则的时候，“不要大幅修正或改变税则，而要看看是否有切入点可进行有益的修正”。加农和奥尔德里奇坚决要求总统不在国情咨文中提及关税问题，否则就会阻碍总统在州际商务委员会（Interstate Commerce Commission）问题上的努力，而总统极度渴望扩大这个委员会的权力范围来监管铁路。颇有影响力的俄亥俄州共和党参议员马克·哈纳（Mark Hanna）直言不讳地警告总统：“只要我还在参议院，就可以投票反对你。你永远不可能染指关税法案中的税则。”由于未能获得共和党国会领袖的支持，所以西奥多·罗斯福放弃了修正关税的想法：“目前，我党远远没有在支持修正或削减当前关税的问题上达成一致。大多数人极其强烈地反对这个主张，他们这么做或是出于个人私利，或是出于惯性，或是出于胆怯，或是出于真正的坚定信念，这些动机在每个州或每个人身上表现出来的情况都不太一样。”

　　西奥多·罗斯福不愿挑战现状，但部分地区对关税改革的需求却没有因此消失。1906年，他展望下一届总统大选时，私下里曾预言：“给我们带来最多麻烦的议题必然是关税……要求立即修正关税的主张极不合理，但是它不能改变一个事实，即现在有着修正关税的强烈需求。鉴于加农和国会领袖不会表示国会将立即修改关税，我相信他们确实也不会这么做，所以如果这个问题被用来击败我们，那么完全在我的意料之中。”

　　在1908年总统大选中，共和党候选人威廉·霍华德·塔夫脱（William Howard Taft）察觉到了民意的转变，示意自己愿意与本党在关税问题上的顽固立场进行抗争。作为西奥多·罗斯福的战时陆军部长，塔夫脱盛赞关税改革，并且自动与支持下调关税的人结成联盟，结果与共和党格格不入。共和党的竞选政纲甚至承诺“下一届总统就任之后马上召开国会特别会议调整关税”，不过它没有明说支持下调关税，而且明确否认将放弃保护性关税。共和党的政策目标“不仅是保留美国制造商、农场主和生产者有权利享受到的保障，以抵御外国竞争的冲击（但不能过度征收关税），而且要维持本国工薪阶层较高的生活水平，这个人群是保护体系最直接的受益者”。

　　那么应该在什么基础上调整关税呢？共和党的竞选政纲表示：“要最理想地坚持贸易保护的真正原则，就要让征收的关税等同于国内外的生产成本之差，并且使美国工业获得合理的利润。”这成了共和党的新信条，即制定关税时应使它“等于国内外生产者的成本之差”。这个标准看起来披上了以客观、“科学”的方式确定关税，避免使关税特别关照具有政治影响力的行业，或者给予它们过度保护的外衣。然而，我们可以在后面第七章看到，这个原则大体上没有什么意义，而且无法付诸实施。

　　虽然塔夫脱支持开展关税改革，但也认同以上观点。“共和党以前就确定了一条规则，即政府可以提供的贸易保护程度应等于欧洲通行的生产条件与本国通行的生产条件之间的差异，（而）现在到了重新调整的时候，”1907年他给西奥多·罗斯福写信时表示，“在我和其他人都了解的一些个案中，关税水平远远超过了这种差异……应该纠正这种差异。”西奥多·罗斯福之前多次与蓄意阻挠关税改革的国会进行交锋。他依据过去的经验警告塔夫脱要“极其谨慎地推进”关税问题。这并没有阻止塔夫脱在竞选中公开宣称：“依据我的判断，共和党在竞选政纲中承诺的关税调整总体来说是指大幅下调关税。”西奥多·罗斯福后来回忆这段经历时，说自己曾经告诉塔夫脱，“他做出的承诺过于极端，可能极难兑现……不过塔夫脱非常轻松愉悦，不愿意考虑未来是否可能面对麻烦。”

　　民主党在1908年的竞选政纲中欢迎“共和党对关税改革姗姗来迟的承诺，他们这么晚才承认民主党在这个问题上的立场具有正义性；不过人们无法放心让共和党这样的政党承担如此重要的工作，因为它们的义务是不折不扣地为部分利益集团提供高度保护”。民主党提倡对所有与托拉斯控制产业生产的产品形成竞争关系的进口产品免征关税，由于这个观点来源于中西部，所以人们又将它称为“艾奥瓦主张”。此外，民主党还承诺大幅削减生活必需品的关税，以降低生活成本。

　　就像之前的三届总统大选一样，共和党也轻松地在1908年选举中胜出。塔夫脱轻而易举击败了他的对手——民主党总统候选人威廉·詹宁斯·布赖恩（这是布赖恩第三次参加总统大选）。共和党依然掌控着国会。1909年3月，塔夫脱在就职演讲中呼吁国会召开特别会议加快修正关税的工作。新的关税税则“应该确保政府获得充足的财政收入，而且调整关税时应该使本国劳动者和所有行业（无论他们来自农业、矿业还是制造业）获得的关税保护等同于国内外的生产成本之差”，新任总统称，“人们认为自根据保护主义信条起草的《丁利关税法案》颁布以来，经济状况已经发生变化，因此前面提到的关税措施会下调某些税则中的税率，如果确有必要，也会上调个别税则中的税率。”

　　无论塔夫脱曾经对下调关税抱有多少期望，考虑到共和党在国会的领导地位，这种热切的期望都会有所降温。众议院议长和关键委员会的主席都是“老近卫军”保守派，从不支持关税改革。众议院议长加农对激进派一点耐心都没有，并且担心相关监管改革或关税改革会扰乱共和党想传达的信息，所以坚决反对这些举措。不过他也认识到通过一部关税法案有利于平息民众对调整关税的情绪。

　　塔夫脱就任之后没几天，筹款委员会主席、来自纽约州的共和党人塞里诺·佩恩（Sereno Payne）就起草了一部法案，筹款委员会自大选开始就在筹备这部法案。这份多数派报告承认“民众中普遍存在着削减关税的需求”。这部法案调整关税的方法与民主党过去的做法非常相似，即削减原材料的关税，同时维持制成品的高关税。因此，煤、铁矿石、木浆和兽皮被列入免税清单，生铁、钢和木材的关税几乎削减了一半。羊毛和羊毛织品、棉纺织品和精制糖的关税几乎没变，而纺织品、手套、针织品和玻璃的关税被调高。总体来说，这部法案重新调整了各项关税的结构安排，而不是削减绝大多数关税，因此在整体上只是小幅调整了关税水平。共和党希望迅速处理完关税问题，又不从根本上调整保护性关税。“我认为现在不值得对关税问题进行任何学术探讨，”佩恩称，“全国人民一边倒地支持实施保护性关税。”

　　作为国会少数派的民主党认为这部法案一败涂地，指责“绝大多数下调关税的措施都是形式大于内容”，对降低消费者和劳动者的生活成本无济于事。他们称共和党的法案“无论用什么理由都无法自圆其说，即使顽固的保守派也没法为它辩护。总而言之，无论是在表面上还是实际层面，这部法案提议的关税削减都远远没有达到人们的期望，而之前在共和党的引导下，民众原本预期税负会大幅减轻”。由于民主党在众议院的席位比共和党差得太多，所以他们没有任何机会阻止法案通过，而且他们的反对也相当敷衍。1909年4月，众议院以217票对161票的党派投票结果通过了《佩恩关税法案》，其中共和党以213票对1票支持该法案，民主党以160票对4票反对该法案。

　　和以往一样，参议院的反应比较难以预测。当时参议院因为阻止所有关税削减法案而落下了“关税改革墓地”的名声。美国自内战结束之后没有进行任何重大关税调整的关键原因在于，在1867年至1913年的23届国会中，共和党控制了其中的21届，而且不出所料，审议关税法的工作落在了纳尔逊·奥尔德里奇手中。他既是财政委员会主席，也是作为国会多数派的共和党的领袖，一位坚定地倡导旧式贸易保护的“老近卫军”。这位颇具影响力的罗得岛参议员对关税调整的目的有着与总统不同的看法。奥尔德里奇承认共和党的竞选政纲确实承诺调整关税，但“我们在什么地方声明要下调关税？”在1909年春夏两季，代表生产的游说者迅速拜访了在闭门会议中起草关税法案的奥尔德里奇和财政委员会。财政委员会对《佩恩关税法案》提出了847项修正案，提高了600项关税的税率，结果使众议院提出削减的诸多关税不降反升。

　　奥尔德里奇试图不对法案进行辩论就使它通过参议院的审议，但事实证明这完全不可能。与他们的如意算盘形成鲜明对比的是，东部的共和党“老近卫军”和中西部的激进造反派在国会爆发了激烈的斗争。由于国会对所有关税税则逐条进行辩论，所以在两个月的时间里，激进造反派在威斯康星州共和党议员罗伯特·拉福莱特，艾奥瓦州共和党议员阿尔伯特·卡明斯（Albert Cummins）和爱达荷州共和党议员威廉·博拉（William Borah）的带领下，极其刻薄地批评了这部法案，而参议院不允许他们参与法案的草拟过程。这些造反派声称关税帮助大企业免受外来竞争的冲击，导致生活成本高企。他们一再攻击自1867年起就几乎没有调整过的关税税则K，即羊毛和毛织品的税则。艾奥瓦州共和党议员乔纳森·多利弗（Jonathan Dolliver）斥责这部法案是“针对美国民众的小骗局”，是“彻头彻尾的政治盗窃”。多利弗称，

　　我站在这里是为了保护人民，避免他们受到贪婪的勒索；是为保护性关税的清誉而辩护，以免有些人利用它资助贸易限制中的阴谋诡计……保护性关税的信条是合理的。只是在我国付诸实施时未能实现平等才一败涂地。只有当贪婪、索求无度和急于赚取更多金钱的念头深刻地影响国会，导致他们改写关税法案时，保护性关税的信条才一败涂地，因为国会改写关税法案不是为了人民的利益，不是为了数以百万计、数不清的人民的利益，而是为了散布在我们热爱的国家的各行各业里那些少数人极其狭隘、赤裸裸的个人利益。 注释标题 参见CR，1909年5月4日，第1716页；CR，1909年5月5日，第1742页。

　　约瑟夫·布里斯托（Joseph Bristow）称贸易保护体系“正在被扭曲成贪污和掠夺的同义词”。造反派攻击关税法案就像“百搭牌”一样，把许多小把戏写进了法案，如国内生产商为自己生产的特殊产品设计出模糊晦涩的产品分类。举例来说，即使棉布中只有一根彩色的线，也会被认为是“彩色”产品，所以要缴纳较高的关税。虽然某些类别的产品关税下降了，但美国不再进口这类产品，这样其他产品的关税提高后，给人们的感觉是总体关税水平并没有改变。造反派猛烈攻击“老近卫军”是“托拉斯和东部公司手中挥舞的反动工具”。

　　虽然这些造反派义愤填膺地强烈抗议关税不平等和特殊利益政治，但他们也声明自己并不反对贸易保护。他们设想的关税调整方案是下调工业品的关税（如铁、机械、棉纺织品和羊毛纺织品），提高农产品和原材料的关税（如大麦、兽皮、羊毛、纸、煤和铁矿石）。内华达州共和党议员弗朗西斯·纽兰兹（Francis Newlands）倾向于“公平地”调整关税：“我认为修正关税时不应该完全照顾东部制造商的利益，而牺牲西部生产商的利益。如果必须实施保护性关税，那么我会尝试着让西部公平地得到他们应得的保护。”共和党造反派攻击本党领袖过于关照东部工业，不过由于他们倾向于使西部原材料生产商平等地享受到贸易保护，所以他们也没有与民主党结盟，他们认为民主党的主张是全面降低关税。

　　“老近卫军”为了维系现行关税体系打响了激烈的保卫战。对税则K，即羊毛和毛织品关税税则的攻击使奥尔德里奇大为震怒。他称这一税则是“本法案的关键”：

　　参议院里站在这一边的参议员没有一个真正了解本国或其他任何一国的关税，没有一个不知道攻击本法案中的羊毛和毛织品税则就是在攻击贸易保护的大本营以及为美国工业和劳动者筑起的防线。如果参议院破坏了这一税则中的关系或者全面摧毁这一税则，就会使整个贸易保护体系失去斗志，破坏了本国坚信贸易保护政策的人群筑起的一道道防线。 注释标题 参见CR，1909年5月5日，第1744页。

　　尽管“老近卫军”采取的是守势，但他们的人数远远超过造反派，可以对造反派完全置之不理。他们经常在造反派发表演讲时纷纷退场。

　　参议院对这部关税法案中的很多具体内容举行了数十次唱名表决，涉及毛毯、木材、兽皮、鞋靴、石油、教科书和茶等诸多产品。“几乎从早上、中午到晚上，无时无刻不在谈论关税、关税、关税，”马萨诸塞州共和党议员亨利·卡伯特·洛奇（Henry Cabot Lodge）抱怨，“我这辈子从来没这么工作过。”民主党大体上处于犹豫不决的状态，任由共和党内部的各个派系相互攻击。不过这些投票结果仍然暴露出民主党在立场上的缺陷，因为一旦国会投票涉及与地方利益息息相关的具体产品，党内在削减关税上的团结立刻烟消云散。譬如，民主党投票反对将木材加入免税清单或削减兽皮和大麦的关税。

　　国会对关税法进行辩论的过程中出现了一个更重要的事态，即国会开始考虑征收所得税。民主党建议开征所得税的部分原因是为了弥补下调进口关税后损失的海关收入。塔夫脱和其他激进派也支持征收所得税，而且努力为这个提议争取更多支持。“老近卫军”原本可以阻止重大的关税改革，但要压制人们对所得税迅速高涨的支持却显得力不从心。众议院议长加农将开征所得税的提议扼杀在了众议院，奥尔德里奇主席也在参议院财政委员会狙击了相关议案，但是他们无法阻止参议员将这项建议提交参议院会议审议。得克萨斯州民主党议员约瑟夫·贝利（Joseph Bailey）建议对个人和公司的净收入征收3%的税收，而激进派的艾奥瓦州共和党议员阿尔伯特·卡明斯建议对个人开征分级所得税。贝利—卡明斯修正案迅速获得了两党的支持，但受到“老近卫军”的激烈反对，“老近卫军”认为这是对保护性关税的间接攻击。

　　奥尔德里奇竭尽全力避免将所得税和关税问题混为一谈，为巩固贸易保护政策拖延时间。为了平息这次“起义”，共和党领袖坚称必须通过相关宪法修正案，才能确保这部法案不会像1895年那样被最高法院驳回。塔夫脱总统对此表示支持，并补充说，“深信绝大多数国民同意赋予国民政府开征所得税的权力。只要提出修宪建议，他们会确保联邦政府采纳修正案。”

　　尽管塔夫脱在鼓动修正关税方面发挥了巨大作用，但在国会审议期间，他全程置身事外。总统承认“关税问题如此错综复杂，让他感到不知所措”，但他鼓励造反派“勇往直前，批评法案，修正法案直至削减关税，也就是说要对这个问题穷追猛打。我会持续关注你们的修正案进展如何，逐字逐句阅读你们发表的演讲。等到他们把法案放到我面前时，除非它的内容符合竞选政纲的主旨，否则我一定会否决这部法案。”奥尔德里奇也与总统开展了密切合作：他很清楚造反派无力阻止法案，但总统可以。他向塔夫脱保证，这部法案会让他的支持物有所值，而且承诺在其他法案上配合总统的工作。

　　最终，1909年7月初，参议院以45票对34票的结果通过了关税法案，其中共和党以44票对10票的结果赞同法案（激进派没有投票支持法案），民主党以24票对1票的结果反对法案。众议院议长加农和多数党领袖奥尔德里奇把众多支持贸易保护主义的“老近卫军”塞进旨在协调参众两院法案版本的协商委员会。关税法案进入协商委员会后，塔夫脱终于开始介入，敦促委员会采纳众议院的法案版本，因为它更接近自己希望实现的关税削减目标。众议院把兽皮列入了免税清单，协商委员会在兽皮关税上花费的时间多到难以想象，但参议院维持了15%的现行关税。总统给国会发出了最后通牒，坚称如果法案的最终版本中不包括众议院法案中的原材料免税内容（奥尔德里奇参议员反对这部分内容）及参议院法案中削减手套和针织品关税的内容（众议院议长加农反对这部分内容），他就不会签署法案。这一威胁可信度很高，协商委员会的成员不得不同意了他的意见。尽管协商委员会完成的议案采纳了众议院版本的部分内容，确实小幅下调了部分关税，但是塔夫脱对法案的审议过程干预得太晚，限制了他对法案的影响力。此外，他的举动成功地使高关税的支持者和造反派都疏远了他：前者反对他支持削减关税，而后者因为他没有要求加大工业品的关税削减力度对他感到失望。

　　尽管这部关税法案引发了巨大争议，但塔夫脱仍然于1909年8月签署了《佩恩-奥尔德里奇关税法案》。他说，“我相信这是共和党真诚地履行竞选政纲中的承诺并努力下调关税的成果。”公众对此的反应喜忧参半，因为新的关税税则只是对1897年《丁利关税法案》中的税率稍做修改。新法案调低了650种产品的税率，调高了220种产品的税率，剩下1 150种产品的税率没有任何变化。应税进口产品的平均关税水平小幅下滑，从46%减少至41%，但这部关税法案并没有兑现塔夫脱曾经做出的承诺。

　　《佩恩-奥尔德里奇关税法案》中包含了不少创新之举。它首次引进了包含最低关税和最高关税的双栏关税税则。最低税率是标准税率，最高税率比最低税率高出25%。一旦某些国家“不正当地歧视”美国的出口产品，该国出口至美国的所有产品都将被征以最高关税。为了协助总统完成这项任务，新关税法案授权总统创建一个关税委员会调查其他国家的贸易政策。最高税率从来没有真正生效，因为关税委员会没有发现哪些国家严重歧视过美国出口。然而，塔夫脱很快开始利用关税委员会调查各行各业在国内外的生产成本差异。民主党坚决反对创建这种政府机构。他们提出的理由是这会使关税体系牢牢建立在一个糟糕的原则之上，也即制定的关税等同于国内外生产者的生产成本之差。因此，1912年民主党重新掌控国会后撤销了这个委员会。

　　参议院还通过了他们提议的宪法修正案，允许开征所得税。要想通过修正案，必须在所有国会议员中拿到3/4的赞成票。共和党“老近卫军”确信这个障碍足够高，完全可以阻止修正案通过国会审议。事实上，最激烈地反对所得税的是实现了工业化且城市化程度较高的东北部最富裕的州，如康涅狄格州、罗得岛州和宾夕法尼亚州。共和党在这些地区都颇有影响力。

　　不过《佩恩-奥尔德里奇关税法案》立竿见影地带来了更多政治后果。1909年秋天，塔夫脱在全国造反派的大本营——明尼苏达州的威诺纳——发表演讲时，称新关税法案是“在削减关税这个方向上取得的重大成果”。他补充说：“从总体来看，我必须承认《佩恩-奥尔德里奇关税法案》是共和党通过的最好的关税法案，因此也是迄今为止国会通过的最好的关税法案。我感觉签署这部法案最合乎我的良知。”这些评语在原本就已经疏远共和党的中西部选民中引起一片哗然。后来，塔夫脱承认在描述这部法案时，“用比较级来形容它要比使用最高级更准确”。

　　《佩恩-奥尔德里奇关税法案》还产生了其他反响。和《麦金利关税法案》造成的后果一样，共和党也为《佩恩-奥尔德里奇关税法案》付出了高昂的代价，它在1910年的中期选举中丧失了对众议院的控制。尽管参议院还在共和党的掌控下，但是民主党人和共和党激进派可以联合起来推动法案通过国会审议。

　　新一届国会召集第一次会议时，新任众议院议长密苏里州的查普·克拉克（Champ Clark）宣称民主党的第一要务是，“坦诚、睿智地下调关税，让每位美国民众在生命的赛跑中都享有平等的机会；绝不骄纵任何人，使他们享有特殊关照或特权；根除现行关税法案的暴虐和残酷，降低生活成本。”1911年8月，众议院的民主党人以及参议院中民主党人和共和党激进派组成的联盟通过了三部法案，降低原毛、毛织品和棉织品的关税。这些法案都被塔夫脱否决了。表面上他给出的理由是关税委员会没有完成生产成本调查。据说，塔夫脱对一位参议员坦陈，“我不了解关税问题，所以打算否决这些法案。”这位参议员回答：“总统先生，您这么说非常坦诚，不过要是让公众知道会产生毁灭性的后果。”塔夫脱在一份否决咨文中称，他不能允许国会“盲目地制定可能严重伤害相关产业以及全国商业的法律。”总统否决这些法案让共和党“老近卫军”松了一口气，但激进派谴责总统放弃了关税改革的伟大事业。

　　塔夫脱与加拿大磋商互惠协定的举动使共和党激进派愈发对他敬而远之。1866年，美国废除了1854年与加拿大签署的互惠协定。自那以后，加拿大就开始保护本国市场，努力为本国进入大英帝国市场的出口产品争取优惠待遇，不过它并没有丧失与美国签署贸易协定的兴趣。1909年，美加开启双边讨论并达成了新的协定。作为加拿大削减美国制造品进口关税的交换条件，美国对加拿大的家畜、粮食、木材、肉和奶制品（不包含羊毛）进口降低了准入门槛。塔夫脱认为这是他执政期间的一大政绩，但事实再次证明他缺乏政治才能，而且这一所谓的“政绩”使他与共和党激进派愈发形同陌路。共和党激进派认为与加拿大签署的贸易协定再次证明了政府始终为制造品提供较高的保护性关税，同时对中西部农业带出产的所有产品都下调了关税。美加协定强化了“农民无法从联邦政府那里获得任何帮助”的看法。此外，美加协定还使共和党“老近卫军”疏远了总统，因为他们认为这份协定威胁到原材料生产商和制成品生产商之间的联盟，而这个联盟为保护体系提供了核心支持。此外，它还违反了共和党的承诺，即确定关税时应使之拉平国内外的生产成本。如果这是表面上指导共和党制定贸易政策的原则，那怎么能随便为一点蝇头小利放弃它？

　　虽然美加签署互惠协定意味着小麦农场主、牧场主和其他初级产品生产商面对更加激烈的竞争，但是这项协定仍然广受好评，因为它能帮助制造商顺利进入邻国市场。报社希望用更便宜的价格买到加拿大出产的纸张和纸浆，所以动用自己的社论版为这份协定摇旗呐喊。塔夫脱不辞辛劳地推动国会通过这份协定，最终于1911年2月在没有进行众议院辩论的情况下，使这份协议以221票对92票的结果通过众议院审议，其中民主党以143票对5票的结果支持该协定，共和党产生了严重分歧，以78票对87票支持该协定。参议院没来得及在国会会期结束之前采取行动，所以这份协定于4月再次通过众议院审议，又于7月以53票对27票的结果通过参议院审议，其中民主党以32票对3票的结果支持该协定，共和党以24票对21票的结果反对该协定。然而，加拿大在1911年的全民公决中拒绝签署该协定，结果这份协定从未正式生效。

　　因此，尽管美国已经成为制成品净出口国，但无论在19世纪的最后10年还是20世纪的头10年，美国都没有对贸易政策进行重大调整。共和党内部意见不一，但他们仍然忠于高关税；同时民主党竭尽全力夺取政治权力并克服党内分歧。两党都公开宣称有兴趣推动出口，但从未认真考虑过如何利用互惠政策达到这个目标。任何大幅下调保护性关税的举动都会使努力帮助本国出口商改善外国市场准入条件的政党付出沉重的政治代价。因此，贸易政策在很长的时间内维持现状，没有太多变化。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）