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　　第八章 《霍利-斯穆特关税法案》和大萧条，1928—1932年

　　在20世纪20年代，贸易政策的重心从保护制造业转向保护农业。国会绞尽脑汁找到适宜的方式救助农民，为农业纾困。柯立芝总统否决了为农业提供价格补贴的法案后，国会改变思路，把关注点转向了关税调整。事实证明，在这种情况下产生的1930年《霍利-斯穆特关税法案》成为1828年“可憎关税法案”之后争议最大的贸易法案。这部法案通过国会审议的过程举步维艰，其辩论过程达到白热化的程度。当时美国经济正在缓慢地滑向大萧条，这部法案将应税进口产品的平均关税推高到接近历史最高点。20世纪30年代初期，全球贸易前所未有地剧烈收缩。在此期间，很多国家对美国采取了报复措施，大幅提升本国的贸易壁垒。《霍利-斯穆特关税法案》产生了深远的影响，而且是国会最后一次全面调整关税税则的税率。

　　《霍利-斯穆特关税法案》的起源

　　本书第七章已经介绍，国会从20世纪20年代开始越来越关注农业而不是制造业。尽管在19世纪，制造业是政策制定者最关心的经济部门，但时至今日，美国工业已经主导了全球市场，政策制定者将他们的工作重心转向本国萧条的农业。1920—1921年大宗商品价格直线下滑，使农民陷入极其严重的财务困境中，由此引发了长达10年的经济困顿。尽管国会试图为某些产品提供价格补贴，但柯立芝总统两次否决了这类法案。

　　农业身处困境是1928年大选的重要背景。两党均承诺要帮助疲软的农业，但并没有说清楚自己要做什么。民主党承诺通过政府信贷和营销援助，采取一定措施“设定并维持农产品的购买力和实现农业的经济平等”。共和党承诺“经济上平等对待美国农业与其他产业，以维护农业的利益，确保它的繁荣发展”，并强调了必须进一步巩固对农民的保护，使他们免受外国竞争的冲击。

　　在贸易政策方面，1928年可能是有史以来两党分歧最小的时候。作为民主党总统候选人，纽约州的阿尔弗雷德·史密斯（Alfred E.Smith）是支持高关税的保守派。他能获得候选人提名，反映出城市化程度较高的北部在民主党内部的势力日益强大。民主党希望自己的立场能够接近共和党以赢得商界的支持。北部派系对现行关税没有太多抱怨，而且在努力安抚工业利益集团，表示民主党不会像威尔逊政府那样大幅削减进口关税。因此，虽然民主党的竞选政纲抨击了与大企业有关的关税过高，但也宣称民主党建立的关税体系一定会“维护合法商业，维持美国劳动者较高的工资水平”，并且“将关税带来的利益和负担均分给所有群体”。这个竞选政纲甚至认可了老派共和党制定关税税率时采用的标准，即“每项税率的极限必须是国内外生产成本的差异，同时还要充分保障美国劳动者的工资水平”。

　　因此，民主党不再将关税改革作为本党的决定性议题。在竞选期间，阿尔弗雷德·史密斯发誓本党“如果获得授权，就会反对任何一般性关税法案……民主党不允许修正具体税则时以任何方式扰乱美国生活水平和工资水平”。民主党领导人相信关税改革这个议题在北部并不能赢得人心，只有南部派系仍然为了降低关税的可能性而四处奔走。

　　与此同时，共和党的竞选政纲重申了保护性关税是“本国经济生活的基本原则和核心原则”，“对本国保持繁荣昌盛至关重要”。共和党称：“同关税对制造业的影响一样，它也攸关美国农业的生死。”但这一竞选政纲继续表示：“现行关税法的部分条款需要根据全球竞争环境的变化修正关税……我们认识到由于其他国家的薪酬和生活成本较低，所以我国有些产业无法有效地与外国生产者开展竞争。我们承诺共和党执掌下一届国会后，将重新审核关税税则，而且在必要的情况下修正税则，最终使这些产业的美国劳动者再次占领本国市场，维持他们的生活水平，确保他们能在自己习惯的领域里稳定就业。”

　　尽管共和党的总统候选人赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）承认外贸对本国经济至关重要，但他警告说低关税会促进进口，压低工资。胡佛接受本党提名后宣称：“当今我国最紧迫的经济问题在农业。如果我们要让1/3的美国人民直接享受到经济繁荣，获得满足感，同时让全国人民间接享受到这些，那就必须为农业纾困。”他强调“适当的关税是救助农业的基石”，并且承诺“利用自己的公职和影响力使我国农民充分享受过去的关税政策带来的好处”。

　　在20世纪20年代，除了农业以外，美国经济形势一片大好，因此共和党再次在1928年大选中全面压制民主党。共和党继续占据着总统宝座，又进一步加强了自己在国会的多数党地位。胡佛尚未正式就职，众议院就已经开始着手制定关税法案。在某种程度上，共和党在这个时候处理关税问题并不寻常：美国经济总体向好，外国进口没有充斥美国市场，而且高关税没有使企业焦虑不安。不过，就像1909年共和党修正自己制定的1887年关税法案以安抚进步派改革者一样，现在他们要修正自己于1922年颁布的关税法案，是为了满足中西部进步党造反派代表的农业利益集团。特别是爱达荷州共和党参议员威廉·博拉（William Borah）一直对本党领袖施压要求实现农产品的“关税平等”。

　　争论不休的关税修正过程

　　1928年12月，筹款委员会主席、俄勒冈州共和党议员威利斯·霍利发布公告称，很快就将举行关税听证会。1929年1月，筹款委员会就关税修正问题开始了为期43天和5个夜晚的听证会。他们听取了1 100人的陈述，记录下来的证词长达18卷共计10 684页。委员会逐一审议了每条税则，包括化学制品、陶器、金属、木材、食糖、烟草、农产品、饮料、棉制品、亚麻、大麻和黄麻、羊毛、丝绸、人造丝织物、纸张、书籍以及其他各类产品。筹款委员会经常工作至深夜，认真聆听和询问来自全国各地的生产商的意见，在税则中列出的近3 000种产品中，几乎每一种都与他们中的一部分人息息相关。和以往的关税修正过程一样，此次听证会的证词几乎都来自中小生产者，他们几乎异口同声地要求维持或提高进口关税。2月底公众听证会结束后，筹款委员会按照标准流程，组织多数党成员秘密起草关税税则，而不咨询少数党成员的意见。

　　1929年3月，胡佛总统发表就职演说，呼吁国会召开特别会议，对“农业救助和有限关税调整”采取行动。众议院议长、俄亥俄州共和党议员尼古拉斯·朗沃斯（Nicholas Longworth）表示国会希望在一个月左右的时间里完成农业救助计划和关税修正法案。鉴于大选中民主党传统的反关税立场已经开始松动，朗沃斯评论：“看起来两大政党之间的分裂已经在过去几年里完全弥合，几乎只剩下细枝末节上的分歧。”他强调了少数党领袖、得克萨斯州民主党议员约翰·加纳（John Garner）也赞同保护性关税，而且预期“我们不会再从少数党那里听到他们感人地号召美国政府允许美国消费者从最便宜的市场上购买商品”。

　　胡佛总统提议召开特别会议时，要求“有效地调整农产品关税，以弥补高成本和高生活标准使农民蒙受的损失”。随后他给国会发出一份咨文，描述了自己对即将制定的关税法案的构想。总统和共和党领袖认为国会不应该全面修正1922年关税法案，而只是提高农产品的关税，并且调整其他部分产品的关税，因为“这些产品对应的产业在过去几年里明显增长乏力，造成大量失业”。胡佛总统在文末强调：“我们在决定关税调整时，绝不能不考虑更宽泛的整体国家利益，而且这些利益包括我国与其他国家的贸易关系。显然以牺牲更多出口行业中的就业换取进口行业中的较少就业，是不理智的贸易保护行为。”

　　当然，胡佛总统发出这份咨文时，筹款委员会几乎已经完成了关税法案的起草。1929年5月初，霍利向众议院提交了他们的工作成果。共和党在多数党委员会报告中称，现行关税“已经充分证明了它的存在有利于重建信心和推动工业复苏”，而且“对于它保护的绝大多数商品，这部关税法案仍然高效且充分”。然而，某些产业的境况已经发生改变，有必要制定法律“使关税体系能应对现代环境”。因此，这部法案提高了845项现行关税的税率，降低了82项税率。“共和党委员相信现在的国内外竞争条件存在差异，有必要修正关税，而且对关税调整涉及的利益集团来说，调整关税是实现其福祉的必要条件。”尽管这份报告表示这次关税修正“不会对应税进口品的平均税率进行实质性调整”，但关税委员会的计算表明，在众议院提交的议案里，进口商品的平均关税从34.6%上升至43.1%。最终，多数党承认其他国家对美国上调关税的举动忧心忡忡，但称“我们的首要责任是维护美国民众的成功和繁荣”。

　　霍利在众议院宣讲这部法案时坚称：“我们所有人都享受着保护性关税缔造和维护的美国式生活水平。”有人询问关税调整的基本原则时，他回答，“只要有证据表明美国工业与外国生产者或外国进口展开竞争时，美国自身的竞争条件处于劣势，或我们获取的信息证明存在这种情况，我们就调整相应产业的税率应对竞争环境。”这意味着，对本国产业提供“贸易保护所需的任何税率都会被写入税则”。“我们无意禁止任何进口，”霍利始终强调，“我们的意图是它们不应该将美国生产者和劳动者置于不利境地。”

　　田纳西州的科德尔·赫尔撰写了委员会的少数党报告。他批评共和党设置的关税过高或禁止了进口，因为它们确保了“国会议员之间互投赞成票以通过对自己有利的议案，以及利益冲突的集团对国会施加政治压力等最恶劣的老派做法将继续肆虐”。赫尔强调对于依靠出口市场的大多数美国农民来说，进口关税对他们没有任何帮助。他说：“目前至少所有坦诚的人都默认，只有少数农业特色产品才能明确地从关税中获得实质性好处。”他猛烈抨击民主党提交的法案：“现行的抑制性关税首先伤害的就是美国农民：第一，提高了他们的生产成本；第二，提高了他们的生活成本；第三，提高了他们的运输成本，第四，导致他们的海外市场和出口量缩水；第五，由于阻塞盈余（surplus congestion）而压低他们的房产价值。”

　　尽管共和党领袖强调这部关税法案的首要目标是帮助农业，但在法案中，制成品关税的上调幅度与农产品关税的上调幅度没有差别。让中西部共和党人更失望的是，这部法案没有纳入出口补贴计划，而这项计划的设计初衷是为了取代本书第七章提到的“麦克纳里豪根价格补贴计划”，为那些以出口为主而不受进口税影响的农民提供补贴。共和党领袖强烈反对推行出口补贴措施，因为它会进一步恶化党内各派系间的紧张关系。东部共和党支持对工业品征收高关税，但认为进口原材料和食品提高了生产者的生产成本和家庭生活成本，所以对美国经济有破坏作用。譬如，纽约州共和党议员费欧雷罗·拉瓜地亚（Fiorello H.LaGuardia）热烈支持用关税“保护美国劳工”，但反对上调食糖和黄油的税率。他斥责对土豆征收高关税的行为“简直是赤裸裸的偷窃”。与此形成鲜明对比的是，中西部造反派支持农业获得“关税平等”，即下调制造品关税，提高农产品关税，同时为农产品提供出口补贴。

　　胡佛总统对这部法案极为不满，所以约见了众议院的共和党人，要求他们按照共和党在竞选中做出的承诺，提高农业关税并下调工业关税。总统还坚持要求在法案中纳入“弹性关税”的授权，允许他根据关税委员会的报告调整税率。胡佛（1951—1952，第1卷：第292—293页）在自己的回忆录里写道：

　　我相信要使关税问题摆脱国会议员在议案审议中互投赞成票的做法，唯一的办法是赋权这个两党联立的委员会根据国内外生产成本差异调节应税产品的关税，并且在完成关税调整之前举行客观的调查和公众听证会……任何以国会议员互投赞成票的方式通过的议案必然在某些方面极其糟糕（这种审议过程在国会是不可避免的）。采取弹性关税手段不仅是为了提高关税平等，而且有可能使国会不再制定关税。

　　这次会见相当失败，因为总统的意愿没有对众议院的法案产生任何明显的影响。

　　赫尔等南部民主党人认为，“这部法案尖锐地提出了两个问题：关税是否可以这么高？本届政府是否有可能削减部分关税？”不过绝大多数民主党反对这部法案并不是因为他们要求削减关税。民主党过去采用的口号“获取财政收入是征收关税的唯一目的”早已过时。相反，他们主张采用其他方法分配关税带来的好处。“我坚信贸易保护主义原则，”加纳声明，“但我认为应该公平地分配贸易保护：南部和西部的农民与新英格兰和宾夕法尼亚制造商一样，有权利平等地享有关税保护带来的好处。”他抱怨，“下调工业品关税，使它们向农产品关税看齐的所有努力都遭到了共和党领袖小团体的反对，这个团体控制着关税法案的命运”，而且“出口补贴计划未能纳入关税法案，使80%的美国农民通过关税获得大量救助的最后一线希望也破灭了”。

　　民主党对这部法案怨声载道，但是没有足够的选票改变最终的审议结果。共和党在国会的多数党地位相当稳固，所以这部法案毫无悬念地通过了众议院审议。1929年5月28日，众议院以264票对147票的结果通过了《霍利关税法案》。“不管这是由于白天气温太高，还是数小时的漫长讨论让人们筋疲力尽，这次众议院千辛万苦地通过了重大法案后，并没有像往常一样出现群情振奋的场面。”《纽约时报》报道：“众议院议长朗沃斯宣布关税法案通过审议时，只有共和党人发出微弱的欢呼声。民主党被共和党在人数上的绝对优势彻底击垮了，愤愤地在座位上挪来挪去。”和以往一样，这次投票结果充分体现出两党各自的路线：共和党以244票对12票的结果支持法案，民主党以134票对20票的结果反对法案（其中包括一位农工党人的反对票）。

　　如图8.1所示，南北部由来已久的地域分裂依然相当清晰。来自东北部、中西部工业区和远西地带的共和党人支持这部法案，只有少数来自明尼苏达州、艾奥瓦州、南达科他州和内布拉斯加州“玉米种植带”和“小麦种植带”的造反派对该法案存在异见。南部民主党人一致抵制这部法案，只有糖业利益集团影响力极强的路易斯安那州和佛罗里达州没有遵循党内线路。换言之，投票支持这部法案的北部民主党人超过了反对该法案的中西部共和党人，这清晰地展露了两党内异见者的相对力量。

　　图8.1 1930年5月28日，《霍利关税法案》在众议院的投票情况

　　资料来源：Map Courtesy Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab，Dartmouth College。

　　随后这部法案被提交至参议院财政委员会。它的主席是来自犹他州的里德·斯穆特。他被很多人视为一位能力突出且不知疲倦的立法者，是国会中对关税税则的细节最了如指掌的国会议员，还是一位坚定的贸易保护主义者。从他的原则出发，他几乎反对所有削减关税的举措和主张。作为摩门教的领袖，斯穆特因为坚决维护犹他州甜菜糖业的利益而成为众所周知的“保护主义信徒”和“糖业参议员”。正如一位参议员所说：“犹他州的参议员当然认为，在很多情况下糖税都不够高。我可以说，在这位参议员心里，即使将糖税调高至法案中现行税率的两倍，他也会觉得不够高。他做梦时梦的是糖，他吃的是糖，他从早到晚直至深夜，眼里都只有糖。”

　　过去的经验已经清晰地表明，由于西部利益集团在参议院的力量更强大，而且一旦法案提交审议，共和党领袖就无法再掌控它，所以参议院审议法案的过程往往引发更多争议。在众议院提出的关税法草案中，工业品的关税上调幅度超过了农产品的关税上调幅度。使中西部共和党人和南部民主党人组成的两党联盟大为光火。他们抱怨这有悖于总统明确表达的意愿，即对关税进行有限修正，并且使农民成为主要受益人群。早在财政委员会开始审议法案之前，中西部参议员（代表农业利益）和西部参议员（代表矿业和养牛业的利益）就公开表达了自己的不满。爱达荷州共和党人威廉·博拉建议只允许财政委员会修正农业关税税则，这样就可以使工业品维持现行关税。“真正的斗争是农业利益与工业利益之争，”博拉解释，“我们认为我们在为平等而斗争。虽然我们对出口产品关税进行了一定程度的上调，但我们不得不买的产品的关税也被大幅提高。这个事实让我们感到关税平等不断遭到侵蚀。”博拉决议以一票之差未通过表决，其中共和党以32票对13票反对该决议，民主党以25票对7票支持该决议。不过，这个投票结果展示了造反派农业联盟在参议院的影响力，而且预示了即将到来的艰苦斗争。

　　随后，财政委员会开始了艰苦卓绝的听证会，从1929年5月一直延续到9月。委员会听取了1 004名证人的证词，所做记录累计18卷共8 618页（其中一卷专门记录了外国对这部法案的抗议。后文将详细讨论这个问题）。无数生产者利益集团的代表再次出现在委员会，要求提高与其产品存在竞争关系的进口品的关税。9月初，委员会提交了自己的法案版本，在众议院提交的法案版本中提高了177项关税，下调了254项关税。斯穆特向参议院介绍这部法案时深知一场大战一触即发。“人民选举了共和党总统以及共和党主导的国会，就是为了让贸易保护主义的朋友掌控关税调整，”他警告，“如果国内的某个群体或部门拒绝执行或破坏这一授权，那么人民很清楚应该由谁来承担责任。”他指责民主党“得到了不会给国家带来任何好处的派系力量的支持”，而且“受到国际主义团伙的教唆，这群人心甘情愿地背叛美国的利益而屈服于国际主义精神”。

　　北卡罗来纳州民主党参议员佛尼夫德·西蒙斯（Furnifold Simmons）带领民主党人发起了进攻。他称这部关税法案根本“站不住脚”，违背了总统在竞选时承诺救助农民的誓言。他大声疾呼：“这部法案不仅没有像承诺的那样清除不利于农业的关税歧视，反而大幅加剧了这些歧视并拓展了它们的范围，而且……它每给予农民一美元，就以他们购买的物品成本上升的方式，从他们那里拿走数美元。”西蒙斯认为这部法案征收关税的对象包括两种：要么是进口量微不足道的产品；要么是美国生产商依赖全球市场出口，而它的进口对美国没有太大影响的产品，所以农民对关税法案“极其不满”，西蒙斯也拒绝接受它。他认为：“农民可以通过关税法案实现基本平等或有望实现关税平等的唯一途径，是对他生产的产品征收可以见效或应当见效的关税，或者大幅下调那些他不生产或为了农场和家庭而必须购买的产品的关税。”

　　随后参议院启动了漫长复杂的法案修正过程。在1929年9月至1930年2月间，参议院采用了“全院委员会”程序来审议这部法案。与筹款委员会不同的是，财政委员会无法控制会场对议案的辩论过程，也无法限制它的修正案。“全院委员会”程序允许进行开放式讨论。在这个过程中，任何参议员都可以提出修正案，或要求对具体产品的关税举行投票。

　　参议院在讨论关税税则之前，就花了好几周时间辩论关税法案中的行政条款。在这个阶段，后来被人们称作“反税联盟”的组织成功地彻底改变了这部法案，该联盟由民主党人和博拉决议中与共和党分道扬镳的少数造反派组成。自1929年10月底至11月中旬，“反税联盟”在一系列唱名投票中成功地大幅削减了工业品的关税，在大多数情况下都使它们恢复到了1922年的水平。他们不仅将出口补贴计划写入法案，而且从法案中拿掉了总统和共和党领袖力保的弹性关税条款。

　　来自东部工业州的“老近卫军”参议员焦虑不安地看着“反税联盟”逐渐掌握主动权。新罕布什尔州共和党议员乔治·摩西（George Mose）痛斥博拉和他的追随者是“野驴之子”，这个绰号经久不衰，成了造反派的荣誉勋章。全院委员会曾举行投票决定是否要将生铁的关税从每吨1.50美元削减到0.75美元。投票结束后，宾夕法尼亚州共和党议员大卫·里德（David Reed）攻击反税联盟，说他们“动摇了美国工业的稳定和结构”。他长吁短叹道：“反税联盟铁了心要狙击任何一项工业品的关税上调，我们还是忍耐这种情况为好。随后法案会提交协商委员会，而众议院和参议院永远不会达成一致意见，不过至少我们可以摆脱这个联盟，然后正常开展我们的日常工作。”里德还攻击了造反派对工业利益集团的敌意：“西部州，特别是中西部州所谓的棉花带，对东部工业州充满了恶意，特别是对我们宾夕法尼亚州。你们几乎可以认为我们在相互开战。”西部参议员回应称，里德会欢天喜地地把锰矿石列入免税清单帮助钢铁业，而全然不考虑这给矿业州带来的麻烦。

　　参议院审议法案时表现出的诸多不确定性为总统展现领导力创造了时机。没人知道白宫如何看待这场造反运动。胡佛是希望将关税修正的范围限制在农业关税税则里，还是他也赞同上调工业品的关税？不过，看起来胡佛从来不关心关税本身，而且拒绝给国会提供任何指导，此外他的建议也不会受到国会的欢迎。1929年10月底白宫发表的一篇声明言简意赅地表示：“总统已经谢绝干预任何涉及具体关税的事宜或与关税有关的让步，也不会对此表达任何观点。这是由于他无法假装自己掌握了制定数千种产品的关税所需的必要知识。”

　　随后在11月初，斯穆特承认无法完成法案的起草工作，使参议院震惊不已。他承认财政委员会对这部法案失去了控制，提出将它交给反税联盟来处理，并且如果反税联盟愿意，可以休会10天重新撰写法案。为了加快这个进程，他建议参议院省略辩论过程，直接对反税联盟提交的版本进行表决，不过他无法确保表决的结果如何。他原本可能是为了叫板反税联盟，但事实上博拉和西蒙斯拒绝了他的提议。反税联盟的成员虽然对国会提交的草案提出各种尖锐的批评意见，但对如何改善关税税则立场不一。

　　尽管关税立法工作尚未完成，但11月底参议院进入了休会期，而就在几周前美国股市刚刚出现了大幅下挫。在此之前，美联储从1929年1月开始提高利率，以抑制飙升的股价。货币政策收紧导致经济增长放缓，最终促使资产价格直线下跌。10月底股市崩盘，表明美国的经济前途未卜。有些观察家将股市下挫与国会审议关税法案的工作联系起来，不过国会辩论对金融市场产生重大影响的可能性微乎其微。事实上，公司股价急剧攀升后跳水的情况并不是普遍现象，几乎全部集中在公用事业公司上，而这些公司所属行业受进口税的影响最小。除此以外，参议院在法案方面的工作远未结束，没有对最终结果得出任何结论。

　　1930年1月国会复会后，参议院仍然以“全院委员会”的身份审议法案，但此时他们研究的是总体法案，而不仅仅是财政委员会对众议院提交的法案提出的修正案。他们调整了法案中的关税，使它们更加温和。参议院一周接一周地把全部精力用来对原铝、铝屑、鞋履、煤焦油染料、丝织物、碳化钙、玻璃棒和牛奶罐等产品的税率举行费力费时的投票。参议院筋疲力尽地对食糖展开了长达6天的辩论后，把财政委员会建议的每英担2.20美元的粗糖关税下调至每英担1.75美元（即1922年《福尼特迈坎伯关税法案》中的水平），与众议院建议的2.40美元的税率形成了鲜明对比。很多产品的投票结果非常接近，表明在具体产品上支持高关税及低关税的派系并不稳定，不过反税联盟似乎仍然占据上风。

　　到了1930年3月初，即众议院通过关税法案近一年后，参议院终于在“全院委员会”完成了审议。众议院的法案以1922年关税法案为基础，上调了845项税率，下调了82项税率，而参议院的版本上调了620项税率，下调了202项税率。随后开始启动参议院自身的立法程序，在最终通过法案前开展更加深入的辩论。参议员可以在会场辩论中再次提出修正案，或要求对具体税率举行新的投票，即使全院委员会已经审议过这一税率并且举行了投票也不例外。无论参议院以全体委员会的身份审议关税法案，还是谨以自己的身份审议法案时，得出的结果没有本质差异，但由于经济前景愈发暗淡，所以反对削减工业品关税的议员有时间重整队伍，提出新的修正案。由此出现了一个新的投票联盟，这个联盟出现的基础不是农业与工业的利益之争，而是无关联产品之间经典的投票交易。

　　这个新的联盟互投赞成票以通过对彼此有利的提案。他们成功地扭转了很多全院委员会已经投票通过的关税削减内容。譬如，3月5日（即全院委员会将法案转交给参议院的第二天），参议院就重新审议了糖税。虽然参议院刚刚投票决定恢复1922年的食糖进口税率，但还不到两个月，斯穆特就成功地将粗糖关税推高至每英担2.50美元的水平。同样，参议院还逆转了之前对水泥、软木木材以及反税联盟已成功削减关税的其他产品的投票结果。在最后这个阶段，参议院在全院委员会提交的法案基础上，上调了75项税率（涉及价值3.55亿美元的进口商品），下调了31项税率（涉及价值3 400万美元的进口商品）。

　　到了1930年3月，全院委员会为了抑制关税而采取的举措被大量逆转，人们纷纷谴责幕后交易和特殊利益集团游说催生的投票交易。威斯康星州共和党议员罗伯特·拉福莱特描述这部法案的特征时称，它是“一系列秘密交易的产物，但是要对所有公众付诸实施。他们厚颜无耻的程度在参议院的历史上无出其右……在我看来，这部法案的投票过程纵容了投票交易，而正是这种交易使法案采纳了一些最不合理的税率……本届国会展示了制定关税法案时不应该采取的做法”。参议院发表的声明指出，食糖、木材、混凝土等产品可能涉及参议员互投赞成票以通过对彼此有利的提案。譬如，马萨诸塞州民主党议员大卫·沃尔什（David Walsh）在木材关税的投票前表示：

　　近几周里在参议院发生的事让我忍不住一吐为快。它们多多少少动摇了我对参议院本其良心做出判断的信心。即使没有互换选票的行为，即参议员互投赞成票以通过对彼此有利的提案，也存在利用无形影响力改变选票，扭转参议院决定的行为，而且其严重程度在立法史上前所未有。对许多产品的投票结果发生变化，这些情况都很令人生疑。事实上，已经有人私下承认，对所有重要产品的关税的投票都已经成为或即将成为互换选票的行为。 注释标题 参见CR，1930年3月20日，第5669页。

　　投票结果逆转使共和党造反派相当沮丧。“这部法案背叛了农民的利益，”拉福莱特怒斥道，“工业利益集团游说者为了他们代表的特殊工业利益集团的利益，把农民的脊背当作跳板，将工业品的关税推高至一个全新的水平。在很多情况下，关税法案赋予农民的农产品关税没有见效，而农民反而要承担起为农场购买的每一样物品支付更高价格的义务。”他将这部法案称为美国历史上“最糟糕的关税法案”，认为这部法案会使消费者因为物价上涨而多花10亿美元。

　　威斯康星州立大学的经济学家约翰·康芒斯（Joahn R.Commons）、本杰明·希巴德（Benjamin H.Hibbard）和塞利格·帕尔曼（Selig Perlman）发现，很多农产品关税对扶持本国生产者来说没有产生实际作用。这项研究结果被人们广泛引用。他们的计算结果表明，1928年美国公众因为糖税支出了2.89亿美元，《霍利-斯穆特关税法案》每年使这笔支出增加到3.84亿美元。斯穆特拒绝接受这份报告，称“知名经济学家”也会犯一些“愚蠢的错误”，而且“如果他们的研究像对糖业的分析那样错得很离谱，那么这本小册子里的每一行都是废话”。斯穆特称人们要求国会接受这些经济学家“在他们没有半点实践经验的”问题上提出的建议，而“经验老到的制糖业从业者……已经亲自在参议院财政委员会表明必须提高糖业的关税。他们已经向我们保证提高关税不会威胁到消费者，也不会威胁到古巴的福祉”。

　　1930年3月24日，即众议院通过关税法案10个月后，参议院完成了对法案的审议，以53票对31票的结果通过了该法案，其中共和党以46票对5票的结果支持法案，民主党以26票对7票的结果反对法案。参议院对众议院提交的法案提出了1 253项涉及技术层面或关税调整的修正案。后来的统计结果表明，自1929年9月持续到1930年2月的会场辩论共耗时527小时，在《国会议事录》（Congressional Record）中留下了2 638页记录，印刷成本达13.1万美元。许多议员在辩论过程中发表了冗长的演讲，如亚利桑那州民主党议员亨利·艾舍斯特（Henry Ashurst）就西红柿关税发表的演讲有15页长，共和党议员杰拉德·奈（Gerald Nye）就木材关税发表了长达35页的演讲。

　　1930年4月，参众两院协商委员会开始着手处理两部法案之间的差异。协商委员会普遍采纳众议院提交的原始法案中的高税率，但在其他条款上又出现了分歧。众议院的法案版本虽然包括了弹性关税条款，但权力极其有限，不过它也采纳了出口补贴计划。参议院的法案版本拒绝采纳弹性关税条款，但保留了出口补贴计划。在参议院审议法案期间基本保持沉默的胡佛此时威胁要否决该法案，除非它加入更强大的弹性关税条款，同时放弃出口补贴计划。显然，他并不关心关税本身有多高及采取何种关税架构。最终参议院让步，以43票对41票的结果勉强通过了取消出口补贴计划的决定，并且在副总统打破僵局后增加了弹性关税条款。

　　1930年6月23日，参议院以44票对42票的结果通过了协商委员会报告，其中共和党以39票对11票同意该报告，民主党以30票对5票反对该报告。投票双方的差距如此微弱，表明共和党已经丧失了农业州的支持，因为在协商委员会提交的法案中，工业品关税的上调幅度超过了参议院通过的法案版本的上调幅度，让农业州焦虑不安。然而，有5位民主党人的选票对议案能否通过非常关键，而相关产品的利益集团说服了他们支持这部法案，即路易斯安那州的制糖业、怀俄明州的羊毛业和佛罗里达州的水果业，尽管50名共和党参议员中的11位造反派投票反对了最终的法案版本，但未能对最终结果产生更大的影响，这让他们相当沮丧。

　　第二天，众议院在两党都出现“变节者”的情况下通过了协商委员会提交的法案。霍利敦促众议院通过此部法案时称：“如果这部法案颁布生效……那么我们就会像共和党每次颁布关税法案一样，延续我国的经济辉煌。无论从事何种职业，身处哪个行业，所有美国人民都会像过去一样共享经济繁荣，这将提升我们的财富和就业，使我们的生活更加舒适，必需品的供给方式也将得到改善；这将促进我们的海外贸易，使美国继续在全球其他国家面前保持财政稳健、人民共享公平公正并且永远力求自给自足的头号强国形象。”

　　几乎没有议员因为国会通过这部法案而欢欣鼓舞。立法过程逐渐接近尾声时，民主党和共和党造反派都加强了攻击的火力。内布拉斯加州共和党参议员乔治·诺里斯（George Norris）如此形容此次立法的最后结果：

　　贸易保护彻底疯狂了……它是为了维护蒸蒸日上的商业组织的利益而酝酿成文的。在我看来，这些商业组织利用很多极不公平且具有欺骗性的方法获得权力，并动用这些权力使这部美国历史上最自私、最站不住脚的关税法案通过了国会的审议。我判断，那些藏在幕后的人将利用自己手中的权力毁灭自己，因为毕竟从长远看……使部分美国人民以破坏和伤害其他人民为基础发展壮大的关税法案终将自我毁灭。 注释标题 参见CR，1930年6月12日，第10546页。

　　众议院的少数党领袖约翰·加纳痛斥这部法案“违反了所有常识、公平和合理的经济学原则。参众两院的共和党多数派打着保护农产品的旗号将完全站不住脚的关税强加给我国，这些关税只会使农民和消费者已经背负多年的负担愈发沉重；这些关税很容易使我国诸多产品的外国市场缩水，事实上失去所有外国市场，无论工业品还是农产品均是如此”。加纳继续说道：

　　所有使农业享有平等保护并因此占据一定优势的努力都遭到了破坏。所有下调工业品关税、使它们向农产品关税看齐的努力都遇到了一小撮共和党领袖的反对，而正是这个小团伙控制着关税法案的命运。他们放出烟幕弹掩盖了自己操纵工业品关税的调整过程，将它推高到史上最高水平的行径。为了掩饰这些举动，他们提高了部分农产品的关税，而这些农产品要么生产过剩，要么关税对它们根本不起作用。他们断然拒绝了出口补贴计划，而这个计划原本可以使关税对这些生产过剩的农产品提供帮助，就这样他们还厚颜无耻地称这部关税法案的目的是为了给农业施以援手。 注释标题 参见CR，1930年6月14日，第10762页。

　　最后，加纳总结：“《霍利-斯穆特关税法案》并不是将调查研究中总结出的经济学事实应用到实际情况后得到的成果。它不是进行科学演绎或采用科学发现后得到的成果。它是政治向一个规模不大但权倾朝野的小团体阿谀奉承的结果。这个小团体财力雄厚，足以在华盛顿豢养一大批高效能干的说客为他们服务，并且在很大程度上控制了共和党的财务及政策。”

　　随后，这部关税法案提交给了总统审批。胡佛（1951—1952，第1卷：第296页）后来写到，他“被纷至沓来的大量建议淹没了。各种利益集团的代表要么要求我同意该法案，要么要求我否决它”。制造商对法案的支持并不热情，就算他们关心最终结果，也没有努力消除国会调整关税带来的不确定性。农民组织即便不是对法案怀有深刻的敌意，也是心存疑虑。除了个别工会以外，有组织的劳工大体上对法案保持中立态度。

　　不过，公众对国会冗长延宕的关税制定程序总体上持消极态度。负责总统信件的秘书告诉胡佛：“我国极少因为关税法案掀起如此高涨的民众抗议浪潮。”对这部法案的反对声远远超过了民众对之前任何一部关税法案的反响，这要么是因为主张提高关税的经济学原理根本站不住脚，要么是因为公众看到特殊利益集团的政客几乎不加掩饰地在国会互投赞成票以此通过对彼此有利的条款，行径极其无耻。人们肆意嘲笑国会出现的各种奇观，例如它对同一种商品的关税举行多次投票，而投票的结果取决于哪个联盟占了上风或哪些参议员之间交易了哪些选票。

　　有一项针对媒体社论版的调查显示，在324家报纸中有238家报纸不相信《霍利-斯穆特关税法案》能在最大程度上服务于美国的利益。当时最杰出的专栏作家沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）指责关税法案是“愚蠢和贪婪造就的卑鄙、充满恶意的产物”。银行和金融机构的高管提醒胡佛注意美国当时是债权国，而高关税会阻碍其他国家赚取偿还战争债务必需的美元。摩根大通的托马斯·拉蒙特（Thomas Lamont）当时是胡佛总统的顾问。后来他回忆说：“我差点儿跪下来求赫伯特·胡佛否决愚蠢的《霍利-斯穆特关税法案》。这部法案激化了全球各国的民族主义。”据称国务卿史汀生（Henry Stimson）在两天的时间里“疯了似的提出反对意见”，试图说服胡佛否决这部法案。后来胡佛也因为在这件事上缺乏领导能力而饱受攻击。

　　在人们对这部关税法案的各种反应中，最引人注目的是1 028名经济学家共同签名发表了一份声明，并且醒目地刊登在1930年5月5日《纽约时报》的头版上。这些经济学家称高关税“大错特错”。他们认为不需要对美国制造商加大贸易保护的力度：“我国人民消费的制成品中已经有96%由我国的制造业工厂提供，而且我国生产商指望用外国市场吸收他们的机器源源不断生产出来的产品。进一步提升贸易壁垒对他们有百害而无一利。”提高进口壁垒会推高消费者的支付价格，导致低成本企业的利润进一步增长，促使高成本企业的生产效率愈发低下，而且在那些受关税保护的产业，工人会因此受到伤害。此外，出口也会受损，因为“除非其他国家可以卖给我们东西，否则它们不会一直从我们这里采购产品。而且我们通过上调关税限制它们对美出口的力度越大，我国出口进入它们市场的可能性就越低。”最终高关税会“不可避免地将……怨恨注入”国际经济关系，而且“只会刺激他国与我国竞相提高贸易壁垒”。

　　尽管这部法案受到各种批判，但总统并不打算否决本党提出的法案。鉴于共和党执掌下的国会已经按照他的要求制定了关税法案，而且纳入了弹性关税条款，并放弃了出口补贴计划，所以总统几乎不可能找到正当的理由否决这部法案。胡佛是这样描述法案的：

　　它包含了不同部门的利益集团之间和不同产业之间达成的许多妥协。在现行体系下，过去没有制定出完美的关税法案，将来也不可能。大多数关税条目都是根据正确的判断进行调整的，但法案中必然会包括一些不平等或不公平的妥协。事实证明，部分产品的税率过高，而另一些产品的税率过低。显然没有一位总统能够在肩负其他职责的情况下，假装自己弄清楚了与3 300项税目有关的所有错综复杂的事实，这需要数百位国会议员在接近一年四个月的时间里认真研究才能完成。 注释标题 参见PPP（1930），第232—233页。

　　胡佛盛赞弹性关税条款可以用来“纠正关税中的不平等现象”，而且“让我们满怀希望，使关税摆脱政治、游说及立法者为了私利而互投赞成票等行为的影响”。不过法案的整个制定过程让胡佛感到焦虑：“目前的燃眉之急是消除商界中存在的不确定性，而关税法案的辩论一拖再拖使这个问题雪上加霜……正如我所说，我认为这部法案以及任何一部关税法案的税率结构都不完美，但我深信迫在眉睫的是这一整个问题如何处理……关税持续引发的焦虑情绪是拖累商业复苏的最大原因。”于是，1930年6月17日中午12点59分，胡佛签署了1930年关税法案，该法案于次日生效。胡佛（1951—1952，第1卷：第299页）很有先见之明地写道：“尽管推行关税改革有诸多裨益，但将关税问题从沉睡中唤醒制造出了政治累赘。”

　　正确看待《霍利-斯穆特关税法案》

　　1930年《霍利-斯穆特关税法案》引入的时机极不合适，而且折射出了特殊利益集团为了通过对自己有利的法案疯狂地互投赞成票的现象，所以它永远地背上了恶名。尽管它并没有完全离经叛道，但《霍利-斯穆特关税法案》在很多方面的表现都很不寻常。1922年《福尼特迈坎伯关税法案》背后的基本政治原理很容易理解：政府的控制权已经易主共和党。共和党希望扭转当时民主党的低关税政策，同时美国经济经历了战后货币和财政调整带来的动荡。而1930年《霍利-斯穆特关税法案》背后的基本政治原理就不太容易理解，因为以上提到的因素均不存在。多年以来，共和党一直牢牢控制着政府，而且早在1929年8月美国经济到达商业周期的顶点之前就着手制定新关税法案，当时失业率仅有3%左右。他们首次计划调整关税时，既没有进口激增的现象，也没有进口价格暴跌的情况。到了股市暴跌及经济陷入衰退时，关税法案的议案已经进入参议院的审议环节。

　　《霍利-斯穆特关税法案》的内容约有200页。它的长度和复杂程度都超过了以往所有的关税法案。图8.2展示了关税法案的篇幅如何随着时间推移逐渐加大，由此折射出关税税则的复杂程度日益加深。《霍利-斯穆特关税法案》详细列出了近3 300种产品的税率，其详尽程度令人难以想象。譬如，在法案的最终版本中，税则3（金属及金属制品）的第390段称：“未经装饰、涂色、上蜡、涂漆、上釉、石印、电镀或彩色压印的金属瓶盖、（铝制）软管和洒水喷头，从价税率为30%；装饰、涂色、上蜡、涂漆、上釉、石印、电镀或彩色压印后的金属瓶盖、（铝制）软管和洒水喷头，从价税率为45%。”税则1（化学制品、石油和油漆）的第8段称：“锑：氧化物的税率为每磅2美分；鞑靼催吐剂或酒石酸锑钾的税率为每磅6美分；（若没有特殊规定）硫化物及其他锑盐和化合物的税率为每磅1美分和25%从价税率。”这部关税法案中有近200页都是这么详细的税率规定。马萨诸塞州民主党议员大卫·沃尔什抱怨：“现行税率的内容相当精细。这在一定程度上看起来很荒谬，在一定程度上也是政党采取的欺诈手段，目的是为了掩盖关税的真实本质，即为了实现私利的大量立法内容的集合。”

　　在归入税则号列的3 295项应税税目中，最终法案上调了890项税目，下调了235项税目，剩下2 170项税目的税率沿袭了现行税则。这次税率调整与过去的目标（即设置关税是为了拉平国内外生产成本）没有任何关系。尽管关税委员会声称对进口番茄罐头征收31%的关税可以拉平生产成本，但国会把它的关税确定为50%。关税委员会发现对每蒲式耳亚麻仁征收56%的关税可以使国内成本等同于国外成本，而国会将关税确定为65%。“尽管有人在辩论中妄称有些方法可以客观地测试国家福祉，”费特（1933，第418页）不加掩饰地指出，“但对具体税目的投票记录为那些愤世嫉俗的观点提供了不少证据，这些观点认为合理的贸易保护就是推高某地选民出产的产品价格，而不合理的贸易保护就是推高另一地选民出产的产品价格。”

　　图8.2 1816—1930年各关税法案的篇幅

　　资料来源：Schattschneider（1935），第23页。

　　这部法案并没有过度上调关税。关税委员会以1928年的进口为基数进行计算后得出的结果表明，用1930年的税率计算后，应税进口产品的平均税率为41.14%，高于用1922年税率计算得出的平均税率35.65%。因此，《霍利-斯穆特关税法案》将应税进口产品的平均税率提高了6个百分点左右，增幅为15%。当然这只是平均水平，因为绝大多数关税没有调整，而且只有少数税率被下调了，所以对于上调的税率来说，其上调幅度远远超出了平均数值反映的情况。不过，从历史背景看，《霍利-斯穆特关税法案》上调关税的幅度并不算极端。1890年《麦金利关税法案》将应税进口品的关税提高了约4个百分点，上调幅度为10%。《霍利-斯穆特关税法案》的关税上调幅度远远低于1922年《福尼特迈坎伯关税法案》，后者将平均关税推高了近13个百分点，上调幅度达到64%。然而，《霍利-斯穆特关税法案》标志着关税在《福尼特迈坎伯关税法案》设定的已经相当高的水平之上“更上一层楼”。

　　1930年美国立法上调进口关税只是这一时期关税水平上升的原因之一。如图8.3所示，虽然1930年应税进口产品的平均关税上升，但随后在1931年和1932年再次上升，并在1932年达到峰值59.1%，在美国历史上位居第二。进口价格急剧下降是导致1931年和1932年应税进口产品的平均关税上升的重要原因，因为约2/3的应税进口产品需缴纳从量税。1930年进口价格下跌18%，1931年下跌22%，1932年继续下滑22%，这样一来1929年以后进口价格累计下滑49%。通货紧缩对从量税的影响导致应税进口产品的平均关税在1931年缓慢上升至53%，继而于1932年攀升至59%。通货紧缩引发的关税上调与国会立法没有关系：它最早出现于1929年，而且主要是由货币因素驱动的，即使不通过《霍利-斯穆特关税法案》，这些因素也会出现。

　　图8.3 1880—1950年所有进口品和应税进口品的平均关税水平

　　资料来源：US Department of Commerce（1975），series U-211-12。

　　综观这一时期，政府立法上调税率与通货紧缩共同作用，使应税进口产品的平均关税从1929年的40%提升至1932年的59%，提高了19个百分点，增幅约为47%。政府法案将平均关税提高了15%，通货紧缩将平均关税又推高了32%。因此在这一时期，平均关税水平的上调幅度中有近1/3是由关税法案造成的，另外2/3是由通货紧缩造成的。

　　《霍利-斯穆特关税法案》的复杂程度超出了国会的能力范围，特别是参议院，它们对几十项大宗商品或产品的税率反复进行多次唱名投票，受到人们的广泛嘲笑。此外，这还意味着立法过程相当漫长，从众议院召开听证会、参议院审议、协商委员会开会直至法案送到总统的书桌上，全程长达18个月，从1929年1月一直持续到1930年6月。1913年《安德伍德关税法案》在国会只用了8个月时间就完成立法，所花时间略长于19世纪大多数关税法案耗费的立法时间。不过1922年《福尼特迈坎伯关税法案》在国会消耗了21个月，这也反映出立法过程在国会花费的时间越来越长。虽然在立法过程中，议员们互投赞成票以通过对自己有利的法案内容的行为并不鲜见，但看起来这个问题越来越严重。

　　这种令人煎熬的立法过程在两党中都引发了巨大的挫败感。议员们充分认识到，这种旷日持久的立法过程使他们日复一日地忙于对诸多晦涩难懂的问题进行辩论，如衣夹、绳索、大礼帽、玻璃棒、亚麻籽油、纸板和含锌矿石等产品的税率应该设置在什么水平才是适宜的，而他们原本可以把这些时间花在其他迫在眉睫的问题上。烦琐复杂的立法路径使国会痛苦地意识到修正关税税则的过程中存在各种荒谬的言行。阿肯色州民主党议员撒迪厄斯·卡拉韦（Thaddeus Caraway）抱怨：“问题出在体制上。已经有很多实例表明贸易保护政策用在了那些最不需要保护的产业上，而确实值得保护的产业却被忽略了，或没有给予应有的保护。看看现在提交参议院的这部法案里的税则，里面列出的产品税率与它们的进口情况之间感觉不到任何关联，而且它们常常与寻求高关税的个人/公司的收益能力之间没有太多关系。”

　　此外，国会立法的最终结果遭到了公众的炮轰，认为它只满足了极个别利益攸关方的利益。很多与《霍利-斯穆特关税法案》有关的事情都极具讽刺意味，其中之一是它并非因为受到制造商的压力，相反，发起这一提案的是共和党进步派，他们认为关税调整有助于自己代表的农业选民，他们徒劳地希望实现“关税平等”。修正关税的想法是由政客主动提出的，而不是在利益集团的要求下被迫启动的。然而，一旦对某些群体打开调整关税的大门，其他群体就会欣欣然地借势为自己谋求利益，譬如并没有因为外来竞争加剧而受损的中小制造商。这类情形显示了政客如何利用经济利益集团实现自己的目标，而不是相反。

　　这次立法假意称其初衷是为了帮助农民。然而绝大多数农民面对的问题是农产品价格低廉而债务高企，无法通过提高进口关税得到解决。美国在绝大多数农产品上都是净出口国（羊毛和食糖除外），因此大多数农民未能从限制进口的举措中获益。中西部农民出产谷物和肉，而南部农民出产棉花和烟草。美国将本国出产的一半棉花、三分之一烟草和五分之一小麦及面粉出口到了外国市场。“这部法案的支持者称它是为了支持农业，这完全是一派胡言，”得克萨斯州的约翰·加纳坚称，“除了个别情况以外，上调农产品的关税根本没有支持农业，而对制成品的每一项关税上调都见到了实效。”与此形成鲜明对比的是，绝大多数进口的农产品要么是本国不生产的产品（如咖啡和茶叶），要么是本国产量有限的产品（如各种热带水果）。譬如，一位农业生产者支持按每串75美分的税率对进口香蕉征收关税，这么做并不是因为美国出产香蕉，而是因为“大量廉价香蕉涌入美国很可能抑制对国产新鲜水果的消费”，特别是苹果。

　　随后，人们力求通过研究查明哪些潜在的政治和经济因素决定了《霍利-斯穆特关税法案》能够通过国会审议。政治学者谢茨施奈德在1935年完成的经典著作《政治、压力和关税》（E.E.Schattschneider，Politics，Pressures，and the Tariff）中认为，推动这部关税法案出台的原因不是政党政治或贸易保护上附着的意识形态，而是因为没有任何力量阻止生产商群体要求提高关税，也没有力量阻止国会上调关税。谢茨施奈德（1935，第285页）主要研究了国会举办的公众听证会。他原本预期支持关税和反对关税的经济利益集团基本旗鼓相当，但发现实际情况恰恰相反，国会受到的压力“极不平衡……支持上调关税的压力势不可挡，因为反对力量几乎可以忽略不计”。谢茨施奈德（1935，第109页）这样描述国会承受的高度不平衡的压力：“力求提高关税的国内生产商发动了积极的攻势，几乎主导了整个立法过程。这个群体施加的压力比其他群体的所有力量更咄咄逼人、更强势、更有成效。”消费者群体或进口商反对上调关税的呼声“渺小得异乎寻常”，谢茨施奈德（第141页）指出，“极少有人因为对贸易保护的理念持异见而反对关税”。

　　谢茨施奈德（1935，第127—128页）解释了为什么支持高关税的力量与反对高关税的力量之间不成比例，后者反对关税的理由是“关税的成本分摊到了各个群体身上，而产生的利益却集中在少数群体身上”。正如他指出的：“立法给个别生产商带来的利益显而易见，而它带来的很多成本则模糊不清。此外，这些利益都是某项具体关税带来的，至多是几项关税带来的，而给人们带来成本的关税却多得很。”这解释了为什么国会听到的几乎全是商界的意见，而劳工、消费者或更广泛的群体没有过多参与立法过程。此外，“互惠性不干涉”的做法意味着生产商不会反对提高与其他生产者有关的关税；这里隐含着一个不言而喻的规则：“各个群体为了自己的利益谋求关税调整是合理的，但反对其他群体谋求的关税调整则不公正、不合理”。谢茨施奈德（1953，第283页）由此得出结论，称保护性关税“在政治层面无可匹敌”，关税政策是“一项没有把握的经济政策，但它转化成了重大的政治成就。它牢固地树立起了有利公众利益的形象……几乎所有有影响力的反对意见都暂时消失了”。

　　不过由于谢茨施奈德的研究几乎全部专注于公众听证会，所以他描绘的立法过程并不完整，甚至具有误导性。毫无疑问，在国会的听证会上，国会议员从受关税影响的利益群体那里听到的观点倾向性极强，因为只有少数生产商利益集团愿意参与听证会。不过谢茨施奈德选择只研究国会的听证会，而不是众议院和参议院的会场辩论。他没有深入探究两院大多数民主党人及代表农业州的共和党人对关税法的反对意见。此外，谢茨施奈德的研究给人们留下的印象是，国会只是对生产商利益集团的要求做出了回应，但正如前文指出的那样，1928年和1929年，工业利益集团并未叫嚷着提高关税。相反，是共和党政客主动提出上调关税以抚慰农业利益集团，但是丧失了对立法过程的控制。

　　大萧条和美国贸易的崩溃

　　1929年夏天参议院就关税法案举行听证会时，美国达到了商业周期的顶峰。在之后的三年半里，美国经历了无情的经济收缩，即众所周知的“大萧条”。虽然早在1930年6月实施新关税法案之前，美国经济就已经开始下滑，但很多观察家仍然将《霍利-斯穆特关税法案》与该法案颁布后接踵而来的经济灾难联系在一起。《霍利-斯穆特关税法案》、美国贸易崩溃和大萧条之前存在哪些普遍联系呢？

　　在1929年至1932年间，美国经历了历史上和平时期最严重的贸易崩盘（除了1808年至1809年的贸易禁运外）。在这一时期，进出口额几乎下滑了近70%，造成这种现象的部分原因是物价下跌。从数量来说，这三年里出口额下滑了49%，进口额下滑了40%。贸易的下滑幅度远远超过了实际GDP的下滑程度（这一时期的实际GDP下滑了25%）。到了1932年，出口在GDP中的占比从1929年的5.0%收缩至仅有2.7%，而进口在GDP中的占比从1929年的3.8%收缩至2.0%。

　　《霍利-斯穆特关税法案》对史无前例的贸易下滑产生了多大推波助澜的作用？我们已经看到，《霍利-斯穆特关税法案》将应税进口产品的平均关税提高了近6个百分点，增幅达到15%。为什么关税上调的幅度这么大，但对进口的影响却如此有限？其原因有二：首先，应税进口产品的平均关税从40%上调至46%，使其价格上涨15%，但并未转化成国内进口产品价格上涨15%。《霍利-斯穆特关税法案》颁布之前，成本为1美元的进口商品售价为1.40美元，但新关税法案颁布之后，它的售价变成1.46美元，消费者支付的价格约上涨4%。其次，1929年时只有1/3的进口产品需缴纳关税，出现这种现象的部分原因是高关税早已抑制了这部分进口。《霍利-斯穆特关税法案》生效之前，仍有2/3进口产品可以免交关税进入美国，这些产品通常是丝绸、咖啡和橡胶等原材料。

　　图8.4展示了提高关税对进口造成的影响。它逐月列出了应税产品和免税产品的进口额。1930年7月，应税进口额明显急剧下降。上调关税3个月后，应税进口产品的进口额比颁布关税法案3个月前下滑了34%（其中不包括6月，因为商家为了在关税上调政策生效前努力清关而导致进口额激增）。同期免税进口产品的进口额下降了14%。如果以免税进口产品作为对照组，那么进行对比后发现《霍利-斯穆特关税法案》使应税进口产品的进口额下降了20%左右。由于应税进口产品在进口总量中占1/3，所以这意味着上调关税使进口总量减少了7%左右。因此，关税调整对应税进口产品产生了显著影响，但对总体进口影响有限。

　　进口的下滑幅度与随后出现的贸易崩盘比起来规模并不算大。在1930年第二季度至1932年第三季度贸易最低谷期间，进口额减少了41%。导致贸易崩溃的最重要因素是实际GDP持续下滑，在这一时期，实际GDP每个季度下降30%。事实上，在《霍利-斯穆特关税法案》颁布前一年（即1929年第二季度至1930年第二季度期间），进口额已经下滑了15%，同期实际GDP减少了7%。

　　图8.4 1929年至1931年所有进口产品、应税进口产品及免税进口品的逐月进口额（1930年12月至1931年12月对外贸易月度汇总）

　　一项粗略的计算表明，在1929年至1932年间，进口额减少41%，其中一半是由关税上调造成的。《霍利-斯穆特关税法案》上调关税或许使进口减少了7个百分点，这取决于人们对进口需求弹性的假设；通货紧缩引发的关税上调使进口减少了15个百分点。因此，关税上调和通货紧缩引发的税率上升相结合，是导致进口大幅缩水的重要原因，但不是导致贸易崩盘的全部原因。

　　在1929年至1932年间，为什么出口的跌幅更甚于进口？国外对美国产品的需求下降是由多个因素造成的，如海外大萧条导致外国收入减少、外国关税水平上升、贸易优惠、其他直接或间接针对美国的贸易限制、1931年末至1933年初英镑相对美元持续贬值，以及其他难以准确量化的因素。

　　从大萧条的总体情况看，它无疑是美国历史上最严峻的经济灾难之一。从1929年中至1933年初，通货紧缩肆虐，产量下降，就业情况不断恶化。在1929年8月至1933年3月间，工业生产减少了55%，批发价格指数下滑了37%，农产品价格暴跌64%。从1929年第三季度商业周期到达顶峰至1933年第一季度进入谷底期间，实际GDP每季度下滑36%；在1929年至1932年间，实际GDP每年下降25%。据估算，失业率从1929年的4.6%激增至1932年的24.9%。即使到了1933年，美国经济到达拐点处开始回暖，它的经济也没有完全复苏，不时陷入低迷。譬如，1937年至1938年，美国经济再次遭遇严重衰退。即使到了1939年，失业率仍然超过17%（就算把参加临时性政府救助项目的人算进去，美国的失业率仍然高达12%）。

　　我们已经看到，《霍利-斯穆特关税法案》本身并不是对大萧条的回应。早在股市崩盘、工业生产滑坡和失业率飙升之前，国会就已经开始筹备修正关税。美国经济在1929年8月达到商业周期的巅峰后开始下滑，或许参议院更倾向于在1930年初制订关税法案，但当时经济衰退的程度仍然相对温和。1930年末爆发银行业恐慌和1931年末货币和财政状况收紧后，经济衰退严重加剧。经济下滑贯穿了1932年的大部分时间，而且在1933年初严峻的银行危机中达到高潮。

　　由于关税刚刚上调后，大萧条就接踵而至，所以当时很多人认为《霍利-斯穆特关税法案》是引发经济灾难的罪魁祸首。然而，和之前历次经济下行一样，经济史学家一致认为货币和财政因素是造成大萧条的主因。弗里德曼和施瓦茨（Friedman and Schwartz，1963）称，1930年10月的银行业恐慌导致货币供给出乎预料地大幅下滑，使原本只是相当正常的经济衰退恶化成了大萧条。由于当时没有存款保险，所以这场恐慌导致公众从银行体系大量提取现金，因为一旦银行倒闭，存款人的所有存款就会化为乌有。存款大量流失，迫使银行缩减借贷，相应地减少了投资支出和货币供给，结果引发了通货紧缩，使所有这些问题雪上加霜。通货紧缩导致实际利率激增，投资崩溃。物价暴跌又加重了实际债务负担，借款人偿还银行债务的难度越来越大，使财政体系愈发脆弱。很多经济学家责备美联储没有采取更多积极有效的行动阻止银行倒闭和货币供给下降，否则原本可以避免大萧条。

　　在全球层面，绝大多数国家当时还坚守金本位，这是通货紧缩的另一个来源。20世纪20年代末，各国央行对黄金的需求上升，而黄金供给没有相应增加，因此货币供给收紧，压低了全球物价水平。金本位通过固定汇率体制将全球主要经济体联系在一起，某个国家国内出现的货币冲击和金融风波可以通过这种联系迅速传导到其他国家。譬如，1931年9月英国放弃金本位后，美国的黄金储备开始迅速流失。美联储对此做出的反应是大幅提升利率以防止黄金外流，并维持美元相对于其他货币的价值。同时美联储选择继续与黄金挂钩而不是扶持本国经济，在经济极其疲软之时收紧货币政策。这进一步加剧了通货紧缩，导致更多银行倒闭，除了使大萧条恶化以外没有产生任何助益。

　　鉴于货币和财政因素是导致大萧条爆发的首要因素，《霍利-斯穆特关税法案》对经济危机发挥的作用显然相对较小。1929年，应税进口额在GDP中的占比只有1.4%。我们很难相信进口产品的平均关税从40%提升到46%会引发大萧条这么严重的经济崩溃。本书前几章表明，无论在理论层面还是实践层面都找不到有力的理由支持“高关税驱动了商业周期波动”这个结论。譬如，1922年《福尼特迈坎伯关税法案》上调关税的幅度远远超过《霍利-斯穆特关税法案》，但随之而来的是经济复苏，这本身也是其他因素促成的结果。

　　然而，关税也可能通过多种渠道改善或加剧大萧条。多恩布什和费希尔（Dornbusch and Fischer，1986，第468—469页）表示关税原本有助于经济发展，因为“无论从凯恩斯主义还是货币主义的角度看，在不会招致报复的情况下，关税原本会产生扩张性推动作用。凯恩斯主义认为，进口减少将人们的需求转移到国内产品身上；货币主义认为，如果不冲销黄金流入造成的影响，那么国内的货币存量会增加”。

　　从凯恩斯主义的角度看，关税将国内的外国产品支出转移给了国内产品支出。如果关税使进口方面的支出减少，又没有反向影响出口，那么净出口会增加，并且扩大对国内产品的总需求。然而，没有证据表明当时凯恩斯式的机制发挥了作用。如果当时它发挥了作用，那么进口的降幅会超过出口的降幅，而且实际净出口会促进经济增长。现实情况恰恰相反：出口的降幅超过了进口，实际净出口拖累了经济增长，没有刺激总需求上升。

　　从货币主义的角度看，关税上调会扩大贸易顺差，这是因为关税上调会导致进口减少，但不会使出口立即发生变化。初期贸易顺差会吸引黄金流入，货币供给扩张，除非央行采取相应的政策行动冲销黄金流入造成的影响，以保持货币状况不变。这种货币扩张会在短期内刺激经济发展，但最终会提升物价，使贸易差额回到最初的水平。不过，就在美国颁布《霍利-斯穆特关税法案》两个月后，美国事实上出口了大量黄金。美联储采取措施冲销了黄金外流造成的影响，使美国的货币状况保持不变。随后流入美国的黄金规模相对较小，然而此时第一次银行业危机来袭，存款/货币比急剧下降，货币供给开始减少。即使推行《霍利-斯穆特关税法案》之后部分黄金流入美国（这一点尚不明确），它造成的影响也被其他因素完全淹没了。此外，美联储对黄金流入和流出采取的冲销政策意味着任何黄金流入不会导致货币扩张。因此，在此期间，关税既不能通过凯恩斯主义的渠道在短期内刺激经济增长，也不能通过货币主义渠道实现这一点。即使这些渠道能够发挥作用，它们的效果对于当时美国受到的巨大货币和财政冲击来说也只是杯水车薪。

　　《霍利-斯穆特关税法案》原本会通过其他机制导致大萧条进一步恶化。在标准的贸易框架里，高关税会消除贸易的部分静态收益，从而压低美国的实际收入。然而，《霍利-斯穆特关税法案》造成的静态福利损失与大萧条的严重程度相比微乎其微。但克鲁奇尼和卡恩（Crucini and Kahn，1996，2007）认为，一旦考虑中间投入品的交易，以及关税的永久性变化和外国报复对资本积累及劳动供给造成的动态变化，贸易政策对宏观经济造成的不利影响就要大得多。他们的模拟研究表明，上调关税会导致GDP下降2%，这一降幅虽然算比较显著，但仍然远远低于人们观察到的实际GDP下降25%。

　　诚然，有些经济学家相信《霍利-斯穆特关税法案》对大萧条的爆发产生了重要影响。梅尔策（Meltzer，1976，第469—470页）认为，它将别国的黄金吸引到美国，“使一场较为严重的经济衰退演变成了极为严峻的大萧条”，将通货紧缩的冲击传递到了全世界。梅尔策还暗示《霍利-斯穆特关税法案》和外国报复对农业出口的破坏作用尤为显著，因此在1930年至1931年间压低了农产品价格，并导致农业州的银行大面积倒闭。不过早在《霍利-斯穆特关税法案》颁布一年前，农产品价格就已经开始下滑，而且关税法案出台之后，对它们的下滑趋势看起来并没有影响。1930年和1931年，农场丧失抵押品赎回权的比例和20年代差不多；只有大萧条在1932年和1933年急剧恶化时，这个比例才达到令人难以置信的28%和39%。此外，尽管银行业恐慌集中爆发于农业地区，如中西部农业州和盛产棉花的南部，但史学家已经表明银行业的问题主要是由它们自身糟糕的管理造成的，而不是因为出口持续下降。最后，还有一个因素发挥了作用，即1930年夏末，严重的旱灾在美国中南部横行肆虐。

　　在此期间，《霍利-斯穆特关税法案》可能还以其他方式对经济造成了不利影响。有一种观点认为，国会对关税法案的审议过程过于漫长，给企业带来了不确定性，相关企业投资因此被推迟，经济缓慢滑入衰退。投资崩盘是20世纪30年代初导致经济衰退的主因。尽管关税方面的不确定性在1930年6月之后得以消除，但看起来对经济没有半点助益。另外一种观点是，美国关税法案限制了欧洲和拉丁美洲对美国的出口，使这些国家更难赚到美元以偿还债务。这可能扰乱了国际金融体系，使其他国家无法履行因为第一次世界大战背负的赔款任务，不过这种影响小之又小。

　　总而言之，绝大多数经济学家达成的共识是，《霍利-斯穆特关税法案》无论在恶化还是改善大萧条方面发挥的作用都相对较小。与通货紧缩通过货币和财政体系产生的强大力量相比，关税的影响小之又小。与货币供给减少1/3对宏观经济造成的影响相比，即使关税政策进行重大调整也不可能对宏观经济产生任何显著的影响，在应税进口产品的进口额仅占GDP 1.4%的情况下尤为如此。

　　外国报复和全球贸易体系的毁灭

　　尽管《霍利-斯穆特关税法案》不是引发大萧条的主因，但它导致美国的贸易关系在20世纪30年代初严重恶化。美国大幅上调关税的时机恰逢全球经济处于严峻时刻，而且此次上调关税破坏了旨在限制贸易壁垒蔓延且原本就已经相当脆弱的多边努力。1927年世界经济会议结束之后，国际联盟大力敦促各国定期召开会议鼓励贸易扩张，限制各国采用贸易保护措施。国际联盟竭尽所能地在1930年和1931年推动各国磋商关税休战事宜，但美国的举动和其他政策发展态势将这些工作的成效化为乌有。虽然美国不是国际联盟的成员，但它诱导其他国家提高本国进口关税，并且推出贸易限制政策。“美国的《霍利-斯穆特关税法案》是其他国家纷纷调整关税的导火线，至少部分表现为报复的方式，”当时国际联盟（1932，第193页）如此报告，“加拿大、古巴、墨西哥、法国、意大利和西班牙几乎马上就广泛提高了本国关税。”

　　在国会就《霍利-斯穆特关税法案》展开唇枪舌剑的辩论之时，外国政府就警告，一旦这部法案颁布，就会对全球贸易产生不利后果，特别是美国的贸易。国会对这部法案的审议过程接近尾声时，参议院通过了一项决议（民主党和共和党进步派投票支持这项决议），要求胡佛政府向国会报告其他国家就这部法案对国务院提出的抗议。1929年9月，23个国家共提出59份抗议（其中主要是西欧国家）。在此之后，又有42国政府提出了抗议。

　　共和党领袖在推动关税法案通过国会审议的过程中，从来没有认真地承认外国政府可能采取行动反对美国出口。斯穆特和其他共和党人深信“关税是国内事务，美国关税法案必须由美国国会和美国政府制定并颁布，不容其他任何国家置喙”。尽管这种说法并没有错，但它没有抓住问题的根本：其他国家并不是在干预美国的立法过程，只是警告一旦这部法案生效，它们就会采取对抗手段。虽然东部共和党人称其他国家只要通过反补贴税就可以抹杀出口补贴的作用，以此为由投票反对为农产品提供出口补贴，但他们似乎忽略了一个可能性，即其他国家会提高对美国进口商品的关税，以报复美国对它们征收的高关税。尽管《国会议事录》中有整整20页记录了关于进口西红柿关税水平的辩论内容，但它们完全没有考虑到国际社会对高关税的反应。只要民主党一提到外国可能对美国采取报复，共和党就认为这不过是“假设的情景”而不予理会。

　　事实上，很多国家确实采取了报复行为。其中加拿大的反应最为激烈。它是美国产品最重要的外国市场。1929年20%的美国出口进入了加拿大。加拿大的出口中有43%左右销往美国；因此这种依赖性使加拿大对美国市场准入方面的任何变动都极为敏感。总理麦肯齐·金（Mackenzie King）的自由党政府历来亲美，有采取低关税政策的传统，但美国关税法案还在国会审议时，他们就在多个场合向胡佛政府表达了对这部悬而未决的法案的担忧。

　　关税法案通过国会审议后，麦肯齐·金政府立即降低了从英国进口的270种产品的关税，对16种美国产品征收了反补贴税，而这些产品在美国向加拿大出口的产品中占到近1/3，包括土豆、汤类、牲畜、新鲜肉类、黄油和鸡蛋、小麦和面粉、燕麦和燕麦片及铸铁管，其中大多是美国的新关税法案理应扶持的农产品。科德尔·赫尔（1948，第1卷：第355页）用一个简单的例子阐述了《霍利-斯穆特关税法案》如何对美国产生了事与愿违的影响。美国对进口鸡蛋征收的关税从一打8美分上调至10美分后，加拿大紧随其后将鸡蛋的进口关税从一打3美分上调至10美分，使本国关税向美国关税看齐。尽管美国从加拿大进口的鸡蛋从1929年的13 299打下降至1932年的7 939打，但同期美国向加拿大出口的鸡蛋从919 543打下降至13 662打。

　　《霍利-斯穆特关税法案》产生的更严重后果是，加拿大对该法案的强烈反应帮助支持高关税且亲英的保守党在1930年7月拿下了加拿大大选。作为反对党的保守党曾经攻击加拿大最初采取的报复措施力度不够，希望利用加拿大选民对美国的愤怒大做文章，特别是那些出产的产品主要销往美国的地区。反美情绪找到了滋养的沃土。“《霍利-斯穆特关税法案》在加拿大激发了高涨的民族主义情绪和对美国的藐视，”科特曼（Kottman，1975，第633页）评论，“它在加拿大创造出一种氛围，使（保守党的）极端贸易保护主义言论比（自由党的）推动帝国贸易扩张的做法更迎合民众的情绪。”保守党之所以能在大选中胜出，正是由魁北克和草原省份的关键投票促成的，美国关税法案对这些省份的出口造成了尤为严重的破坏。

　　1930年9月，加拿大新一届保守党政府通过了紧急关税法案，大幅提升纺织品、农具、电气设备和肉类等多种产品的关税，这些产品多半产自美国。加拿大官员并没有使用“报复”这个词描述他们的行为，但传达出来的信息相当清晰。“尽管加拿大否认新近颁布的自治领关税税则是针对美国的报复行为，”《纽约时报》报道，“但看起来今晚给人们普遍留下的印象是，加拿大已经对美国关税法案做出了唯一可能的回应，而且它们的回应方式或许会影响当前已经岌岌可危的国际贸易形势。”有一项估算表明，加拿大提高关税后，美国对加出口下滑了21%，足足使美国对外总出口减少了4%。和之前报道的一样，《霍利-斯穆特关税法案》使国外进口总量减少了7%左右，但如果说加拿大一国对关税法案的反应就使美国的出口下滑4%，那么它对美国出口的报复性行为几乎相当于关税对进口造成的影响的一半。此外，如果其他国家也同样采取报复行动，那么就很容易理解为什么1930年以后，出口的下降幅度与进口的下降幅度不相上下。

　　比德韦尔（Bidwell，1930，第130页）报道，欧洲对美国关税调整的反应是“不加掩饰且全体一致地立即表示不赞成”。欧洲媒体、民众、工农业群体、政府官员及商界领袖都为美国的这一举动感到骇然。他们认为，美国是全球最大的债权国且拥有巨额贸易顺差，完全没有必要限制他国对美国的出口，而这些国家正在迫切地偿还第一次世界大战造成的沉重债务。全球头号经济大国在1922年已经提高关税的情况下，没有任何正当理由就再次大幅提升关税，因为它在整个20世纪20年代里一直保持着强劲的经济增长，而欧洲则在战后重建中苦苦挣扎。此外，美国不仅拒绝加入国际联盟，而且正在破坏国际联盟努力通过磋商达成多边关税休战的努力。因此，有不少原因导致欧洲面对美国上调关税的举动时心怀怨念。

　　虽然新关税法案在外交层面冒犯了欧洲，但关税调整对欧洲经济造成的总体影响有限，这是因为欧洲出口中只有6%销往美国。不过这个数字严重低估了关税法案对欧洲经济的潜在影响。从经济学的角度看，欧洲对美出口的一个重要意义是帮助欧洲赚取紧俏的美元，以偿还债务，并为进口筹措资金。这些出口往往包括主要行业里高度专业化的制成品。由于美国制造商开展大规模生产的效率极高，而且受到高关税的保护，所以欧洲出口商要将商品销往美国面对的障碍极其严重。只有提供高价特色产品的欧洲生产商才可能克服高关税造成的困难，维持自己在美国的市场地位。然而，在某些情况下，新关税法案的设计初衷就是为了将这些商品挤出市场，因为从美国经济的立场看，这些商品无足轻重，但是对欧洲制造商至关重要。

　　不过与加拿大不同的是，英国、法国、德国和其他欧洲国家普遍比较克制，没有采取直接报复美国的行动。这往往是因为它们与美国签署了通商条约，必须为美国产品提供最惠国待遇，不能对美国采取报复手段，虽然它们可以不动声色地动些手脚排斥美国产品。不过，一些欧洲小国对美国直接采取了行动，如西班牙、意大利、瑞士和葡萄牙。1930年7月，西班牙通过了新的关税法，收回赋予美国产品的最惠国待遇，这样就可以对美国产品采取歧视性举措。它重点针对的是美国对西班牙的主要出口品，特别是汽车、缝纫机和剃须刀片。美国出口至西班牙的汽车在三年间减少了94%，而英国、德国和加拿大出口至西班牙的机动车没有受到关税的影响，因此销量飙升。意大利也瞄准了汽车、农机和收音机，这些产品全部是从美国进口的。由于美国对钟表征收了高关税，所以瑞士的各个群体义愤填膺，联合起来集体抵制美国产品。不过，以上抵制美国出口的举措加起来也没有对美国产生太大影响。

　　《霍利-斯穆特关税法案》还对欧洲以外的国家造成了影响。美国调高食糖的进口关税对古巴造成了毁灭性的影响，因为古巴的经济主要依赖对美出口的糖业。戴伊和斯柯特（Dye and Sicotte，2003）的估算结果表明，1930年后古巴的出口收入下降，其中有1/2或1/3是由美国的新关税法案导致的。他们的计算显示，糖业关税使古巴的国民收入在1929—1933年减少了10%，使同期古巴GDP的下滑幅度超过1/3。古巴感到自己被美国的高关税背叛了，而且严峻的经济问题导致它的亲美政府在1933年革命中被推翻。这次革命从根本上改变了古巴的政治格局，古巴开始与美国渐行渐远。

　　当然，由于大萧条在全球肆虐蔓延，所以即使美国国会不通过《霍利-斯穆特关税法案》，其他国家单纯从本国情况出发也可能考虑上调关税。不过美国是在大萧条恶化之际第一个上调关税的国家，这标志着政策纪律分崩离析，随后上调关税的浪潮很快席卷了其他国家，虽然这些举措并不是专门针对美国的。

　　从全球经济的角度看，《霍利-斯穆特关税法案》代表着一种破坏性的发展态势，促使全球保护主义情绪在20世纪30年代初甚嚣尘上。然而，全球贸易体系真正崩溃始于1931年6月澳大利亚的一家大银行倒闭。尽管这场银行危机更像是全球经济陷入困境时表现出来的症状，而不是引发经济困境的诱因，因为全球经济早在两年前就已经受到经济萧条和通货紧缩的困扰，但是它引发了一系列连锁反应，对贸易政策产生了深刻的影响。澳大利亚银行倒闭造成金融恐慌和货币危机，迅速波及邻国。这场危机迫使德国在1931年7月启动外汇管制以避免黄金外流，缓解外汇市场面临的下行压力。面对黄金和外汇储备迅速流失的窘境，其他中欧国家紧随德国的步伐，严格管控外汇交易，阻碍了贸易往来和资本流动。

　　随后金融压力蔓延至英国。英国先是采取了干预行动，在外汇市场上为英镑提供支持，随后在1931年9月妥协并放弃了金本位，允许英镑相对于其他货币贬值。英镑贬值意味着英国的出口产品在全球市场上的价格竞争力更强，而他国产品进口至英国时价格更高。丹麦、荷兰、印度、挪威和瑞典等其他盯紧英镑的国家也脱离了金本位，允许本国货币贬值。日本于1931年12月亦步亦趋地采纳了这个模式。

　　尽管英国有充足的理由做出这个决定，但它导致了全球贸易关系破裂。首先，英国的行动促使许多仍坚守金本位的国家采取了守势。它们对货币贬值国做出的回应是设置更高的贸易壁垒。英国做出货币贬值决定一个月后，法国对英国产品加征15%的附加费，以抵消英镑贬值造成的影响。1932年初，一直秉承自由贸易政策的荷兰将关税提高了25%，部分原因就是为了抵消英镑区的生产商因为货币贬值而获得的竞争优势。其次，英国的举动虽然阻止了英镑受到投机性攻击，但使其他国家背负上了财政压力，促使它们采取外汇管制。在1931年9月至10月，乌拉圭、哥伦比亚、希腊、捷克斯洛伐克、冰岛、玻利维亚、南斯拉夫、奥地利、阿根廷、比利时、挪威和丹麦都采取了外汇管制阻止黄金和外汇储备流失。很多仍然坚守金本位的国家也限制了进口配额，到了1936年，法国的进口中有近2/3都采取了数量管制措施。

　　事实证明，外汇管制是20世纪30年代限制性最强的贸易措施之一。政府开始控制民众获取外汇，不仅为了避免资金外流，而且为了抑制进口方面的支出。从本质上说，政府最终决定了进口的内容和数量。外汇管制使政府官员得以大幅削减出口方面的支出：在采取外汇管制的国家，其进口比未采取此类措施的国家少23%，具体情况取决于它们的GDP在30年代早期的变化情况。很多国家在采取外汇管制的同时还辅以高关税和配额措施，进一步限制进口方面的支出，缓解国际收支枯竭的局面。

　　全球贸易的多边体系由此开始瓦解，因为遭遇国际收支困境的国家试图利用双边清算机制、外汇管制、进口配额、许可证制度以及提高关税等手段，徒劳地使本国经济规避全球经济崩溃造成的影响。1931年末金本位瓦解给全球贸易政策制造的问题确实远远超出了《霍利-斯穆特关税法案》在20世纪30年代中期给贸易政策带来的困难。国际联盟（1933，第16—17页）的报告称，

　　在1931年9月1日之后的16个月里，23个国家普遍上调了关税，其中有三个国家在这一时期两度上调关税，只有一个国家全面下调关税。50个国家上调了部分产品或某几类产品的关税……32个国家采取了进口配额、进口禁令、许可证制度及类似的数额限制举措。在很多重要的案例中，贸易政策的变化更加频繁……这份简单直观的清单完全不足以清晰地描绘出各国采取的紧急限制措施有多么复杂，而1931年9月英国放弃金本位后，全球外汇市场动荡不安，使早已踉跄前行的全球贸易雪上加霜。到了1932年年中，全球贸易机制明显陷入险境，几乎要像全球货币体系那样全盘崩溃。

　　随着其他国家在大萧条中陷得越来越深，它们采取的进口限制措施也越来越多，希望用这种手段刺激本国经济。越来越多的国家提高贸易壁垒时，又为其他国家提供了随即采取相同措施的理由。由于一国的进口减少相当于别国出口减少，所以这种“以邻为壑”的政策对刺激经济的目标于事无补。没有一个国家能够通过提高贸易壁垒将自己与经济萧条完全隔绝。

　　雪上加霜的是，英国允许英镑贬值后又放弃了自己一直秉承的自由贸易政策。英国脱离金本位一个月后，历来青睐贸易保护和帝国特惠制的保守党在大选中胜出，主导了英国的国民政府。1931年11月，新一届英国议会制定了《非常进口税法案》（Abnormal Importation Act），赋予贸易委员会（Board of Trade）酌情决定关税的权力，即在它认为适宜的情况下，可以上调关税，上调幅度不超过100%。1932年2月，议会审议通过了1932年《进口税法案》（Import Duties Act），将进口关税普遍上调10%。这标志着英国长期以来坚持的开放贸易政策走到了尽头。1930年美国对英出口中有70%免交关税，而到了1931年底，只有20%的美国对英出口免交关税。

　　更糟糕的是，从美国的角度看，英国开始为前英国殖民地（主要是澳大利亚、加拿大、新西兰和南非）之间的贸易建立关税优惠机制，退回了帝国经济集团抱团的局面。这些国家一直努力使本国出口至英国的农产品和原材料能够享受优惠待遇，同时作为交换，它们为英国出口至本国的制成品提供优惠待遇。之前英国从来没有考虑过为其他国家提供关税优惠。这是因为自19世纪中期起，它普遍采纳的就是非歧视性自由贸易政策。不过现在它已经全面开征10%的关税，所以做好了建立关税优惠机制的准备。

　　1932年7月至8月，英国在渥太华举行的会议上同意建立这种帝国特惠制。虽然他们创建这个贸易集团并不是为了直接报复美国，但这是《霍利-斯穆特关税法案》推波助澜造就的国际环境带来的产物。“毫无疑问正是美国国会促使加拿大和英国用关税措施做出了回应，”科特曼（1968，第37页）总结，“就在渥太华会议召开前几天，美国驻加拿大首都的临时代表报告，无论何时人们评论即将召开的渥太华会议时，‘对美国贸易政策的敌意和怨恨都暗流涌动，平静但非常明确’。”这位官员还强调：“和我交谈的人多半会提到我们的关税法案，指责它引发了全球贸易限制运动。”事实上，加拿大总理在议会前为渥太华协议辩论时，就指出本国需要确保自己的对英出口能够享受优惠政策，以弥补在美国市场上蒙受的损失。

　　这些优惠政策使美国在其最大的两个出口市场上受到歧视，美国对加拿大和英国的出口占到其出口总量的1/3以上。到了1937年，英国对英联邦国家的出口以及从英联邦国家进口的货物中约一半享受到关税优惠，而且优惠力度平均达到20%。因此，美国出口商在这些市场的竞争中处于极其不利的地位。美国在加拿大和英国进口中的比重开始下滑。我们已经看到，在随后的20年里，美国一直致力于打破这种歧视性贸易集团，因为它使美国出口商在全球主要市场上处于极其严重的劣势。

　　英国的帝国体系并不是唯一一个在这一时期成形且不利于美国通商利益的特惠贸易集团。1931年，德国开始对进口实行许可证制度，并力求与东欧国家签订特惠贸易协定。在亚洲，日本创造了所谓的“大东亚共荣圈”，利用其政治和军事影响力攫取经济利益，如独享原材料和自然资源的控制权。

　　因此，全球贸易的整个多边体系被20世纪30年代初的种种事件彻底粉碎。使贸易不堪重负的不仅仅是高关税，还有越来越多国家采用的进口许可要求、配额限制和数量限制、外汇管控、双边及特惠贸易协定、大宗交易和易货协议等各种举措。这些政策严重阻碍了全球贸易，在1929年至1933年间，全球贸易额下滑了26%。马德森（Madsen，2001）认为，这些降幅中有一半左右是由关税上调和非关税壁垒造成的，而这些举措多半是为了排斥美国产品。

　　由此可见，1932年全球贸易政策的环境与3年前迥然不同。问题不仅在于贸易保护在全球范围内兴起且尤为排斥美国。即使到了20世纪30年代末，经济终于开始复苏时，这些贸易壁垒和特惠政策也没有偃旗息鼓。绝大多数贸易限制措施仍然继续生效。因此，尽管全球生产在30年代末回暖，但那个时候的全球贸易仍然没有达到1929年的巅峰水平。

　　胡佛政府从来没有对这些事态发展做出回应。总统把大萧条爆发的责任推到了欧洲头上，并不认为这是由本国的货币政策或金融动荡引发的。他坚称美国需要通过高关税保护本国经济不受进口冲击。国会的共和党人对于立法提高进口关税的行为没有表示出任何悔意。他们称从来没有像现在这样需要上调关税。斯穆特（1931，第173—174页）强调：“在国家的危难时刻，贸易保护势在必行。”如果不推出关税措施，“美国就会变成全球所有过剩产品的倾销市场”，斯穆特否认美国是全球贸易壁垒增加的始作俑者：“很难理解为什么所有人试图让美国承担全球上调保护性关税运动的责任。很多国家在1930年6月美国国会通过《霍利-斯穆特关税法案》之前就已经修正了本国关税，而且《霍利-斯穆特关税法案》颁布以后又有不少国家上调了关税。各国都是从本国经济的实情出发采取了这些举措。”

　　尽管共和党试图为自己的政策辩护，努力抵挡民主党的攻击，但经济衰退使他们继续连任的前景变得黯淡。民主党在1930年的中期选举中接管了国会，这完全在意料之中。在共和党进步派的助力下，民主党在参议院的贸易问题投票上也取得了有效多数席位。虽然胡佛连任了美国总统，但在1931年至1933年间，政府与国会的意见分歧使美国政府并未推行重大政策调整。

　　人们广泛认为《霍利-斯穆特关税法案》至少是引发当时经济灾难的部分原因，这帮助民主党中沉寂已久的低关税派重新活跃起来。1931年8月，田纳西州民主党参议员肯尼思·麦凯勒（Kenneth McKellar）建议废除《霍利-斯穆特关税法案》，马上立法将关税全面下调25%。虽然绝大多数民主党认为上调关税并非明智之举，但麦凯勒的想法在政治层面根本不可能有所建树。尽管美国的失业率不断上升，产量逐日下降，但他们也无法找到任何政治力量支持单方面下调关税。

　　与此相反，民主党和共和党进步派采取了其他方法。由于“弹性关税”条款在20世纪20年代被用来上调关税，使民主党和共和党进步派的幻想破灭，所以他们在密西西比州民主党议员、筹款委员会主席詹姆斯·克里尔（James Collier）提出的法案下团结起来，想从总统手中夺走调整关税的权力而将其赋予国会。该法案还提议设立一个消费者委员会办公室，这样在酝酿关税调整议案时也能体现消费者的利益，而不是仅仅代表生产商的利益。最后，考虑到国际贸易关系严重恶化，这份提案还敦促总统与其他国家共同协商改善贸易环境。虽然它并没有授权总统在这类磋商中可以下调任何关税。

　　1932年初国会通过了《克里尔法案》，但被总统否决了。胡佛在否决咨文中反对取消总统在弹性关税方面的权力，认为这一条款是“消除过高的关税和关税体系中的一切不平等，并且在千变万化的经济状况中保持灵活性的适宜手段”，而且“美国继续坚持贸易保护政策势在必行”。

　　胡佛还对开展国际谈判的呼声不屑一顾。他认为关税政策“完全是国内问题”。他担心此类国际协商会议“会使我们对国内重要事务的掌控屈服于其他国家的影响力，或导致我们开展徒劳无用的国际磋商”。他还相应地提出自己对这个主张的质疑：“如果国会建议通过国际磋商使我们历来的关税政策发生重大转变，影响我国的所有关税，那么国会有责任坦陈并指明它准备在何种程度上采取这种措施。”随着美国走向1932年总统大选，美国经济仍然深陷大萧条的泥沼，贸易政策的未来仍然前途未卜。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）