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　　第七章 政策逆转和偏移，1912—1928年

　　尽管美国在19世纪90年代强势崛起，成为全球头号工业大国和制成品净出口国，但这些发展趋势未能改变美国的贸易政策路线。相反，进口关税仍然居高不下，美国对互惠政策的兴趣昙花一现后便迅速湮灭，两党的贸易政策主张依然僵持不下。尽管在民主党执政期间（1913—1922年），美国曾短暂地调低过关税，但第一次世界大战后，共和党于1922年和1930年分别再次提高关税，重新回归经济孤立主义。不过贸易政策的目标开始缓慢地发生变化，从保护制造业免受进口的冲击，转向保护农业生产者免受低价的冲击，而进口关税很难有效地达成后一个目标。

　　1912年民主党的全面胜利

　　尽管美国经济在20世纪头10年发生了重大转变，但美国的贸易政策基本保持不变。自1896年开始，共和党连续控制了七届国会，民主党士气低落，保护性关税毫发无损。与此同时，过高的保护性关税饱受攻击，人们认为它为垄断托拉斯的扩张和生活成本高企推波助澜，共和党“老近卫军”被迫一直处于守势。共和党未能在1909年的《佩恩-奥尔德里奇关税法案》里解决这些问题，所以在1910年和1912年的大选中受到相关指责时无力招架。人们普遍认为，民主党与共和党激进派在1910年中期选举中取得的成果表明，人们已经抛弃了共和党建制派。

　　1912年，威廉·霍华德·塔夫脱再次参加总统选举，谋求连任，并在其竞选政纲中重申了本党对贸易保护的支持。竞选政纲称高关税政策“给我国带来最大收益，充分开发我国资源，使我国的产业多样化，并且保护我国劳动力免受国外廉价劳动力的冲击，从而为我国工薪阶层确立了美国式生活标准。保护性关税已经严丝合缝地融入我国工业生活和农业生活的基本框架，如果以财政收入为唯一目的的关税体系替代保护性关税，那将摧毁很多行业，导致数百万劳动力失去工作”。

　　共和党否认关税推高了物价。他们指出关税水平较低的国家也同样出现了消费者价格上涨的现象。不过他们承认“现行部分进口关税过高，应该被下调”，“应该时不时地重新调整关税，以适应日新月异的环境并削减过高的关税，但前提是不伤及美国的任何产业”。为了实现这个目标，就“需要比以往更认真地开展研究，并采纳更为科学的方法”，为此共和党建议设立像关税委员会那样的专家委员会。

　　民主党提名新泽西州长、普林斯顿大学前教授兼校长伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）担任本党的总统候选人。威尔逊专门研究政府和政治，一直对关税政策保持着浓厚的兴趣。他生在南部，长在南部，一生都在反对贸易保护，坚定地支持政府开展关税改革。他年轻时就曾去1882年成立的关税委员会作证反对高关税，一年后又组建了纽约自由贸易俱乐部的亚特兰大分部。威尔逊（1909，第543页）在一篇言辞犀利的文章《虚伪的关税》（The Tariff Make-Believe）中称，关税不过是政客将政府的优惠待遇慷慨地赠予特殊利益集团换取政治支持的方式。他对产业恳求政府给予贸易保护的做法不屑一顾，称“讲述令人唏嘘或时运不济的故事或请求政府再给一次机会是美国式骄傲难以接受的举动，然而人们常常沉溺其中而没有任何羞愧之色”。在他看来，“如果给任何一个具体行业提供机会，使他们在关税的庇佑下站稳脚跟并正常发展起来，而它们仍然无法应对外国竞争（外国竞争确立了效率的标准），那么对本国人民加征税收来支持他们是极不公平的做法”。

　　威尔逊（1909，第538页）批评《佩恩-奥尔德里奇关税法案》“在细节上错误百出，在原则上错得离谱”。他还攻击了关税法案中的所谓“百搭牌”，说“这些条款的真正含意完全不同于它们表面上看起来的意思。它们的语言表述是为了掩盖其真实含意”。譬如，《佩恩-奥尔德里奇关税法案》将电碳的进口税率从每一英担征收90美分改变为每百英尺征收70美分，看起来税率明显降低，但实际上翻了整整一番。威尔逊深刻地谴责国会制定关税法规的程序。国会从来没有问过，“保护体系的哪一部分仍然有利于国家，符合广大人民群众的利益；哪一部分不需要存在；哪一部分纯粹在偏袒某个利益集团，为危险并且败坏道德的特权奠定基础。”相反，他观察到在所有已出台的关税法案里，“众议院和参议院的委员会在起草并提议部分关税税则时，不是在问什么有利于国家，而是在问什么有利于受关税影响的行业……什么税率能保证这些行业赚得盆满钵满？”

　　威尔逊坚持认为应该把关税改革和反托拉斯政策列为民主党最重要的议题。虽然民主党反对《佩恩-奥尔德里奇关税法案》，但他们在关税问题上已经名誉扫地，甚至被指责为伪君子，因为一部分民主党人为了自己选区的利益，游说政府提高本选区出产的产品的关税，有时他们要求国会制定的税率甚至超出共和党建议的关税水平。不过，威尔逊仍然决意迫使本党实现自己之前宣称的目标。因此，民主党的竞选政纲宣布：“依据宪法，除非是为了获取财政收入，否则联邦政府没有权力也没有权利开征关税，而且我们要求关税所得的收入规模仅限于满足政府诚实且勤俭执政的需求，这将成为民主党的根本原则。”这份竞选政纲猛烈攻击共和党主张的高关税是：

　　导致财富分配不公的主要原因。这一征税体系使富者更富，穷者更穷。在该体系下，美国农民和劳动者首当其冲成为受害者。它提高了农民和劳动者购买生活必需品的成本，却没有保护他们的产品或工资。农民的产品主要销往自由贸易市场，而购买的物品几乎全部来自受保护的市场。在棉花、羊毛和钢铁等贸易保护程度最高的行业里，劳动者的工资水平低于其他所有行业。我们谴责共和党党在这个问题上虚与委蛇，而且断言美国的工资水平是由竞争条件决定的，而不是由关税决定的。

　　民主党支持“立即下调现行关税体系中较高的税率和很多抑制进口的税率，坚决主张立即对生活必需品的关税进行实质性削减”。他们还认为，“与托拉斯控制的产业相互竞争的产品，以及海外销售价格低于国内价格的美国制成品都应列入免税清单。”

　　如果说共和党参加大选时处于易受攻击的弱势，那么党内分歧则注定他们会以失败告终。由于对塔夫脱的执政表现极度失望，前总统西奥多·罗斯福以激进派公麋党（“Bull Moose”Party）候选人的身份参与了此次大选。激进派在关税问题上态度极为暧昧。他们支持“征收使国内外农民和制造商处于同等竞争条件，并且使劳动者享有较高生活水平的保护性关税”。他们谴责共和党制定并颁布了“不公平的”《佩恩-奥尔德里奇关税法案》，同时又攻击民主党妄图全面破坏贸易保护，认为这“将不可避免地给工商业带来全面灾难”。他们支持设立无党派关税委员会，但并未阐明它的宗旨应该是什么。他们公开表示希望降低关税，但又反对与加拿大签署互惠协定，因为这会伤害部分北部农民的利益。

　　在1912年的总统大选中，西奥多·罗斯福从塔夫脱那里瓜分了不少共和党的选票，结果将大选的胜利拱手让给了民主党。这场选举算不上对威尔逊的认可，因为他在普选中只获得44.5%的选票，而塔夫脱和西奥多·罗斯福共同获得53.7%的选票。不过，共和党的分裂使民主党有机会在1894年以来第一次全面掌控政府，威尔逊成为内战爆发以来的第二位民主党总统，甚至是内战爆发以来第一位出身南方的总统。除此以外，国会论资排辈的制度意味着资深的国会议员（即南方民主党人）会占据众议院和参议院的关键领导职位。这些南方民主党人倾向于下调关税，并准备好与威尔逊共进退。

　　1913年3月，威尔逊在就职演讲中勾勒出一个雄心勃勃的立法计划：这部法案将大幅削减关税，全面推行意义深远的银行业和货币改革，并且推出新的公司监管法规。关税改革被列为重中之重，因为现行政策“使美国未能在全球商业中获得自己应得的部分，违反了征税的公平原则，并且使政府成为私人利益手中的利器”。他随后马上要求国会召开特别会议，商谈如何削减关税。

　　与之前各位总统不同的是，威尔逊认为自己是民主党的领袖，有责任监督关税法案通过国会的审议。威尔逊对关税目录的细节表现出极大兴趣，而且与民主党领袖开展了密切的合作，确保国会提出令他满意的法案。他甚至早在就任之前就约见了筹款委员会主席、亚拉巴马州民主党议员奥斯卡·安德伍德（Oscar Underwood），清晰地阐述了自己对法案条款的期望。威尔逊对安德伍德施压，要求将诸多原材料加入免税清单，并且降低工业品和农产品的关税。他们清楚地认识到，过去关税改革屡战屡败是因为党内存在分歧，所以努力确保本党在这个问题上实现最大程度的团结。他们做好了充分的准备，与代表不同特殊利益集团的民主党人展开斗争，无论这些利益集团是来自马萨诸塞州的制鞋业、科罗拉多州的甜菜种植业、北卡罗来纳州的纺织业、俄亥俄州的羊毛业，还是路易斯安那州的蔗糖业，他们可能会坚持推行高关税而拒绝妥协。因此，众议院的民主党人在起草法案之前就同意举行一个具有约束力的党团核心会议，承诺大力支持任何以2/3选票获得党团会议认可的法案。

　　筹款委员会对关税调整的草案举行了公众听证会，但作证支持维持现行关税或提高关税的商界代表却受到冷遇。田纳西州的一位年青民主党议员科德尔·赫尔（Cordell Hull，1948，第72页）后来回忆说：“多少年来，享受高关税特权的受益者第一次发现站在自己面前的是一个不太友好的委员会。这个委员会不允许他们把自己希望实现的税率写进关税法案。这个群体的很多代表出现在委员会时感到非常不安……他们中不少人拜访了我们所有参与起草法案的人。我们会彬彬有礼地接待他们并聆听他们的意见，但之后我们的做法却与他们的主张背道而驰。”

　　不过委员会的法案也对南部和西部的民主党人做出了让步，对农产品征收关税，维持皮革制品和食糖的保护关税，并对羊毛征收15%的关税。威尔逊在这部法案提交国会之前就介入其中，阻止了一切限制改革的企图。总统威胁说，如果法案没有将食物、糖、皮革和羊毛列入免税清单，那么就会否决该法案。他唯一做出的妥协是允许在三年时间内逐步废除糖税。威尔逊认定削减羊毛和毛织品的关税是一切关税改革的基本要素。总统的威胁对委员会奏效了，他们按照总统的要求对法案进行了相应调整。

　　为了表明自己致力于推进关税改革，威尔逊采取了非常规的做法，于1913年4月8日在参众两院联席会议上发表了演讲。自1800年11月约翰·亚当斯出现在类似会议上之后，就没有总统这么做过。联席会议算得上是一次盛会：众议院的会议室里座无虚席，还有大批人聚集在国会山外。威尔逊的发言非常简短，但明确表示自己不会容忍本党重蹈1894年关税改革的覆辙。由于经济环境已经发生翻天覆地的变化，所以威尔逊认为美国迫切需要调整关税：

　　很久以前我们就已经不再需要“保护”本国产业的保守观念，而是大胆地前进到另一个观点，即这些产业有权利得到政府的直接扶持。在很长一段时间内，长到现在积极投身于公共政策的人几乎已经想不起来在那之前是什么样子了，我们力求在关税税则中使每个制造商群体或生产商群体都能得到心之所想的税率，与全球其他国家相抗衡，以维持一个事实上相当排外的国内市场。无论是有心还是无意，我们已经创造出一系列免于竞争的特权和豁免。在这些特权和豁免背后，企业很容易以各种形式甚至是最原始的形式结合起来并形成垄断，直至一切都脱离正规。在大企业的世界里，没有什么必须经受效率和经济性的考验，相反，所有的一切都通过大企业之间的协调安排发展壮大。

　　威尔逊坚持认为，现在已经到了改变这种状况的时候：

　　我们必须废除一切特权和以任何形式体现的人为优势，即使有些事物看起来与此只是形似，也不能幸免。我们要激励本国企业家和生产者时时保持高效、经济性和开创精神，并且掌握绝对的竞争优势。我们要使我国工人和商人享受到的待遇超过其他所有国家。因此，除了对我们不生产或者无法生产的产品以及奢侈品征收关税以外，或者除了以获取财政收入为唯一目的征收关税以外，从今天开始征收关税的目的必须是促进有效竞争，与全球其他国家的聪明才智一较高下，打磨美国自己的智慧。

　　威尔逊宣称国会的其他所有法案都扣压在他手上，这样就没有什么能够“使我们的精力偏离制定关税法案这一已经相当明确的职责”。

　　显然，继续推进法案的重担现在落到了国会的民主党领袖身上。18年来他们首次同时控制着参众两院。几周后，筹款委员会就提出一部法案，用简单的从价税替代复杂的从量税，同时将平均关税从40%下调至30%，税率的平均降幅达到26%。“关税应该用来拉平生产成本”的观念“已被彻底否定，不再是制定关税的指导思想”；相应地，民主党建议开征他们所说的“竞争关税”。当然，共和党少数派反对“全盘颠覆政府的经济政策”。他们表示过去这些政策帮助工业发展壮大，使农民的生活日益富足。共和党抱怨民主党提出的议案充斥着自由贸易主义，会使美国的工业和工人处于岌岌可危的境地。他们还提醒民主党在大选中只是险胜：“提出这份议案的政党能够上台不是因为绝大多数美国人民大发慈悲，而是因为多数派内部在关税以外的问题上出现分歧。”

　　1913年5月，众议院开始就关税草案展开辩论。得克萨斯州民主党议员山姆·雷伯恩（Sam Rayburn）对这场论战奠定了基调：“在共和党的暴政下建立起来的保护性关税体系一直在劫贫济富。人们形象地将保护性关税称‘托拉斯之母’。它从那些囊中最羞涩的人兜里掏出钱，放进钱包最鼓的人兜里。”具有约束力的党团会议始终坚守原则，以281票对139票的结果推动关税法案通过国会审议。民主党以274票对5票支持法案（5位异见者中的4位来自路易斯安那州，他们主要是因为糖税问题反对这部关税法案）。共和党以127票对5票反对法案，而包括进步党在内的其他党派以7票对2票的结果反对该法案。图7.1展示了众议院投票的地域分布。和之前的关税法案投票情况一模一样，北部共和党人和南部民主党人之间分歧明显，而民主党的支持力量甚至逐渐渗透进俄亥俄州、伊利诺伊州和印第安纳州。

　　图7.1 1913年8月众议院对《安德伍德关税法》的投票情况

　　资料来源：Map courtesy Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab，Dartmouth College。

　　随后这部法案被提交参议院，当时参议院仍然以“关税改革墓地”而著称。参议院里代表西部各州的参议员较多，因此很难通过削减原材料和农产品关税的条款。财政委员会一如既往地提出了一份议案，对众议院提交的法案版本补充了676项修正案，其中大多数都上调了关税。威尔逊担心众议院的议案会被参议院拆得四分五裂，所以采取了极其强硬的行动。他前往国会山直面参议院的民主党人，敦促他们坚持党内的统一主张。他拒绝对要求上调羊毛税和糖税的西部民主党人做出妥协，还警告公众，许多“邪恶”的说客已经入侵华盛顿，迫切要求国会提高原材料关税：“我想公众应该认识到说客正在对华盛顿施加巨大的影响，使国会认同对某些关税法条款的修改。”

　　总统的声明促使艾奥瓦州的一位共和党进步派建议国会调查特殊利益集团对关税的游说活动。尽管这个动议使民主党猝不及防，但是他们无法反驳，国会自此开始全面调查参议员就关税事宜签署的相关行业合同，以及参议员在受保护行业中的金融控股情况。让几乎所有人瞠目结舌的是，这次调查表明基本上不存在与关税有关的腐败游说活动。此外，几乎没有托拉斯牵涉其中。唯一的例外是联邦制糖公司（Federal Sugar Refining Company）。它切实地支持了威尔逊关于免征糖税的建议，而这是甘蔗和甜菜种植者反对的，因为他们为维持糖税的税率水平投入了大量资金。这项调查最终得出的结果是：以权谋私或赤裸裸的贪污等过时的手段已经让位于其他方法，即产业界直接通过选民施压来施展自己的政治影响。此外，反对削减关税的核心群体是中小企业，而不是大企业或大型托拉斯，因为这些中小企业面对外国竞争的冲击时最为脆弱。托拉斯及其他大企业在关税问题上基本保持沉默，因为它们完全不关心这个问题。

　　威尔逊没有像克利夫兰在1894年那样拙劣地羞辱参议院，而是成功地激发了民众对妄图影响法案的特殊利益集团的强烈反抗：愤怒的选民纷纷给本选区的议员写信，要求参议院不得削弱众议院推进关税改革的努力。因此，参议院的民主党人团结一致，在当年9月以54票对37票的党派投票通过了该法案。共和党内只有两位进步派投票支持民主党提出的议案，即威斯康星州的罗伯特·拉福莱特和华盛顿州的迈尔斯·波恩德克斯特（Miles Poindexter）。其他进步派成员仍然与共和党主流派共进退，投票支持继续推行高关税，虽然这一立场让他们感到有些不舒服。参众两院审议通过协商委员会提交的法案版本后，威尔逊于1913年10月3日签署了这部法案，使之生效。

　　总统的领导能力与南方民主党人掌控下遵守党纪的国会共同发力，促成了1846年颁布《沃克关税法案》以来幅度最大的进口关税削减法案，而《沃克关税法案》也是南方共和党人的杰作。根据新的税则，应税进口产品的平均税率从40%下调至27%，下调幅度达到1/3左右。这部新关税法案被称作《安德伍德西蒙斯关税法案》。它将制成品的关税全面削减了25%左右，将大量产品列入免税清单，如羊毛、铁、煤、木材、肉、奶制品、皮靴和皮鞋、木浆和纸张、小麦和农用品，而且还将在三年的时间里逐步废除糖税。免税进口品在全部进口品中的比重从1912年的54%上升至1916年的69%。民主党面对臭名昭著的税则K（即羊毛和毛织品的关税税则）时毫不手软，成功地将原毛列入免税清单（当时羊毛关税约为44%），将羊毛制品的关税削减了1/3，下调至50%。考虑到科罗拉多州、蒙大拿州和俄亥俄州都是最主要的牧羊业州，民主党原本是不可能取得这个政治成就的。新关税法用从价税取代了从量税，并且改变了关税结构，继续对奢侈品征收高关税，但调低了消费品的关税。

　　这些成果让民主党群情激昂。威尔逊的农业部长大卫·休斯顿（David Houston）大声疾呼：“想想吧——全面下调关税——制造商可没有暗示要下调关税；而且参议院提议的削减幅度超过了众议院提议的水平，参众两院协商委员会的办公室里从来没有发生过这种事！！此外还开征了累进式所得税！！我从来没想到我们能在有生之年看到这么多成就！!”

　　正如休斯顿所说，1913年的关税法案还包含了所得税的内容。本书第六章介绍过，参议院对1909年《佩恩-奥尔德里奇关税法案》进行辩论时，通过了宪法修正案，允许开征所得税。该修正案需要得到3/4的国会议员同意才能通过。南部各州迅速认可了该修正案，而纽约州和康涅狄格州的民主党人却反对所得税中的“派系特征”，控诉他们会被个人所得税和公司所得税“洗劫一空”。然而，关于所得税的政治辩论不像19世纪90年代那么激烈。这是因为很多州都已经推出了自己的所得税，而这个事实为政府批准在全国范围内开征所得税铺平了道路。纽约州的态度尤为关键，而坦慕尼协会（Tammany Hall）的民主党人最终决定支持所得税修正案，这项宪法修正案基本就算大功告成了。国会于1913年2月批准生效第十六条宪法修正案，而当时新关税法案恰好处于国会的审议过程中。1913年关税法案对收入超过4000美元的夫妻和收入超过3 000美元的单身人群征收1%的联邦所得税，以此弥补下调关税损失的收入。新关税法案提议开征所得税的部分原因在于国家安全。它担心进口在战争期间会被全面破坏，因此政府需要有可靠的收入来源。

　　关税体系中这一里程碑式的变革切断了保护性进口关税与政府收入需求之间原本就已经相当脆弱的联系。所得税终结了联邦政府依赖进口关税获得大量收入的局面。在1913财年，海关税收占联邦收入的45%。到了1916财年，这个比重下降到28%，进而在“第一次世界大战”后跌到5%以下。由于全国性个人所得税和公司所得税的税基远远大于进口，所以开征所得税后，联邦政府能够获得庞大的收入，为未来政府大幅增加支出奠定了基础。

　　第一次世界大战和1916年《税收法案》

　　不幸的是，我们永远无法得知《安德伍德西蒙斯关税法案》会产生什么经济影响，它是自内战爆发以来关税削减幅度最大的法案。1914年夏天，也就是新关税法案生效不足一年，欧洲爆发了第一次世界大战，全球贸易饱受摧残。美国的出口因为战争激增到前所未有的水平，而进口持续减少，所以人们不可能了解在正常的贸易环境中，下调关税后美国国内的产业会如何发展。

　　战争刚刚爆发时，美国在1914年下半年因为战争而短暂地陷入经济萧条。当年夏天，政治紧张局势不断升级，所以欧洲投资者卖掉手头的美元证券，换回黄金资产并带回国，美国的黄金储备大量流失。货币条件在年底前持续收紧，经济一片萧条。工业产量从7月的最高点下滑12%，于11月跌到谷底，虽然于1915年6月重新回到之前的水平。经济下滑显然是由战争引发的资本外流造成的，但共和党把经济下滑的原因归咎于削减关税，因为1913年关税法案颁布后很快就出现经济困难。经济表现疲软还对大选产生了影响：1914年中期选举后，民主党在众议院的多数派地位被严重削弱。

　　和一个世纪前在拿破仑战争中的情况一样，美国在欧洲冲突刚刚爆发时充当了中立的货物承运人。在1914年至1916年间，美国的出口额几乎翻了一番，工业制成品的出口几乎是原来的3倍。总体进口额没有发生变化，但工业制成品的进口大幅下滑。因此，美国商品的贸易顺差从1914年的4.71亿美元飙升至1919年的40亿美元。进口量减少导致国内生产占据了先前进口产品的市场份额。陶西格（1931，第448页）认为，这使相关行业享受的“有效保护超过了任何关税法案所能赋予的保护”。

　　进出口变化立刻引发了政策担忧，因为美国的进口连续五年下滑，导致这一时期的海关收入锐减了1/3左右。与此同时，美国参战后，联邦支出从1916年的7.42亿美元飙升至1919年的189亿美元。进口关税不足以支撑财政支出这么大的增长幅度，同时总统又拒绝举债填补亏空。面对如此庞大的财政赤字，威尔逊政府建议提高所得税的税率。

　　虽然1916年《收入法案》（Revenue Act）中也包含重要的贸易政策条款，但它的主要宗旨是弥补政府收入的不足。这部法案提高了个人所得税和企业所得税的税率，不再将食糖列入免税清单，同时大幅提高了化学制品和染料的进口税率以避免美国生产者受到德国倾销的冲击，并且成立了独立的关税委员会。政治因素是导致威尔逊政府对贸易政策进行这种调整的部分原因。1915年末，鉴于第二年就要举行总统大选，财政部长威廉·麦卡杜（William McAdoo）向总统汇报时称，共和党准备在1916年大选中围绕关税大做文章。有一次麦卡杜对中西部地区进行广泛考察时发现，“制造商和许多商人中出现了一些人为精心培育的情绪，而且已经演变成真正的恐惧。他们担心和平重新降临世界后，欧洲制造商和商人可能会大举进攻美国市场，使他们陷入险境。”

　　威尔逊的内阁研究了如何缓解人们对战后可能出现的倾销日益强烈的恐惧情绪，因为这么做才能保护他们之前颁布的关税削减法案。商务部长威廉·雷德菲尔德（William Redfield）建议出台一部法案，提高所有向美国市场倾销的进口产品关税，但遭到麦卡杜的反对。麦卡杜认为这“相当于打进一个楔子，重新启动了整个关税问题”。麦卡杜和农业部长大卫·休斯顿提出了另外一个解决方案取代反倾销法，即成立独立的关税委员会。进步党一直支持启用与政治压力绝缘的无党派专家，“使关税问题脱离政治”，提高国会议员获取贸易政策相关信息的平等性。然而绝大多数民主党人对此持怀疑态度：1909年时他们就反对成立关税委员会，担心委员会里会塞满贸易保护主义者，或者赋予委员会的任务令他们无法接受，例如通过调节关税拉平国内外生产者的生产成本。威尔逊也出于这些原因反对设立这样一个机构。到了1915年年中，总统还发誓要“推翻共和党的胡说八道”，因为后者坚持要求设立独立的委员会。

　　不过现在共和党就这个问题不断发起进攻，对政府施加了沉重的压力。休斯顿联系了哈佛大学经济学教授陶西格，请教他对成立关税委员会一事有什么建议。陶西格给他回复了一张便笺，清晰地表达了自己的观点。他认为这种委员会无法预测战后贸易往来对美国产业造成的影响，但仍然会为决策者提供有价值且超越党派之争的信息。国会仅仅依靠公众听证会和私下的游说活动获取事实和分析结果，没有独立的信息来源向他们介绍贸易和国内生产所处的环境，而成立一个委员会可以达到这个目的。

　　陶西格的便笺使内阁成员相信，建立一个独立、无党派、以寻求事实为目的且专注于贸易和关税政策的独立委员会有诸多优点。麦卡杜和休斯顿也说服威尔逊相信这样一个机构可以就国内外的贸易状况提供宝贵的信息，特别是在战争严重破坏商业的情况下，而且这还是一个有效的政治举动，既能使共和党的攻击化为乌有，又巩固了进步派对民主党的支持。威尔逊对这个想法的兴趣日渐浓厚。他告诉民主党同僚，共和党“绝望地抓住关税中的一个问题不松手。现在众议院的任何一方都不能证实有关关税的任何问题……但凡有人站起来说他能够准确地预测战后出现什么动态，应该根据这些动向采取什么贸易政策，他纯粹是在胡说八道”。

　　1916年1月，威尔逊宣布他已经改变想法，支持成立一个独立委员会就进口关税对国内产业的影响、应对不公平外来竞争或倾销的方法等问题提供信息。威尔逊对此给出的理由是：“全球环境已经发生变化。我认为考虑到欧洲战争造成了非同寻常且深远的变化，我们绝对有必要运用有效的调查工具研究所有影响我国对外贸易的问题。”他向国会议员保证，他对关税委员会的想法发生改变，并不表示“对所谓的‘贸易保护问题’的态度发生了变化。这两者之间毫不相干”。他只是相信没有党派偏见的信息有助于政府官员制定未来的贸易政策。确定进口税水平或美国贸易政策的其他特点等政治问题与设立关税委员会的提议之间没有任何关联。国会没有赋予这个机构任何决策权，只是授权委员会开展以事实认定为目标的调查，并协助国会获得相关信息。

　　尽管威尔逊的想法已经发生转变，但是国会的民主党领袖仍然反对创建这种机构，因为他们担心这个委员会将威胁到他们立法保护的低关税，还担心这个委员会被贸易保护主义的利益集团腐蚀。不过他们无法否认成立这个实体有助于民主党应对共和党攻击的政治事实。此外，其他群体也加入了这场讨论：美国贸易保护关税联盟（American Protective Tariff League）认为，关税委员会“非常危险且成本高昂”，而美国商会、美国劳工联合会和全国农庄（National Grange）则支持成立该委员会。因此，国会在总统的要求下于1916年《收入法案》中补充了关于关税委员会的条款。

　　关税委员会共设六位委员。为了保证委员会的无党派地位，规定不得有三名以上的委员属于同一政党（政治代表性方面的要求对委员会的观点不会产生什么影响，因为不少支持高关税的民主党人或许会被共和党选中加入关税委员会，而很多支持低关税的进步派共和党人也可能会被民主党选中加入关税委员会）。威尔逊任命了三名民主党人和三名进步派共和党人担任关税委员会的委员，任期12年。陶西格被任命为委员会的首任主席。关税委员会于1917年4月正式成立，并着手研究战争期间的政府财政状况。在成立之后的头5年里，关税委员会完成了多项行业研究，并就日本的竞争力、自由贸易区、反倾销政策和海关行政管理等问题提交了报告。此外，它对日常行政工作的细节提出建议，如改善关税分类税则等。该委员会早期提交的一份报告还推动政府采纳了无条件最惠国条款（后文将详细讨论这个问题）。

　　1916年《收入法案》中还有一个条款阻止了外国产品“倾销”美国。该法案规定“以摧毁或破坏美国产业为目的”的商品倾销行为违反了美国的法律。对倾销的解决办法并不是提高关税（这是麦卡杜和休斯顿竭力避免的），而是对相关企业罚款（罚款金额3倍于倾销行为造成的经济损失），而且涉事人员还可能锒铛入狱。换言之，1916年的这部反倾销法案是一部对违法行为处以刑事惩罚的刑法。美国政府很少运用这部法案，因为要证明出口商以限制或抑制竞争为目的的“掠夺意图”，其中的难度非同一般。1916年《收入法案》中还有一个条款引发了很大争议。它为了保护美国生产商免受战后德国竞争带来的冲击，对很多化学制品，如进口染料、药品和合成纤维开征了新的关税。

　　重返贸易保护主义

　　1916年旗鼓相当的总统大选完全围绕着美国在第一次世界大战中扮演的角色展开。威尔逊以极其微弱的优势险胜共和党候选人，使民主党总统自1832年安德鲁·杰克逊当选之后第一次实现连任。民主党还差点丢掉对国会的控制，因此它对政权的掌控极其脆弱。

　　虽然关税并不是此次竞选的主要议题，但共和党给《安德伍德西蒙斯关税法案》打上了“全盘失败”的烙印，而且认为1916年《收入法案》中的反倾销条款不足以替代永久性贸易保护措施。共和党的竞选政纲表示：“和以往一样，共和党现在仍然全心全意地支持对美国实业和劳动者采取贸易保护政策。”与此同时，民主党的竞选政纲重申本党坚信的“信条是关税的目的是为政府勤俭执政提供充足的财政收入，并且毫无保留地支持充分彰显此信条的《安德伍德西蒙斯关税法案》”。

　　威尔逊曾在竞选时承诺使美国远离战争，但仅仅就任一个月之后，1917年4月他就请求国会同意美国对德宣战。这个举动是在德国宣布在宣战区对所有船只采取无限制潜艇战之后做出的。德国之所以如此孤注一掷，是为了打破战场上的僵局，却危及美国的出口。这一事态发展，再加上齐默曼的电报暗示德国可能会与墨西哥结盟，终于将美国拖入了战争。全国上下迅速动员起来，使军事力量的天平开始向协约国联军倾斜。美国正式参战的时间很短。1918年11月，协约国与德国签署了停战协议，终结了这场浩劫。

　　在战争期间，美国基本没有讨论过关税政策，但战争结束后带来了一系列新的经济挑战。全球经济被这场浩劫连根拔起，国际贸易和金融在很长一段时间里始终百废待兴。全球贸易量直至1924年才恢复到战前水平。英国无法在战后快速调整，所以它的生产重点从出口市场转向战时生产。美国制造商得以在战后继续主导全球市场。德国的经济也因为这场战争受到重创。除了在1922年至1923年遭遇致命的恶性通货膨胀以外，它还要在相当长的时间里支付巨额战争赔款。俄罗斯的共产主义革命摧毁了该国的粮食出口，努力向国外销售粮食的美国农民恰好从中渔利。美国的经济实力由此大大提升，从战争中强势崛起。美国在全球制造业生产中的比重从1913年的36%上升至1926—1929年的42%，而所有欧洲列强在全球制造业中的比重齐齐下滑。此外，美国还成为金融大国以及全球其他国家的债权人。

　　1918年1月，威尔逊总统在国会联席会议上发表了妇孺皆知的“十四点计划”。他展望了美国如何基于民族自决和国际合作帮助其他国家建立一个新的战后世界。他反对秘密外交，希望让第一次世界大战成为“终结所有战争的战争”。他提议的核心内容是创建国际联盟确保政治独立和领土完整，阻止未来可能发生的军事冲突。威尔逊的第二点计划和第三点计划涉及贸易政策。第二点计划呼吁打造绝对的航海自由。第三点计划建议“尽最大可能，消除所有同意接受及协同维护和平的国家之间的经济壁垒，并建立平等的贸易条件”。事实上，威尔逊在呼吁各国携手降低贸易壁垒，确保全球在非歧视的基础上建立商贸关系。

　　这些观点以及建立国际联盟的主张在国会引发一片恐慌，即使部分民主党人也对此大惊失色。国会认为这潜在地损害了美国的主权。1918年10月，威尔逊给一位参议员写信时澄清了自己的主张。他解释说，提议中的第三点并没有威胁国家主权，因为每个国家仍然可以自由地按照自己的意愿设置贸易壁垒。相反，他只是建议无论一个国家选择征收多少关税或制定什么措施，都应该以非歧视的方式推行这些政策，这样才能建立起“平等的贸易条件”。威尔逊辩称，这么做不仅能促进经济发展，而且会减少国际商贸领域里的紧张局势，避免由此滋生政治摩擦并进一步引发战争：“过去各国的经历教导我们：一国通过排斥性、歧视性贸易协定惩罚他国的行为催生了国家间的大量对抗，进而屡屡引发战争。如果要在各国之间实现永久和平，就应该拆除所有阻碍国际友谊的障碍物。”他否认自己想干预各国根据本国意愿制定关税水平的能力：“如果为了党派利益破坏这个伟大的（非歧视）原则，并注入自由贸易的可怕成分，而这个问题根本不涉及自由贸易，那就是在试图引入一个迥然不同的国内问题，使全国的注意力偏离‘持久和平’这个广泛并且充满人道主义的原则。”

　　因此，在威尔逊看来，美国有机会重申自己的立场，将非歧视作为国际贸易的原则符合美国的长远利益。这个原则不仅可以满足美国出口商的利益，因为他们在外国市场上面对着重重壁垒，特别是在欧洲列强的殖民地市场，而且可以弱化过去曾经引发国际摩擦并助推第一次世界大战的经济民族主义。

　　尽管威尔逊决意创建国际联盟，但并没有建立战后经济秩序的具体计划。1918年12月，他启程参加巴黎和会时告诉谈判团队，他对可能在会上提出的经济议题“并不太感兴趣”，随后还补充说“我认为巴黎和会不会直接提出国际贸易问题”。

　　尽管总统对战后贸易政策制定了宏图大略，但国内政治的发展动态对它们造成了威胁。共和党在1918年的中期选举中拿下了国会，使总统与国会之间陷入长达两年的僵局。共和党不仅准备挫败任何旨在降低贸易壁垒的国际联盟计划，他们认为这会威胁国会在贸易政策上的权威，而且只要一有机会就迫切地推进制定新关税法案的工作，以重新提高关税水平。

　　民主党和共和党的分歧主要集中在国际联盟的问题上。1919年末，总统发起密集的公众运动为国际联盟争取支持。许多共和党人都持怀疑态度，从持保留意见的温和派到坚决反对参与国际联盟且绝不妥协的孤立主义中坚分子皆是如此。参议院外交关系委员会主席、马萨诸塞州共和党议员亨利·卡伯特·洛奇（Henry Cabot Lodge）力求将14项保留意见写入《国际联盟盟约》，其中最值得注意的是拒绝承诺维护其他国家的领土完整，而且坚持国会对关税政策的权力不可动摇。然而，威尔逊顽固地拒绝对盟约进行任何修改，而且坚持要让美国加入国际联盟。1919年11月，参议院最终打算对此投票时，威尔逊要求民主党拒绝将任何保留意见写入盟约。这种绝不妥协的态度注定了国际联盟以失败告终。参议院未能批准《凡尔赛条约》，也不允许美国加入国际联盟。

　　即使美国加入了国际联盟，也不可能使其贸易政策发生重大变化。美国并不是唯一希望维持本国关税体系、维护本国政策自主权的国家。因此《国际联盟盟约》完全没有提到降低贸易壁垒的问题。《国际联盟盟约》第23条（e）款称，“根据现行国际公约或未来经各方认可的国际公约的条款，国际联盟的成员……将制定法律条款确保和维持所有成员之间通信自由、过境自由并享受公平的通商待遇。”因此，它只呼吁公平待遇，不是平等待遇，而且只涉及联盟成员。事实上，尽管协约国获准对战败的核心国的进出口贸易采取歧视性措施，但《凡尔赛条约》命令德国对协约国和相关列强的产品给予优惠待遇。事实上，《凡尔赛条约》并未实质性地讨论敏感的经济问题，而是将它推迟到了以后。 1927年，国际联盟发起了世界经济会议（World Economic Conference），讨论国际贸易政策的诸多方面，但即使在这次会议上，也没有采取任何具体措施。

　　民主党总统与共和党国会就国际联盟展开的艰苦斗争还殃及关税政策。尽管在战争期间，贸易保护主义者暂时偃旗息鼓，没有对政府施压，但毫无疑问，共和党在等待一个合适的机遇颠覆大幅削减关税的1913年《安德伍德西蒙斯关税法案》。在第一次世界大战期间，应税进口产品的平均关税从1913年的40%下降至1920年的16%左右，这是1792年以来美国最低的关税水平。导致关税削减的部分原因是美国颁布了1913年关税法案，但更主要的原因是战时通货膨胀，它降低了关税法规中许多特定关税的从价等值。共和党担心关税下降幅度这么大，会导致战争结束后本国产业暴露在外国竞争的冲击下，任由美国沦为全球的倾销市场。民主党对这种担忧不屑一顾。他们指出，美国拥有庞大的贸易顺差，而且美国制造商将大量产品出口到国外市场。他们评论，只要欧洲列强还在战争重建中苦苦挣扎，任何担心外国产品潮水般涌入美国并破坏国内产业的想法都不过是个错觉。虽然战争结束后，制成品出口确实有所下滑，不过进口量在1919年没有任何变化，但1920年在很低的基数上大幅上升。此外，民主党声称美国现在是债权国，应该保持国门开放，使其他国家有机会赚取美元以偿还债务。

　　政府分裂导致战争一结束，美国的贸易政策立刻陷于前途未卜的境地。威尔逊仍然执掌白宫，所以共和党并没有费力在1919年或1920年提出关税法修正案，他们深知自己提出任何法案都会被总统否决。1919年5月，威尔逊向国会特别会议发表咨文时提醒国会：“幸运的是，在可预期的未来没什么机会全面修正我们的进口关税体系。现在外来竞争不会对美国实业造成严峻的威胁。我国因为战争受到的干扰和被削弱的实力比任何一个欧洲国家都少，而这些国家是我国制造业的主要竞争对手。”

　　1919年12月，威尔逊向国会发表年度国情咨文时，提醒大家注意美国拥有庞大的贸易顺差，而且需要将产品出口到外国市场，然后重申了自己的观点，即关税应保留在当前的低水平上。

　　两个政治经济思想流派在过去几十年里争论不断，其中一派坚信应保护美国的各个行业，另一派相信征收关税的唯一目的是获得财政收入。考虑到现在的环境发生了翻天覆地的变化，两派论战产生的偏见和激情都必须服从一个考虑，即公众利益……我国生产力在战火的洗礼中大大提升，必须通过对外出口找到释放的途径。任何阻止出口的措施不可避免地会降低出口，压缩生产，使我国的银行体系因为产品滞销而背上债务负担，同时导致工业停滞不前，失业情况恶化。如果我们想卖出东西，就必须做好买东西的准备。

　　威尔逊从政治原因和经济原因出发拒绝孤立主义。他表示美国面临绝佳的机遇塑造全球经济体系并造福所有人：“没有一项孤立政策可以满足美国日益增长的需求和当前的机遇。过去守旧的政策和标准像紧身衣一样束缚着美国商业。它们必须让位于我们生活的新时代的需求和危急情况。”共和党人以质疑的态度回应了这段声明。

　　1920年的总统选举将决定美国战后贸易政策的命运。民主党竞选政纲重申了本党的传统政策历来“支持以获取财政收入为唯一目的的关税体系，且确信关税调整政策应该基于无党派委员会的可靠研究，而不是基于私利的需求”。共和党的竞选政纲也再次强调本党“坚信贸易保护原则”，而且承诺“一旦大环境要求利用关税为美国劳动者、农业和工业保护本国市场”，就会立刻修正关税。这次大选算不上是真正的竞赛，因为共和党在经济严重衰退的助力下，以狂风扫落叶之势重新执掌美国政权。

　　贸易保护主义卷土重来

　　战后出现的严重经济衰退使共和党的选举运势扶摇直上，也大大助长了上调进口关税的主张。在第一次世界大战期间，美国新成立的央行，即创建于1913年的美联储禁止出口黄金，并同意购买国库券为战争筹措资金，由此推动了货币扩张，导致国内通货膨胀恶化，在1920年达到近20%。1919年年中，美国重返金本位并取消了黄金出口禁令，随后其黄金储备大量流失。为了缓解这一局势，美联储于1920年迅速出手，大幅收紧货币政策。

　　到了1920年年中，物价、产量和就业齐齐直线下降。美国陷入有史以来最严峻的通货紧缩之一：在1920年6月至12月间，批发价下跌26%;6月的批发价比一年前下跌了42%，农产品价格的下跌幅度更大。此外，实际产出也在急剧下滑：1921年农业生产减少14%，工业生产在1920年6月之后的一年里减少了26%，失业率从1919年的2%飙升至1921年的11%。

　　和过去一样，此次经济衰退也是由货币条件驱动的，而不是贸易方面的因素。随着经济不断收缩，进口也急剧下跌，到1920年时减少了16%。战争结束后进口也没有激增：由于欧洲各国在挣扎着从战争中复苏，所以在1918年后的两年里，美国的进口额仅增长了28%。

　　这些令人痛苦的经济环境帮助共和党势如破竹般拿下1920年大选，使它在1912年之后重新主导美国政坛。沃伦·哈定（Warren Harding）拿下了超过60%的普选票数，顺利当选总统。共和党在众议院和参议院也赢得了压倒性的绝对多数席位。即将卸任的共和党议员立即着手酝酿新的关税法案，以扭转战后的经济萧条，特别是缓解农民遭受的经济困难。农业面对的潜在问题包括：生产扩张过度、战争推高国家债务、紧缩性货币冲击，战后农业出口减少。不过所有这些问题都不是国会能立刻解决的。除了进口关税以外，国会没有其他政策可用，所以它们力求提高农产品的进口关税以避免物价下滑对农民造成冲击。

　　总统选举一结束，筹款委员会主席、来自迈阿密州的共和党议员约瑟夫·福德尼（Joseph Fordney）就提出了紧急关税法案，在10个月的时间里提高特定农产品的关税，如小麦、玉米、豆子、土豆、洋葱、花生、大米、柠檬、花生油和棉花籽油、牛羊及棉花和原毛。委员会的报告强调：“这些农产品的现价在很多情况下远远低于农民的生产成本……情况在持续恶化。除非尽早制定救济法案，否则当前的局势必然导致众多农民放弃生产，宰杀牲畜，无法挽回地破坏我国农业资源。”

　　部分民主党人认为，这部法案匆匆忙忙地确定了过高的关税，对农业生产无济于事，只会引发外国对本国农业出口的报复措施，所以坚决反对该法案，不过筹款委员会还是极其仓促地通过了这部法案。鉴于很多民主党人代表饱受折磨的农业州，他们也很难反对这份表面上看起来有助于自己选民的法案。1920年12月，众议院几乎没有花时间举行听证会或进行辩论就以194票对85票的结果迅速通过法案，其中92%的共和党众议员支持它，而只有63%的民主党众议员反对它。参议院也迅速跟进通过了这部法案。

　　即将卸任的共和党国会通过这部法案的速度极快。威尔逊还没离职，它就已经出现在总统的办公桌上。威尔逊彻底卸任前的最后一天否决了法案，并且严厉斥责共和党居然通过这样的法案。他发表了一篇言辞激烈的否决咨文，指责这部法案只是在假意帮助农民，因为除了食糖和羊毛以外，法案中列出的大部分产品都是美国的主要出口产品。譬如，尽管小麦进口从1920年的500万蒲式耳飙升至1921年的5 700万蒲式耳，但小麦出口也从2.2亿蒲式耳增加至3.66亿蒲式耳。由于美国是这些产品的出口大国，所以农民按全球市场的现价卖出这些产品；进口关税不会大幅提升国内价格。由于商品价格下滑是全球现象，所以总统认为“人们只要稍做思考就可以得出一个结论：对于法案中提到的大宗商品，这部法案对它们的生产商不会有多大助益”。农民面对的问题是通货紧缩，而不是进口增长，而减少进口并不是解决物价下滑的良药。威尔逊还警告国会不要对制成品征收高关税：“如果说美国曾经在一段时间内对外国竞争感到恐惧，那个时期早已成为过去时。美国生产商在绝大多数方面都是全世界最高效的。当美国生产商看到本国经过过去几年的洗礼而（相对而言）毫发无损，而他们的主要竞争者都受到不同程度的打击，在极其恶劣的条件下苦苦挣扎，可能在很多年里都无法复苏，我不相信美国生产商会对竞争产生任何恐惧情绪。”他在否决咨文的结尾处总结，没有什么合理的理由能证明“为了私利制定的政策”具有合法性。“这种政策催生垄断，使人们愈发倾向于将政府视为攫取私利的工具，而不是提升所有人福祉的工具。”

　　尽管众议院的共和党人无法推翻总统的否决权，但他们迅速为即将上任的共和党总统沃伦·哈定准备了新的法案。哈定赞同本党对关税的传统看法，但他也承认自己在努力理解关税问题时“感觉极其茫然”。哈定在就职演讲中否定了民主党的主张：“事实已经一再证明，我们不能在对全世界敞开市场大门的同时维护美国的生活标准和它所掌握的机遇，并且在这种不平等竞争中保持我们卓越的工业成就。消除贸易壁垒理论中包含的谬论相当诱人，但要维护美国的生活水平，就需要将我国较高的生产成本反映在进口关税里。”

　　一个月后，哈定对国会发表演讲时呼吁立法者颁布法律提高进口关税：“怎么强调制定关税法案的紧急性和迫切性……都不为过。我坚信要对美国工业提供贸易保护，而且我们的目的在于首先实现美国的繁荣富强……任何珍视美国的繁荣昌盛并力图维持美国工资水平和生活水平的人，不会赞同那些允许外国进口轻轻松松地潮水般涌入美国，结果降低美国人民生活水平的法案。这种法案更可能造成的结果是摧毁我们的购买力。”

　　共和党国会对这番演讲的回应是通过了1921年《紧急关税法案》，这与威尔逊刚刚否决的法案基本没有差别。它只涉及少数农产品，而且有效期只有6个月（后来法案延期了），直至国会制定出更全面的关税修正法案。1921年5月，哈定签署了这部法案。《紧急关税法案》的目的在于抑制农产品进口，从而提升本国的农产品价格。不过这部法案姗姗来迟：在它生效五个月前，农产品价格就已经停止下滑。事实上，关税委员会随后提交的研究发现，无论农产品是否受到高关税的影响，所有农产品的价格都已经稳定下来。

　　当然，共和党还急于用新的法案替换1913年《安德伍德—西蒙斯关税法案》，为所有面对外来竞争的行业提供高关税保护。虽然美国的进口额并未在第一次世界大战后激增，事实上在美国经济衰退期间还直线下降，但经济衰退为共和党提供了另外一个提高进口关税的理由。民族主义情绪还强化了战后人们对孤立主义政策的支持。这些因素不仅巩固了共和党对贸易保护主义的传统支持力量，而且排外情绪使相对开放的移民政策走到了尽头，每年加入美国国籍的海外移民受到了配额的限制。

　　1921年1月，筹款委员会将国内目标牢记在心，开始举行听证会全面修正关税法案。国会由此开启了长达12个月的漫长旅程来制定战后关税税则。由于许多中小企业排成长队投诉外国竞争并要求提高关税，所以筹款委员会主席约瑟夫·福德尼表示他们的职责就在于“急人所急，想人所想”。

　　筹款委员会的共和党多数派在1921年7月提交了议案，称现行关税的水平“远远不够”，而且表示“工业衰退是外国产品以低于美国生产成本的价格进入美国市场后产生的必然后果”。兽皮和羊毛等原本在1913年关税法中列入免税清单的产品被重新加入应税清单，从量税再次取代从价税。虽然国会是在1909年关税法案的基础上修正关税，但化学制品、餐具、钟表、玩具、矿产和农产品等工业品的关税在1909年的关税水平上进一步提高；钢铁业并未受到进口的威胁，所以它的税则几乎原封不动。最后，这部法案还引进了一条引起很大争议的美国估价条款，它要求对某些进口产品征收的关税以美国的物价为基础，而不是以外国出口价格为基础。这将提高进口产品的估价水平，实际征收的关税水平随之水涨船高。法案中纳入这一条款是为了避免人们担心外国供应商或进口商调低进口产品的发票价格。

　　民主党少数派称这部法案是“畸形的怪物”，是腐败勾当的产物，“它与阴谋、秘密勾兑和假公济私异曲同工，内里包含着各种微妙和迂回之处。它为编造出来的新关税税则搭建框架，制造出错综复杂的复合税，制定出无法查明且不可估算的关税，并且采取了很多小把戏，如改变关税税则、隐藏‘百搭’关税、对关税子项目移花接木、改换名称使它无法与名称进行比对。”民主党攻击该法案努力“拉平国内外生产成本”的目标使这部法案成为“一个粗糙且冷酷无情的体系。某些国家的生产成本较高，某些国家的生产成本较低，而这个体系对它们生产的产品征收相同的关税。我国对聪慧的加拿大劳动力生产的高成本产品征收的关税，等同于对印度、中国和日本小工生产的产品征收的关税”。最后，他们认为没有必要因为某些人毫无根据地担心进口激增而修正关税。他们指出第一次世界大战已经结束了两年半，没有出现任何实质性的进口激增。

　　众议院的辩论相当平淡。双方不过重复了各自耳熟能详的论据。在共和党多数派方面，福德尼称这部法案将保护农民免受进口的冲击，为工人创造更多就业机会，并且确保欧洲竞争者重新振兴后不会对美国实业造成冲击。他宣称：“有些人主张使我国市场上充斥大量廉价外国产品，工厂倒闭，劳动者被迫失业，农场主被迫抵押农场，而外国工厂加班加点，外国农场蒸蒸日上，劳动者生活富足。对这些人来说，这部法案正如他们宣称的那样‘臭名昭著’、‘令人无法接受’，不过对于那些坚信美国发展强劲，对美国机制和劳动力有信心的人来说，这部法案则是救星。”福德尼辩称如果没有贸易保护，国内的工资水平就会下降：“在美国推行自由贸易只会导致一个后果，那就是将劳动人民的生活标准拉低到国外低薪劳动力忍受的生活水平。”

　　与此同时，民主党攻击这部法案相当于在对所有工薪家庭征税，嘲笑了“提高关税将缓解农产品价格低迷对农民造成压力”的说法。提高农业税“表明他们试图愚弄农场主，欺骗畜牧业者，使他们相信自己会从这部法案中获得足够的好处来弥补他们必须购买的制成品价格上涨给他们造成的损失，这些制成品在新关税法案的提案中都被征以较高的关税，甚至是禁止性关税”。亚利桑那州民主党议员卡尔·海登（Carl Hayden）解释：“时间很快会证明，通过提高关税来提升小麦、玉米、短纤维棉花及其他诸多农产品和牧产品价格的做法是徒劳的。这些产品的进口量微不足道，而且美国在这些领域的过剩产量必须要销往国外。”鉴于共和党在国会占据绝对多数席位，所以这部法案能通过国会审议也早成定局。1921年7月，众议院以289票对127票的党派投票结果通过了这部法案：其中共和党以283票对6票的结果支持它，民主党以119票对5票的结果反对它。

　　众议院通过该法案后，参议院的财政委员会迅速召开听证会。要求提高贸易保护的中小企业代表再次成为公开听证会的主体。然而，由于在战争期间和战争结束之后，制成品出口被推到前所未有的新高度，所以事实上很多大企业的代表作证时支持下调关税。正如马萨诸塞州民主党议员大卫·沃尔什（David Walsh）强调的那样，听证会表明“美国历史上第一次出现了大企业的代表到参议院要求下调关税，而中小企业的代表……要求设置超高关税的现象”。大生产商害怕外国会对自己的出口征以报复性关税，而银行家和金融家指出美国现在是债权国，因此应该保持国门开放，帮助欧洲国家偿还它们的美元债务。

　　不过，迫在眉睫的税收法案和财政委员会主席的离世导致国会对关税法案的审议工作推迟了一年多。这本身就很值得注意：关税的重要性让位于其他议题，表明它不再像过去那样属于重要的政治议题。制定关税法案不再像过去那样是一个迫在眉睫的问题，它在国会议事日程上的优先级排序不断下滑。现在国会开始忙于所得税和联邦政府监管等其他国内政策。它们对经济的影响远远超过了调整进口关税。参议院于1921年7月至8月进行了法案听证会，然后这部法案被搁置一旁。1921年11月至1922年1月，参议院再次重启听证会。1921年12月，哈定总统发表年度国情咨文时敦促国会加快进度：“我极其强烈地敦促国会尽快完成这部必要的法案。”虽然总统承认“任何修正关税的举动都会引发铺天盖地的反对意见”，但他相信“只要我们以保护生产活动、促进就业和推动美国繁荣昌盛的政策为基础制定关税，就不会错得太离谱”。

　　在参议院推迟议案审议期间，关税法草案在国内外引发了激烈的公众辩论。其中争议最大的调整是美国估价条款以及对进口染料的禁运条款，化工业强烈支持这两个条款，而纺织业则表示坚决反对。1922年4月财政委员会提交最终法案时，他们对众议院提交的法案版本补充了2 436项修正案。尽管它进一步上调了众议院提案中的部分关税，但取消了美国估价条款，对进口染料设置一年禁运期，而不是化工业主张的五年禁运期。财政委员会主席、内华达州共和党议员波特·迈坎伯（Porter McCumber）启动参议院的辩论程序时宣称：“在我国历史上，现在到了最需要保护性关税维持美国实业发展、保护数百万依靠这些产业维持生计的劳动者的时刻。”它的潜台词就是“通过保护美国市场保护美国的工资水平和生活水平”。

　　与众议院里两党严格遵守党纪形成鲜明对比的是，参议院的派系斗争极其激烈。西部和中西部的原材料和农产品生产商与东部工业利益集团之间的分歧再次浮出水面。参议院的辩论过程混乱不堪，因为西部各州的代表抨击对棉花、毛织品和丝绸制品征收高关税，却支持对锰、钨矿砂及其他金属征收高关税。他们坚称应将带刺铁丝网列入免税清单，但是不顾钢铁生产商的反对意见，主张对富锰矿征收高关税。西部大牧场利益集团要求对牛和兽皮征收高关税，而马萨诸塞州的制鞋企业希望将兽皮加入免税清单，以控制皮鞋的生产成本。

　　无休无止的争执导致参议院多次对修正案举行投票表决，使法案的通过越来越遥遥无期。参议院对大量难以处理的产品税率调整展开了辩论和投票表决，包括粗镁、烧镁、煅烧镁砂、轻烧镁、带壳扁桃仁、去壳扁桃仁、带壳核桃、去壳核桃、猪肉、羔羊肉、小麦、奶油、水稻、去壳米、棉纱、废棉、棉布、棉胎、棉内衣等数十种产品。到了1922年5月，参议院深深地陷入困境而停滞不前。他们为了加快进度，开始召开马拉松式会议，从每天上午11点开始开会，一直持续到深夜10点半。但这么长的会议时间也未能如愿加速推进法案，因为每位参议员都与关税税则中的特定条目存在利害关系，迫使参议院对应税产品清单上的每一种产品都反复斟酌。

　　民主党斥责共和党法案制定的“税率过高”，但又没有大力维护本党于近10年前制定的关税法案。民主党不再有清晰有力的口号阐明他们在关税问题上的立场。当时美国已经开征所得税，所以再倡导“获取财政收入是征收关税的唯一目的”已经过时。党派辩论的重心已经从“以保护为目的”征收关税还是“以获取财政收入为目的”征收关税，转向“征收高关税”还是“适度征税”。“他们没有太强调‘适度’这个词，”伯格伦德（Berglund，1923，第28页）补充说。由于威尔逊改革派不再是民主党的主导者，所以两党在关税问题上的立场差异在于程度，而不是原则。

　　就连南方对低关税的执着也在不断弱化。由于南方各地的利益点不尽相同，如路易斯安那州关注糖税，亚拉巴马州关注石墨税，田纳西州关注铁合金的关税，所以南方也不是“一刀切”地反对所有保护性关税。事实上，南方经济开始日益多元化，吸引了不少技术要求低的劳动密集型产业从北方迁到南方，最引人注目的是卡罗来纳的纺织业和服装业。这个地区有越来越多选区开始认识到征收高关税有利于抵御国外的竞争。尽管南部州的代表在最终的唱名投票中反对共和党提出的法案，但在具体产品的唱名投票中，他们不再像过去那样与高关税势不两立。

　　长达4个月艰辛的会场辩论结束后，1922年8月参议院以48票对25票的党派投票结果通过了关税法草案，其中共和党以45票对1票支持该法案，民主党以24票对3票反对该法案。国会协商委员会又用了1个月的时间协调参众两院的法案版本之间的差异。协商委员会接受了参议院的建议，调高农产品的关税，弱化了美国估价条款的内容（改成由总统裁决是否要将之付诸实施），并且放弃了染料禁运条款。9月底哈定总统签署了《福尼特迈坎伯关税法案》，使之正式生效。

　　这部130页的法案耗时20个月才艰难地通过国会审议。它将应税进口产品的平均关税从1920年的16.4%直接提升至1922年的36.2%。然而，鉴于物价下滑对从量税产生影响，所以关税的实际提升幅度只有一半是由法案推出的高税率造成的。这次关税修正姗姗来迟，并没有推动经济迅速复苏，因为1921年7月，美国的经济衰退进入尾声，而新的关税法案直至1922年9月才颁布，距离经济谷底已经过去整整14个月。

　　弹性关税、反倾销和无条件最惠国待遇

　　《福尼特迈坎伯关税法案》标志着共和党的传统贸易保护政策卷土重来，不过它也推出了三项重要的行政创新：引入新的弹性关税条款、采取新的反倾销程序，并且引入了无条件最惠国待遇（MFN）条款。弹性关税条款赋予了总统调整关税的权力：如果关税委员会的研究结果表明，有必要调整某种产品的关税以拉平国内外生产者的生产成本，那么总统有权力上调或下调该产品的关税，调整幅度不超过50%。推动这次史无前例的授权创新的是关税委员会中极具企业家精神的共和党温和派威廉·卡伯特森（William Culbertson）。1921年10月，关税法案还搁置在参议院财政委员会时，卡伯特森就给哈定总统写了封便笺提出这个想法。国会不能及时根据瞬息万变的经济状况调整关税，使商界和决策层越来越焦虑。第一次世界大战结束后，物价持续波动，贸易格局极不确定，所以很多人担心可能一系列产品的关税设置并不妥当。卡伯特森认为，如果国会允许总统在关税委员会的专家指导下，根据经济状况的需要调整进口关税，这个问题就可迎刃而解。他还希望利用弹性关税的权力削减关税税则中的部分税率，国会里的政治交易使这些税率高得离谱。

　　卡伯特森说服总统接受了这个主张。1921年，哈定总统对国会发表年度国情咨文时，表示他希望“找到一个途径使关税具有弹性和灵活性，这样就可以根据无法预测的异常条件或变幻不定的时局调整关税满足我们的需求”，同时他建议让关税委员会参与这个过程。卡伯特森与国务卿查尔斯·埃文斯·休斯（Charles Evans Hghes）和参议院财政委员会成员、犹他州共和党议员里德·斯穆特（Reed Smoot）密切合作起草了一个可以为众人接受的条款。《福尼特迈坎伯关税法案》第315节授权总统可以调查国内外生产成本差异并通过调整关税拉平成本差异。哈定总统签署该法案时声称：“如果我们能够使法案中的弹性关税条款生效，就是我国历史上对关税制定做出的最伟大贡献。”尽管人们质疑这个条款的合宪性，但1928年最高法院的裁决支持赋予总统关税制定权。

　　弹性关税条款引发的一个重大争议是，它试图利用关税拉平国内外生产商的生产成本。其拥护者认为这为利用非政治的科学手段制定关税确定了客观且可衡量的标准。他们相信这种方法既能为本国产业提供充足的保护，又能“使关税脱离政治”。当然，这一信条存在诸多缺陷，例如它忽略了一个事实，即国际生产成本差异正是国际贸易的基石。且不论这一点，原则上，1922年关税法案中的每项税率都必须经过关税委员会的调查后进行调整，因为它们都不是以拉平生产成本为基础制定的。不过政府官员真的可以计算出“生产成本”吗？卡伯特森（1923，第262页）相信关税委员会完全有能力利用现代核算技巧确定生产成本，而且确信对这一信条的任何指责“要么是出于无知，要么是谋划着破坏科学的关税制定方法”。

　　不过，包括关税委员会前主席陶西格在内的绝大多数专家都认为不可能确定某个行业的生产成本，因为不同企业的成本各异。陶西格质疑说，应该衡量大生产商还是小生产商的生产成本？应该衡量它们的边际成本还是平均成本？是否应包括运输成本？我们应该考虑的是在缅因州生产咖啡的成本，还是在加利福尼亚州生产咖啡的成本？我们应该计算小批量生产汽车的成本，还是达到规模经济时，大批量生产汽车的成本？生产多种产品的企业内部如何分摊资本成本？成本的季节性变化如何处理？例如对于棉花和棉籽油，后者是前者的副产品，如何处理联合成本？如果政府官员向企业了解它们的生产成本，以此为据制定关税税率，那么会不会激励企业虚报数据，争取上调关税？如果用一个行业内所有企业的平均成本为基础制定关税，那么由此产生的税率不能保护效率最低、成本最高的生产商，却增加了成本最低、效率最高的生产商的利润，这个结果公平吗？此外，怎么计算外国成本，来自德国的进口产品与来自日本的进口产品的成本不会有差别吗？既然不同国家的成本不同，那么且不说各个企业之间的成本差异，美国是否需要针对每个国家制定单独的产品关税，以“拉平生产成本”？

　　陶西格和其他经济学家由此得出结论：计算出一个代表“生产成本”的数字没有任何意义，政府官员不可能没有任何偏见和倾向地完成这项工作，从中得出的结果必然有武断性，而且没有任何“科学”基础。这个问题像上文描述的那样极其错综复杂，所以陶西格（1920，第134—35页）代表绝大多数经济学家发声，拒绝采用“生产成本”法，因为它“看似公平”，但要在政治环境里制定关税，这个解决办法最终“没有任何价值”。陶西格等人提出这个结论时，并没有从深层次提出反对这个方法的原因，即国际生产成本差异是贸易的基础。

　　尽管存在观念上的差异，但国会认识到行政部门根据经济环境变化做出反应的速度比立法机构通过制定法律做出反应快得多。此外，人们还普遍预期这种授权可以用来削减关税。正如斯穆特所说：“如果赋予总统调整弹性关税的权力，那么我认为他运用这一权力削减关税的情况会远远多于上调关税的情况。事实上，如果环境趋于正常，那么我预计美利坚合众国的总统会削减……大部分关税。”

　　事实上，弹性关税条款对进口关税的影响极小，部分原因在于每次提议调整关税时，关税委员会都要相应地开展旷日持久的调查。1922年至1929年间，关税委员会收到了600项申请，希望调整375种产品的关税，但它只能完成55种产品的47项调查。此外，这个条款用来提高关税的情况多于削减关税的情况。在1922年至1929年间，关税委员会提交了41份报告建议调整关税，总统发布了37项调整关税的公告。在32项关税调整中，16类化学制品、面粉、黄油、草帽、印刷辊和生铁以及计价器、男式缝草帽、硝酸钠、沉淀碳酸钡和洋葱等定义狭窄的产品关税上调，且上调幅度常常高达50%。5项关税下调的案例涉及的都是不太重要且过时的产品，如面粉厂下脚饲料、北美鹑、画笔把手、苯酚和甲苯基酸。

　　关税委员会在这些关税考量中的独立问题引发了政治风暴，也使第315条款失去光彩。批评者指责哈定和柯立芝选人任用时存在偏见，破坏了设立非党派独立专家机构的目标。譬如，哈定首次任命的三位关税委员会成员包括贸易保护主义杂志的编辑兼波士顿国内市场俱乐部（Home Market Club of Boston）秘书长托马斯·马尔文（Thomas O.Marvin）、陶瓷业说客威廉·伯吉斯（William Burgess）以及与路易斯安那州糖业利益集团有千丝万缕的联系且支持高关税的民主党人亨利·格拉西（Henry H.Glassie）。

　　更糟糕的是，1924年关税委员会完成的糖业报告遭到了人们的炮轰。所有争议都集中在一位委员身上，他就是亨利·格拉西。他的夫人持有大笔糖业投资。威尔逊任命的委员质疑格拉西是否有权力参与糖业调查。格拉西称委员会的调查是事实追溯性调查，而不是司法调查，所以拒绝从这一调查中退出。虽然柯立芝总统支持格拉西，但国会通过了一部法案，称若关税委员会成员的家人与被调查的行业之间存在经济利益，那么不会为该委员支付薪酬。格拉西失去参与调查的资格后，威尔逊任命的委员以3∶2的人数优势压制了哈定任命的委员。白宫担心糖业报告会建议削减关税，所以试图对威尔逊任命的委员施压，以影响委员的投票结果。威尔逊任命的一位委员拒绝连任，而卡伯特森则被任命为联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）的委员，不过他拒绝了这一任命。柯立芝要求卡伯特森推迟发布糖业报告，但遭到反对。随后卡伯特森因为在乔治城大学发表演讲时接受报酬而被指控渎职。

　　1924年8月，关税委员会最终发布了这份报告，但事实上委员会内部的意见并不统一。威尔逊任命的三位委员建议将糖税从每磅1.76美分下调至1.23美分，而哈定任命的两位委员却反对这个建议。柯立芝拖延了几个月才做出决定。在此期间，他进一步对威尔逊任命的委员施压，希望改变他们的投票结果。最终在1925年6月，即关税委员会的报告发布一年后，总统引用了与关税委员会报告的结论完全相反的意见，决定不调整糖税。威尔逊任命的委员会创始委员之一爱德华·科斯蒂根（Edward Costigan）对此感到震怒，声称：“关税委员会的重大报告和委员会头等重要的调查就这么被置之不理。一位专家同事为此付出近两年的辛勤工作，政府为此付出数千美元的花费，但遭遇一系列前所未有的游说攻势和政治操纵之后，白宫也非常积极地参与不少此类活动，这份报告就这么被弃之不顾。”科斯蒂根为了表示抗议辞去职务，公开宣称共和党人不适合被任命为关税委员会的委员，而卡伯特森也辞职前往罗马尼亚出任外交官。

　　关税委员会的声誉受到了破坏，不再被视为一个公正公平的委员会。之后民主党与共和党进步派于1926年3月成立了一个国会特别委员会调查这一问题。卡伯特森作证称：“继续留在关税委员会比一事无成更糟糕：它准备继续借用我的名头为那些在我看来难以忍受的情况背书。”特别委员会出具的报告同样意见不一。五位参议员中有三位参议员（他们分别是两位民主党人和一位共和党造反派）建议废除弹性关税条款。多数派的报告称这一条款占用了关税委员会的大量时间，“却没有为公众得出任何重要的实质性结果”。他们发现：“关税委员会里的争议极其尖锐。部分成员怀疑其他成员的善意。他们之间爆发了非常激烈的争论，有时甚至出现人身攻击。这种情况已经导致这个委员运行不畅，并且有可能使它全面解体。”他们由此得出结论：“关税委员会这个机构没有以公平或准司法的方式发挥作用，我们相信这有悖于国会设立它的本意。”

　　弹性关税条款未能“使关税脱离政治”，而且经常被用来上调关税而不是削减关税。这让进步人士失望透顶。内布拉斯加州造反派共和党议员乔治·诺里斯（George Norris）希望废除关税委员会，因为它“已经落入反动分子手里，不再服务于政府创建它时确定的宗旨”。就连在担任农业部长时积极帮助威尔逊总统创办委员会的大卫·休斯顿，也表达了自己对委员会表现的失望。休斯顿（1926，第187页）回想起当初威尔逊是不愿设立这个委员会的。他承认：“现在我更倾向于承认他最初的想法是正确的，而我的想法是错误的。成立委员会的概念是好的，法律方面的构想也很完善，但事实已经充分证明委员会无法获取足以教育民众的事实，而且国会并不重视它的经济研究结果。”休斯顿总结，弹性关税条款是个“错误”，因为它“将（关税委员会）的地位从实情调查机构彻底转变为一架政治机器”。他认为弹性条款是个“一无是处的概念”，因为共和党执政时只会用它上调关税，而民主党执政时只会用它下调关税。

　　共和党对弹性关税条款的疑虑还在于它威胁到了国会的权威。他们甚至开始对“生产成本可以衡量且为关税制定提供了科学基础”这个主张失去信心。“由于在很多实例中很难确定外国生产成本，所以事实已经证明‘税率应该取决于国内外生产成本之差’这个理论基本不切实际，”斯穆特承认，“事实上，美国制造商唯一关心的是他们在本土市场上被迫面对的竞争。”

　　关税法案的第二个新特点允许政府调整进口税以避免外国产品倾销到美国市场。我们已经看到，1916年《反倾销法案》宣布“为了摧毁或破坏美国实业”而以明显低于出口国市价的价格出售进口产品的行为违法，不过几乎不可能证明外国出口商出口的本意在于掠夺。除此以外，法律需要通过法院体系执行，这意味着会拖延相当长的时间，而且和《反托拉斯法案》一样，《反倾销法案》的相关补救措施包括罚款，涉事人甚至可能被捕入狱。所有这些因素导致政府几乎没有动用过《反倾销法案》。

　　1921年《反倾销法案》使形势发生了巨变（它是当年出台的《紧急关税法案》的组成部分）。如果调查证明某进口产品以“低于其公平价格”的价格进入美国市场，损害了国内产业或有可能造成这种破坏，那么新颁布的《反倾销法案》允许财政部长对这种产品征收关税。人们将“公平价格”定义为出口商在本国市场上的售价。因此，外国出口产品在美国的售价低于本国市场的售价时，就被视为犯了倾销罪。这时财政部有权动用《反倾销法案》，征收进口关税来解决这个问题，且税率相当于倾销差价。一直到20世纪七八十年代，反倾销税才成为美国贸易政策的重要组成部分，下一章将重点探讨这个问题。在1934年至1954年间，关于倾销的裁决只有8起。尽管动用《反倾销法案》的频率极低，但《反倾销法案》是国会将部分关税制定权下放给行政部门的另外一项举措。国会不可能每几年就花大量时间逐一审核并修正关税税则中的数百项税率，也无法定期更新各类产品的具体关税。

　　在20世纪20年代初，美国贸易政策的第三个新颖之处是在贸易协定中引入了无条件最惠国待遇条款。和推动弹性关税条款时一样，卡伯特森也是实现这个政策转变的主要驱动力。虽然当时人们并没有认识到，但采纳无条件最惠国待遇条款使美国更加轻松地签署国际协定以减少贸易壁垒，最终对美国贸易政策产生了极其深远的影响。

　　这一变化出现的背景是在第一次世界大战爆发前的几十年里，欧洲各国广泛采取歧视性贸易政策。法国、德国和其他国家采取了最低关税和最高关税的双重税则。如果美国没有与这些国家签订此类贸易协定，那么通常没有资格享受低关税。此外，殖民地的贸易网络也导致美国的贸易普遍遭到歧视。此外，美国发现涉及本国商品在外国市场上的待遇问题时，自己卷入了越来越多的关税争端和冲突，虽然每个案子涉及的利害关系通常都不大。由于在美国的关税体系中，税率不可改变而且都是由国会制定的，所以美国发现自己在全球贸易中处于劣势，因为行政部门无法有效地与其他国家进行磋商，以确保本国产品进入外国市场时享有平等的待遇。

　　1919年，关税委员会在题为“美国互惠通商条约”的报告中探讨了这个日益严重的问题。这篇报告是在时任关税委员会主席陶西格的指导下完成的。事实证明这篇报告是继亚历山大·汉密尔顿的《关于制造业问题的报告》之后，美国政府最有影响力的贸易文件。它强调，在一定程度上，美国力求通过双边谈判消除其他国家对美国贸易的歧视，但是由于它长期采用有条件最惠国待遇条款，所以屡屡受挫（有条件最惠国待遇政策要追溯到1778年美国与法国签署的《友好通商条约》）。根据有条件最惠国待遇，其他国家不能自动享有某国从美国这里获得的特权，除非它们也给予美国新的特权。严格说，这个条款意味着如果美国同意削减某些产品的关税，以获得本国产品进入某国时享有的平等待遇，那么这些关税削减措施不会自动延伸并涵盖其他国家，除非后者为美国提供新的特权。这会使其他国家处于新的劣势，而这些国家中有不少或许已经为美国产品提供了相当优惠的待遇。如果这些国家因为新出现的不利条件而利益受损，那么它们甚至可能转而报复美国。因此，基于有条件最惠国待遇制定的积极贸易政策在制定关税税则时，会在里面塞满很多针对其他国家的歧视性条款，又对许多国家设置了例外情况。至少有条件最惠国待遇大大加深了国际谈判过程的复杂程度，难以实现平等的市场准入。

　　关税委员会认为传统的有条件最惠国待遇政策不再满足美国的利益诉求。从现实情况看，美国不可能针对每个国家制定单独的贸易政策，因为正如委员会的报告所说：“每个国家分别确定贸易待遇，很容易让那些原本不应该有所担忧但实际上极其担忧的国家产生误解和摩擦。”因此，关税委员会得出以下结论：

　　既然美国已经承诺广泛参与全球政治，那么采纳并推行清晰简单的政策就可以确保美国受益匪浅。这个主张的指导原则就是待遇平等，它符合美国过去和现在的理念。待遇平等应该意味着美国以同样的条件对待所有国家，反过来也要求每个国家以同样的条件对待美国。只要涉及总体产业政策和关税法案，所有国家（既包括美国也包括其他国家）都应按自己的意愿制定此类政策和法律，只要它们认为其内容有利于提高本国福祉。不过无论它们制定了什么政策和法律，只要它们正式通过了这些政策和法律，就应该使所有国家享有同样的条件和同等的待遇。（US Tariff Commission，1919，第10页）

　　当然，如果美国无条件地为所有国家提供平等的待遇，那么可能会丧失与其他国家讨价还价的筹码。若想重新获得议价能力，美国要么给那些赋予美国产品平等待遇的国家授予特权，要么对不公平地对待美国产品的国家开征惩罚性关税。关税委员会认为更好的选择是由总统判定是否征收惩罚性关税，这“并不是为了维护本国利益采取歧视待遇，而是为了避免对自己不利的歧视待遇”。虽然关税委员会没有提出具体的政策建议，但它强烈暗示最佳方法是采取无条件最惠国待遇，同时对歧视美国的国家征收惩罚性关税。

　　1919年5月，威尔逊总统对国会发表国情咨文时特别提到了委员会的报告。国会直至1921年初准备修正关税法案时才对此采取行动。卡伯特森在鼓励参议员采纳弹性关税条款的同时，还努力说服他们相信，推行无条件最惠国待遇并辅以惩罚性关税对美国大有裨益。因此，如果某国“收取任何不合理的关税……而且在推行这项措施时没有对所有国家的类似产品一视同仁”，或采取歧视措施“使美国的通商条件与其他国家相比处于劣势”，那么《福尼特—迈坎伯关税法案》第317条允许总统对该国的一种或所有进口商品征收新的关税或额外增收关税，关税增幅不超过50%。斯穆特参议员认为：

　　我们应该使美国的通商政策建立在两个理念之上：为进入美国市场的所有国家赋予同等待遇；美国进入外国市场时获得同样的平等待遇。我们认为美国不应该普遍采取特别谈判政策或签署特殊的互惠条约……我们支持采取简单、直接且友好的政策，使所有国家享受平等的待遇，同时不歧视任何国家，除非某些国家首先对我国采取歧视政策。 注释标题 参见CR，1922年4月24日，第5881页。

　　事实上这个条款在国会几乎没有引发什么辩论，因为国会一直在全神贯注地忙于制定关税税则的具体税率。看起来关税法案第317条的措辞赞同采取无条件最惠国待遇，只是没有明确地对总统和政府进行授权。

　　1922年9月哈定总统签署《福尼特—迈坎伯关税法案》几天后，卡伯特森致信国务卿查尔斯·休斯，让他留意第317条的内容以及它对无条件最惠国待遇的含蓄认可。休斯承认第317条款意义重大——“这项政策的重要性不可小觑”，而且建议卡伯特森整理一份备忘录解释自己的观点。这份备忘录用极其充分的理由证明了待遇平等和无条件最惠国待遇的重要性。有条件最惠国待遇“无法有效地确保我们不会受到外国歧视，而且在战后重建时期，很多国家正在修正本国条约，重新考虑如何授予最惠国待遇，有条件最惠国原则很可能被用来抵制我们”。卡伯特森在文末提出以下建议：“既然国会已经清楚地表示支持平等待遇政策，那么看起来从此以后，合理的做法是在修正我国通商条约时引入无条件最惠国待遇条款。”

　　休斯将备忘录送给了参议院外交关系委员会主席、马萨诸塞州共和党议员亨利·卡伯特·洛奇。洛奇认为，这份备忘录“说服力极强，而且表达非常充分。我认为卡伯特森先生充分证明了他的主张”。休斯得到洛奇的默许后，将卡伯特森和洛奇的信件转给总统，提出了自己的意见：“很多人认为未来美国应该在通商和航海条约中纳入无条件最惠国待遇条款”。1923年2月，哈定总统给休斯回信时表示，“我非常认真地研读了您送来的信件和卡伯特森先生的论点。它们已经完全说服我。我相信就无条件最惠国待遇展开磋商是理智的做法。”哈定允许与其他国家开展无条件最惠国待遇谈判。由此美国正式采纳了无条件最惠国待遇政策。

　　1924年美国与德国签署的新通商条约中首次公布了无条件最惠国待遇政策。这一条约没有改变任何进口关税，但是要求两国推行关税优惠和其他通商优惠时，彼此都享受无条件最惠国待遇。因此，虽然美国的关税税则没有变化，但它获得了德国的承诺，即使德国与其他国家签订新的贸易协定，美国也会在德国市场上继续享有平等待遇。

　　当时几乎没有人留意到美国做出了采取无条件最惠国待遇的决策。它没有产生立竿见影的政策变化，所以那个时代的观察家没有充分认识到这项新政的意义。不过如果美国决定与其他国家进行贸易磋商，当时人们并没有预见到会出现这种情况，那么无条件最惠国待遇会有力地推动美国签署贸易协定。它会将第三方面对的困难降至最低，避免它们找到理由报复美国。

　　19世纪20年代的关税与农业

　　美国经济从1920年至1921年短暂但来势汹汹的衰退中复苏后，在19世纪的整个20年代保持了强劲增长，共和党因此在选举中占尽先机。由于进步党内部一片混乱，民主党势单力薄又四分五裂，所以共和党轻而易举拿下了1924年和1928年的总统大选，而且持续控制着国会。这确保了《福尼特迈坎伯关税法案》的稳固地位，不会受到任何关税下调的威胁。1923年，柯立芝总统对国会发表年度国情咨文时称，《福尼特迈坎伯关税法案》已经实现了获得财政收入和重建经济繁荣的双重目标。由于“国会屡屡调整关税让人们深感不安且产生危害”，所以没有必要进一步调整关税。一年后，柯立芝总统赞赏保护性关税“做到了把美国市场留给了美国工人制造的产品”，而且“确保我国人民的生活水平和工资水平超过全球任何国家在任何时候所享有的生活水平和工资水平”。1926年柯立芝总统发表国情咨文时，再次赞颂了本国的经济实力，称“这是将保护性关税作为基石时可以预见到的”。有观点认为，美国的债权国地位意味着它应该对外国产品打开市场，而柯立芝总统对此完全不认可。在他看来，只要强劲的经济增长持续一年，就能创造出更多对外国产品的需求，帮助其他国家赚取美元偿还债务，而降低关税的举措在这方面取得的成果远远达不到这个水平。

　　与此同时，让那些渴望降低关税的人深受打击的是，民主党作为一股政治力量基本上已被彻底击败。田纳西州参议员科德尔·赫尔（1948，第1卷：第124页）哀叹：“我曾经竭力主张削减关税，开展国际合作，改善国内财政状况。但这些呼声在石墙上撞得粉碎……我感到越来越失望。到了1929年，我几乎要下决心离开国会。”1924年民主党的竞选政纲痛斥《福尼特迈坎伯关税法案》是“我国历史上最不公平、最不科学和最不诚实的关税法案。这部阶级法案为了少数人的利益愚弄民众。它大幅增加了生活成本，使农业处于不利地位，为政府招致腐败，催生家长作风，而且从长远看，并未使它打算扶助的利益集团获得益处”。不过随着经济稳定增长，公众对共和党的关税政策没有明显的不满情绪。第一次世界大战结束后，公众并不关心这个问题，而且在20世纪之交公众对保护性关税群情激昂的不满情绪多半已经烟消云散。

　　当然，关税政策并没有完全从政治议程上消失。在20世纪20年代，美国有一个经济部门发展得并不理想，那就是农业。在第一次世界大战期间及战后，物价大幅波动使农业遭受重创，因此美国农民的债务水平较高。随着国外对粮食的需求激增，农产品价格翻了一番，引发了一波土地投机潮和对机器及房屋的巨额投资。这些都将农场的债务水平推向新高。战后农产品价格并没有像预期的那样崩盘，因此土地投机潮再次爆发。随后的1920—1921年货币条件收紧，商品价格直线下滑，使负债累累的农民背上沉重的财务压力。尽管制造业也在经济衰退中受到重创，但是它们很快就触底反弹，而且工业生产在1930年前保持了稳定增长。相比之下，农业仍然处于漫长的萧条期。农民收入直至1925年才恢复到战前水平，而且在1930年前基本没有增长。由于抵押贷款造成的负担切实存在，物价下跌又导致其他债务迅速增长，所以越来越多农场破产。农场丧失抵押品赎回权的情况从1913年至1920年的3%上升至1921年至1925年的11%，随后在1926年至1929年达到令人咂舌的18%。工业烈火烹油般的繁荣与苦苦挣扎的农场之间鲜明的发展差异再次催生了中西部对东部工商富贾的怨恨。

　　美国的劳动力大军中有近1/4仍然在从事农业生产，所以国会不能对农业的极端困顿视而不见，农地价格下降、农场丧失抵押品赎回权、农业银行倒闭等已清晰地证实了这种窘境。制造业已经得到进口税的保护，所以国会在整个20世纪20年代对政府政策提出了很多建议，以加大对农民的扶持。莫林拖拉机公司（Moline Plow Company）的总裁乔治·皮克（George N.Peek）和副总裁休·约翰逊（Hugh S.Johnson）在他们影响深远的著作《农业平等》（Equality for Agriculture）中暗示应将农产品价格提升到战前水平以救助农业。他们为农民提出了“平价”概念，倡导根据1910年至1914年的价格水平确保农产品的购买力。

　　问题在于如何实现提高农产品价格的目标。人们认为一个可行的方法是推行“关税平等”，即农民卖出农产品时获得的保护等同于他们购买的制成品获得的保护。制成品的平均关税达到45%左右，而农产品的平均关税只有22%左右。因此，关税平等意味着要么提高农产品的进口关税，要么降低制成品的进口关税。农业群体无意攻击贸易保护原则或削减制成品的关税，将工业利益集团拉入这场争斗，因此人们一致认定，或许更可取的办法是调高农产品的进口关税。

　　用上调进口关税帮助农业纾困的方法存在一个问题：对绝大多数美国农民生产的粮食种类来说，美国仍然是净出口大国，特别是谷物（小麦和玉米）和传统的主要农作物（棉花和烟草）。这些产品的价格取决于全球市场。上调农产品的进口关税只能使绝大多数农民从价格走低中获得些许救济，如果说真的能产生救济作用的话。在《福尼特迈坎伯关税法案》的辩论过程，亚利桑那州民主党参议员卡尔·海登称关税法案之所以包括上调农产品关税的内容，“其原因无非在于他们想愚弄农民，欺骗畜牧业者相信他们会从这部法案中获得足够的好处，弥补他们购买高价制成品时蒙受的损失，这些制成品都在本法案中被征以高关税，甚至是禁止性关税……时间马上就会揭露出事实的真相：试图通过关税推高小麦、棉花、短纤维棉花和其他诸多农产品和畜牧产品的做法没有任何效果。这些产品的进口量少得几乎可以忽略不计，而美国自己的过剩产量必须销往国外。”

　　1921年《紧急关税法案》和1922年《福尼特迈坎伯关税法案》未能为农业生产者提供太多扶持，促使国会提出了新的方案。国会希望推出联邦贷款和合作营销安排、政府以担保价格和出口补贴采购剩余农产品等多个项目，直接提升农产品价格。这些方案中最值得关注的是俄勒冈州共和党参议员查尔斯·麦克纳里（Charles McNary）和艾奥瓦州共和党众议员吉尔伯特·豪根（Gilbert Haugen）共同提出的《麦克纳里豪根计划》。这份计划于1924年问世，在随后的几年里不断被人们提起。它把国内价格补贴与出口补贴相结合，推行皮克和约翰逊倡导的“平价”概念。根据这份计划，政府将成立一家出口公司，针对特定产品收购足够多的国内产量，将其价格抬高至政府设定的目标，并且与总体价格指数挂钩。政府还将限制该商品的进口量以阻止它们的进口价格低于政府的目标价格。随后政府以低于全球市场价的价格将其持有的过剩产品卖到国外。以较高的国内价格购买产品并以较低的全球价格销售过剩产品造成的财务损失，则由对国内销售收取的“均等费”承担。从可行性的角度来说，这份计划不能涵盖所有农产品，因此只限于小麦、羊毛、牛和生猪等基本农牧品。

　　虽然从全国农庄到美国劳工联合会等农场组织都支持这份计划，但反对者攻击《麦克纳里豪根法案》违反了宪法，只代表群体利益，而且不切实际。1924年，众议院以多数票否决了它，这部法案最大的支持者来自中西部，但几乎东部和南部的所有州都反对它。中西部的众议员认识到自己需要拉拢其他政治支持力量，所以再次提出这部法案时将棉花纳入其中。棉花带和玉米带联合起来，支持这部法案于1927年通过了国会审议。

　　虽然中西部共和党人大力支持这部法案，但共和党内的东部建制派并非如此，因为农民并不是他们传统的政治基础。柯立芝总统否决了这部法案，认为很难实现政府定价，会扭曲市场，而且征收“均等费”也违反宪法。总统还坚持认为这部法案只代表群体利益，具有选择性，因为它帮助的是种植小麦、玉米和棉花及养殖生猪的农民，而不是种植燕麦、大麦和蔬菜的农民，此外还忽略了牛肉和家禽肉的生产商。

　　尽管总统坚决反对《麦克纳里豪根法案》，但是农民中的支持者仍执意要求政府采取措施缓解农业面对的财务困境。1928年初，国会通过了另外一部《麦克纳里豪根法案》，它的力度比上一部法案大得多，而且试图覆盖所有大宗商品，以避免总统再次提出反对。柯立芝总统又一次否决了这部法案，他的理由是这会“毒害我国民族精神的源泉”。他在言辞激烈的否决咨文中再次强烈批评了这一计划，称这部采取协议售价方式的法案愚蠢轻率，会以牺牲其他人的利益帮助部分农民，而且复杂到难以执行。

　　中西部的共和党造反派对未能顺利推出农业救济法案，感到非常沮丧，所以决意做些事情帮助他们那些务农的选民。提供农产品价格补贴的想法受阻之后，他们开始猛烈抨击工业生产商享受的高关税。1927年12月，南达科他州共和党参议员威廉·麦克马斯特（William McMaster）提议立即下调关税，他主要针对的是农民使用的机器和设备。麦克马斯特痛斥农业关税是个骗局，并且开始攻击工业受到的贸易保护。

　　农业可以获得救助的唯一方式是唤醒工业扎堆的东部地区。我希望看到工业集团像过去7年里的农业一样，被迫置于防守的处境。西部必须敲打那些已经获得救助的产业。除了调整关税，我不知道还有什么更好的途径能让东部认识到这个问题。农场主已经下决心采取这些措施。他们要么必须享受到关税带来的益处，要么必须摆脱关税造成的重负。 注释标题 参见Malin（1930），第114—115页。

　　参议院财政委员会主席、犹他州共和党议员里德·斯穆特严厉谴责了威廉·麦克马斯特的提议，“我很难衡量出采取这项决议会产生什么样的灾难后果。这相当于在黑暗中挥出一击，而且一无是处”。里德与共和党“老近卫军”强调至少在两年内不需要进行任何关税修正。然而中西部的共和党造反派和南部支持低关税的民主党人共同压制了共和党领袖，联手使《麦克马斯特决议》通过参议院审议。

　　东部利益集团在众议院的影响更大。虽然《麦克马斯特决议》被提上议程，但是它是以极其微弱的优势在众议院获准提请审议的。以农业为主的中西部和工业为主的东部之间的斗争被再次推迟。不过农业地区要求推行关税改革并且制定新关税法案的呼声迫使国会重新审议这个问题，而且这比共和党领导人预期或期望的时间来得更早一些。造反派要求下调工业品关税，上调农产品关税，认为这能够帮到每况愈下的美国农民。具有讽刺意味的是，撒下《霍利-斯穆特关税法案》这颗种子的人并不是贪婪的工业集团游说者或共和党领袖，而是中西部的进步共和党人。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）