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　　第二篇

　　限制

　　第五章 关税改革的滑铁卢，1865—1890年

　　美国贸易政策在内战前后发生了重大转折。内战期间，美国的进口关税被推升至极高的水平，共和党由此建立起一个坚不可摧的联盟，使政府难以在战后下调进口税率。尽管民主党倡导开展关税改革，但是他们在政治上常常四分五裂，在近30年的时间里未能实现对政府的统一掌控。本章阐明了高关税体制如何在内战后逐步扎根，并且探讨了对进口竞争性产业提供贸易保护产生的部分经济后果。

　　战后关税改革引发的斗争

　　内战结束后，一系列错综复杂的战后重建问题使国会不堪重负，特别是北方对南方的军事占领以及南北重新合并等问题。尽管美国在内战时已经广泛推行了无差别的高关税，但立法者无暇或者无心考虑全面的关税改革。此外，内战使联邦政府背上了沉重的债务负担。未偿公共债务从1860年的6 500万美元飙升至1865年的近27亿美元，几乎占GDP的30%。要偿还这些巨额债务就排除了政府立即调整关税体系的可能性，因为这会使海关税收大幅减少。

　　不过，由于战后军费开支大幅下降，所以联邦政府仍然有能力在整个19世纪70年代和80年代保持较高的预算盈余，政府可以迅速偿清债务，也使削减关税的想法始终停留在议事日程上。随着时间的推移，国会逐渐受到减轻生产者和消费者税务负担的压力。共和党计划先降低国内税率，随后调整进口税率。改革国内税的内容渐渐体现在1866年至1872年间的很多法案中，而1872年美国最终取消了所得税。由于政府开征进口税的初衷是为了补偿对生产者征收的国内税，所以逐步废除国内税的过程旷日持久，这意味着关税调整的工作也相应顺延。

　　美国在相当长的时间内保持较高的进口关税，因此生产者获得的名义贸易保护达到了前所未有的高度。以1864年为例，国会将生铁的进口关税从每吨6美元提升至每吨9美元，部分原因是为了弥补每吨2美元的国内生产税。尽管美国于1866年取消了国内生产税，但是9美元的进口税丝毫不变。此外，战后物价下跌导致的通货紧缩也推高了从量税的从价等值。在关税税则的815个应税项目中，约60%的项目被征收了从量税或复合税。在1867年至1870年间，进口价格下滑约16%，推高了其对应关税的从价等值。结果，应税项目的平均税率从1864年的36%上升至1870年的47%，并在此后的40年里基本保持在这个水平。

　　在关税高墙后发展壮大的很多国内生产者担心外国竞争卷土重来，时刻准备着抵制那些使他们受到的贸易保护大幅减少的举措。很多产业依靠军方合同逐步繁荣，而且像比尔（Beale，1930，第277页）写的那样，它们已经“适应了即使自己的生产方法效率极低，仍然能轻松地赚得盆满钵满这种境况”。这些生产者不仅希望维持当前的关税水平，而且希望进一步提高税率，以弥补联邦采购支出下降对它们造成的损失。

　　由于政府难以在缩小内战税收体系的同时获得足够的收入还债，所以1865年3月国会创建了一个特别委员会，对收入征集、税收改革和债务管理等问题建言献策。该委员会在1866年1月提交的报告中建议维持当前的收入税和进口关税，同时废除对制造业生产征收的所有直接税。国会很快采纳了委员会报告中的建议，开始调低很多直接税的税率。不过来自佛蒙特州的共和党议员贾斯汀·莫里尔没有简单地维持现有进口关税水平，而是在1866年6月向国会提交了一部法案，该法案要求提高部分关税，特别是羊毛税，由此引发了人们对战后关税政策的第一场激烈论战，而这场论战重现了内战前关于保护性关税和财政收入性关税的辩论。北方共和党联合起来支持贸易保护政策。俄亥俄州的共和党议员鲁弗斯·斯波尔丁（Rufus Spaulding）宣称：“我想说的是，无论现在还是其他任何时候，我都支持按你们的提议为各种规模的美国产业提供最高保护率。”肯塔基州的共和党议员塞缪尔·麦基（Samuel McKee）也赞同这个观点，表示“我们愿意也渴望为了保护本国各行各业而尽力开征最高关税”。“我们需要征收保护性关税，不仅是为了获得税收，而且是为了让本土制造业在现有基础上更上一层楼，由此我们可以利用本国制造业生产出所有必需的产品为我所用，这样我们的人民或许就不再依赖外国供给。”

　　与此同时，民主党和自由派共和党攻击这部法案有悖于减轻沉重的税负和降低“临时性”战时关税的目标。“你们在努力开启一个贸易保护体系，”来自俄亥俄州的民主党议员弗朗西斯·勒·布朗德（Francis Le Blond）抱怨，“美国人民很多年前就已经解决了这个问题，他们的解决办法是建立以获得财政收入为唯一目标的关税体系。”来自艾奥瓦州的共和党议员约翰·卡森（John Kasson）非常赞同这个观点，警告说如果国会将获得财政收入为唯一目的的关税体系转变为以实施贸易保护为目的的关税体系，那么特殊利益集团将对政策产生异乎寻常的影响力。他说：“我非常清楚钢铁、棉花和玻璃等很多产业的利益集团会派出自己的代表到国会为他们的利益辩护。他们会让国会委员会听到他们的呼声，而且熙熙攘攘地挤满国会大厅，不过我国消费者并没有组织建起相互提供贸易保护的各协会体系来代表其重大利益。这个房间里所有力争保护消费者利益的议员必须听到他们的诉求，而且华盛顿的所有机构必须向国会一样清晰地了解这些利益诉求。”

　　由于共和党牢牢地掌控着国会，所以民主党的反对意见基本无足轻重。国会里仍然没有什么人代表南方的利益，北方民主党也因为他们的反战态度和对南方的同情而势单力薄、名誉扫地。1866年7月国会以94票对53票通过了饱受争议的《莫里尔关税法案》，其中共和党以87票对28票支持该法案，民主党以25票对7票反对该法案。两天后，参议院就这一法案展开了激烈辩论。由于国会即将休会，所以共和党议员的意见分为两派：一派希望继续推进这部法案，另一派希望将该法案的审议推迟到秋季选举结束之后。在民主党的支持下，参议院投票决定暂时搁置这一法案，下次开会时再审议。尽管这次提高税率的努力无疾而终，但这个插曲表明下调进口税的任务举步维艰。

　　国会认识到在战后财政事务方面获得更多建议对自己大有裨益，因此于1866年设立了财政收入特别专员一职，并任命前财政收入委员会（revenue commission）主席大卫·韦尔斯（David A.Wells）担任这个为期四年的职位。尽管关税政策在政界被视为最敏感的战后经济问题之一，但共和党深信作为众所周知的贸易保护拥护者和关税激进分子亨利·凯里（Henry Carey）的密友，韦尔斯担任这个职位再保险不过。然而韦尔斯在华盛顿工作一段时间后，看到强大的利益集团在幕后翻云覆雨，对国家政策只手遮天，这种影响力令他震撼不已。更让他惊讶的是，很多政客并不是为了实现国家的最大利益来满足利益集团的要求，而是出于完全利己的政治原因。1866年7月，韦尔斯在私人通信里评论：“来到华盛顿以后，我对关税和贸易保护的想法已经发生了彻头彻尾的改变……宾夕法尼亚人身上表现出来的贪婪和自私以及其他地区的类似表现让我厌恶透顶。”

　　韦尔斯（1867，第8页）担任特别专员后提交的第一份报告称“如果仅仅从获得税收的角度看待关税，那么无法列出太多理由支持全面调整现行税率和条款，或者说完全没有理由这么做。”不过他坚信关税体系的架构“极端复杂且晦涩难懂”，而且由于内战时这一体系遭到很多盲目的改动，所以需要进行修正。韦尔斯建议下调原材料的税率，维持制成品的税率。在他（1867，第34页）看来，廉价原材料的供给“对美国制造业的繁荣昌盛至关重要”，而“现行关税体系几乎完全忽视了”这个原则。

　　随后，他批评近期国会法案中的关税“高得离谱”，结果闯进一个危险的政治领域。韦尔斯（1867，第42页）认为该法案会使进口减少到“要么不安全、要么有害的水平”，而且它“设定的税率过高，很可能进一步推高物价，破坏税收以及残存的外国商业，不利于国家的总体利益”。他还补充说：“很多可能受此法案影响的国内生产利益集团的代表已经向他坦陈，法案设置的税率已经超出充分保护其利益的必要水平。”

　　韦尔斯（1867，第40—41页）坚称本国面对的问题“从法律层面看，不涉及任何关于贸易保护或自由贸易等原则性问题的讨论”，试图以此把共和党可能提出的反对意见挡回去。在这个问题上，美国政府“已经相当清楚……关税税率的平均水平接近50%时，任何形式的自由贸易都不可能变成现实”。反之，韦尔斯提出了自己的两点观察，努力使关税问题成为商业恢复正常化以及刺激经济增长的条件之一。他表示：“首先，当前的关税税率已经走向极致，任何旨在上调关税的法案必然马上达到税率的极限，除非我国已经准备好采取全面禁止通商的政策；其次，如果平均关税税率（接近50%）已经超过美国或其他所有现代文明国家的历史最高水平，那么这种关税体系不会产生合理的贸易保护作用。我们应该做的是努力找到补救方法，将那些导致贸易保护失去效力的因素一一清除，而不是一味地提高平均关税水平。”

　　为了阻止人们再次试图提高进口税，韦尔斯和财政部长休·麦卡洛克（Huge McCulloch）合作起草了新的关税税则供国会审议。他们建议修正众议院的法案，将进口税下调至战前水平，随后将该法案提交参议院。特别要指出的是，他们计划对铁屑、煤、木材、大麻和亚麻等制成品生产商使用的原材料大幅削减关税，为这些生产商提供税收减免，同时维持制成品的现行高税率。

　　1867年1月，参议院没有对这部法案提出太多争议就接受了它，因此它轻松通过了参议院的审议。不过这项修正案却折戟众议院。随着跛脚鸭会期逐渐接近尾声，莫里尔试图把支持法案的力量团结起来。他坚称这部法案总好过没有任何改变。尽管大多数议员支持该法案，但在提交众议院审议时未能获得停止讨论直接表决所需的三分之二绝对多数，因此无疾而终。事实证明这是关税修正在战后错过的一个重大机遇。

　　这一系列事件不仅令韦尔斯灰心丧气，而且使他走向偏激。“过去有段日子我一直想给你写信，悄悄告诉你我最近密切接触关税立法后，对自由贸易和贸易保护的看法发生了改变。”他向朋友吐露心声称，“坦白地说，我对极端观点厌恶到了极点。你很清楚，我曾经认为这些观点是异端邪说而拒绝相信它们。”现在韦尔斯亲眼看到关税体系内严重的不平等，感到万分沮丧。他将自己的观点藏在心底，还没准备好公开宣布自己不再支持保护关税。他意识到自己的报告已经使人们质疑他对保护政策的信奉，所以竭尽全力消除亨利·凯里的疑虑。他抱怨：“某些人坚持不懈且极其坚决地试图把我拉进主张自由贸易的队伍……您尽可以放心……我从来没有转变成自由贸易的倡导者。”

　　国会未能于1867年推行关税改革后，韦尔斯在自己提交的第二份报告里全力回避了这个问题，转而聚焦于国内税务问题。韦尔斯（1869a，第23页）在1869年1月发布的第三份报告中直言不讳地评论：“与政府面对的其他任何政策问题相比”，税收问题“更多地涉及基于个人私利的偏见和观点”。他继续写道：“我们要认识到一个重要事实，即在我国的现有财政条件下，自由贸易拥护者和保护关税倡导者之间由来已久的争议不再有任何实际重要性，因为在以获取财政收入为目的的关税安排中，目前的政府需求使如此高的平均税率在所难免，从而能满足以贸易保护为借口提出的各种要求。”

　　不过韦尔斯（1869a，第46页）坚称关税的下调空间很大。他专门挑出盐、生铁和木材，以它们为例鲜明生动地说明了“有些关税开征的初衷是为了获取财政收入和提供贸易保护，或为了抵消国内税，但它们已经充分实现了这个目标，却仍然为了满足少数人的利益而长期保持不变，给多数人造成损失”。韦尔斯坚信上调生铁的关税只是在提高国内生产者的利润：“生铁制造者使轧钢厂利益受损，牺牲了从铁路到犁头，从锅炉板到3英寸长钉等所有钢铁制品消费者的利益，以此为代价长期持续获利，这在任何合法产业的发展历史上几乎前所未有。”在他看来，下调关税会使消费者支付的价格下降，受保护产业利润减少，而国内生产不会因此缩水。

　　韦尔斯批判关税体系的核心观点是，对半成品开征关税降低了最终制成品的生产者受到的保护。韦尔斯（1869a，第35页）批评现行关税试图为所有产业提供“无差别的普惠式保护”。他认为由于一个产业的制成品是其他产业的原材料，所以不可能实现普惠式保护。他解释说：“煤是矿工生产的产品，但它是生铁制造商的原材料，生铁是条铁制造商的原材料，条铁是机器制造商的原材料，机器是纺织制造商的原材料，纺织物是服装生产商的原材料，服装是劳动者的原材料，劳动者投入农业部门的努力决定着整个国家的繁荣昌盛。”因此，对一种原材料开征进口税“相当于降低了使用该原材料进行生产的制造商受到的保护”。韦尔斯（1869a，第36页）强调说，除非充分探究关税造成的全部影响，否则“我们永远不知道开征或上调某种关税带来的收益是否会超过它造成的间接破坏”。

　　从本质上说，韦尔斯已经选定了阵营。他试图帮助最终制成品的生产者，而不是原材料和中间制品的生产者。他（1869a，第34页）继续严厉地斥责：

　　在推行贸易保护的主张时，政府立法只采纳了一条指导规则，即假设事实可以证明，任何看起来有利于私人利益的税率同样有利于整个国家的利益。结果政府以微观事务为基础制定税率，而不是依据任何宏观的国家原则制定税率；由此制定的关税有失公平，完全不必要地抬高了物价，并且从人们手中间接夺走的利益超出了他们从财政部获得的利益。这种关税使我们几乎不可能用国内商品换取国外商品，导致国家持续欠下外债，珍贵的金属资源源源不断地出口他国。尽管政府宣称这些关税旨在保护美国产业，但事实上在很多情况下排斥了本国产业。

　　韦尔斯（1869a，第49页）再次否认了自己在攻击保护体系或支持自由贸易。“修正关税的问题与自由贸易或贸易保护的理论和实践均无关系，”他还情不自禁地补充道，“贸易保护意味着帮助和守护弱者，但在这里援引的例子中，是以牺牲弱者的利益为代价帮助了强者。”韦尔斯（1869a，第80页）由此得出结论，当前的关税体系“在很多方面损害了美国的利益，具有破坏性，而且并没有像它宣称的那样，保护性关税的主要优点是刺激和保护美国产业的发展”。

　　这份火药味十足的报告招致了国会的强烈抗议，在关税倡导者中引起轩然大波。亨利·凯里将他比做犹大，并暗示韦尔斯1867年出访英国后就被英国资本家收买了。部分国会议员试图阻止这份报告出版，并且停发了韦尔斯的薪水。众议院制造业委员会启动了调查程序，抱怨“他们无法想象财政收入特别专员的职责之一居然是宣扬异见”。共和党多数派指责他讨论生铁的生产成本时采用了“荒谬且不可靠的”统计数据，得出的结论“大错特错”，而且该结论将“颠覆我国的贸易保护政策”。宾夕法尼亚州的共和党议员威廉姆·凯利（William D.Kelley）因为坚定地支持钢铁利益集团而闻名并被称为“生铁凯利”。他不断攻击韦尔斯，指责韦尔斯“刻意筛选和排列统计数据……以得出具有欺骗性而且不利于我国的虚假结论”。

　　韦尔斯（1869b，第71—72页）在1869年12月发布的最后一份报告中对此做出了回应。他强调：“到目前为止，任何人只要建议下调或修正进口关税，以降低为了满足特殊产业的利益而人为维持的价格，就会马上受到攻击，被指责这么做是出于贪腐或叛国的动机。”这种造谣中伤的目的在于“规避相关讨论并且……将人们的注意力从真正的现实问题转移到其他地方”。美国人民支持为雇用大批工人的成熟产业提供保护性关税，这一点“毋庸置疑”。但是，“当事实证明由此对整个社会征收的关税不足以使受保护的产业维持适度繁荣时，”韦尔斯称，“如果受保护产业的收益主要归资本家所有，而不是平均分配给广大熟练技工或普通技工；特别是如果这个产业的产品是其他更多产业的原材料，那么提高底层价格产生的影响随后会逐级体现在各个阶段，结果不仅是在对最终消费者征税，而且所有中间制品的生产商也承担了相应的税负。”此时就应该重新审视关税税则。

　　韦尔斯（1869b，第72页）宣称现行关税反映的是“高度组织化且咄咄逼人的资本家联盟的意愿”。他再次以生铁作为一个“显而易见的例子”说明有些产业“持续征收不必要的过高关税提高了其他生产部门必须使用的物品的成本”。韦尔斯（1869b，第83页）推测生铁价格下降会使造船业多卖出600艘铁船，由此为3万名工人创造出就业岗位，“比当前直接从事生铁制造业的工人多出2.5倍以上”。

　　韦尔斯这份直言不讳的报告引发了全国大论战，但并没有对立法产生立竿见影的影响。韦尔斯的提案在1867年折戟沉沙后，其他国会议员在1868年和1869年提出的各种关税法案都在国会陷入困境。像“生铁凯利”和俄亥俄州的施岑科（Robert Schenck）将军这样坚定的保护主义者反对削减保护性关税。他们说服总统撤销了韦尔斯的职位，阻止这份恼人并且引发很多政治问题的报告出版发行。然而关税问题重新引发争论，使共和党内部对它的担忧与日俱增。虽然新任共和党总统尤利西斯·格兰特（Ulysses S.Grant）起初建议国会推迟对关税采取行动，但共和党人依然感受到压力，他们必须削减部分关税，以此对那些要求为消费者提供税收减免的人群做出让步。特别是中西部共和党人中仍然残存着内战前反对关税的观点，而且俄亥俄州的詹姆斯·加菲尔德（James Garfield）和艾奥瓦州的威廉·阿利森（William Allison）等温和派希望下调关税，以保卫贸易保护体系免受政敌的攻击。

　　在19世纪70年代初，共和党控制下的国会最终推行了重大税收改革，废除了遗产税，逐步撤销所得税，并考虑对关税进行调整。这种举动更多是出于政治动机，而不是为了实现经济目的：他们担心无法解决关税问题会使民主党在政治上占据主动，而一旦共和党他们重掌政权，关税下调的幅度会更大。阿利森建议将受保护产品的关税下调20%，他说：“我要警告那些顽固不化、坚持对必需品维持如此高关税的人，他们只是在让我国关税法律彻底颠覆的那一天早点到来。”加菲尔德也认同这种观点，称“当下全国很多地方都有这种需求，而且这不是没有原因的。应该调整战时采用的关税体系来适应和平年代的情况”。正如亨利·克莱于1832年进行的尝试一样，共和党领袖试图削减咖啡、茶、糖和酒精饮料等消费品的财政收入性关税，同时使原材料和制成品享受的大多数保护关税保持不变，以避免对关税进行更大幅度的调整。保护关税的倡导者还不顾一切地竭力废除所得税，而如果缺少这部分财政收入，国会就会被迫将进口税的税率维持在高位以获得财政收入。在19世纪70年代初，众议院筹款委员会提交的一份法案涵盖了以上所有内容。尽管共和党温和派并不相信这些举措的力度能够一举解决问题，但1870年6月，该法案以压倒性优势在众议院得到通过。随后参议院也审议通过了这部法案，格兰特总统于1870年7月签署法案使之生效。应税进口产品的平均关税由此从1869年的47%下降至1871年的42%。

　　然而，这一举动并未缓解共和党受到的压力，他们仍然需要通过立法推行更广泛的关税改革。南方各州于1868年和1870年正式加入联邦后，民主党在国会获得大量席位。在1870年的选举中，由于民主党攻击格兰特政府贪腐行为猖獗，共和党多数派在众议院占据的席位急剧减少。民主党对共和党的政治权力造成的威胁日益严峻，共和党决定进一步下调进口关税以平息民愤。

　　1870年12月，格兰特总统在国会发表年度国情咨文时，表示“我全心全意地支持”进一步深化财政收入改革，并建议“取消咖啡、茶叶以及其他使用广泛但本国不生产的产品的所有关税”。众议院迅速对此做出反应，提出了他们所谓的“免税早餐桌”议案。但参议院一直到1872年才有所行动，将棉花和羊毛、钢铁及其他敏感制成品的保护性关税调低10%。“我们无法否定的一个事实是，羊毛和毛织品的平均关税达到70%—75%，”俄亥俄州的共和党议员约翰·谢尔曼强调，“羊毛生产这个产业在我国可以轻松升级到毛制品生产这种简单的制造业。要说羊毛生产业需要征收75%的从价关税，这在我看来过于偏离贸易保护的信条……我经过深思熟虑后认为，应当对本国的保护产业小幅调低关税，而不是引发一场危及整个体系的关税下调竞赛。”

　　尽管受到“生铁凯利”和其他贸易保护主义死忠分子的抵制，但众议院追随参议院采取了行动。很多共和党人相信这是为了挽救贸易保护体系而必须采取的政治行动；就连莫里尔也承认：“保护性关税的拥护者犯下的一个严重错误是有时他们要求过多。”众议院以压倒性多数投票通过了该法案，几天后参议院也随之审议通过了法案。格兰特总统于1872年6月签署了该法案，首次在战后削减了棉花、羊毛、金属、纸张、玻璃和皮革等关键产品的保护性关税。尽管10%的关税降幅并不算大，但这是共和党面对要求下调关税的压力时能做出的最大让步。

　　国会的行动限制了民主党在1872年总统选举中利用关税问题的空间。尽管民主党与共和党自由派结下了非正式联盟，他们反对格兰特政府的贪腐行为以及对南方采取严苛的重建措施，但这两个群体提名了一个无法预知前景的政治外行作为他们的总统候选人，《纽约先驱报》发行人霍勒斯·格里利（Horace Greeley）最终在大选中毫无悬念地一败涂地。格里利使两方因为厌恶政治贪腐和支持公务员体制改革等共同点联合在一起，但他强烈支持保护性关税，而他的拥护者多半主张推行关税改革。民主党的竞选纲领承认“我们对贸易保护体系和自由贸易体系的观点存在着坦诚但不可调和的差异”，而政党分裂意味着无法在选举中就这个问题展开辩论。

　　民主党内部的混乱导致格兰特总统成功连任，共和党建制派仍然维持着对政府的绝对控制。此外，事实证明尽管1872年关税法案的关税削减小之又小，但它也只是昙花一现。和之前的1857年关税法案一样，通过这部法案时美国正处于商业周期的顶点。1872年9月，美国顶尖的投资银行杰伊·库克公司（Jay Cooke&Co.）为北太平洋铁路投入大量资金后无力偿付到期债券，只得关门大吉，由此引发1873年大恐慌，美国经济坠入衰退的深渊。经济下滑使民主党乘机在1874年的中期选举中拿下众议院，这是他们自内战以来取得的首次重大政治胜利。尽管民主党掌控下的众议院无法独力改变关税体系，但可以阻止共和党提出的相关法案。

　　然而，新当选的国会1875年晚些时候才召开会议，按计划现任国会在此之前仍然要召开会议。考虑到经济衰退导致政府财政收入减少，格兰特总统示意“为提高财政收入而重新调整关税是适宜的”。行将离任的共和党国会收到这一暗示，迅速但极其勉强地废除了之前下调10%保护关税的法案，并在民主党接管众议院之前提高了烟草、烈性酒、食糖和糖浆的关税。共和党人的举动被斯坦伍德（1903，第2卷：第191页）描述为“反对党鲁莽甚至胆大妄为的蔑视行为”。他们彻底推翻了之前的渐进式关税改革，使得这一改革只延续了短短三年。

　　这标志着内战结束后立即开展的各种关税改革走到了尽头。尽管在随后的8年里，众议院有6年时间掌控在民主党手里，但共和党控制着参议院，注定了这一时期不会产生任何重大的关税法案。

　　关税委员会和1883年“杂交关税法案”

　　尽管在19世纪70年代初，人们曾对进口关税问题展开辩论，但关税仍然不是总统政治中的重要议题。1876年，两党的竞选纲领对关税政策只是一笔带过。共和党竞选纲领对这个问题的简要描述是，“应调整关税来提升美国劳动者获得的利益，推动整个国家的繁荣。”民主党竞选政纲强调的是公务员体系和支出体系的改革，谴责现行关税是“不公正、不公平和欺诈的杰作”，它“攫取了众多行业的利益来补贴少数几个行业，使前者穷愁困顿”。他们要求“以获得财政收入为唯一目的”来征收关税，而不是为了保护特殊利益集团。

　　1876年的选举是美国历史上最声名狼藉的选举之一，因此颇受关注。民主党候选人塞缪尔·蒂尔顿（Samuel Tilden）拿下了51.0%的选票，高于共和党候选人卢瑟福·海耶斯（Rutherford B.Hayes）拿下的47.9%的选票，但以一票之差在选举人团选举中败北。民主党质疑三个南方州的选举结果过于接近，因为这三个州的战后重建仍然控制在共和党手中（人们指责南卡罗来纳州、佛罗里达州和路易斯安那州的官员在蒂尔顿普选领先的情况下，将20张选举团票全部给了海耶斯）。国会任命了一个特别选举委员会调查此事，但委员会按照党派立场投票，仍然决定将这20张选举人票全部给予海耶斯。南方的民主党人计划阻挠该委员会的报告，但随后国会达成了“1877年大妥协”，即如果剩余联邦军队撤离南方，那么南方各州将接受海耶斯担任总统。这一事件为重建时期画上了句号。

　　1877年3月海耶斯宣誓就职时，美国经济已经从1873年大恐慌中逐渐复苏，政府再次录得预算盈余。海耶斯总统暗示国会取消所有国内税（烟草税除外），并且主要通过茶叶和咖啡的进口税来获得财政收入，不过他非常谨慎，并没有采取实际行动敦促国会考虑这种关税调整。他私下里写道：“实践和理论或许相去甚远，事实上往往也是如此。我倾向于自由贸易。不过在我国，华盛顿总统执政时的第一部关税法案就采纳了贸易保护政策，而且自那以后历届政府普遍追随了这一原则。大规模资本投资和众多劳动者的就业有赖于此。我们不能或许也不应该贸然放弃它。”

　　民主党在1878年的选举中斩获了更多政治成果。他们自19世纪50年代末以来首次拿下了参议院。共和党害怕公众厌倦自己的治国之道，担心对手倡导改革的宣传攻势赢得更多民意支持。“1877年大妥协”之后，共和党无法再通过煽动仇恨情绪赢得选举，也不能再使出提醒选民想起民主党曾支持南方而背叛联邦这样的伎俩。随着1880年大选日益临近，缅因州的詹姆斯·布莱恩建议自己的共和党同僚“把（用来激发仇恨的）被害人血衣叠整齐放在一边。它现在对我们毫无益处。你们需要把竞选的主要议题转到贸易保护上”。

　　战后重建的议题自此在美国政坛逐渐淡出，为两党之间日益激烈的关税之争创造了条件，不过这些都发生在1880年大选结束之后。在这次竞选中，民主党仍然提名了一位政坛新手做他们的总统候选人——温菲尔德·斯科特·汉考克（Winfield Scott Hancock）将军。这对他们的事业没有半点帮助。这位糊里糊涂的将军无法掩盖自己在关税政策上的无知。他称“关税属于地方性问题”而被疯狂嘲笑。政治漫画家托马斯·纳斯特（Thomas Nast）曾画了一幅漫画绘声绘色地讽刺汉考克。图中汉考克对着某人耳语：“谁是关税？为什么他以获得财政收入为唯一目的？”

　　经济复苏使共和党得以重掌参众两院，而且其总统候选人切斯特·阿瑟（Chester Arthur）在1880年的大选中胜出，使共和党继续把持着总统宝座。不过随着政府的财政盈余迅速膨胀到前所未有的水平，共和党发现自己愈发难以回避关税改革问题。在1882财年和1883财年，政府的财政收入比支出高50%以上，民众对华盛顿的政治腐败和游说行为日益警觉，使支持高关税的特殊利益集团备受关注。

　　共和党温和派再次担心不作为会产生严重政治后果。约翰·谢尔曼（1895，第2卷：第844页）在1882年年中写到，在参议院未能降低进口税后，“一旦国会休会，那么无论政治气候如何，如果不削减人民现在承担的税务，设置这么高的关税就相当于玩忽职守。国内对此的情绪从来没有这么强烈过。人们认为到现在为止，国会尚未废除令人民不满意且缺乏必要公共用途的关税，没有履行自己的职责。如果我们继续这样玩忽职守，我们的选民或许就会要求我们承担相应的责任。”

　　1881年12月，阿瑟总统第一次向国会发布年度国情咨文时，支持成立一个委员会调查财政收入过高的问题。他承认需要谨慎地修正关税，同时要适当关注“本国民众内部的利益冲突”。国会接受了他的建议，在1882年5月设立了关税委员会（Tariff Commission）。不过，由于担心重蹈韦尔斯的覆辙，共和党多数派精挑细选了极其可靠的人员担任委员会成员。该委员会主席由全国羊毛制造商协会的秘书长约翰·海耶斯（John Hayes）担任，其他8位成员包括：一位钢铁制造商、一位羊毛生产商（即全国羊毛生产商协会的会长）、一位糖类作物种植商、一位纽约海关官员、一位普查局统计员以及三位前国会议员。委员会的宗旨是：“在公平地满足所有利益群体需求的前提下，为了建立审慎合理的关税体系或调整现行关税体系，研究并全面调查与美国农业、商业、贸易、制造、采矿和工业利益有关的所有问题。”

　　委员会在近3个月的时间里在29个城市举行了听证会，记录下604名证人的2 625页证词，这些证人多为制造商，他们所在的行业都受到进口关税的影响，而他们也支持保留现行关税体系。根据这些材料，关税委员会原本应该建议不要对现行体系做出太多调整。事实恰恰相反。它提议拓展免税清单，将保护性关税削减20%～25%，使所有人大跌眼镜。关税委员会（1882，第5页）在报告开篇处写道：

　　委员会早在审议阶段就深信，不仅民意沸腾，普遍要求大幅削减关税，而且本国最保守的人群也主张如此，其中包括往昔那些最激烈地要求持续保护我国产业的人。委员会认为下调现行关税不仅表明我们充分重视公众情绪，将削减关税作为保障消费者公平的手段，而且这一举措有利于总体产业繁荣。或许它会带来暂时的不便，但最终将有利于受此次关税削减影响的特殊利益集团。

　　关税委员会（1882，第16页）与韦尔斯之前的报告遥相呼应，不仅援引了很多过度保护的例子，这些过度保护损害了原本要保护的利益群体，而且指出关税税则中的“前后矛盾之处不胜枚举”，如“制成品的关税是其原材料关税的一半等不合情理的地方”。委员会认为“普遍较高的税率，或者在某些特定情况下高得离谱的税率，破坏了整个美国经济体系的声誉，为彻底颠覆现行关税体系提供了合理的论据”。

　　委员会的主要目标与主张将关税削减10%但昙花一现的1872年关税法案一样，希望做出足够的让步以避免保护性关税受到更猛烈的攻击。委员会主席约翰·海耶斯后来写道：“削减关税本身并不是我们希望看到的；这是对公众情绪的妥协，是保护体系的参天大树为了保护树干而使树梢和树枝顺着公共舆论的强风自行弯曲。简而言之，我们的目标是通过削减关税实现贸易保护。我们愿意让步，仅仅是为了保全重要的羊毛和毛织品关税……我们希望由我们的朋友设置关税。”

　　1882年12月，关税委员会将这份报告提交国会，这也是总统对国会发表年度国情咨文的月份。阿瑟利用这个机会使关税改革成为政府工作的重中之重。总统先唤起人们对财政盈余持续激增的关注，随后警告，“像现在这样迅速偿清国家债务绝不是值得庆贺的原因，而是需要严肃对待的原因”。问题在于“要么这些盈余必须闲置在财政部，或者政府被迫按市场利率购买当时不可赎回的债券，在这种情况下，政府不能丧失控制高额溢价的能力；要么急剧增加的财政收入导致过度支出。过去的经验告诉我们，这会给资金过剩的财政部埋下祸根”。不过阿瑟进一步解释：“当前的关税体系在很多方面很不公正。它在责任和利益的分配上都极不平等。”

　　国会的共和党人非常不满总统插手关税问题，在他们看来，这属于立法机构专权范围内的事务，不过，考虑到公众情绪，他们也认为无所作为会招致危险。民主党在1882年选举中夺得众议院的控制权，也进一步提升了推行关税改革的压力。共和党相信高关税不得民心，是本党选举失败的原因之一，所以努力在丧失自己的多数派地位之前制定更加温和的关税。和过去一样，他们宁可根据自己的喜好削减关税，也不想丧失自己对这个问题的控制权，让民主党替他们完成这项工作。

　　就在选举前夕，众议院在1882年夏天通过了削减国内营业税的法规。选举结果尘埃落定后，参议院重新开始审议这一法案，根据关税委员会的建议增加了大幅削减关税的内容，并于1883年1月通过该法案。尽管众议院的共和党领袖希望在新任国会上台之前颁布该法案，但他们仍然希望关税水平远远高于参议院建议的水平。参议院使他们大为光火的另外一个原因是，宪法要求所有税收法案必须先由众议院制定。为了赶上1883年3月4日的最后期限（国会自这一天开始休会，下次会期再开启时，民主党控制下的新任国会就要走马上任），共和党采用了一个极其复杂的立法策略，用非常规的手段巧妙地利用规则迅速将参议院的提案提交两院协商委员会审议。协商委员会虽然对该法案吹毛求疵，但修正法案时将关税提高到了参议院建议的水平之上，尽管众议院还没有对任何关税进行辩论或投票。事实上，协商委员会删去了法案中所有大幅下调关税的内容。

　　众议院和参议院于3月初火速通过了这一法案，阿瑟总统随后签字使该法案生效。由于这部法案是在很短的时间内拼凑起来并被审议通过的，所以人们戏称它为“杂交关税法案”。尽管烟草和酒的营业税被调低了，但是对关税税则的调整微乎其微，非竞争性进口产品的税率被下调，受保护产品的税率水平维持不变，整体关税水平几乎没有受到影响。共和党很清楚民意倾向于下调关税，但仍然决定维持较高的保护性关税。与此同时，鉴于民主党在政治上软弱无力，所以共和党也没有受到太多压力来大幅调整关税。

　　1883年的“杂交关税法案”是美国在内战后错失的又一次修正关税税则的机会。“如果协商委员会原封不动地将关税委员会的建议和制定的税则体现在这部法案中，那么美国原本可以在数年里不再调整关税。”约翰·谢尔曼（1895，第2卷：第851页）后来写道：“不幸的是，这种情况并没有发生，而协商委员会对关税目录的调整幅度极大，使关税委员会的计划化为乌有。”与此相反，协商委员会“几乎恢复了过去关税体系里的所有不平等和不协调，屈服于地方需求和利益，摧毁了所有平衡或和谐”。谢尔曼（1895，第2卷：第854—855页）认为，1883年关税法案只是推迟了争斗，“为后来出现的所有复杂局面埋下了祸根”。

　　共和党的贸易保护联盟

　　在内战结束后的几十年里，有哪些潜在的政治因素导致美国政府未能完成任何有意义的关税调整？和内战爆发前一样，政府统一是调整美国关税政策的关键。简而言之，要立法制定低关税或维持低关税不变需要有民主党执掌下的统一政府，要立法制定高关税或维持高关税不变需要有共和党执掌下的统一政府，而政府分裂会维持现状不变。

　　在内战结束后的头十年里，共和党全面掌控了政府，有能力避免对关税税则的任何重大修改。在国会的共和党人里，占主导地位的是保护性关税的坚定坚持者，他们抵制对保护性关税的任何修改。詹姆斯·加菲尔德、卢瑟福·海耶斯和切斯特·阿瑟等共和党总统的态度则较为温和。他们愿意支持适度下调关税，并为消费者提供税收减免，以平息关税问题引发的政治紧张。不过由于国会领袖掌控着立法流程，所以这些总统对关税政策的影响非常有限。

　　由于起初南方被排挤在国会之外，所以共和党的政治地位在1865年后的很多年里都相当稳固。1868年，之前属于南方邦联的六个州重新加入联邦，1870年，另外四个州也被联邦重新接纳。共和党曾试图拖延这个过程，因为正如比尔（1930，第276页）强调的那样，他们“认识到南方重回国会意味着南方和西部结盟，会使本国正在崛起的商业利益集团丧失过去那些激进的规则保障它们获得的种种优惠”。与此同时，他们允许堪萨斯（1861）、西弗吉尼亚（1863）、内华达（1864）和内布拉斯加（1867）这几个倾向于共和党的州加入联邦，以削弱南方在国会的力量。这些州人口稀少，无法改变众议院中的政治力量平衡，但它们明显削弱了南方在参议院的地位。

　　19世纪60年代末和70年代初，尽管共和党牢牢掌控着美国政坛，但在接下来的20年里，政治竞争极其激烈，两党在国家层面势均力敌。在1875年至1889年间，政府常常处于分裂状态，因此无法推动任何重大的政策调整。在这一时期，民主党在七届国会中掌控了六届众议院，而共和党拿下了六届参议院。共和党一直占据着总统职位，直至1884年民主党候选人在总统大选中胜出。由于政府很少处于某一党派的统一掌控之下，所以关税问题始终维持着现状。第六章的讨论表明，民主党在1892年大选之前一直未能全面掌控政府。即使在1892年大选获胜后，他们的优势也只维持了一届国会（为期两年）。在此期间，他们浪费了对关税进行重大调整的大好机会。

　　此外，战后两党在这个问题上的分歧不如战前那么尖锐。南方反对保护性关税的力量有所减弱，而北方民主党则开始支持现行关税。西弗吉尼亚州共和党议员乔治·阿特金森（George Atkinson）这样总结两党的立场：“民主党的信条是为了获得财政收入而征收关税，附带提供贸易保护，而共和党支持利用关税保护贸易，附带获得财政收入。”

　　与贸易有关的经济利益的地理分布和强度是共和党政治力量的主要来源，却是民主党的弱点所在。美国的出口主要集中在南方和中西部盛产的棉花、小麦和食品（培根和火腿）上。棉花仍然是美国出口量最大的产品，占全部出口的1/4。棉花收成中有2/3以上用于出口，因此低关税始终与南方的切身利益息息相关。尽管中西部的农产品在出口中所占比例也相当可观，但出口量在国内产量中只占一小部分。这意味着该地区的农民对国外市场依存度不高。

　　与此同时，美国的进口产品多样化程度很高，而且与广泛分布在东北部和中西部以北地区制造业带的诸多产业形成竞争。共和党联盟的核心位于北部。钢铁生产高度集中在宾夕法尼亚州和俄亥俄州，棉制品和毛织物的生产高度集中在新英格兰，以上制造业都是保护性关税的主要受益者。这些地区人口密集，使钢铁和纺织利益集团在众议院拥有强大的政治势力。绵羊养殖户（羊毛）、甘蔗和甜菜种植户等共和党联盟的其他成员覆盖了全国不同地区。这些群体在地域上没有太多重合，由此使共和党在美国北部拥有广泛的号召力。共和党利用这种经济地理打造出一个强大的联盟支持征收极高的保护性关税。

　　内战结束之后，这些经济利益集团施加政治影响力的过程发生了变化，他们因此变得愈发强大。在内战前，特殊利益集团非正式地开展游说，例如政客能通过选民群体递交的请愿书和文书等清晰地获悉利益集团的意见，但游说行为往往与政府之间保持着一定距离。内战爆发后，联邦政府开始采购数百万美元的物资，变成一台四处分发利润丰厚的合同、赠予土地并提供其他特权的政治机器。因此，华盛顿像磁铁一样强烈地吸引着各地的说客和特殊利益集团。联邦政府的变化促使商界和工人组建起自己的组织，在首都设立办公室，或定期派出代表去华盛顿游说，确保自己的利益得到充分体现。生产商利益集团开始成立全国性组织，部分原因也是影响国会在进口税方面的决策。如全国羊毛生产商协会、全国羊毛制造商协会和美国钢铁协会等从事提供竞选献金、散发宣传材料、对国会的各个委员会施加压力等政治活动。

　　在此期间，最卓有成效的利益集团是美国钢铁协会。1864年，它在坚定的贸易保护主义者詹姆斯·斯万克（James Swank）的领导下成立。“在美国，贸易保护不过是爱国主义的另一个名字，”斯万克写道，“它意味着我们的国家优先于其他任何国家；美国劳动者的就业优先于其他国家的劳动就业。”斯万克领导下的美国钢铁协会“可以使议员当选，也可以使议员下台。它控制着共和党州委员会，并在全国代表大会召开期间开展游说。而它最令人注目的成就是让支持低关税的议员威廉·莫里森退休，并因此声名大振”，艾伦·内文斯（Allan Nevins，1932，第418页）评论：“它的钱包几乎深不见底，因为所有钢铁制造商都知道，现行关税税则每年放进钢铁厂厂主钱包里的钱没有数千万美元，也有数百万。”

　　1883年“杂交关税法案”创建的关税税则将货物分为14大类，其中至少6类商品（即金属、化学制品、纸张、羊毛、丝绸、亚麻和大麻）分别对应着一个贸易协会。约瑟夫森（Josephson，1938，第330页）在探讨1883年“杂交关税法案”时写道：“说客就像一群秃鹰突然降临华盛顿，在那个冬天里挤满所有酒店，打着金主利益集团的旗号使劲拉拢政客，这些集团来自各行各业，而且彼此的利益相互冲突……当时两院的委员会成员正在努力制定冗长的税则，并且试图满足食糖、钢铁、羊毛、玻璃、大理石及其他数百种行业的说客提出的恬不知耻且无休无止的要求。”有时候，一位国会议员的权力就足以确保其选民的利益在立法中得到体现。宾夕法尼亚州共和党议员、人称“生铁凯利”的威廉·凯利坚决抵制对税则C（金属产品的税则）进行任何调整。一位国会议员称凯利“每时每刻想的是关税，谈论的是关税，写的东西也是关于关税……他的一位室友告诉我他晚上做梦时嘴里咕哝的都是关税”。无独有偶，路易斯安那州的代表始终警惕地关注着税则E（糖类产品的税则）的变动，马萨诸塞州和罗得岛的代表把注意力都集中在税则I（棉制品的税则）上，俄亥俄州和马萨诸塞州的代表重点关注税则K（羊毛及毛织品关税的税则），如此种种，不一而足。

　　商业利益与政府决策者之间如此密切的联系引发了人们对贪腐的指责，特别是在格兰特政府执政期间。尽管“游说”这个术语早在此之前就已诞生，但据称它指代的一个事实是，格兰特总统经常在白宫旁边的维拉德酒店享受雪茄和白兰地，所以政治掮客和政治交易操盘手常常在酒店大堂里漫无目的地转悠，就是希望有机会和总统说上两句话。卢瑟福·海耶斯卸任后在日记中对特殊利益集团用金钱开道造成的“糜烂的现行体系”怨声载道。“这不再是一个民有、民治、民享的政府，”他写道，“这是一个企业所有、企业治理和企业享用的政府。”斯坦伍德（1903，第2卷：第52页）写道：“华盛顿从来没有这么多掠夺者把国会围得水泄不通，他们中有财税诈骗犯、走私犯、政府赠地的投机者、铁路业说客和船务公司代理，其中还混入寻求贸易保护的行业代表。国会看起来和救济所没什么差别。”

　　如果高关税政策只是有利于北方少数行业的利益，那么不可能持续获得政治支持。随着新的州不断加入联邦，导致美国的政治重心逐渐西移，共和党力求在东部的产业之外找到更多支持贸易保护主义的政治力量，将中西部的原材料生产者也招至麾下（如羊毛、大麻、皮革和亚麻仁等原材料生产商）。他们倡导用辉格党在内战前提议的贸易保护体系实现自己的目标，即对中西部出产的原材料征收适度关税，而对东部生产的制成品征收较高关税。共和党将原材料生产商聚集在保护主义政策的保护伞下，希望以此抵制中西部反对贸易保护的唯农论。贾斯汀·莫里尔解释说：“在调整具体关税时，我对待农业、制造业、采矿业和商业就像对待所有民众一样，他们是同一个家庭的成员，都有权利享受同样的优惠政策。任何行业都不是为其他行业负重的牲口。”

　　共和党认识到原材料生产商和最终产品制造商享受到的保护“一损俱损，一荣俱荣”。民主党试图把这两个利益集团分割开，建议对最终产品制造商提供适度的关税保护，原材料则享受免税，这将降低最终产品的生产成本。共和党意识到了这种分化会危及整个保护体系。约翰·谢尔曼（1895，第1卷：第191页）警告说，“某些制造商秉承着原材料应该免税的信条。这对贸易保护政策造成的危害更甚于自由贸易主义者反对贸易保护造成的危害。”正如他所说：“拒绝对煤炭、铁、羊毛和其他所谓的原材料提供贸易保护会导致我们无法保护机械、纺织和陶器制造等产业。绝不能牺牲某一类劳动者保障其他劳动者获得的保护。”

　　具有讽刺意味的是，尽管事实上民主党从来没有从本国的工业地区获得太多支持，但是它当时提议的关税法案从设计初衷上来说，正是为了将原材料加入免税清单，以帮助制造商降低生产成本。民主党提出这个主张时特别强调了羊毛。他们认为羊毛免税会提升本国羊毛加工商的竞争地位。尽管这原本是个愤世嫉俗的策略，目标在于破坏羊毛供应商和羊毛加工商之间的政治联盟，但是它对加工商的帮助会超过共和党主张的关税结构给羊毛加工商带来的好处。民主党还根据这个推理思路称应该下调钢制品的关税，从而压低铁路的修建成本，加速改善交通的工作。纽约州民主党议员塞缪尔·考克斯（Samuel Cox）补充说：“保护主义者深知自己的地位岌岌可危。他们会推迟修正关税，因为一旦共同纽带中的一环被切断，整个链条都会分崩离析，这个共同纽带将其利己的立法活动与相互强化绑在一起。”

　　民主党的原材料免税计划或许对最终产品制造商产生了很大诱惑，但他们怀疑民主党会大幅削减制成品的关税。这些产业利益集团认识到，具有潜在利益冲突的选区之间建立联盟对维护现行贸易保护体系至关重要。因此它们试图联合起来，以统一阵线的形式向国会表明自己的主张，而不是相互之间争吵不休，必须由政客解决他们的争端。因此，中西部的原材料生产商和东部制成品生产商倾向于携手合作，而不是相互抗争，如俄亥俄州的皮革生产者与马萨诸塞州的鞋厂；路易斯安那州和密歇根州的甘蔗、甜菜种植者与纽约州的炼糖厂；密歇根州和明尼苏达州的铁矿开采者与宾夕法尼亚州和俄亥俄州的钢铁制造商。在某种程度上，他们在关税问题上的利益相互冲突，但他们宁愿彼此之间达成妥协，也不愿让政客武断地为他们做出决定。

　　在以上各种利益集团中，羊毛供应商和羊毛加工商的重要性尤为特殊。全国羊毛加工商协会秘书长约翰·海耶斯认识到，如果不与中西部的羊毛供应商联手，就不可能让国会设置高关税。遍布俄亥俄州和密歇根州等地的养羊业主历来信誓旦旦地表示，一旦羊毛加工商试图降低进口原毛的关税，他们就会阻挠羊毛加工商努力提高羊毛制品的关税。在羊毛供应商看来，如果羊毛加工商不是他们的朋友，就是他们的敌人。因此1865年12月海耶斯组织羊毛加工商和供应商召开了一次会议，经过艰难的讨论达成一份协议，要共同争取上调双方产品的关税。这项提案作为专门适用于羊毛业的一部独立法案提交国会审议，与其他关税法案之间没有任何附属关系，最终促成了1867年《羊毛和毛织品法案》。

　　因此，民主党提出的对原材料降低关税或免税、对最终产品适度征税的政策未能赢得工业利益集团的支持。显然，那些利益集团倾向于获得共和党全面实行高关税而提供的安全保障。共和党回避了“降低原材料价格会提高下游产业地位”这个事实。他们设计的税率架构并没有特别关照制造业，而是希望从原材料到最终制成品的所有经济部门都受到高关税的庇护，隔绝与外国竞争，尽管有时这会损害最终产品制造商的利益。

　　然而，和内战前一样，东北部和中西部联盟从来就不是铁板一块。总的来说，中西部在贸易方面的利益诉求比较复杂：有些原材料生产商要求得到贸易保护（如羊毛和甜菜糖），其他原材料生产商在对外出口方面的利益较小（如粮食和肉）。中西部从来没有将贸易保护视为本地区享受到的特殊利益，而且对东北部的实业家心存疑虑。与此同时，它非常乐意用自己对关税法案的投票权换取能更直接满足本地区利益的政策，如更加开明的土地政策、通胀性更强的货币政策或更严厉的铁路政策和垄断监管政策。

　　共和党不仅颇得受进口影响的生产者利益集团的欢心，而且成功地将自己的理念灌输给这些行业的工人。在19世纪80年代以前，美国有四分之一左右的劳动力就业于制造业。共和党声称，必须推行保护性关税才能确保美国劳动力拿到高薪，避免与外国的低薪工人竞争。共和党经常攻击民主党的削减关税提案是“削减美国人工资的提案”。俄亥俄州共和党议员威廉·麦金莱（William McKinley）称：“一旦降低关税，首当其冲受到伤害的就是劳动者。”组织有序的劳工对这个观点并不买账。只有一些产业工人认为，外来竞争使他们的工作岌岌可危，而其他人担心的则是关税对其生活成本造成的影响。进口带来的竞争对各个行业的冲击不尽一致。例如，劳工骑士团（Knights of Labor）内部在贸易政策上的分歧极大，所以不得不宣称自己在这个问题上保持中立。美国劳工联合会（AFL）的前身行业组织和工会联合会（Federation of Organized Trades and Labor Union）在1881年举行第一次全国代表大会时，发现自己内部某些派别希望支持贸易保护，而其他派别则支持自由贸易。第二年，代表大会投票决定不在这个问题上明确立场。1906年，塞缪尔·龚帕斯（Samuel Gompers）认为，美国劳工联合会在贸易保护问题上保持中立非常适合其自身的状况，因此会持续采用这一政策。

　　或许对高关税体系威胁最严峻的政治因素是政府庞大的财政盈余。共和党努力提高政府支出降低盈余，同时维系保护性关税得到的政治支持。在内战爆发之前，辉格党拨付大量资金用于内部改善，以消耗财政收入盈余。战争结束后，联邦政府也是出于同样的目的为联邦军的退伍军人提供养老金。共和党首先于1862年为退伍老兵及其家属推出残疾人养老金计划。事实证明这个政治策略极其巧妙，既消耗了财政盈余，又将大量选民（联邦军士兵及其家人）与共和党紧紧绑在一起。

　　因此，联邦政府在内战结束后的几十年里为军人提供了令人咋舌的高额养老金。格兰德联邦军成了支持共和党的主要力量，并且鼓励政府为军人提供更多转移支付。随着1879年政府出台《养老金拖欠法案》，共和党不仅为战斗中的伤亡人士提供养老金，还扩大了养老金计划的覆盖范围，将残疾人和老年人包含在内。这激励人们申请成为“新发现的内战致残者”，致使养老金领取者从每月1 600人增加到10 000人，领取政府救济的人成千上万地增加。联邦政府为新近提出申请并符合条件的所有退伍军人一次性支付了追溯赔付，联邦支出在一年时间里几乎翻了一番。随后共和党制定了1890年《军人家属养老金法案》，切断了战争致残和政府养老金之间的联系。这再次导致养老金领取者的人数和给付大幅飙升。养老金的支出金额在19世纪90年代初达到最高点，几乎占联邦支出的40%，之后美国内战那一代人逐渐退出历史舞台，养老金的支出也随之下降。

　　民主党攻击养老金体系是“一个世故精明的体系，受保护的利益集团建议利用它耗尽财政盈余，并避免修正关税。”用来自肯塔基州的民主党议员詹姆斯·贝克（James Beck）的话说，“他们想用光所有超预算收入避免士兵走进救济院，事实上他们真正希望保全的是保护性关税。以牺牲广大人民群众的利益为代价，使少数人利用关税体系赚得盆满钵满。”滥用政府资金的情况非常猖獗：1879年政府大幅提升退伍军人养老金后，人们认为约有1/4的养老金发放给了提供虚假信息的申请人。本塞尔（Bensel，1984，第63页）强调，养老金局被视为“由共和党成立、受共和党控制且腐败肆虐的政治机器”。这迫使民主党在1884年当选的格罗弗·克利夫兰（Grover Cleveland）总统的带领下，制定法律推行行政和公务员体系改革。尽管民主党试图依据相关退役证明和客观的伤残评估结果等材料确定申请者是否有资格享受养老金，但既得利益集团紧紧抓着这些丰厚的福利绝不放手，民主党与他们的较量基本上无功而返。

　　高关税得到了强大政治力量的保驾护航，而支持大幅削减关税的群体却效率低下，意见不一。民主党的核心仍然在南方，且南方仍然认为自己会受到双重伤害：由于进口税过高，相当于南方的出口被间接课以重税，同时财政收入又花到了北方（这次财政收入是用于养老金，而不是内部改善）。不过，南北的关税之争一再破坏民主党在这个问题上的党内团结。南方民主党倾向于回到1846年《沃克关税法案》的税率水平；北方民主党中的不少人来自工业选区，希望维持现行税率。1872年民主党的竞选政纲开诚布公地承认了这种分歧，称“我们对贸易保护体系和自由贸易体系的观点存在着坦诚但不可调和的差异”。

　　最应该对这种党内分歧承担责任的人是宾夕法尼亚州的民主党人塞缪尔·兰德尔（Samuel Randall）。他在1875年至1880年间担任众议院议长。兰德尔极其热诚地支持贸易保护政策。他招募了20名甚至更多的北方民主党人阻止本党降低关税的各种努力。人们认为，他和“生铁凯利”一样，在高关税问题上的立场“不可撼动”。他对此辩称：“我是一名美国人，所以我是保护主义者。”他在担任众议院议长期间利用自己的权力使筹款委员会放缓了所有与削减关税有关的工作，尽管当时筹款委员会处于民主党的掌控之中。兰德尔的做法受到南方和中西部民主党人的激烈抵制。1883年民主党的党团核心会议拒绝兰德尔继续担任众议院议长后，民主党在这个问题上的党内团结程度大大提升。不过即使如此，它仍然难以形成统一战线解决关税改革问题。

　　民主党攻击现行政策时使用的措辞也很不给力。共和党称高关税是本国工业兴旺发达的基础。相反，民主党的战斗口号“开征关税的唯一目的是获得财政收入”却平淡无奇。这个极其乏味的宣传口号适用于内战爆发前夕的美国，当时关税已经下调到极低的水平，而且民主党希望借此表明自己致力于打造小规模政府。时至今日，既然进口关税已经被大幅调高，民主党被迫面对的便是选民担忧的问题，即调低进口关税会严重破坏经济。保护主义信条的逻辑是：关税提高了受保护产业的产量，从而提升了对劳动力的需求，并且使人们拿到更高工资。对民主党来说不幸的是，保护主义信条对民众的说服力更强，而民主党一直诟病保护主义存在逻辑缺陷，却没有得到人们的认同。正如伊利诺伊州民主党议员威廉·莫里森所说：“关税问题的难点在于，共和党的口号更朗朗上口，而且通常人们并不理解这个问题。要让他们认真研究这个问题无疑难上加难。”

　　民主党称税收改革意味着税收减免。正如得克萨斯州民主党议员罗杰·米尔斯（Roger Mills）所说：“对生活必需品高额征税是在榨干人民，税收不仅支持着政府的全部开支，而且它的体系设计就是为了使特权阶层中饱私囊。公库里每增加1美元，人们手里就被夺走5美元用于满足私欲。”民主党坚持认为，关税提高了生活成本，降低了工资的购买力。米尔斯断言：“关税的益处全部从消费者手里流向了制造商，不是反其道而行之。”

　　民主党在一定程度上成功地将关税体系描绘为腐败丛生的体系。纽约州的塞缪尔·考克斯是国会中最富感染力的演讲者之一。他称关税完全就是随意对个体征税，相当于“轻微盗窃罪”，因为每个利益集团都妄图以牺牲他人的利益为代价从关税中攫取钱财。正如他所说：“让我们成为相互劫掠的工具。密歇根州从铜交易中窃取钱财，缅因州从木材交易中窃取钱财，宾夕法尼亚从铁交易中窃取钱财，北卡罗来纳州从花生交易中窃取钱财，马萨诸塞州从棉制品交易中窃取钱财，康涅狄格州从发夹交易中窃取钱财，新泽西州从线轴交易中窃取钱财，路易安那州从食糖交易中窃取钱财，诸如此类，不一而足。那么为什么不让马里兰州的绅士从他们那里偷窃煤炭？事实的确如此，但相对来说，只有少数人攫取了利益，而且这些利益来自广大人民群众；事实的确如此，它往往推高了价格，但是偷窃行为没有鼓励工业发展吗？”

　　民主党不仅对关税背后隐藏的腐败政治感到灰心丧气，而且遇到了一个很简单的问题：关税政策为重要选区带来了切实可见的好处，结果使共和党获得政治支持。民主党不知如何是好，试图找到方法打破共和党维持现行政策的坚实政治后盾。令他们最为痛苦的是，“关税改革”运动没有任何组织基础与美国钢铁协会、全国羊毛加工商协会等制造商说客相抗衡。事实上，没有一家主要工业/农业生产者协会支持大幅削减关税。“与站在共和党那边务实的商人相比，支持民主党的改革者看起来相当外行，”内文斯（Nevins，1932，第420—421页）评论，“美国自由贸易联盟（American Free Trade League）与担任其总裁的大卫·韦尔斯虽然在四处散发关于关税改革的材料，但他们的活动与美国钢铁协会的活动比起来极其小儿科。”事实上，美国自由贸易联盟做的“都是表面工作，因为它没有募集半点运动资金，只是发出寥寥几份小册子而已，没有引起任何关注”。尽管南方棉花和烟草出口商通过国会的南方民主党充分表达了自己的利益，但他们并没有组建任何正式组织，而且他们因为自己与南方邦联之间的关联而受到许多怀疑。

　　在国会辩论中，共和党和民主党年复一年、数十年如一日地重复着本党在贸易政策上的观点论据。共和党坚称高关税保护本国行业免受外国竞争的困扰，确保工人找到高薪就业机会。民主党坚持认为关税相当于对消费者和农民课以重税，同时还阻碍了出口。一方提出一个论据后，另一方就立即予以反驳。共和党认为保护性关税帮助所有生产者直面外国竞争，最终将强化整个国家经济；而民主党称这些政策以牺牲某个群体的利益为代价，将收入重新分配给其他群体。对共和党而言，保护性关税促进了总体经济发展；对民主党而言，这种保护牺牲了公共福利，使特殊利益集团享有特权。共和党认为蒸蒸日上且强大的制造业使农民和土地所有者获益，从而协调了各方利益；民主党则认为这引发了社会冲突，导致资本与劳动力之间、大企业与消费者之间、工业与农业之间、银行家及铁路与小农场主之间、城市制造商和农民及种植者之间相互对立。在共和党看来，保护性关税使国家日益强大；在民主党看来，贸易保护催生了政治腐败，使财富日益集中。

　　两党不仅对关税政策如何影响本国政策意见相左，而且对其具体后果的判断也不尽一致。譬如，两党曾争论关税到底是提高还是降低了国内价格。民主党认为对进口商品征税提高了国内价格，损害消费者的利益。共和党承认关税或许会在短期内提高价格，但表示保护将刺激国内生产，最终压低价格，使消费者受益。正如来自俄勒冈州的共和党议员宾格·赫尔曼（Binger Hermann）所说：“保护促进生产，生产促进竞争，竞争促进价格走低。”由于美国在19世纪晚期陷入通货紧缩，所以共和党总会用价格水平下降为例佐证自己的观点。当然，当时引发通货紧缩的是美国金本位下的货币政策，而不是关税。

　　反之，共和党认为削减关税会使美国听任外国垄断者的摆布，而这些垄断者将拼命剥削美国消费者。根据他们的推理，外国生产者只会利用自己的市场支配力抬高物价，所以下调关税不会降低消费者价格。“生铁凯利”声称：“政府宣布削减生铁关税和铁路用铁关税的那一天，就是英国铁价上涨之时。”然而，这个论点与保护主义者的立场相互矛盾：如果降低关税就能使外国出口商抬高价格，那么物价不会下跌，削减关税就不会损害国内生产者的利益。此外，没有证据显示英国钢铁出口商或其他生产商会采取这种做法；他们彼此之间，以及与德国和比利时等国的生产者之间的竞争极其激烈。降低关税确实会导致价格下跌，促进进口增长，这正是与国外存在竞争关系的国内生产商担心削减关税后可能发生的事情。

　　最后，共和党将所有反对保护关税或拥护关税改革的人都归类为代表外国利益、一心只想削弱美国的“自由贸易主义者”。在19世纪晚期的美国政坛上，仇英心理异常强烈。大卫·韦尔斯等拥护削减关税的人往往被诬蔑为代表英国垄断者密谋打开美国市场的外国特工。那些不够爱国而信仰“自由贸易”的人不过是英国妄图摧毁美国工业、破坏美国经济独立的阴谋之一。

　　保护性关税的支持者和关税改革的倡导者都期望学术界能为自己的观点找到佐证。保护性关税方面的领军人物是亨利·凯里。他是内战前美国关税体系的主要倡导者马修·凯里的儿子。亨利·凯里之前一直坚信自由贸易，直至1842年美国推出新的关税法案后经济回暖，才使他认同了贸易保护主义的价值。他在自己的著作《利益的和谐》（Harmony of Interests，1851）中认为，农业和制造业的利益并不冲突，两者之间存在着一荣俱荣的“利益协调共生”。在他看来，国际贸易破坏了这种国内和谐，不应鼓励其发展。亨利·凯里认为，应当以牺牲国际市场发展国内市场，从而创造出一个经济协作网络，将农民和制造商团结起来。亨利·凯里还攻击商人在各个市场之间运输货物的行为非常不经济。他的三卷本著作《社会科学原理》（Principles of Social Science，1858）将贸易保护主义作为其主要信条，成了费城政治经济学院的主要教材。

　　尽管亨利·凯里是贸易保护主义事业的主要思想家，但他的著作晦涩难懂，观点相当费解。不过，他的积极努力还是为他赢得了国际声誉，甚至给贸易保护主义的外表镀上了一层体面的学术外衣。当时的经济学界领军人物约翰·斯图亚特·穆勒（John Stuart Mill）非常看重亨利·凯里，称他是“当下（1865年）遵循保护主义信条的知名政治经济学家中唯一的作家”。不过穆勒指出亨利·凯里的分析存在基本错误，并认为亨利·凯里关于贸易保护的论点证据“完全站不住脚”。他私下里写文称亨利·凯里的《社会科学原理》“几乎是我读过的最糟糕的政治经济学著作”。这种敌意显然是相互的：一位同时代的人评论称亨利·凯里是“一个语言朴实的人。每次有人提到穆勒的名字，他就会像船员一样满嘴脏话”。

　　与此同时，关税改革者期望从政府卸任后创建了美国自由贸易联盟的大卫·韦尔斯能扛起学术领袖的大旗。学院派经济学家也大多支持自由贸易，而且有些人关于这个议题的著述相当畅销。然而，在大多数情况下，经济学家并没有引起华盛顿的关注，政治家往往对他们的观点不予理会。詹姆斯·加菲尔德在赞同他们的观点之余强调：“作为一个抽象的政治经济学理论，自由贸易有很多拥护者，而且它也具备不少优点。我们不能否认，现代学术研究的结果多半支持自由贸易；当今绝大多数伟大的思想家也在带领人们朝着所谓‘自由贸易’的方向迈进。”尽管如此，“在绝大多数人心里，他们深刻并且坚定地支持保护美国工业”。更常见的情况是，学者的观点受到国会的猛烈攻击和嘲笑。共和党拒绝接受比较优势理论，认为它“修饰了推理过程以欺骗常识”，并且指责经济学家用“学术理论”毒害美国青年的头脑。正如众议院议长、缅因州共和党议员托马斯·里德所说：“每个大学生毕业时都是自由贸易论者……他们中每一个后来成为生产者或商品经销商的人都变成了贸易保护主义者。”

　　贸易保护的经济影响

　　尽管美国经济在内战结束后的30年里取得突飞猛进的发展，但令人惊讶的是，它的外贸发展几乎停滞不前。战后进出口的复苏进程相当缓慢，其规模稳定在GDP的6%左右。棉花及其他农产品仍然是主要出口产品，而进口产品则包含了各类消费品、原材料和制成品。

　　在此期间，关税的平均水平也基本保持稳定。在1860年至1900年间，应税进口产品的平均关税率为40%～45%。正如表1.1所示，进口税率从未跌破38%，也从未超过52%。自从1872年咖啡和茶叶被列入免税清单后，应税进口产品和非应税进口产品之间的差别开始变得重要起来。从这一年起，约1/3的进口产品被列入美国的免税清单。

　　在此期间，贸易政策涉及的一个关键问题是：有多少与外国进口相互竞争的国内生产商受益于贸易保护？这些贸易保护给其他经济部门带来多少负担？这个貌似简单的问题实际上很难回答。人们将关税税则中列出的进口税率称为“名义”保护税率，经常用它来表示本国生产者暗中获得的补贴。譬如，如果进口产品的关税为30%，使它们在美国的售价比国际价格高出30%，那么国内生产同类产品的生产商会因为关税而获得30%的隐性补贴。不过，这个结论并不准确：如果进口产品不能完全替代国内产品，或者国际价格因为关税而下滑，那么国内生产商获得的隐性补贴会少于30%。

　　更重要的是，由于名义保护税率忽略了不同产品之间的税率结构，所以用它作为一个指标描述国内生产商获得的保护，会有误导性。举例来说，如果对进口生铁征收的关税较高，而对用生铁制成的机械征收的进口关税较低，那么这些关税损害了机械制造业的利益，而不是给它带来好处。人们用关税结构导致某一生产活动的附加价值发生变化的百分比表示“实际”保护税率。它将半成品和最终制成品的税率都考虑在内，以此确定关税在多大程度上保护了最终制成品生产商免受外国竞争冲击。在19世纪，美国设置关税税率的总体趋势是半成品关税较低，最终制成品关税较高，由此产生的影响之一是最终制成品的实际保护税率远远高于其名义税率。当然，实际保护税率也可能低于名义保护税率，甚至可能是负值，这意味着关税体系是对制造最终制成品的行业征税，而不是提供补贴。大卫·韦尔斯一再强调，很多受保护产品是用来生产其他最终制成品的半成品。对这类产品征收高关税推高了最终制成品生产商的生产成本，减少了对最终制成品的需求，从而损害它们相对于外国竞争者的竞争力。譬如，钢轨价格高企大幅提升了铁路铺轨的成本，结果导致铁路投资减少。

　　不幸的是，名义保护税率和实际保护税率完全没有反映出关税带来的影响。换言之，关税带来的负担主要以抬高物价的形式由消费者承担，还是以国外销量下降的形式由出口商承担？沙阿斯塔德（Sjaastad，1980）将“净”保护率定义为进口产品和出口产品相对于非贸易品的国内价格变化比例。该定义有助于明确对进口竞争型生产商的扶持程度以及出口商承受的负担。在这个框架下，征收进口关税提高了进口产品相对于出口产品的国内价格，而且是先提高了进口产品相对于非贸易品的国内价格。不过进口竞争性行业扩张时，提高了对非贸易品的需求，也会提升它们的价格。非贸易品价格提高降低了与进口产品一争高下的国内生产商享受到的保护，而且由于出口产品的价格相对于非贸易品价格下降，所以出口商为此承担了额外的负担。（调整高关税的另外一种方法是名义汇率升值。这也可以降低可贸易品的相对价格，但在金本位制下并不可行。）

　　因此，上调关税提升了非贸易品的价格，推高了整个经济的成本结构。欧文（2007）发现在19世纪末，美国的进口商品价格每上涨10%，非贸易品的价格就会上涨6%。在这种情况下，所有进口产品的平均税率为30%时，会将非贸易品的价格推高18%。因此，进口竞争性制造商享受到的净补贴为10%（用进口产品的价格相对于非贸易品的价格涨幅衡量），农业出口商的净税率为15%（用出口产品的价格相对于非贸易品的价格降幅衡量）。可见，进口竞争性生产商只能享受到1/3左右的关税带来的益处，而出口型生产商承担的税负接近关税税率的一半。这意味着名义保护税率相对较高时，不一定能使进口竞争行业享受到较高的净保护。

　　这个框架还可以用来反映与贸易保护影响程度相关的收入转移。表5.1绘制的矩阵记录了美国国内进口竞争性产业的生产商、出口商、消费者、纳税人和政府这五个群体之间的隐性收入转移。结果表明，对进口产品平均征收30%的关税时，会导致9%左右的GDP在不同经济主体之间重新分配。隐性出口税使出口商的成本增加GDP的4.3%，迫使消费者花更多钱购买进口产品，这部分额外支出达到GDP的3.1%，有2.5%的GDP流入进口竞争性产业的生产商口袋里，0.5%的GDP以财政收入的形式流向政府。从受益人的角度看，进口竞争性产业的生产商从消费者那里获得2.5%的GDP，而由于出口产品价格下降，出口商蒙受损失，消费者相应地获得相当于3.2%GDP的好处。政府以海关税收的形式获得1.6%的GDP，其中不少都转移给了内战的退伍老兵。因此，高关税政策在美国国内引发了规模庞大的收入再分配，因此有充足的理由成为这一时期国内政治中最具争议的议题之一。

　　表5.1 关税保护引发的跨部门转移（1885年前后）

　　注：以上数据为GDP的百分比，由于四舍五入的原因，这些数据加起来或许不等于总和。

　　资料来源：Irwin（2007）。

　　一个关键问题在于，高关税给美国消费者（家庭）带来的到底是益处还是损失。共和党声称贸易保护在受保护产业中创造出就业机会，使工人的工资得到提升。民主党则宣称贸易保护提高了生活成本，降低了实际工资。当然，保护性关税并不是美国的工资水平超越欧洲及其他国家/地区的主要原因：美国工人的人均土地所有率较高，是工资水平高出其他国家的主要原因（高工资并不是美国特有的现象。澳大利亚和加拿大等国家也出现了这种情况，它们的工人人均土地拥有率也很高）。尽管贸易保护不是推高美国工资水平的原因，但贸易保护到底是提高了工人的实际收入，还是反其道而行之？我们几乎可以确定进口税推高了总体价格水平，从而抬高了名义价格，不过它对实际工资的影响尚无定论。

　　不幸的是，经济理论并没有就贸易保护对实际工资的影响得出准确的结论。著名的斯托尔珀-萨缪尔森定理（Stolper-Samuelson Theorem，1941）认为，（与其他国家相比的）稀缺生产要素必然受益于贸易保护，不过这个研究结果的假设前提是只有两种生产要素，而这一假设并不妥当，因为更准确地说，当时美国拥有三大要素：土地、劳动力和资本。在标准的“特定要素”贸易模型中，土地是农业的特定要素，资本是制造业的特定要素，劳动力是这两个部门都使用的流动生产要素。在此模型下，贸易保护对实际工资的影响含糊不清：出口产品价格下滑，使消费者受益，但是他们又因为进口产品价格上涨而蒙受损失。这种特定要素框架的“新古典主义模糊”意味着实际工资的变动取决于商品在消费组合中的权重。如果消费支出集中在进口产品上，那么贸易保护会拉低实际工资；如果消费支出集中在出口产品上，那么贸易保护会压低出口商品的相对价格，提升实际工资。

　　现有证据表明，消费支出更偏向于出口产品，而不是进口产品。在19世纪80年代中期，食品占美国出口的一半以上，它们在普通家庭的消费支出中占40%左右。消费支出中只有15%～20%用于服装，这是消费组合中最主要的进口产品。表5.1表明消费者在贸易保护中收支相抵，他们为进口竞争性行业的生产商和政府额外支出的费用占GDP的3%，但以牺牲出口商利益为代价获得的收益相当于GDP的3%。如果贸易保护给消费者带来的收益和损失大致相当，而从进口税中获得的收入再分配给了联邦军退伍老兵等特殊群体，那就意味着北方消费者享受到的关税收入远远超出其消费规模对应的比重，因此从关税政策中获益匪浅，而南方消费者蒙受了损失。

　　高额进口税不仅对收入进行了再分配，而且扭曲了生产和消费决策，造成被人们称作无谓损失的效率低下问题。内战刚刚结束时，由于所有进口品都需要缴纳高关税，所以进口税的无谓损失相对较高：在19世纪60年代末和70年代初，这种损失占到GDP的1%～1.5%。不过1872年咖啡和茶叶被纳入免税清单之后，无谓损失下降到GDP的1%以下，而且在第一次世界大战爆发之前持续减少。与此相反，1859年关税的静态无谓损失仅占GDP的0.25%左右。当然，所有税收都会带来无谓损失，而且我们并不清楚，如果在这一时期采取其他课税形式是否会效率更高。

　　如果关税改善了贸易条件——无论是降低了进口产品的价格还是提高了出口产品的价格，无谓损失就会下降。与内战前不同的是，人们在战后没有考虑过是否可能利用进口税改善贸易条件。从出口市场支配力的角度看，由于内战后其他外国供应商纷纷崛起，所以美国对世界棉花价格的影响力大打折扣。除此以外，1891年《麦金莱关税法案》废除了糖税之后，一夜之间将平均关税从70%左右拉低至零，关税削减全部传导到了国内消费者价格上，而对全球价格没有造成任何影响，尽管之后的糖税上调多多少少压低了全球价格。因此，现有证据使人们开始怀疑“关税对贸易条件产生重要影响”的观点。

　　削减关税在多大程度上影响了美国制造品与进口产品之间的相互竞争？与内战前不同的是（1846年的《沃克关税法案》大幅削减了关税），内战结束后，美国没有对进口税进行过显著调整。因此，我们无法观察到如果关税政策发生重大改变，进口和国内生产会怎样变化。因此，经济学家利用反事实模拟推测了大幅削减关税可能产生的影响。这种影响的幅度很大程度上取决于国内产品与进口产品之间的替代弹性。如果进口产品和国内生产的产品几乎可以完全相互替代（这意味着替代弹性相当大），那么削减关税会降低进口产品的国内价格，对国内产业的影响相当可观。如果进口产品和国内生产的产品并不能完全相互替代（这意味着替代弹性很小），那么削减关税对国内产业的影响有限。

　　以生铁这种同质性相对较高的产品为例，它的替代弹性相对较高。欧文（2000a）的模拟研究表明，假如1869年韦尔斯的提案被采纳，进口生铁的关税税率从60%大幅下调至20%，那么国内的生铁产量将下降7%左右，进口的市场份额会从7%左右上升至18%左右。这项研究结果中最引人注目的地方在于，即使大幅调整关税，而且进口产品的替代弹性很大，对国内生铁行业的影响也相对温和。这表明即使关税削减的幅度相当大，绝大多数生铁企业仍然可以幸免于难。为什么关税调整产生的影响如此微弱？即使关税从60%下降到20%，减少整整2/3，进口生铁的国内价格至多下跌25%。虽然生铁的进口量会增长两倍，但其总量与国内产量相比还是不足一提。

　　此外，也很难找到其他行业的例子来证明关税能够产生决定性影响。正如本书第三章强调的那样，在内战来临前夕，美国的棉纺织业发展相当稳健。经济历史学家认为，贸易政策的政治辩论明显夸大了关税对羊毛和毛制品的助益。鞋履等皮革制造业韧性很强，不太需要借助贸易保护来抗衡外国竞争的冲击，它们在出口方面的表现都很抢眼。到了19世纪末，进口制成品只占国内产量的3%（请参见表5.2）。此外，美国在很多食品制造业上遥遥领先于其他国家，特别是肉类加工业不断崛起。美国的出口中约有20%为制成品，表明即使下调保护性关税，部分行业的发展势头仍然不减。本书第六章研究了关税是否会推高经济增长率。

　　表5.2 1859—1899年制造品的贸易和产出数据（单位：百万美元，以现价美元计算）

　　资料来源：制成品的进出口数据，参见US Bureau of the Census（1975），series U-223224；半成品和制成品（不包括加工食品）。国内产值，参见US Bureau of the Census，Census Reports，1900，Manufacturing，United States by Industries，vol.7，Part I，xlvii（Washington，DC:Government Printing Office，1902）。进口占国内消费的比例计算如下：用国内产量减去出口再加上进口，然后用进口除以前面得出的这个数值。

　　1888年关税大论战

　　内战结束25年后，国会仍然没有对战时采用的关税目录进行重大调整。事实上，由于战后出现通货紧缩并一直持续到19世纪90年代中期，所以关税水平反而在缓慢上升。应税进口品的平均税率从1873年的38%攀升至80年代末的47%，部分原因就在于物价在缓慢但持续下滑。

　　此外，尽管政府削减了很多国内税，并且提升了用于退伍军人的支出，但财政盈余的比例仍然迅速膨胀到前所未有的水平。在19世纪80年代，联邦政府每收入1.4美元支出就为1美元。以1888财年为例，联邦政府的预算盈余达到1.11亿美元，当年的支出为2.68亿美元（支出中包括偿付债务的费用和为偿债基金拨付的资金）。1887年，可赎回债券已经全部偿清，政府不得不在公开市场上以超出市场价值高达29%的溢价购买不可赎回债券。在1888年至1890年间，财政部因为这种溢价向债券持有人支付了4 500万美元。让民主党感到惊恐的是，消费者、劳动者和农民支付的进口关税及国内税不仅资助退伍军人及其家属获得丰厚的退休金，而且使富有的纽约投资者不劳而获大笔横财。

　　巨额财政盈余被视为美国在19世纪80年代面对的重大经济问题。有人预测，如果这种状况持续下去，就会偿清国家债务，使财政部的资产迅速积累，从而吸走金融体系的流动性，瓦解国家经济。美国甚至一度出现了全国1/3的流通货币静静地躺在财政部保险库里的情况。预算盈余推动了倡导削减国内税收和关税的群体向政府施压以实现自己的主张。

　　民主党和共和党都认可了降低政府税收的目标，不过对于实现目标的途径则意见相左。民主党仍然坚称下调关税会降低关税收入，同时使消费者购买商品时获得理应享受的减税。共和党反击称削减关税只会鼓励进口增长，反而提高了关税收入。与此相反，共和党支持上调关税，把进口从美国市场挤出去，从而降低政府获得的关税收入。事实上，我们无法明确地判断以上哪种立场是正确的，因为调整关税税率对税收造成的影响取决于进口需求的弹性。如果进口需求弹性较大，那么上调关税会使关税收入减少；如果进口需求弹性较小，那么上调关税会使关税收入增加。欧文（1998b）估算后得出的结果是：在这一时期，使财政收入最大化的平均关税税率超过60%，意味着民主党的立场是正确的，即削减关税会使关税收入减少。

　　1882年，民主党在国会选举中再次掌控众议院，随后他们就摆开阵势，准备利用日益强烈的主张削减关税的公众情绪大做文章。虽然他们没有一统政府，但民主党准备通过一部关税削减法案，迫使共和党在参议院迎战并批准该法案，为民主党赢得一些政绩。1884年3月，众议院筹款委员会主席、伊利诺伊州民主党议员威廉·莫里森提出一部法案，建议将所有关税一律下调20%（酒精和丝绸的关税除外），并且将部分原材料加入免税清单。根据他的建议，削减关税是“免除人民承担部分不必要税种的手段，是让消费者享有公正公平的手段，并且有利于工业全面繁荣”。尽管众议院的民主党人达到近80人的多数席位，但由于内部分歧破坏了党内团结，所以未能通过该法案，宾夕法尼亚州的塞缪尔·兰德尔率领一群北方民主党人反对这部法案。他们代表工业选区，坚定地反对关税高墙上出现任何裂缝。让民主党领袖感到沮丧的是，兰德尔成功地聚集起40名民主党人（他们主要来自东北部），以159票对155票的投票结果删除了法案中的授权条款。

　　在1884年总统选举中，民主党攻击共和党未能按照关税委员会提议的路线改革关税体系。他们在自己的竞选政纲中“承诺本着对所有利益群体公平公正的态度调整关税”，并且“谴责滥用现行关税体系的行为”，“它们使很多人陷入贫困而少数人从中渔利”。然而，民主党承认“必要的关税削减将会而且必将剥夺美国劳动者与外国劳动者相互竞争并胜出的能力，而且关税的下调幅度要足以覆盖国内工资普遍上升推高了的生产成本”，结果这种说法削弱了他们的立场。共和党对此的回应是发誓清除关税中的不平等，并降低预算结余，而“不通过横向削减关税这种无差别的糟糕方法达到这个目的，而是采取其他方法，在不伤害劳动者或本国重大生产利益的情况下减轻纳税人的负担”。他们坚称，在共和党执政期间，“不应‘以获得财政收入为唯一目的’向外国进口征收关税，而是……为我们的各类工业提供保障，并保护劳动者的权利和工资”。

　　1884年的大选诞生了美国内战结束以来的第一位民主党总统格罗弗·克利夫兰。民主党仍然掌控着众议院，但是未能拿下参议院，因此无法使政府处于其统一的掌控之下，推行关税改革的机会注定会被扼杀。克利夫兰就职时对关税问题的了解并不多。大选刚刚结束时，这位候任总统就向自己的一位支持者提出关税问题：

　　（他问我）他进入白宫时应该先处理哪些重大问题。我对他说，我认为应该从关税入手。我永远不能忘记随后发生了什么。总统身体前倾，把双手放在面前的桌子上，然后把自己的脸埋到手里。两三分钟后，他挺直身体，直言不讳地告诉我：“这么说很难为情，但事实上我对关税一无所知……现在你能告诉我从哪儿开始了解这个问题吗？” 注释标题 Allan Nevins（1932，第280页）讲完这个故事后补充说：‘克利夫兰或许是在表明，相对来说自己不那么了解关税，不过如果这样的话，他不会摆出这么情绪化的姿态。’

　　起初克利夫兰政府没有提出任何关税调整方案，而是集中精力推行行政和公务员体系改革，清除养老金体系里的腐败行为。尽管他的财政部长批评关税税则“一团混乱，不成体系”，但克利夫兰总统第一次向国会发表年度国情咨文时，在这个问题上的表态非常谨慎：

　　我们要提出的议案是降低政府收入、民众间接的支出和海关税收。其中不涉及自由贸易问题，也没有必要探讨保护体系是明智之举还是权宜之计。公平和公正要求我们在修正任何与税收有关的现行法律时，不应无情地伤及或破坏那些法律原本要鼓励发展并且吸收了大量国民投资的行业和利益群体。 注释标题 参见Richardson（1903），第8卷：第341页。

　　1884年修正关税法案失利的经历深深刺痛了众议院的民主党人。他们不愿再次提出这个议题，因为兰德尔这些变节者势必会再次强烈反对新法案，只是党内积极分子的压力促使筹款委员会再次奋力一搏。然而，兰德尔又一次从新泽西、纽约和宾夕法尼亚等州召集到足够多的民主党人，联手共和党投票否决了提案，使民主党的努力再度受挫。

　　这些故意阻挠关税改革的行为使总统和他的国会盟友大为光火。他们开始谋划如何压制众议院里支持高关税的民主党人。民主党领袖公开指责兰德尔在筹款委员会里塞满了南方民主党人，总统反对现行体系的措辞也愈发激烈。1886年12月克利夫兰向国会发表年度国情咨文时称财政盈余“颠覆了人民与政府之间的关系，偏离了限制联邦税收权力的规定，走上了危险的道路”。总统坚称应该修正关税实现更加平等的收入分配。农民被迫在竞争激烈的市场上销售产品，并为自己购买的东西支付高额税收，而制造商的市场被保护起来，没有受到外国竞争的冲击，因此累积起大量财富。这次努力和前两次一样以失败告终：尽管民主党内反对削减关税的力量有所减弱，但共和党仍然有足够的票数狙击任何新的关税提案。

　　1887年9月，就在国会即将开始新一届会期之际，克利夫兰会见了来自宾夕法尼亚州的民主党议员、众议院议长约翰·卡莱尔（John Carlisle）以及筹款委员会的新任主席——得克萨斯州民主党议员罗杰·米尔斯。他们一致认为要坚决压制党内对关税问题持不同政见的党员。克利夫兰（1933，第158页）曾写道：“在我看来只有一项政策可以采用：我们必须采用侧翼包抄拿下兰德尔先生。如果可能的话，要逐步分化他的支持者。”

　　1887年12月，克利夫兰做出了一个非同寻常的举动，他发表年度国情咨文时通篇只讨论关税改革这一个问题。总统的陈述干脆利落，猛烈抨击关税是“不可原谅的敲诈勒索，难辞其咎地背叛了美国的公平公正原则”。总统警告说庞大的财政盈余会危及金融体系。他坚称：

　　我国的现行关税法律是不必要地开征税收的不平等、不合理的恶性来源，应该被立刻修正完善。显然这些法律产生的主要影响是推高所有应税进口产品的消费者价格，且消费者价格的上涨幅度等同于关税税率。因此，税率能够衡量这些进口产品的购买者缴纳的税收金额。然而，这些产品中有不少可以在本国种植或制造，目前对外国产品和货物征收的关税被称为对这些本土生产商/制造商提供的保护措施，因为它们使我国制造商能够制造出这些课税产品并且以进口产品的价格卖给消费者（这些进口产品的价格中包括已经缴纳的关税）。由此出现的情况是，尽管相对来说，使用进口产品的消费者人数不多，但我们的民众中有数百万人从来没有使用过也没有见过任何外国产品，而是购买和使用国内制造的同类产品，他们支付的价格几乎等于进口产品被征税后抬高的价格，甚至就是在按这个价格购买产品。购买进口产品的人因为购买进口产品而向国库缴纳进口税，但我们绝大多数公民购买国内同类产品时，至少向国内制造商支付了接近于关税的金额。在这里提及我国关税法律的运作情况，并不是为了指导大家，而是以此时常提醒我们，它给消费国内产品和进口产品的消费者都强加了负担，使所有人都承担了税收。 注释标题 参见Richardson（1903），第8卷：第584页。

　　克利夫兰继续说到，尽管削减关税时不能“危及我国制造业的现有利益”，但这“不应意味着无视公共福利或国家的紧迫要求，必须创造出条件时时确保制造业实现高额利润，而不是适度赢利”。他甚至嘲笑了“美国制造业仍然处于发展早期，因此需要通过高关税提供广泛支持”的观点：“把我们的制造业称为‘幼稚工业’，说它仍需要最大程度的支持，要通过联邦立法培育它的发展，这种说法只适用于宣传”，没有反映出美国生产者在本国市场上已经根深叶茂的现实情况。他指出只有260万工人受雇于受关税保护的行业，而其他行业的工人有1 480万人，所以为了使少数人获益绝大多数工人在交税。

　　克利夫兰很清楚国会再次尝试调整关税时会遇到政治阻力，所以请立法机构“从更广泛和全国性的角度出发考虑这个问题，秉承着拳拳爱国之心，无视那些自私的地方性要求，因为它们不合理且不考虑整个国家的福祉”。克利夫兰否认自己的提议与自由贸易或贸易保护的理论原则有任何关联，而是认为自己完全基于整个国家面对的形势提出这些主张：“我们面对的问题是一种处境，而不是某个理论……自由贸易的问题显然与此无关，某些地区一直称这种帮助人们减轻不公正且不必要税负的努力是所谓自由贸易论者的阴谋诡计。这种说法充满恶意而且完全没有考虑公众的利益。”

　　克利夫兰极富感染力的国情咨文使关税政策稳稳地排在了1888年美国政治议程的前列，而当年是总统选举年。总统发表国情咨文后，筹款委员会里的民主党多数派再次开始酝酿新的关税法草案。为了加快进程，米尔斯没有举行任何听证会，而是精心草拟出一份提案，再次将原材料加入免税清单，并且调低最终制成品的保护性关税，使应税进口产品的平均关税税率从54%下调至33%。

　　共和党少数派在俄亥俄州威廉·麦金莱的带领下猛烈攻击了这份提案，称它“彻头彻尾地转变”了政府政策，“赤裸裸地妄图把整个国家绑在英国的自由贸易政策上”。他们声称对保护性关税进行任何削减会导致工资水平大幅下滑，并且破坏本国工业。他们特别攻击了将原毛加入免税清单的想法，因为这会“使我们的羊群和羊毛暴露在残酷的外来竞争之下”，“毁掉我国最有价值的行业之一”。他们甚至从财政的角度提出反对意见，认为降低关税会鼓励进口，带来更多税收，使国库收入愈发膨胀。

　　1888年春天，众议院为了备战秋季的总统选举，对米尔斯的提案展开了激烈辩论。来自伊利诺伊州的民主党议员威廉·斯普林格（William Springer）宣称：“只要我们的政府能够容忍，那么这次辩论就应该被称为‘1888年关税大论战’。”米尔斯代表民主党做开幕致辞时认为，保护性关税对大多数人的消费征税，而不是对少数富人的收入征税，它们制造出托拉斯和垄断组织剥削压榨消费者，并且在需要减少预算盈余的时候创造出过多财政收入，因此应当改革关税体系。“生铁凯利”威廉姆·凯利虽然承认财政盈余过高，但他回应米尔斯的演讲时称需要调低国内的所有酒税，但保留保护性关税，因为如果不这么做，任由美国工业在毫无防护的情况下面对“势不可挡的外来攻击”，那么国内工业会萎缩，造成大面积失业。他否认高关税会推高消费者价格，因为保护性关税不会制造出托拉斯和垄断组织，而是鼓励国内竞争，从而切实地促使价格走低。最后，凯利打出了已经过时的感情牌，挥舞着“被害人的血衣”，把民主党与自由贸易、奴隶制和内战绑在一起。

　　其他民主党人和共和党人在耗时100多个小时的150场演讲里翻来覆去地重复本党的标准观点论据，斯坦伍德（1903，第1卷：第234页）形容它们“寡淡无味”。此次修正关税法涉及的利害关系相当重大。麦金莱警告：“经受考验的是整个体系。”一位国会议员看到“每个产业……都是整个结构中的一根支柱”，他警告说，如果美国“任由部分支持自由贸易的大力士参孙拉倒这些支柱中的一根……那么美国工业的整座庙宇必将轰然倒塌”。1888年7月，众议院以162票对149票的党派性投票通过了《米尔斯法案》（Mills Bill）。民主党领袖终于成功地遏制了兰德尔等人的变节行为，只有四位民主党人投票反对这部法案。

　　诚然，众议院的举动很大程度上只有象征意义，因为《米尔斯法案》一进入共和党控制的参议院就“无疾而终”。共和党领袖聚在一起探讨到底应该忽视众议院的所作所为，还是酝酿自己的关税法提案。艾奥瓦州的威廉·阿利森和罗得岛的纳尔逊·奥尔德里奇（Nelson Aldrich）牵头召开的党团核心会议决定继续保持攻势，针锋相对地草拟了一份上调关税的法案。《阿利森法案》在维持较高保护关税的同时削减了威士忌和烟草的国内税。尽管当年10月，这部法案提交给了参议院财政委员会（Finance Committee），但从来没有进入投票环节。国会在秋季选举的最后几周进入休会期，没有对该法案采取任何行动。

　　国会的关税之争为1888年的总统大选奠定了基础。民主党在竞选政纲中宣称：“关税改革这个重大问题，与国家生活的各个环节息息相关，而且涉及完善的政府治理涵盖的所有问题。民主党把这一议题的原则和专业性问题交给睿智的美国人民投票决定。”它强调了公共支出应注重节俭，坚称“所有缺乏必要性的征税都是不公平征税”，并强调了贸易保护的不平等性：“当托拉斯和联合体通过不必要的征税被政府默许并横行肆虐时，人民的利益遭到背叛。这剥夺了大量民众从自然竞争中获得的益处，明火执仗地抢劫他们，同时使相互勾结的少数人攫取大笔不义之财。”他们呼吁农民的支持（因为“不平等的关税立法体系一意偏袒某些行业，农民购买的所有东西的价格几乎都被提高了”），同时竭力安抚成熟行业，表示“减轻和修正税负问题不应该也不必然危及它们的发展”。

　　与此同时，共和党仍然坚守自己的阵地。在1884年的选举中，他们曾很不情愿地承认有必要开展关税改革；如今统一阵线的民主党人对关税政策形成了切实严峻的威胁，民主党感到自己不仅要维护现行体系，而且要承诺拓展这个体系。他们在发布的竞选政纲中表示：“我们坚定不移地支持美国贸易保护体系；我们反对像总统及其所在党建议的那样，摧毁这个体系。他们在为欧洲的利益服务，而我们将支持美国的利益……我们谴责《米尔斯法案》对我国整体商业、劳动者和农民的利益造成的破坏。”“放弃保护体系后随之而来的往往是所有利益群体全面陷入灾难”，所以“必须维持”保护体系。在降低财政盈余的问题上，共和党承诺废除烟草和烈酒的所有国内税：“我们支持全面废止国内税，而不是在威士忌托拉斯和外国制造商代理的联合要求下放弃我们的一部分保护体系。”

　　1888年大选相当于一场对国家关税政策的全民公决。尽管过度征税和过度关税保护基本上属于同一个问题，但其结果将决定关税改革和贸易保护体系的命运。共和党试图将总统及其政党描绘成“自由贸易论者”。克利夫兰（1933，第189页）怒斥这“纯属捏造”。不过尽管民主党近来在政治上屡奏凯歌，但它仍然缺乏组织严密的共和党拥有的咄咄逼人之气势和谋略。此外，这场大选还被视为美国历史上最腐败的一届选举，关于贿选和其他不法行为的报道层出不穷，特别是在纽约和印第安纳这两个关键的摇摆州。

　　最终投票结果揭晓后，克利夫兰拿到的选票比他的共和党竞争对手本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）仅仅多出9万张。他拿下了普选投票中的48.6%，而哈里森拿下了47.8%的选票。不过哈里森在人口众多的北方州拿到足够多的选举人票，以233票对168票的绝对优势在选举人团选举中胜出，这个结果对民主党造成了沉重的打击。选举地图表明南北之间势不两立，而这完全在意料之中：南方一边倒地投票支持民主党，而共和党拿下了北方和中西部的所有州。对民主党来说，更糟糕的是共和党以微弱的优势重新掌控众议院，而对参议院的主导地位也没有丢失。

　　尽管支持两党的选民不相上下，但关税改革运动遭受了巨大挫折。整个国家似乎已经认可了共和党的贸易保护主义，或者说至少没有欣然接受民主党的关税改革。这使共和党得以将贸易保护体系更加深刻地融入美国的政治和经济结构。当然，这次选举的投票结果极其接近，所以关税问题不会从政治舞台上消失。1888年12月，克利夫兰向国会发表年度国情咨文时意味深长地说出以下临别赠言：“在某种程度上，我们的民众背负着过于沉重且没有带来任何公共利益的负担，只有少数受到照顾的人从中受益。政府以行使课税权为借口，没来由地与这些特权群体沆瀣一气，使他们获得好处，但伤害了绝大多数人民。”克利夫兰认为当前的形势“危及整个国家的健康发展”，因为它建立在“自私自利和贪得无厌的基础上”。

　　1890年《麦金莱关税法案》

　　共和党在1888年选举人团选举中的胜利使它在6年后首次重新全面掌控政府。在1889年和1890年，共和党先后同意华盛顿、爱达荷、蒙大拿、怀俄明、北达科他和南达科他这六个西部州加入联邦，进一步巩固自己的权力。和他们在内战时的做法一样，共和党只接纳支持本党的地区加入联邦，拒绝吸收人口更多但赞同民主党主张的地区，如亚利桑那和新墨西哥。参议院里增加了12名共和党参议员，进一步削弱民主党在国会的势力，但对众议院的力量均衡没有产生显著影响。

　　不过，允许这些州加入联邦也为共和党制造出一些麻烦。它们的加入使政治力量的地理分布向西移动，并加剧了党内西部原材料生产商和东部制成品生产商之间业已存在的紧张局面。除此以外，关税政策与导致不同群体关系紧张的货币政策交织在一起，甚至被它压住了风头。自1873年加入金本位后，美国多年来一直处于通货紧缩之中。中西部的农场主利益集团和西部的矿业利益集团迫切要求铸造银币。农业平民主义者深信联邦购买白银并铸造银币会提高农产品价格，而后终结通货紧缩，而通货紧缩增加了农场主偿还农场抵押贷款及其他债务的成本。因此，农场主希望推高物价减少自己的债务，而采矿业集中的州则希望其矿产价格上涨。用白银铸币可以同时满足这两个目标，将农业区和产矿区团结到一起，但会使他们与东部共和党人分道扬镳，后者反对采用复本位货币制度，并且倾向于严格遵守金本位。

　　本杰明·哈里森总统在大选中胜出后呼吁新一届共和党国会修正关税税则，以确保“本国产业获得公正合理的贸易保护”。1889年12月，他向国会发表国情咨文时称：“筹备新海关税则的工作极其微妙，因为它直接影响我国商业，而且由于人们对关税法律应该倡导的目标意见不一，所以这份工作面临着重重困难……法律不公的问题需要解决，但我们应该坚持贸易保护原则，并且将它公平地应用于我们的农场和商店提供的产品。”

　　这份国情咨文开启了饱受争议的第五十一届国会。其领导人是众议院议长、缅因州共和党议员托马斯·里德。这一届国会广泛讨论了各种颇具争议的议题，从关税、托拉斯到退伍军人养老金和采购白银等，不一而足。然而，共和党要想在参议院推进自己的政策议程，就需要与西部携手合作。这意味着白银法案必须被纳入一揽子立法中。内华达州参议员威廉·斯图尔特（William Stewart）开诚布公地表示：“除非通过购银法案，否则本次会期内不可能出台关税法案。”另外一位内华达州共和党人在1889年的美国白银大会（National Silver Convention）上发言时如此描述了本地区的观点：

　　贸易保护不是一个高尚的道德原则。我们不能期望秉承这一原则的人会牺牲自己的个人利益。它是一个联盟，这个联盟实现的结果应该是中性的，迄今为止盛产小麦和白银的州还没有拿到自己应得的利益。整个内华达州没有一个纺锤，也没有一架织布机。它绵延数百里的大草原上没有一座熔炉点火开工。当马萨诸塞州的共和党和民主党都公开宣称自己对西北部伟大的出口产业怀有敌意时，他们怎么能期望西北部的人民继续投票支持高昂的保护性关税，让新英格兰的工厂继续发展壮大……你知道，自由铸币不仅使白银恢复原来的价值，而且……会使小麦、棉花和农作物的现价提升35%，提高劳动者的工资水平，并增加他们的就业机会。 注释标题 引自Frieden（1997），第387页。

　　如果东部的利益集团希望立法提高关税，那么他们必须与西部的白银利益集团达成妥协。俄亥俄州的约翰·谢尔曼曾在1890年通过一系列精心操作，使购银法案和反托拉斯法案顺利通过国会审议。他是共和党内努力推动新关税法案顺利过审的主要立法者。从本质上来说，东部共和党投票赞成购银法案，是为了交换西部共和党对关税法案的赞同票。1890年通过的《谢尔曼购银法案》（Sherman Silver Purchase Act）要求政府每个月用纸币购买450万盎司白银，使银价向金价看齐。

　　与此同时，共和党迅速推进新关税法案的起草过程。共和党曾经指责民主党秘密起草了《米尔斯法案》，所以它执掌筹款委员会后决定就修正关税的问题举行公开听证。数十位行业代表出席该听证会，提供了1 400页证词。当然，这个听证会主要是一次公关演练。利益相关方会就这个问题发言，而提供证词的人几乎一边倒地支持提高关税，不过和以往一样，真正的法案起草工作由共和党多数派开会秘密完成。

　　1890年4月，筹款委员会主席威廉·麦金莱提交了一部法案，建议大幅提高保护产品的关税水平。“我们丝毫不掩饰这部法案的目标，我们希望国民和所有人都认识到这一点，”麦金莱强调，“这部法案旨在促进我国的生产，提高生产性企业的多元化程度，拓展生产领域并提高对美国工人的需求。什么样的美国人会反对这些合理且充满爱国热忱的目标？”密歇根州共和党议员朱利叶斯·巴罗斯（Julius Burrows）不无骄傲地说，这部法案“从说明法案制定经过的条款到最后一段，写的全是如何推行贸易保护”。该法案建议将应税进口产品的平均关税税率从41%左右提升至52%，上调了绝大多数原材料（如羊毛）和制成品（如金属）的税率，唯一例外的是进口食糖（后文将讨论他们这么做的原因）。这部法案既为了降低关税收入，也是“为了使本国制造厂扩大规模，遏制那些可以在国内制造且利润可观的产品的国外供给……我们从未如此担忧消费品的价格，因为我们原本可以鼓励国内制造体系发展壮大，使国内制造商获得公平的报酬，使美国劳动者拿到合理的工资”。

　　《麦金莱关税法案》展示出四个新颖的特点：为农产品制定了全面的关税税则；将食糖加入免税清单，并辅之以对本国食糖制造商的补贴；对进口马口铁开征新的关税，希望借此在国内打造出全新的马口铁产业；在法案中加入了有关互惠协定的条款（第六章将深入探讨这个问题）。

　　首先，尽管小麦、棉花和大麦等大宗商品的进口微不足道，但共和党仍然开始对农产品征税，力争将中西部农业州拉入贸易保护主义阵营。美国是这些产品的主要净出口国，所以对它们征收进口税更多的是做出具有象征意义的姿态，使农业和工业表面上看起来享有关税平等，并使人们认为这样可以平衡东部和西部的利益。这些关税对于从加拿大进口的大麦、鸡蛋、肉、土豆和黄油产生了些许抑制作用，使部分农民从中受益，主要是明尼苏达州和北达科他等美加边境附近的农民，但这些农作物的大多数生产者受关税的影响。

　　其次，《麦金莱关税法案》将食糖列入免税清单以大幅降低财政盈余。单是糖税带来的收入就在美国所有关税收入中占到近1/4。对食糖免征关税的举动损害了属于民主党势力范围的路易斯安那州甘蔗种植者的利益，但有利于东北部的炼糖业。为了进一步减少财政盈余，抵消西部甜菜种植者因此受到的损失，政府按每镑甜菜两美分的标准为国内种植者发放奖励金，补贴的力度与之前食糖的关税税率基本相当。糖税创造了5 500万美元政府收入，而糖业补贴需要增加700万美元的政府支出，因此，调整糖业关税政策后，政府预算的变动幅度超过了6 000万美元。麦金莱宣称：“我们就此使人们享受到免税的廉价糖，同时在我国生产者投入资本的情况下，使他们享受到绝对且全面的保护，帮助他们抵御其他国家廉价劳动力生产的廉价糖带来的冲击。”

　　再次，《麦金莱关税法案》调高了进口马口铁的关税，马口铁是一种表层涂锡的铁制或钢制薄板，用于制造储存食物的罐子、存放和运输石油的油桶、屋顶材料以及各种家用器具。当时美国国内还无法生产马口铁，完全依赖英国进口。麦金莱代表东俄亥俄州一个地区的利益。这个地区具备培育马口铁生产能力的潜力。麦金莱将上调马口铁关税的条款写进法案，使外国进口的马口铁贵得离谱，以此培育国内的马口铁制造业。然而，标准石油公司（Standard Oil Company）、食品罐头生产企业和屋顶材料产业等国内的马口铁消费者都在广泛使用马口铁。它们组织严密，坚决反对提升这项关税，就连共和党也难以找到足够的政治力量支持提高马口铁的进口税。众议院以一票之差通过了提高马口铁进口税的议案。民主党对这一举动的看法相当悲观，称它“使利润可观的现有行业沦为一厢情愿的投机性冒险行为的猎物，用全新独特的方式颠覆了联邦的课税权”。（本章下一节将讨论为什么马口铁属于幼稚产业，这项关税政策是否收到了成效。）

　　1890年5月，麦金莱在众议院强有力地表达了对贸易保护的支持，引发了一场大论战。共和党多数派及众议院议长里德规定会场辩论仅限于法案中的内容，且不补充任何修正案，希望以此确保辩论结果不会出乎意料。众议院以164票对142票的党派性投票迅速通过了该法案，其中共和党以163票对2票的结果支持法案，民主党以140票对1票的结果反对该法案。图5.1展示了众议院的投票情况。同内战前一样，虽然中西部以北的地区也坚定地站在共和党的阵营，但南北两派的对立泾渭分明。

　　随后该法案被提交参议院。财政委员会主席、罗得岛州共和党议员纳尔逊·奥尔德里奇召开会议启动审议过程。6月中旬，财政委员会将该法案提交参议院，但由于西部共和党和民主党要求实现白银铸币，所以导致这一法案被搁置。也正是在这个时候，约翰·谢尔曼与西部的白银利益集团达成妥协，满足了他们的要求，即推出《谢尔曼购银法案》，关税法案的审议得以继续推进。

　　图5.11890年5月21日众议院对《麦金莱关税法案》的投票情况

　　资料来源：该地图由达特茅斯学院的应用空间分析实验室（Citrin GIS/ Applied Spatial Analysis Lab）提供。

　　在7月和9月，参议院对许多具体产品举行了唱名投票，为众议院提交的议案补充了496项修正案。上调马口铁的税率是争议最大的条款之一，广泛使用马口铁的行业，如大量购买马口铁制油桶的标准石油公司和大量购买马口铁制罐子的食品加工商等，认为这将提高自身的成本，所以坚决抵制新税率。为了避免他们担心关税不仅使马口铁消费大户背上沉重的负担，又没有促进国内生产，威斯康星州共和党议员威廉·斯普纳（William Spooner）引入了一条非同寻常的条款，根据该条款，如果国内的马口铁产量没有在6年内达到进口总量的1/3，就将终止对马口铁征收关税。这是国会唯一一次以国内产业的表现为条件实施关税保护措施。

　　1890年9月，参议院经过漫长的辩论后，终于以40票对29票这一清晰展现党派立场的投票结果通过该法案。参众两院协商委员会奋战10天，仔细核查了关税税则中的4 000项关税，并接受了参议院提出的496项修正案中的272项。“我已经在这个关税协商委员会里奋战一个多星期了，”谢尔曼叹气道，“我相信我一定活不到下届协商委员会召开的时候。”麦金莱对最终结果并不十分满意，特别是参议院削减了金属的部分税率：“我对部分修改不太满意，不过你知道没有时间明确提出我们的要求了。我不太清楚最后法案会是什么样。”参众两院审议通过协商委员会提交的法案版本后，本杰明·哈里森总统于1890年10月1日签署法案使其生效。

　　《麦金莱关税法案》是内战后首部全面修正关税税则的重大法案。当然，修正关税法案的目的并不是为了削减关税。事实上，它将应税进口产品的平均关税提高了4个百分点。它免去食糖的关税，使联邦预算盈余大幅减少，这正是共和党为了避免保护性关税遭到大幅削减而采取的策略之一。共和党还采用了其他降低预算盈余的方法，如推出《残疾人及家属养老金法案》（Disability and Dependent Pension Act），扩大养老福利的领取范围，将非战斗人员及其子女也涵盖在内。这部法案推出时内战已经结束25年。它使美国政府在1889年至1893年的军队养老支出翻了一番。因此，第五十一届国会因为慷慨无度地将政府资金用于退伍军人救济、购买白银和产糖奖励金而成为众所周知的“十亿美元国会”。如果说在19世纪80年代，政府的财政盈余造成了隐患，那么共和党已经解决了这个问题。1893年严重的经济低迷横扫美国，将联邦预算拖入高额赤字，财政盈余迅速消失得无影无踪。

　　共和党已经做出自己的选择，一旦民意像1888年总统大选那样，支持削减关税和上调关税的民众不相上下，那就提高关税。如果选举人团曾经在1888年对克利夫兰提议的削减关税方案惴惴不安，那么当时它不一定会赞同大幅上调税率。部分共和党人担心公众对自己的主张反响不佳。缅因州共和党议员詹姆斯·布莱恩警告，大幅上调关税“始终都不是明智之举……这种贸易保护主义举动只会注定共和党迅速式微”。就连麦金莱看起来也在与以自己名字命名的法案保持一定距离。当人们问起他为何赞同众议院的议案，设置如此高的税率时，他回答：“这么做是为了世界上最充足的理由——让我的法案通过国会审议。我的想法是让国会通过这部法案，随后再推行必要的关税削减。我明白有些关税过高，但如果不这么做就无法让我的法案通过国会……从来没有一部关税法案在设计过程中不做出大量妥协。”

　　这部法案还对国际社会产生了影响，使大英帝国感到紧张不安。法案将加拿大的农产品拒之门外，并且限制英国羊毛制品进口，结果殃及对澳大利亚羊毛的需求。其时美国已经成为全球最大经济体。它的一举一动都在影响全世界。《麦金莱关税法案》导致英国及其自治领内的贸易保护情绪兴起，因此人们呼吁在大英帝国的版图内建立一个相互采用优惠关税的贸易集团。尽管部分美国人认为，对加拿大的产品征收高关税会“使其陷入穷途末路而被美国兼并”，迫使加拿大加入美国，但事实上，这反而推动加拿大加强了与英国的联系。国会议员并不理解美国已经成为全球经济大国，它的贸易政策对其他国家的影响在逐日加深。

　　关税是否促进了幼稚产业的发展？

　　共和党支持保护性关税的理由之一是，保护性关税有助于保护“幼稚产业”免遭成熟的竞争对手（通常是英国）的冲击，从而鼓励它们的发展。幼稚产业保护论认为，在已经被外国生产者主导的行业里，新企业在发展初期处于成本劣势，无法在这种背景下启动生产。人们认为，如果使这些新企业有机会获得生产经验，它们就可以不断降低成本，与成熟的外国竞争对手展开有效竞争。人们担心如果不把部分国内产业暂时保护起来，使它们避开外来竞争的冲击，赢得发展壮大的时间，那么这些产业就永远没有机会崛起。然而，要想实现保护幼稚产业和提高人民福祉的目的，这些产业必须到了某一时刻就具备离开政府支持仍能存活的能力，并能创造出长期经济利益，这些利益必须超过限制同类进口产品时，消费者以更高价格购买这些产品付出的成本。如果这些幼稚产业未能降低成本，也不能独立生存发展，那么就会成为一直拖累经济的低效率高成本产业。不幸的是，幼稚产业政策的效果难以评估：事前几乎不可能确定某个产业是否属于幼稚产业，是否有机会发展壮大；事后也难以明确之前是否需要采取进口保护（而不是其他措施）帮助它发展壮大。

　　关于幼稚产业的辩论集中于三个议题：关税保护到底（1）创造出了新的财富和资本，还是只将其他利润更高的经济活动中的财富和资本转移到了幼稚产业；（2）激励国内生产者获取新的技术降低成本，还是阻碍竞争，未能激励幼稚产业实现自我完善；（3）为本国经济创造出长期净利益，还是只是催生低效产业，需要政府长期扶持，并且使消费者长期承担高物价。毫无疑问，民主党和共和党对“保护幼稚产业的做法是否可取”意见相左。对共和党而言，任何能够创造或提升国内产量的受保护产业都是有益的，即使它们永远不会在世界市场的激烈竞争中占有一席之地，或者即使这种政策伤害到消费者和下游用户行业也在所不惜。他们的目标只是把国内市场留给国内企业，把所有进口都赶出美国。与此同时，民主党极其厌恶这种观点，认为政府在不公平地干预经济，以牺牲其他产业的利益为代价扶持某些产业，连累了农产品生产商和出口产品生产商，损害竞争力，而且迫使消费者增加开支。

　　从刻意选定具体产业并为它们提供定向扶持的角度来说，美国从来没有推行过真正意义上的幼稚产业政策。反之，内战后的关税税则为所有面对外来竞争的产业提供了全方位的保护，无论它们生产的是原材料、资本品还是最终制成品。此外，令人惊讶的是，人们没有找到太多例子证明幼稚产业保护政策的有效性。当时，棉花和羊毛制造业是已经被保护数十年的成熟产业。丝绸业有时被视为在贸易保护政策下发展壮大的成功案例，但它面对外来竞争时仍显脆弱，需要政府持续给予大量保护。

　　人们常常以钢铁业为例证明保护性关税带来的益处。尽管这个产业早在内战爆发前就已经发展得相当稳健，但在战后得到大量保护，一举发展到极其庞大的规模，最终在世界市场上也表现出强劲的竞争力（请参见第六章的讨论）。人们总是在质疑，这个产业在内战后发展如此迅速，究竟是因为在贸易保护的帮助下没有受到外来竞争的冲击，还是因为美国的自然资源极其丰富（特别是西部宾夕法尼亚州的铁矿石和煤炭资源），即使不需要关税提供保护也可以发展起来。伯格伦德和赖特（Berglund and Wright，1929，第134页）对此研究后认为“无论美国采取什么关税政策都可以建立起庞大的钢铁业”，不过他们承认，“如果没有保护关税，那么钢铁业的初始发展会被延误，而且发展势头也不会这么迅猛”。

　　图5.2列出了国内的钢铁产值与钢铁的进出口值，用它们之间的比值让人们直观感受外国竞争造成的威胁。即使在19世纪80年代，进口钢铁在国内消费中所占的比重仍然相对较小。到了1890年，美国的生铁产量已经超过英国。即使美国完全废除生铁进口税，英国的生产能力也不足以供给整个美国市场，除非生铁价格奇高。在这个时期，由于进口量与国内产量相比极少，“下调关税既不会明显影响国内产量的总体趋势，也不会影响它的年度波动”，所以伯格伦德和赖特（1929，第116—117页）“发现很难相信外国竞争是值得国内整个钢铁业极其担忧的问题”。

　　图5.2 钢铁制造的国内产值、进口值和出口值

　　资料来源：Statistical Abstract of the United States 1913，第665页。

　　另外一个看起来更可信的案例是美国快速拓展的铁路网的脊骨——钢轨。在1870年以前，美国一直对进口钢轨征收45%的关税，1870年之后征收每吨28美元的从量税。钢轨价格直线下滑意味着从价等值超过了100%，给铁路修建业带来极其沉重的负担，但是如强心剂般激励了钢轨生产。进口钢轨被彻底挤出市场。进入19世纪后，美国开始对外出口钢轨。尽管发生了这一系列变化，但陶西格（1915，第154页）仍然相信技术进步和发现新的铁矿等因素对钢铁业增长的“重要性远远超过了保护性关税”。与他针锋相对的是，黑德（Head，1994）表示贸易保护使国内生产者有机会积累生产经验，降低生产成本，最终提高了这个产业在全球市场上的竞争力。他进行了反事实模拟研究，发现一国专有的“干中学”，对钢轨产业极其重要，如果在自由贸易的背景下，美国钢轨业到1913年才会具备国内生产能力。关税将进口产品挡在国门外，使国内企业有机会获得生产经验，而这对它们降低生产成本至关重要。尽管钢轨消费者的长期和短期利益都受到损害，但黑德发现从长期看，贸易保护政策略微提升了美国的整体福祉（包括钢轨业的利润）。

　　然而，这个模拟模型的假设前提是，生产经验产生的益处外溢至本国企业，而不会外溢至其他国家，即这种“干中学”是国家特有的。它假设基于学习获得的知识不会溢出至其他国家，这意味着后来进入市场的企业无法对英国领先企业掌握的生产经验进行调整，以适应自身的情况，或者无法在英国的经验基础上进一步发展提高，从而确保了产业里的第一批生产者相对于后来出现的竞争对手拥有根深蒂固且事实上无法逾越的优势。如果劳动力流动或其他因素导致生产知识溢出至其他国家，就会严重削弱幼稚产业保护政策的效果。在这种情况下，经验丰富的生产者相对于后来进入本行业的潜在生产者而言，不再拥有不可撼动的绝对优势，因为后者可以借鉴其他生产者业已获得的知识。事实上，美国生产者完全可以借鉴并采纳英国的技术进步，其中也包括通过干中学获得的知识。

　　另外一个被视为幼稚产业保护政策的成功案例是马口铁行业。这个行业与美国其他制造业的情况不太一样。由于1864年财政部长没有正确理解关税税则，误把关税法中的逗号挪动了两个单词的距离，所以马口铁业没有得到太多关税保护。1864年关税法案原本打算对进口马口铁征收50%以上的重税，但由于马口铁被列入下调关税的一栏，税率仅为15%，所以其关税实际上降低了。财政部的决定意味着在19世纪70年代和80年代，美国国内几乎不生产马口铁，完全依赖英国进口。

　　我们可以从后续发展中看到，1890年国会弥补了这个失误，但同时规定是否对马口铁业提供贸易保护取决于这个产业能否实现快速增长。这个实验看起来相当成功：《麦金莱关税法案》大幅提升了进口马口铁的税率，众多美国企业进入这个产业，其国内产量在1891年之后直线飙升，到了1896年就与进口量基本持平，到1899年时占领了近90%的国内市场。然而，要评估马口铁业是否确实属于幼稚产业，就需要回答以下问题：贸易保护措施对它的创建和发展必不可少，还是说无论怎样它都会在某个时间点发展起来？

　　有两个因素阻碍了马口铁生产在美国国内的发展情况：原材料成本高企和生产经验不足。表面涂锡的钢板和铁板几乎占到马口铁生产成本的3/4。由于美国的钢价和铁价比英国高出近50%，所以英国生产者在这方面的成本优势相当显著。因此，与英国同行相比，国内使用钢铁进行生产的产业在生产投入方面要支付高额溢价，导致贸易保护产生负面效果。这种溢价在19世纪90年代初期迅速下降（第六章将详细讨论出现这种现象的原因）。到了世纪之交，英美两国的钢铁原材料价格大致持平。人们正是基于这种状况确信，即使没有关税的助力，美国国内的企业最终也会进入马口铁制造行业。

　　阻碍国内企业生产马口铁的另外一个因素是缺少现成的生产经验。不过由于知识可以溢出到其他国家，所以即使新入行者生产经验不足，面对的障碍也并非不可逾越，因为他们可以从其他成熟的生产者那里学到经验。从马口铁行业来看，它表现出的特点是其生产技术和干中学获得的知识在国内外都产生了溢出效应。威尔士从事马口铁行业的熟练技工移民到美国造成了国际溢出，关税对此发挥了部分作用。事实上，美国早期的马口铁工厂有一部分由威尔士移民管理或归他们所有。这些移民带来了生产马口铁的技术，基本上把威尔士的生产方法全盘移植到了美国。

　　陶西格（1915，第178页）非常怀疑马口铁业是否真的属于幼稚产业。他认为1890年之后，该产业的增长“主要是由基本原材料价格下跌促成的”，这里的基本原材料指轧制铁和薄钢板。欧文（2000）也证实了陶西格的观点：生铁价格下降给马口铁业带来的益处远远超过了生产经验增加，压低生产成本后产生的效益。这一分析表明，如果没有出台《麦金莱关税法案》，由于钢铁等基本原材料的国内价格向英国的价格水平趋同，所以美国的马口铁行业原本会在1901年发展起来，而不是1891年。换言之，钢铁等原材料的国内价格高企，是美国国内的马口铁行业未能早些发展起来的主因，而关税加速了这个产业的发展，但并不是其最终发展壮大的根本原因。此外，《麦金莱关税法案》未能改善国家的经济福利：由于马口铁的生产利润较低，准入门槛不高，所以国内生产者获得的利润未能抵消消费者初期蒙受的巨大损失。

　　如何判断关税在多大程度上推动了幼稚产业的发展？这个问题一直引发了很多争议。陶西格（1915，第153页）对此得出的结论是，“在19世纪的最后20年，产业发展的性质和程度表面上为贸易保护主义者提供了依据，看似再次证明了幼稚产业保护论的有效性”。不过他继续说道：“但也有人表达了同样的疑虑：这种增长在任何情况下都不会出现吗？”事实上，有很多理由可以支持这种疑虑：内战结束后，绝大多数制造业已经不再是“幼稚”产业。

　　总而言之，站在保护性关税背后的强大政治联盟使这一政策在内战结束后得以持续。然而，关税保护政策并没有因此躲开各种批评指责。事实上，在20世纪伊始，对关税体系的反对意见有增无减。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）