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　　第十二章 贸易冲击和应对，1979—1992年

　　20世纪80年代是美国贸易政策史上最艰难的时期之一。1979年至1982年的严重衰退和1980年至1985年美元相对其他货币的显著升值这两大宏观经济因素相结合，挤压了国内的贸易品生产商，尤其是制造业生产商。美国还开始出现大幅贸易逆差，这成了美国贸易问题的代名词。外国竞争的加剧意味着要求限制进口的政治压力急剧增大。里根政府的回应是限制多个部门的进口，但同时也顶住了国会要求采取更多措施（尤其是针对日本）的压力。始于1983年的经济复苏和始于1985年的美元贬值最终帮助缓解了贸易品生产商的压力，并使进口限制在20世纪90年代初被取消。这一时期，两党在贸易政策上的传统党派分歧也在继续逆转，因为很多民主党选区现在深受进口之苦，而共和党选区则受益于开放贸易。

　　双重困境：严重衰退和美元升值

　　推动贸易政策的宏观经济因素伴随着货币政策的转变而出现，这种转变的目的是为了阻止通货膨胀。1979年，由于消费者价格每年上涨约12%，美联储主席保罗·沃尔克开始收紧货币政策。这一政策成功地降低了通货膨胀，但也推高了实际利率，并造成了自大萧条以来最严重的经济衰退。制造业受到的冲击尤为严重：在1979年到1983年，就业岗位减少了12%，汽车和钢铁等大型贸易敏感产业出现了大规模裁员。美联储政策造成的影响在1982年全面展现：产业生产下降超过7%，失业率到年底时高达近11%。

　　罗纳德·里根（Ronald Reagan）总统的新政府也推行扩张性财政政策，即降低税率并提高国防开支。紧缩的货币政策和宽松的财政政策相结合，导致了财政赤字的不断增长、实际利率的持续走高以及美元在外汇市场上的稳步升值。1980年至1985年，美元相对于其他货币的实际贸易加权汇率上升约40%。美元升值沉重打击了国内贸易品生产商的竞争地位。美元的走高还削弱了美国出口，因为美国产品对外国消费者来说较为昂贵，同时又使进口产品在国内市场上占据极大优势，因为外国产品对消费者来说较为便宜。因此，商品贸易逆差在1987年增长到接近GDP的3.5%。直到美元在1985年开始贬值，贸易逆差才逐渐减少。

　　为什么这种完全超出以往历史经验的大规模贸易逆差会在此时突然出现？第十一章中谈到的国际金融体系的根本变化使得大规模且持续的贸易失衡成为可能。在过去的几十年里，贸易失衡的规模很小，因为在汇率固定的布雷顿森林体系下，政府会限制资本的国际流动。当各国之间只能相互买卖货物时，出口和进口必定会基本持平。当固定汇率制度于1973年崩溃后，各国开始采取浮动汇率，资本管制也就变得没有必要。随着各国政府开始允许更多的国际资本流动，不同国家的投资者也开始购买彼此的资产。因此，各国之间的资本流动大幅增加，使大规模贸易失衡开始出现。就美国而言，其他国家更希望把它们对美出口赚到的美元用来购买美国资产，而不是购买美国制造的产品。结果，随着外国对美投资的激增，美元出现升值，出口开始低于进口。

　　日本的政策变化尤为重要。长期以来，日本一直是个高储蓄率、低利率的国家。1980年12月，日本放开了资本流出，允许日本投资者在美国购买资产，而美国是一个储蓄率低但利率相对较高的国家。结果，日本的金融机构开始出售日元购买美元，这样他们就可以购买更高收益的以美元计价的资产。这推高了外汇市场上美元兑日元的汇率。美元升值（或者说日元贬值）加强了日本产品在全球市场的价格竞争力，却削弱了美国产品的竞争力。

　　严重的经济衰退和美元升值使出口依赖型和进口竞争型经济部门都面临巨大压力。如图12.1所示，在20世纪80年代初期，出口的GDP占比急剧下降，而进口则基本保持不变。然而，这张图让人误以为进口在国内市场上的重要性并没有在增长。进口相对于GDP的价值没有大幅增加，部分原因在于，虽然进口量大幅上涨，但美元走强导致进口价格走低。在1982年至1985年期间，半成品和制成品的进口量分别增长了50%和72%。与此同时，半成品和制成品的出口量分别仅增长了9%和1%。

　　图12.1 1950—1990年商品出口和进口的GDP占比

　　资料来源：美国商务部，经济分析局，www.bea.gov/。

　　美元兑其他货币的走强也导致贸易平衡结构发生重大变化。在20世纪70年代，整体贸易逆差是由于矿物燃料（石油）的净进口略微超过制成品和农产品的净出口造成的。如图12.2所示，在20世纪80年代，农产品贸易顺差继续保持，矿物燃料的贸易逆差基本稳定，但制成品的贸易平衡发生极大逆转，变成了贸易逆差。从1983年开始，美国成为制成品的净进口大国。

　　图12.2 1967—1990年按类别划分的美国贸易平衡

　　资料来源：美国商务部，各期Highlights of U. S. Trade。

　　这样的形势变化引发了关于制造业健康状况的持续争论。大部分担忧围绕的都是就业问题。制造业就业人数在20世纪60年代增加了近400万，之后在20世纪70年代和80年代一直在1 850万至2 100万之间波动。制造业就业人数大幅下跌的情况见于1968—1970年、1973— 1974年和1979—1982年。在前两个时期，下跌几乎完全是周期性的，与经济衰退同时发生，而与贸易基本无关。但在1981年至1982年，制造业就业人数下降了12%，就业岗位减少近300万，这其中有大约1/3的就业损失要归因于贸易，即制成品出口的下降和进口的上涨，而其他2/3则要归因于经济衰退。

　　不过，从1979年至1994年这段较长的时期看，贸易实际上推动了制造业的就业率提升。虽然制造业就业人数在此期间下降了13%，但据克莱策（Kletzer，2002）计算，如果将出口和进口冻结在1979年的水平，那么制造业就业人数则会下降16%。个中原因在于，制成品出口和进口在此期间都有所增长，但出口在创造就业岗位方面的影响要大于进口在破坏就业岗位方面的影响。尤其需要指出的是，并非所有制成品进口都直接取代了国内生产：进口产品有可能与国内生产的产品有极大的不同，因此两者之间并没有产生真正的相互竞争。

　　除了这些周期性波动外，经济也经历了长时间的结构性变化，这些变化导致各产业之间出现了重大就业转移。虽然有些制造业正在扩大就业，但另外一些则在经历大规模的永久性就业岗位流失。1977年至1987年，初级金属产业（高炉和基础钢材）的生产工人数量减少了39万，纺织品和服装产业的就业人数减少了近60万。对于这些产业而言，减产和工厂倒闭导致了蓝领工人的大规模裁员。“去工业化”这个词开始出现，“锈带”（以工业为中心的中西部地区开始被冠上这个名字）工厂大门紧闭的画面深深地烙在了大众的记忆之中。另一方面，运输和电子产业的就业人数在此期间增加了35万，印刷和出版业增加了43万。

　　虽然工人遭遇了困难，但制造业整体产出在这一阶段的大部分时间里仍在继续增长。在1979年至1982年的严重衰退时期，虽然制造业就业人数下降了12%，但制造业生产仅下降了4%。相反，在1983年至1989年的经济增长期，制造业生产增长了36%，但就业岗位仅增长了4%。生产和就业不再相辅相成：由于生产率的提高，产业无须雇用新工人就能实现产出增长。这既是因为制造业产出构成发生了变化（技术和资本密集型产业的扩张以及劳动密集型产业的相对减少），也因为新技术和新设备推动了劳动生产率的普遍提高。

　　在此期间，制造业占经济的比重也有所下降：1970年至1990年，制造业在GDP中的占比从24%下降到了18%。由于贸易逆差越来越大，这6个百分点的下跌往往被归咎于外国竞争。但是，正如克鲁格曼和劳伦斯（Krugman and Lawrence，1994）指出的那样，即使制成品贸易处于平衡状态，制造业的比重在此期间仍会下降5个百分点。换句话说，制造业在经济中的占比下降绝大部分是非贸易因素造成的，比如说消费者需求从商品转向服务业，制成品相对价格由于生产率快速增长而下降。（此外，按实际值计算，制造业在经济产出中的比重是稳定的，这表明它在名义GDP中的占比下降很大程度上是因为生产率提高导致制成品的相对价格下降。）

　　不过，20世纪70年代和80年代的情况是不一样的。在20世纪70年代，美国的制成品贸易顺差不断上涨。贸易扩大了制造业在经济中的比重，因为技术密集型产品（飞机和机械）的出口抵消了劳动密集型产品（服装和鞋类）的进口。情况在20世纪80年代发生了变化。在这10年间，制造业对GDP的贡献下降了3.1个百分点，与20世纪70年代几乎一样；但是，如果贸易保持平衡，那么制造业的比重应该只下降1.7个百分点。也就是说，20世纪80年代制造业在GDP中的占比下降有一半以上可以归因于贸易逆差。

　　制造业面临的真正问题是竞争的加剧，而推动这种加剧的既有技术发展，也有外国竞争。这种竞争加剧使几乎所有行业都不得不进行重组。国内企业应对竞争加剧的办法是努力提高效率、关停低效生产设施以及用更少的工人维持生产等方式降低成本。竞争迫使美国国内企业降低生产成本、提升产品质量或进入新的业务领域以求生存。企业通过采用新技术、削减劳动力和重新调整生产努力降低成本并提高效率。当然，不同产业的调整方式也有所不同。汽车产业致力于提高产品质量并生产体型较小、油耗较低的汽车。钢铁产业开始关停过剩产能，从而推动生产合理化。劳动密集型产业通过以资本（机器）取代劳动力的方式实现了现代化。而无法以资本或技术替代劳动力的产业，如电子消费品组装业或制鞋业，则有可能将国内生产安置到国外，以便利用更便宜的劳动力。因此，很多产业的劳动密集型生产阶段都被转移到其他国家。

　　不管是否面临国际竞争，各个产业都在重组：不同产业工人失业率的差异仅与贸易有些微关系。虽然高失业率产业通常都是进口敏感型产业，但并非所有进口敏感型产业都出现了高失业率。重组一般都是通过减少工人数量而非削减现有工人的工资实现的。不管是不是由进口变化、技术发展或消费者需求变化造成的，失业对于受影响的工人来说都是一个沉重的打击。失业工人在失去工作后收入往往会有显著下降。尤其是年龄较大的工会工人的工资水平要显著高于制造业普通工人，如果他们在其他经济部门就业，其收入会大幅减少。另一方面，如鞋制品、皮革制品、纺织品和服装等劳动密集型部门最容易受到进口竞争影响的工人，往往是没有一技之长的女性和少数族群。这些工人失去工作之后常常会在其他经济部门找到具有可比工资的岗位，因为他们已经是劳动力中收入水平最低的工人。

　　虽然失业率在1979—1982年的经济衰退期间急剧上升，但到80年代快结束时，失业率却回落至5%。虽然贸易没有影响总体就业，但它确实影响了不同经济部门的就业构成。进口破坏了低工资制造业（服装、鞋类、皮革）和一些高工资工会化产业（汽车和钢铁）的就业机会，而出口创造了高工资产业（航空航天、机械、制药）的就业机会。不幸的是，美元升值导致出口在20世纪80年代早期和中期跟不上进口的步伐，因此出口商和进口竞争型产业都受到了挤压。这种压力将就业岗位从可贸易品产业转移到了非贸易品产业，如服务业。

　　即使没有这种压力，美国也在加速转变成为一个服务型经济体。随着收入的增加，美国消费者开始需要更多的服务，如医疗保健、教育、金融、娱乐和休闲。由于服务业的劳动生产率增长速度低于其他经济部门，因此，为了满足上述需求，投入服务业的劳动力比例也必须提高。正如前几代工人从农业转向制造业一样，服务业劳动力的比例从1970年的67%上升至1990年的77%，这样的变化可谓是大势所趋。虽然制造业的工人总数在1970年和1990年大致相同，但他们在总就业中所占比例从27%下降到了17%。这样的变化与贸易没有太大关系：在生产过程中，资本取代劳动力和新的技术进步推动了制造业生产率的提高，比起进口增加，这是一个造成制造业就业比例下降的更为重要的原因。即使贸易处于平衡状态，考虑到制造业劳动生产率的快速增长，其就业比重也只会高出一个百分点，不是17%，而是18%。

　　这些因素在20世纪80年代初期的综合影响引发了人们对美国制造业“竞争力”的担忧以及对美国“去工业化”的不安。可以肯定的是，一些产业在生产效率和产品质量方面落后于其外国竞争对手，因此竞争迫使国内企业要么改善这两点，要么破产倒闭。然而，制造商面临的主要问题不是一些根深蒂固的结构性问题，而是对其国内市场竞争力构成巨大障碍的汇率问题。1979年至1985年，美元兑其他货币实际升值40%，这让出口导向型和进口竞争型生产商在面对外国生产商时很难保持价格竞争力。美元升值使得受贸易影响产业的制造业就业岗位平均减少了4%～8%。等到美元在1985年开始贬值，制造业出口立即复苏，工厂就业情况也出现好转，这证明困扰国内生产商的并不是结构性“竞争力”问题。

　　总而言之，进口增长只是制造业在20世纪80年代初面对的众多挑战之一。国内需求急剧下降、生产率加速增长、竞争加剧、技术变革以及消费者需求变化，所有这些都显著影响了制造业就业情况，但它们超出了决策者的直接影响范围，与此不同，限制进口是一种可被决策者用来帮助进口竞争型产业的措施。因此，保护主义压力急剧增大。

　　保护主义的出现

　　美国的经济困境是1980年总统大选中的一个重点议题。虽然贸易还不是焦点，但共和党候选人罗纳德·里根以进口救济争取政治支持，尤其是南部地区的支持。里根承诺保护纺织品和服装产业免受进一步的市场冲击。至于汽车产业，里根起初拒绝实施进口配额，称该产业的问题源于过度监管而非日本进口，但他的竞选顾问提出了一个想法，那就是日本可能会“自愿”限制出口。里根没有明确承诺减少钢铁进口，但他承诺为该钢铁产业提供税收和监管救济，并对卡特政府决定暂停“触发价格机制”一事提出批评，称贸易必须“公平”。

　　里根赢得了1980年的总统选举，他在竞选政纲中表示将减少政府对经济的干预。总统及其政府在公开声明中似乎坚定地追求自由贸易。里根政府在1981年7月的贸易政策声明中宣布，要想确保经济强劲，自由贸易至关重要，而其前任政府从未明确认可过这一表述。里根政府誓言要“坚决抵制保护主义”，但也警告：“目前越来越对美国形成挑战的不仅包括其他国家有能力生产具有竞争力的产品，还包括很多国家政府对经济事务日益增多的干预。我们应当准备好接受竞争挑战，但坚决反对政府扭曲贸易的干预措施。”

　　事实上，里根政府内部在贸易政策问题上存在严重分歧。一些机构（财政部和国务院、管理和预算办公室、经济顾问委员会）的官员希望坚持自由市场原则并减少政府对经济的干预。而代表商界和劳工的商务部和劳工部官员则希望政府帮助那些艰难应对外国竞争的企业和工人。里根本人经常在他对自由企业及有限政府的坚定信念和他想要帮助美国产业及工人的愿望之间左右为难。

　　因此，虽然言语之间表示要支持自由贸易，但鉴于贸易品产业受到的巨大冲击，里根政府还是会经常帮助那些寻求国外竞争救济的国内产业。在关键时刻，政府或是对保护大型产业免受进口影响的选举利益做出政治考量，或是抢在国会立法之前限制进口。因此，贸易限制涵盖的进口份额先是从1975年的8%上升到1980年的12%，又在1984年一跃升至21%。政府前经济顾问威廉·尼斯卡宁（William Niskanen，1988，第137页）指出：“自第二次世界大战以来，美国增设的贸易限制第一次超过了它取消的限制。”他将这一时期的政策描述为“战略性退却”，原因是虽然这种做法的结果本身并不可取，但是要好过另一个最有可能的替代方案，即国会强行实施进口配额。他表示，政府的策略是“建立一个5英尺的贸易隔离墙，以防国会建立起10英尺的隔离墙”。从汽车、钢铁、纺织品和服装以及其他商品的贸易政策中就可以看出这种模式。

　　汽车

　　大多数产业从20世纪60年代后期开始面临着日渐加剧的外国竞争，而汽车产业是最后一个受到影响的重要制造业。它也是第一个得到里根政府保护的产业。汽车产业在结构上与钢铁产业相类似：少数企业主导市场（三巨头：通用、福特和克莱斯勒），生产区域集中（在中西部工业区），劳工拥有强大的工会（汽车工人联合会）。与其他产业一样，进口在第二次世界大战后几十年里并不构成主要问题。在20世纪60年代，外国产品的国内市场份额保持着不到7%的稳定水平。进口主要来自德国，日本的市场份额直到1968年时都只有1%左右。三巨头将低利润的小型汽车市场割让给了外国生产商，自己集中生产利润更高的中型和大型汽车。

　　当1973年的石油价格冲击将消费者需求转向更小、更便宜、更省油的汽车时，这种策略彻底失灵了。三巨头没有这类车型的深加工生产线，只能眼睁睁地看着国内汽车市场的外国份额在1975年至1980年间几乎翻了一番，其中尤以日本为最，如图12.3所示。

　　图12.3 1960—1990年外国汽车产品在美国汽车登记数量中所占比重

　　资料来源：各期Ward's Automotive Yearbook（底特律：Ward's Reports）。

　　随着日本市场份额的增长，劳工和管理层的观点开始发生变化。与其他工会不同，美国汽车工人联合会（UAW）曾反对1971年的伯克-哈特克提案，但很快又要求实施进口配额，并要求日本企业开始在美国生产汽车。在这个时候，通用、福特和克莱斯勒并不想限制进口，因为他们已经开始进口外国生产的汽车并冠上自己的品牌。1975年，美国汽车工人联合会对8个国家的28家外国汽车制造商提出了倾销指控，但国内生产商并不支持这次申诉，因为40%的进口汽车来自它们的子公司，尤其是位于加拿大的子公司。在外国制造商保证采取纠正措施之后，财政部放弃了反倾销调查。

　　与20世纪80年代初期的严重衰退相结合，1979年的第二次油价冲击对国内生产商造成的损害要远远超过上一次冲击。三巨头遭受了巨大的经济损失，它们削减了生产，约30万汽车工人因此失业，而其供给链上的产业则有更多工人失去工作。在得到政府支持的贷款担保时，克莱斯勒已经处于破产边缘。

　　1980年夏天，福特和汽车工人联合会根据201例外条款申请实施进口救济。通用和克莱斯勒并不支持这次申诉：通用汽车从日本进口小型汽车并冠上自己的品牌，而克莱斯勒不想与卡特政府产生隔阂，因为卡特政府给过它经济援助并公开表示反对进口限制。1980年11月，在总统大选前几天，国际贸易委员会一致投票裁定汽车产业因进口而受到严重损害，但又以3∶2的投票结果裁定进口并非造成严重损害的“实质原因”，因此该产业无权获得救济。这一裁定结果似乎取决于一个技术性细节：根据《1974年贸易法案》，所谓实质原因就是指“一个重要性不低于其他原因的原因”，这意味着要想获得救济，进口必须是造成损害的最重要原因。但国际贸易委员会认为对紧凑型轿车的需求增长和对大型汽车的需求下降是一个比外国竞争更重要的伤害起因，并以此为由驳回了申诉。在这一决定之后，两位总统候选人都承诺将为汽车产业提供某种形式的援助。众议院也通过了一项决议，授权总统就日本出口限制问题展开谈判。密苏里州共和党参议员约翰·丹佛斯（John Danforth）提出一份议案，要求将进口自日本的汽车数量限制在每年160万辆。

　　1981年3月，在里根总统就职后不久，交通部长德鲁·刘易斯（Drew Lewis）敦促总统“兑现我们的竞选承诺”并对日本汽车实施进口限制。预算办公室主任大卫·斯托克曼（David Stockman，1986，第154页）对此大感震惊：“这个荒谬的想法简直充满了敌意，我们只是站着讨论了片刻，我就头昏脑涨地坐下了……一位内阁官员居然在白宫里说要采取保护主义！在新政府成立还不到两个月的时候！”里根的顾问之间产生了分歧：刘易斯、商务部长马尔科姆·鲍德里奇（Malcolm Baldrige）和贸易代表威廉·布罗克（William Brock）赞成限制汽车进口，而斯托克曼、财政部长唐·雷根（Don Regan）和经济顾问委员会主席默里·韦登鲍姆（Murray Weidenbaum）则表示反对。商业维护者和自由市场支持者之间的分歧所反映的紧张对立贯穿了里根政府的整个执政期。

　　总统犹豫不决，但他明确表示同情汽车生产商，并指出政府监管是该产业面临的问题之一。他不肯表态说否决丹佛斯议案，这对日本来说是一个明确的信号，即如果日本不限制出口，美国就会采取措施限制进口。在所有选项中，里根最赞成的是让日本自愿限制其汽车出口这一想法，因此也就采取了这种办法。斯托克曼（1986，第158页）不满地评论道：“至此，里根政府贸易政策的本质变得明确而清晰：嘴上拥护自由贸易，但每一次都会找借口走向相反的一面。随着时间的推移，我们会一次又一次地看到这样的情形。”在受到里根政府的压力之后，日本很快就宣布将对美汽车出口限制在每年168万辆，这比1980年的出口量减少了近8%。自愿出口限制将从1981年4月至1984年3月生效3年，不过出口限制仍有可能在此期间增加。

　　自愿出口限制并非新出台的贸易政策工具，对日本来说更是如此。日本在一小部分产品类别方面的出口似乎比其他任何国家都增长得更快，这给进口国的生产商带来了麻烦。当棉纺织品生产商在20世纪30年代对来自日本的过度进口提出抱怨时，日本生产商决定自行限制出口，而不是面对美国实施的进口限制。在20世纪50年代，日本对金枪鱼、棉纺织品和不锈钢餐具等产品实施了多项自愿出口限制。正如第十一章所述，出口国普遍更愿意实施自愿出口限制，而不愿被迫面对进口国的关税或配额。在自愿出口限制的情况下，出口商可以从配额租金中获利，即他们可以因出口受限而在受保护市场中提高价格，从而获得额外收入。

　　1981年和1982年，当严重衰退抑制了人们对汽车的需求时，汽车自愿出口限制可能没有对日本的出口产生什么约束力。因此，出口限制最初未能给国内生产商带来太大帮助。汽车工人联合会继续要求日本企业在美国建立生产设施，从而为美国国内创造更多就业机会。国会也开始考虑出台国产比例立法，要求所有在售汽车都得含有一定比例（最高达90%）的美制零件和劳动力参与，否则将面临进口配额。1982年12月和1983年12月，众议院两次在民主党支持、共和党反对的情况下通过国产比例法案，不过法案两次都没能在参议院获得通过。虽然众所周知，总统肯定会否决国产比例法案，但众议院的投票还是向日本发出了一个信号，表明该国出口造成了美国国内的政治问题。

　　1984年的大选是里根决定要求日本续签自愿出口限制的原因之一，因为他不希望因解除限制而失去中西部工业地带的大量选票。随着经济复苏和汽车销售的反弹，自愿出口限制在1984年和1985年对日本汽车销售形成了约束性限制，不过出口限量提高到了185万辆。本章稍后再讨论自愿出口限制产生的经济影响，总之，在80年代进入尾声的时候，出口限制和日本在美建造生产设施稳住了市场的进口份额。

　　钢铁

　　20世纪80年代初期的经济衰退给钢铁产业造成了沉重打击。包括美国钢铁公司和伯利恒公司（Bethlehem）在内的大型综合生产商遭受巨大的经济损失，被迫减产并裁员数十万工人。虽然钢材进口随需求下降而减少，但国内产量的下降更为迅速。如图11.3所示，进口在国内消费中的份额从1979年的15%上升至1982年的近22%。

　　1982年1月，主要钢铁公司对来自11个国家9种不同产品的51个供给商提出了155项反倾销和反补贴申诉，不过针对的主要是欧共体。国际贸易委员会对近半数申诉做出了肯定裁决，但各方都不愿意对欧洲生产商实施长期而严厉的关税惩罚或对一系列国家和生产商实施各种反倾销税。为了说服企业撤回申诉，里根政府促成了新的自愿限制协定，将11个产品类别的欧共体出口限制在美国市场份额的5.5%。欧洲生产商更倾向于数量限制，因为这些限制能使他们避开极高的反倾销税或进口税，同时又能让他们提高价格。国内钢铁产业也更倾向于这一结果，因为这样做固定了进口量（而触发价格机制或反倾销税和反补贴税会影响价格）并适用于所有欧共体国家。日本继续通过协定，将其钢铁出口限制在美国市场的5%～6.5%，具体数据视产品而定。

　　限制协定没能像国内钢铁产业希望的那样提供那么多的帮助，因为来自不受自愿限制协定约束的国家的进口出现了增长。1982年至1984年，日本、欧共体和加拿大以外的生产商所占市场份额从5%升到了10%。因此，外国产品的整体市场份额持续攀升，在1984年达到了26%。钢铁生产商对来自韩国、西班牙、巴西、墨西哥、波兰和南非等非自愿限制协定国家的进口产品提出了200多起反倾销申诉，希望能借此填补这项制度的漏洞。

　　为了进一步阻止进口，伯利恒钢铁公司和联合钢铁公司的工人在1984年提出了201例外条款申诉。国际贸易委员会得出结论认为，进口是造成5个产品类别严重受损的实质原因，但没有发现另外4个类别受到损害。申诉设置了时限，因此总统必须在离1984年总统大选只剩8周的时候就国际贸易委员会的建议做出决定。总统陷入了两难境地：约有一半的钢铁产能位于宾夕法尼亚、俄亥俄、印第安纳和西弗吉尼亚，因此很多潜在的选票都岌岌可危。国会钢铁议员团强烈要求实施强制性5年配额，将进口限制在国内消费的15%。里根在大选中的民主党对手是前副总统沃尔特·蒙代尔（Walter Mondale），他提议将国外产品的市场份额上限设为17%。

　　里根拒绝了国际贸易委员会提出的关税建议，理由是，在例外条款行动中，“我们的贸易伙伴有权得到补偿或采取报复措施，如果我们的行动会危及钢铁制造业和其他消费产业或美国经济中有可能受到影响的其他部门的数千个工作岗位，那么这并不符合国家经济利益。”相反，他指示美国贸易代表办公室与那些“因进口的不公平激增（之所以不公平，要么是因为倾销补贴，要么是因为其他进口国限制了市场准入，导致进口转移）而使其对美出口在近些年出现显著增长”的国家进行谈判以达成“激增控制”协议或谅解备忘录，其目标是设定“更加正常的钢铁进口水平，也就是说，在不包括半成品钢的情况下，达到大约18.5%左右的水平”。也就是说，总统承诺将确保达成针对所有主要外国钢铁供给商的出口限制协议，协议将涵盖申诉提到的所有产业部门，甚至包括国际贸易委员会驳回的部门，这远远超出了201条款案的范围。

　　当然，限制协议仍然需要通过谈判达成。在市场份额的配额最终敲定之前，钢铁进口量在1984年底和1985年初大幅上涨，导致了更多针对欧洲和拉丁美洲各国的倾销和补贴投诉。到1985年8月，自愿限制协定针对不同产品和不同国家的配额开始生效，涵盖了15个国家，占钢材进口的80%。自愿限制协定按计划将于1989年12月到期。

　　纺织品和服装

　　正如里根在1980年的竞选活动中承诺的那样，《多种纤维协定》在1981年被第三次延期。从1982年到1986年，第三版《多种纤维协定》实际上将发展中国家纺织品和服装出口的年增长率从6%降到了2%，同时还以更加严格的原产国要求以及反激增和反市场扰乱规定限制敏感类别的出口增长。限制措施的覆盖面在20世纪80年代扩大到了其他国家。到1985年时，《多种纤维协定》涵盖了来自31个国家650种类别的纺织品和服装产品进口。

　　然而，与其前身一样，第三版《多种纤维协定》也没能阻止服装进口的快速增长。之所以出现这种增长，是因为配额在随着时间的推移而增长，而且一些产品类别的利用率极为低下。外国出口商有足够的空间在不同类别和年份之间转换，从而扩大其出货量：配额用尽的国家可以将其服装产品运至配额没有用尽的国家进行小加工，然后再出口至美国。（比如说，如果一国的衬衫出口达到上限，那它可以将无袖衬衫出口到另一个出口配额没有用完的国家进行最后的缝合。）外国生产商也可以改变他们的生产组合，升级他们的产品，从而利用不同类别的不同限制。因此，正如克莱因（Cline，1990，第169页）所说，《多种纤维协定》提供的保护“不是一面坚固的墙壁，而只是一层屏障”。如图12.4所示，《多种纤维协定》的漏洞使得进口量在1983年和1984年出现激增，再加上经济复苏和美元升值的推波助澜，进口渗透率急剧上升。

　　图12.4 1960—1988年纺织品和服装进口在国内消费中所占的比重

　　注：纺织厂出产的产品（textile mill products，SIC 22）、服装和其他工厂出产的产品（SIC 23）和非橡胶鞋制品（SIC 314）。

　　资料来源：美国商务部，各期《产业展望》（Industrial Outlook）。

　　从图12.4中，我们还可以看到纺织品和服装的进口渗透率有很大差异。虽然两者经常被相提并论，但实际上它们有很大不同。纺织业生产的是织物，因此比较容易用资本机械取代劳动力，从而提高生产率。生产纱、线、地毯和家具装饰品的高度自动化工厂主要位于佐治亚州和卡罗来纳州。通过采用先进技术，该行业虽然进行了裁员，但仍保持了竞争力：进口所占份额并不高，也没有增长，一些行业部门还能出口。

　　与之不同，服装业生产的是服装，需要剪裁纺织布料、缝纫并组装，包括压制、染色、洗涤和包装，才能将之转化成衣服和其他成品。这是一个劳动密集型生产过程，雇用的主要是非熟练女工和少数族群，其工厂分布在宾夕法尼亚州、南部地区和加利福尼亚州南部。由于其生产只能是劳动密集型过程，因此国内企业很难进行创新、降低成本并与那些能够拥有低薪劳动力的外国生产商竞争。结果，进口所占市场份额迅速提高。在该行业，外国竞争造成的失业比例要大得多。与此同时，自有序销售安排在20世纪70年代后期以失败告终后，非橡胶鞋制品市场就不再受到保护，由于国内鞋制品产量的大幅下降，这个市场的进口渗透率急剧上涨。

　　《多种纤维协定》未能阻止服装进口，因此服装生产商、其盟友纺织品公司和工会做出了巨大的政治努力，想要通过立法加强进口限制并减缓就业人数的减少。纺织品和服装业仍然是美国最大的制造业用工产业，在20世纪80年代中期拥有近200万名工人。该产业的代表表示需要更严格的进口限制挽救就业，还指出国内生产对国防至关重要。他们成功地让国会在1985—1986年、1987—1988年以及1990年批准了进口限制，只是每一部法案最后都被总统否决了。

　　第一场较量针对的是佐治亚州民主党众议员埃德·詹金斯（Ed Jenkins）提出的1985年纺织品和服装贸易执法法案。詹金斯在为该产业做陈述时表示：“据我所知，没有哪个产业或工人群体遇到的困难比得过纺织业，而这是外国廉价进口的直接结果。”该法案试图把来自12个国家（主要是亚洲国家）的纺织品和服装进口从100亿码减到70亿码。法案在众议院得到了超过260票的赞成票，对它给予支持的不仅有南部地区，还有宾夕法尼亚州（很多小型工厂的所在地），甚至还有新英格兰（虽然那里的工厂正在快速消亡）。

　　这一行动遭到了广泛的反对。李维斯（Levi Strauss）等一些服装制造商已经成为进口商，它们希望能够自由地从国外采购。Gap（盖璞）、杰西潘尼（JC Penney）和凯马特（Kmart）等零售商也反对进口限制，并反复强调消费者对廉价服装的兴趣。以美国农场局联合会和其他团体为代表的农业生产商则担心，如果该法案获得通过，外国将对其出口进行报复。政府官员也拒绝采取新的进口限制这种保护主义行动，因为这将危及美国在下一轮《关贸总协定》谈判中想要达成的目标。该行业还遭遇了媒体的负面报道。媒体将之描述为一个没有竞争力的行业，它雇用的低薪非技能劳工完全可以在其他经济部门找到工作。言下之意就是该产业的萎缩是不可避免的，如果美国想在21世纪的高科技领域一展拳脚，那大可舍弃国内服装生产。很多国会议员将它视为过去的低工资夕阳产业，而不是未来的高科技朝阳产业。

　　尽管如此，众议院在1985年11月还是以262票对159票的结果通过了《詹金斯法案》。民主党的投票结果是187票赞成62票反对，而共和党则是79票反对75票赞成。一个月之后，参议院以60票对39票的结果通过了一个不那么严格的版本；为了避免旷日持久的协商，众议院接受了这一版本。不出所料的是，里根否决了这部法案。总统表示，虽然他“很清楚”这个产业“面临的困难”，并“对受失业和工厂关停影响的诸多工人深表同情”，但是，“我坚定地认为，这部法案的经济成本和人力成本实在是太高了：外国对美国出口的报复、美国就业机会的流失、美国企业的损失以及对世界贸易体系的破坏，而我国的繁荣发展正立足于这一体系。”

　　法案的支持者将推翻总统立法否决的投票表决一直拖到中期选举即将举行，希望能借此迫使政府加强即将到期的《多种纤维协定》。1986年7月，里根政府宣布了新的五年期《多种纤维协定》，此次协定包含了对苎麻、亚麻和丝绸混纺等新纤维的出口限制，与中国香港、韩国和中国台湾等《詹金斯法案》的目标国家和地区的新双边协定，以及新的阻止进口激增的保障措施。然而，这些还不能让工会感到满意，而国会的推翻表决可能会是旗鼓相当的结果，这使总统开始致电众议院议员寻求他们的支持。最终，众议院未能推翻总统的否决。1987年，该产业及工人再次试图让国会制定立法，将纺织品和服装进口总量限制在1986年的水平。众议院在1987年底通过该法案，参议院也在一年后通过了法案，但最后法案再次被里根总统否决。

　　为什么服装业及其工人除了行政部门达成的《多种纤维协定》保护之外，没能通过立法获得其他保护呢？尽管国会纺织品议员团体一再努力，但该产业及其工人的政治实力并不像其人数展现的那样强大。纺织品和服装企业在贸易保护是优是劣这个问题上存在分歧；纺织企业正在采用新技术，这使它们能够保持竞争力，而服装企业则越来越多地从其他国家采购原料。进口救济的倡导者也意外地遭到了零售商的强烈反对，他们代表消费者做出了强有力的反击。最后，该行业已经是《多种纤维协定》的受益者，其衰落并非是因为外国政府的“不公平贸易行为”。人们认为，该行业的萎缩是不可避免的，进口限制充其量只是一种减缓这一过程但又代价高昂的方法。

　　农业

　　经济衰退和美元走强造成的经济困难也对农业生产者产生了影响。虽然农民在20世纪70年代大宗商品价格暴涨的时候生意兴隆了一把，但是当商品价格在20世纪80年代初暴跌之后，他们也遭受了损失。1979年至1982年，农业净收入下降了1/3，这使农业债务达到了创纪录的水平。较低的价格意味着，农民以固定的扶持价格向政府出售农作物比以现行市场价格出售农作物更具吸引力。其结果就是联邦农场计划的成本迅速上涨。

　　随着政府购买和持有过剩作物的支出不断增长，农业部试图通过减少国内产量以提高农产品价格，具体办法就是退耕补贴制度，即付钱给农民让他们保持土地闲置。此外，出口补贴有时被用来处理政府持有的商品库存。这些出口补贴使美国与欧共体产生了冲突，后者长期以来一直在做同样的事情。其中有一种商品格外重要，那就是小麦。欧共体之前是净进口方，但是在20世纪80年代，它将国内目标价格设定得很高，因而出现了大量生产过剩，在那之后它就成了小麦净出口方。这些过剩产品通过出口补贴在全球市场上倾销。这项政策和美元走强一起导致了外国对美国小麦的需求急剧下降。1983年，里根政府讨论是否要利用选择性出口补贴减少小麦库存，并惩罚欧洲扭曲全球小麦市场的行为。1985年的农业法案制定了出口促进计划，通过提供有针对性的出口援助帮助美国农民提高在国外市场的销量，从而打击欧共体的补贴。其中有一次，美国在国内市场价格是每吨225美元的情况下，以每吨100美元的价格向埃及出售小麦，从而取代了法国的出口。这其中的差价由纳税人填补。

　　美国并不是唯一干预农产品市场的国家。国内价格支持、进口限制、出口补贴和其他政策的使用愈演愈烈，导致全球农产品市场出现大规模扭曲。经合组织记录了政府对农业生产者的大力支持：1986年，约有23%的美国农业收入、39%的欧共体农业收入和65%的日本农业收入要归功于政策措施。一个国家的干预导致了其他国家的溢出问题。比如说，共同农业政策使欧共体在世界粮食出口中所占份额从1976年的8%升至1981年的18%。全球价格因此下跌，这导致其他国家纷纷采取更多的进口限制和更大力度的价格支持。20世纪80年代早期的农业补贴战使农业改革成为美国在下一轮《关贸总协定》谈判中的重点议题。

　　大多数美国农民都想将其农产品出口到世界市场，因此要求减少农产品进口的声音并不强烈，不过食糖是例外。在20世纪70年代，原糖仅受到适度进口关税的保护。1981年的农业法案在全球价格相对较高的时候制定了新的国内糖价支持计划，不过要求该计划不得涉及联邦支出。糖价在1981年至1982年下跌，这反映了既设立政府价格支持计划又不允许任何预算支出的矛盾之处。既保持国内价格又避免政府支出的唯一办法就是限制进口，从而将国内价格维持在政府的目标价格水平。

　　为此，农业部于1982年5月对进口食糖实施了紧急配额。这一措施将食糖进口从1981年的500万吨削减到1982年的300万吨。为了遵守《关贸总协定》的非歧视规定，配额按照1975—1981年（这一期间实行非歧视性关税）从各国进口的比重进行分配。由于糖价持续下跌，农业部在接下来的两年里将进口配额下调了6次，使得来自加勒比和中美洲国家的食糖进口减少了75%。

　　政府通过限制食糖进口实现供需平衡并维持目标价格的做法有时将国内糖价推高到了世界价格的5倍以上。这种巨大的价格差距使得以下做法变得有利可图：先从国外进口不受配额限制的精制糖产品，如袋装冰茶和可可、盒装蛋糕材料、罐装枫糖和其他高糖产品，然后再将糖提取出来并以国内高价出售。1983年，里根政府下令禁止以散货集装箱进口某些类别的糖和其他成分的混合物，原因是它们扰乱了价格支持计划。外国加工食品出口商，尤其是加拿大和欧共体的出口商，强烈反对此举。

　　国内高昂的食糖价格也加速了食品生产中以高果糖玉米糖浆取代食糖的做法。1984年，可口可乐和百事可乐宣布他们将用玉米糖浆取代食糖作为软饮中的甜味剂。这大幅减少了国内对食糖的需求，导致农业部将所有出口国的进口配额再度削减20%。国内高昂的糖价意味着，用糖产业比国外竞争对手承担着更高的生产成本，这将很多糖果生产商推向了其他国家，食品制造业的国内就业因此减少。

　　最终，食糖进口的急剧减少引发了外交问题。配额制度减少了加勒比和中美洲国家的出口收入并破坏了当地经济，而此时这些国家中有很多正在全球债务危机中苦苦挣扎。美国的这一举动损害了它与这些国家的关系，因此试图通过其他贸易优惠政策予以帮助，如1983年的加勒比海盆地倡议（Caribbean Basin Initiative）。食糖配额制度也导致该地区的农民不再生产食糖而转为种植非法毒品，这些毒品被偷运到美国，引发了美国与毒贩之间的战争。

　　1986年8月，美国决定向中国出售136000吨食糖的全部库存并给予补贴，此举让所有这些问题变得更加复杂。政府遭受了巨大损失；食糖之前以每磅18美分的价格收购，但出售的时候每磅不到5美分。在这笔交易后的两天里，全球糖价下跌20%多，从每磅6.3美分降至5.0美分，这让食糖出口国极其愤怒。

　　行政保护的崛起

　　我们在前文已经看到，具有强大政治影响力的三大产业——汽车、钢铁和服装——都受益于行政部门与外国达成的出口限制协定。而农民则依靠政府的价格支持，免受世界商品价格波动的影响。但是，还有很多规模较小、政治影响力较弱的产业也受到了经济衰退和外国竞争加剧带来的冲击，他们又怎么办呢？他们可以做些什么来争取政府的进口救济呢？这些生产商无法争取到国会或行政部门的关注，因此他们只能求助于允许国内企业向政府请求临时进口关税的贸易法律。

　　我们在第十一章中也看到了，国内公司寻求贸易保护的主要法律途径是例外条款、反倾销税和反补贴税。《1974年贸易法案》的201条例外条款本应是受到进口损害的产业接受临时外国竞争救济的主要手段。如果某一特定商品进口被判定是“造成严重损害的实质原因”，国际贸易委员会就会建议总统对所有渠道的进口征收更高的关税，然后分5年逐步降低。总统对是否给予进口救济有完全的决定权。

　　然而，我们也看到，在大多数例外条款案中，要么是国际贸易委员会认为进口不是造成严重损害的实质原因，要么总统拒绝提供任何救济。继1980年驳回汽车申诉之后，国际贸易委员会在1981年驳回了钓竿申诉，在1982年驳回了无内胎轮胎阀申诉，在1983年驳回了不锈钢餐具和非橡胶鞋制品申诉，在1984年驳回了金枪鱼罐头和高锰酸钾申诉，在1985年驳回了电动剃须刀、金属铸件和苹果汁申诉。里根总统确实为重型摩托车、一些钢铁制品以及木遮盖板和木头屋瓦提供了例外条款保护，但驳回了未锻造铜以及国际贸易委员会批准的另一起非橡胶鞋制品案的救济措施。有鉴于此，国内企业知道自己不大可能通过例外条款获得太多帮助，因此很少有人费力提起申诉。正如南卡罗来纳州民主党参议员弗里茨·霍林斯（Fritz Hollings）所说的那样：“傻瓜才会走201条款这条路。”

　　因此，国内生产商转为采取反倾销和反补贴税措施。图12.5显示了1960年至1990年反倾销和反补贴税的申诉数量，从图中可以看出，对贸易救济的需求在20世纪80年代显著增加。从1980年至1993年，共有682例反倾销案和358例反补贴税案。其中有很多（38%的反倾销案和55%的反补贴税案）是由钢铁产业提出的，其目的或是为了迫使总统与外国出口商谈判达成自愿限制协定（在那之后申诉就会被撤销），或是为了对自愿限制协定没有涵盖的国家或产品关闭美国市场。就反补贴税而言，提出申诉的企业必须证明外国出口享有补贴并造成实质性损害，因此企业要承担很大的举证责任。由于证明存在补贴有难度，因此除了钢铁和化学工业之外，反补贴税案的数量相对较少。只有21%的反补贴税案最终带来征收关税的结果，因为它们经常会被自愿限制协定取代，随后终止或暂缓。

　　图12.5 1960—1990年的贸易救济案数量

　　资料来源：Baldwin（1998），表11.1—11.4。

　　反倾销法则被默认成小型产业获得些许外国竞争救济的主要手段。提出这类申诉的主要吸引力在于，发现倾销所需的举证责任比较小，而最后征收关税的可能性又比较大。国会也修改了贸易法中的很多条款，以便推动申诉并加大最终征收进口关税的可能性。最重要的程序变化可能发生在1979年，当时倾销案的管辖权从财政部（该部门对落实法规没什么兴趣）转到了商务部（该部门支持生产商的利益）。

　　反倾销程序的第一步是一家企业或一个行业协会向商务部和国际贸易委员会提出申诉，声称来自某一特定国家的进口产品售价“低于公允价值”并造成“实质性损害”。商务部负责判定是否“低于公允价值”，而国际贸易委员会负责判定是否有“实质性损害”。正常情况下，如果外国出口商在美国的售价低于其在本国市场的售价，则会被视为“倾销”（售价低于公允价值）。商务部基本会裁定有倾销存在：自1980年至1992年，93%的案件都被发现存在倾销。商业部经常会发现大幅度倾销：1980—1984年的平均反倾销税率为26%，1985—1989年的平均反倾销税率为41%。1992年，非钢铁案件的实际平均反倾销税率为46%，钢铁案件的平均反倾销税率为27%。

　　与此同时，国际贸易委员会负责判定提起申诉的行业是否因进口倾销而遭受“实质性损害”或有遭受“实质性损害”的风险，所谓“实质性损害”，指的是“并非微不足道、无关紧要、无足轻重的损害”。在做出损害裁定时，国际贸易委员会研究相关产业的产出、就业和产能利用的变化等因素。（根据法律，只考虑对国内生产商的损害，而不考虑征收额外关税有可能对消费者或其他国内产业造成的破坏或损害。）从1980年到1992年，国际贸易委员会在2/3的案件中做出了损害裁定，约40%的反倾销案件导致了征收关税的结果。在20世纪80年代，反倾销税涵盖了一大片产品，如瑞典的订书钉、韩国和中国台湾的彩电、加拿大的覆盆子、伊朗的开心果、中国的蜡烛、哥伦比亚的鲜切花以及巴西的冷冻橙汁。不过，受到反倾销税限制的商品都是狭义界定的产品，因此这些关税涵盖的全部进口份额还不到1%。

　　从国内申诉人的角度看，比起例外条款，反倾销程序有数项优点。首先，倾销案中的“实质性损害”标准远远不如例外条款中的“严重损害”要求那么严格，因此国际贸易委员会更有可能做出肯定的损害裁定。反倾销程序也无须交由总统决定：如果商务部和国际贸易委员会做出认可申诉人要求的裁定，反倾销税就会自动生效而无须进一步审查。例外条款救济一般会在5年内逐步取消，与此不同，反倾销税可以无限期生效。在20世纪90年代初期，反倾销税的平均期限为7年，约有1/5的关税实施了10年或更长时间。

　　然而，例外条款关税适用于所有来源的进口，而反倾销税仅适用于申诉书中指定国家的进口商品。换句话说，反倾销税是有选择性的，不能在打击目标国的同时阻止其他供给商扩大出口。这种供给转移使得反倾销税成为一种有漏洞的保护形式。比如说，在美国对日本的半导体征收反倾销税后，来自日本的进口量急剧下降，生产于是转移到中国台湾。随着中国台湾半导体出口激增，它们也同样成为反倾销税的打击对象。生产随后又转移到韩国，同样的模式在那里再次上演。最终，企业学会了提出多份申诉，将多个潜在供给源的进口全都涵盖在内。

　　由于反倾销行动被越来越多地用于打击进口，经济学家开始对之提出批评。行政部门坚定支持国内的申诉者，在征收此类关税的时候没有考虑下游用户产业或家庭的消费者利益。芬格（Finger，1993，第13页）认为，“虽然有着良好的公共关系方案，但反倾销就是一种普通的保护措施”，因为它的立足点是对“不公平”外国竞争的指控。1993年，美国反倾销和反补贴税行动的福利成本达到40亿美元，这是一个相当可观的数目。虽然反倾销蔓延到其他国家之后对美国的出口产生了不利影响，但国会积极支持现有制度，因此拒不同意在多边谈判中修改这一程序。

　　评估20世纪80年代的保护主义

　　关于20世纪80年代新施加的进口限制，我们可以问三个问题：使用这类政策工具的原因何在？进口壁垒造成了什么样的经济影响？保护是否有助于振兴受保护的产业？

　　用于保护国内企业免受外国竞争影响的主要政策工具是关税（反倾销、反补贴税或例外条款行为）或配额（出口限制）。一般而言，规模和政治影响力最大的产业都是通过谈判达成的出口限制协议避免外国竞争的影响，纺织品和服装产业是《多种纤维协定》，汽车产业是自愿出口限制，钢铁产业是自愿限制协定，而规模和政治影响力较小的产业则提出其他贸易救济申诉。国内生产商比较喜欢具体的进口数量限制带来的确定性；外国出口商也更倾向于出口配额，因为他们可以在美国市场收取更高的价格，从而获得可观的“配额租金”。

　　进口关税和出口限制之间的主要区别在于，关税给政府带来收入，而出口限制则给出口企业带来配额租金。因此，进口关税将国内消费者的收入重新分配给国内生产商和政府，而出口限制则将国内消费者的收入重新分配给国内和国外生产商。所以毫不奇怪，外国企业都强烈倾向于出口限制而不是进口关税，但这两者对进口国的福利影响却大不相同。在征收关税的情况下，福利由于生产和消费扭曲造成的无谓损失，消费者的损失超过了国内生产商和政府的收益。而在外国出口限制或进口配额的情况下，福利损失既包括无谓损失，也包括外国出口商攫取的配额租金，而且后者的数额要远远大于前者。此外，出口配额还推动了外国企业提升其产品质量。这意味着他们可以转向生产更高端的新产品，与美国生产商进行更加直接的竞争。

　　20世纪80年代，经济学家开始对各种贸易限制的影响进行量化评估。政策制定者现在需要直面贸易保护成本和收益方面的确切数据，这还是第一次。几乎在所有情况下，此类限制给消费者和下游产业造成的成本都超过了国内受保护产业得到的收益。比如说，德·梅洛和塔尔（De Melo and Tarr，1992，第199页）得出的结论是，美国在1984年的主要贸易限制加在一起导致了260亿美元的福利净损失，约占GDP的0.7%，这与49%的全面关税导致的福利损失大致相当。几乎所有损失（260亿美元中的210亿美元）都要归因于纺织品和服装、汽车及钢铁的外国出口限制。260亿美元中约有70%是从国内消费者转移到外国生产商手里的配额租金；剩下的则是无谓损失。这些调查结果表明，如果使用关税而不是出口限制或进口配额保护国内产业（或者说，如果政府根据配额来拍卖进口权的话），经济损失原本会低得多。当然，如果征收关税，其他国家会强烈反对，甚至有可能采取报复措施，而配额租金则在一定程度上补偿了出口商，使之能够接受出口限制。

　　保护纺织品和服装行业的《多种纤维协定》是这一时期唯一高成本的贸易干预措施。据德·梅洛和塔尔（1992）计算，1984年的福利损失达到了104亿美元，其中60亿美元要归因于外国出口商获得的配额租金。《多种纤维协定》带来的损失之所以这么大，是因为该项政策隐含高壁垒、大量限制进口并由此造成数量可观的配额租金。与其他进口限制措施一样，《多种纤维协定》的主要目的是减缓纺织和服装产业的岗位流失。从大多数统计来看，《多种纤维协定》使纺织品和服装产业的国内就业多出约25万个岗位，占行业就业人数的10%～15%。进口限制无法阻止技术变革造成的失业；事实上，在此期间的大部分岗位流失都要归因于生产率的提高以及向资本密集型生产方式的转变，而不是因为进口增长导致的产量下降。问题就在于，通过进口限制留住这个产业的工作岗位是一种既昂贵又低效的方式。进口限制被用来保住一些低技能工作：服装和非橡胶鞋制品行业的平均时薪是所有制造业里的最低水平。对于平均年薪大约为12 000美元的产业来说，每留住一份工作造成的消费者损失就会超过10万美元，计算方法是用消费者损失总数除以受保护行业保留下来的工作岗位数量。

　　这些研究工作对进口限制每保留一份工作造成的消费者成本进行了量化统计，从而使保护主义政策的倡导者处在被动防守的状态。虽然一些国会议员愿意让消费者支付这一成本，以确保其选民的继续就业，但大多数政策分析人士都不太认同。他们指出，贸易保护措施为了保护相对低薪的产业而牺牲了出口产业的高薪工作岗位。一些分析人士明确表示，这些工作根本不值得花这样的代价保留。在研究了纺织品、服装和非橡胶鞋制品产业的相关情况后，国会预算办公室（1991，第xi—xii页）直截了当地得出结论：“预估消费者成本均高于工人的年均收入……因此，一般来说，更有效的做法是政府允许这些岗位流失，然后对无法找到同等工作的失业工人进行补偿。”

　　20世纪80年代第二高成本的贸易限制是日本汽车的自愿出口限制。据德·梅洛和塔尔（1992）计算，如果自愿出口限制在1984年被取消，福利收益将会达到100亿美元，其中有80亿美元是日本生产商赚取的配额租金。这一限制措施使日本出口商将每辆车的价格提高了约1 000美元。这个产业保留下来的工作岗位都是高薪岗位，但一些分析人士质疑，让平均收入低于工会工人的消费者以更高的价格购买汽车，从而拯救高收入汽车工人的工作机会，这样是否公平。另有一些人指出，出口限制最终可能影响国内生产商，因为它们使外国生产商更有动力提高产品质量，以便尽量给受限制的出口产品加价。比如说，专门生产小型、廉价、节能汽车的日本汽车生产商开始生产车型更大、质量更好的汽车，从而在自愿出口限制措施落实之后与美国品牌展开直接竞争。

　　诸如此类的研究对贸易限制造成的经济影响进行了更多的分析，而在以前的贸易政策讨论中则缺少这些信息。各项研究的调查结果使政策界开始广泛怀疑这些限制措施是否明智、是否合理，国会议员也因而有理由在表态支持这些措施之前先按下暂停键。比如说，1984年，国会预算办公室（CBO）受命评估一部拟议法案的经济影响，该立法将对进口钢铁实施为期5年的配额，从而将外国产品的市场份额限制在15%以下。据国会预算办公室（1984）估算，这一配额将使进口钢铁的价格上涨24%～34%，使国内产量上涨6%，使钢铁产业就业人数增加6%～8%。然而，配额将使钢铁平均价格提高10%（包括国内和进口钢铁），而这将使国内钢铁消费量减少4%～5%，由此导致的钢铁消费产业的就业损失将大致抵消钢铁产业的就业增长。贸易保护不会带来就业净收益（因为它是其他产业使用的中间产品），这样的事实是对贸易保护的一大打击。此外，国会预算办公室（1984，第xv页）认为：“配额不太可能扭转该产业的持续衰退，因为它没有解决造成这种下滑的根本原因。”

　　基本没有证据表明临时贸易保护能够帮助受保护产业适应新的全球竞争。国会预算办公室（1986，第101页）在《贸易保护重振国内产业了吗？》报告中得出如下结论：“贸易限制未能实现其提高相关产业国际竞争力的首要目标。”同样，另一项关于例外条款的研究发现，大多数接受这种保护的产业正在经历长期的持续衰退，这种衰退是进口限制无法逆转的。国际贸易委员会（1982b，第86页）在回顾过去的时候得出以下结论：“人们观察到，例外条款救济措施对公司调整的影响相对较小，这或者因为公司遭受的大部分影响都是由非进口相关因素引起的，或者因为采取救济措施之后进口量没有什么下滑。”

　　这些报告以及其他多份报告找出了进口限制未能帮助陷入困境的国内产业的两个原因。首先，这些限制措施在减少进口方面不是非常有效。《多种纤维协定》到处都有空子可钻，日本的汽车自愿出口限制在头两年并没有真正产生约束力，之后又被外国在美投资所规避，钢铁自愿限制协定和反倾销/反补贴税无法阻止供给转移。实际上，由于越来越多的进口来自新的供给源或新型产品，大多数针对特定国家或特定产品的贸易限制都没有效果。虽然达成了有序销售安排，但1988年的机床进口量比1986年增加了10%，原因就是那些不受限制的供给商增加了他们的出货量。

　　其次，进口壁垒可能会缓和迫使生产商提高效率的竞争压力，但是并不能阻止这种压力。与所有劳动密集型产业一样，纺织品和服装产业正在实现现代化，进口只是造成其就业岗位减少的部分原因。比如说，据国际贸易委员会的报告反映，在纺织业，国内簇绒地毯生产商造成了现有的威尔顿机织地毯和天鹅绒地毯生产商破产停业。汽车和钢铁产业也面临着竞争压力，亟须提高其生产率和产品质量。到20世纪80年代后期，越来越多的日本汽车生产商在美国拥有生产设施，这意味着进口限制无法再显著减少外国竞争。同样，大型综合钢铁生产商不得不抵御小型但高效的国内钢厂迅速增长的市场份额。这些小型钢厂的成本远低于综合生产商，因为它们可以加工金属废料，而不是用原材料进行锻造。到20世纪80年代初，小型钢厂已经占据了钢铁市场约20%的份额。小型钢厂也是20世纪80年代和90年代钢铁产业生产率大幅提升的原因所在。虽然该行业在1962年至2005年失去了大约75%的劳动力，相当于约40万工人，但这两年的钢铁出货量大致相同，这表明每个工人的产出增加了5倍。因此，即使没有外国竞争，钢铁生产商也会面临大规模的重组。

　　所有这些案例都体现了罗伯特·鲍德温（Robert Baldwin，1982）所说的“贸易政策”在帮助国内困难产业方面的“无效”。有一个典型的例子可以说明进口限制的局限性，那就是著名的哈雷戴维森摩托车案，该案常被称为那个年代进口救济取得成功的案例。按照传统说法，哈雷戴维森已经被来自日本的竞争推向了破产的边缘，但该公司在1983年获得了例外条款中的临时进口救济，并迅速复苏。但事实上，进口救济与哈雷戴维森的复苏几乎没有什么关系。对哈雷产品的需求之所以急剧下降，主要是因为20世纪80年代初的经济衰退，而不是因为进口。伴随着1983年开始的总体经济复苏该公司也开始复苏。此外，哈雷戴维森主要生产“重型”摩托车，其活塞排量超过1000cc，这种车型没有进口产品，因为本田和川崎已经在美国生产这种车型。日本生产商主要出口活塞排量为700—850cc的中型机车，但铃木和雅马哈逃避关税的办法就是生产699cc的机车，这样就无须缴纳关税（最初设定为45%）。因此，保护措施几乎没有对哈雷戴维森产生任何影响，因为本田和川崎已经在美国生产重型摩托车，而其他日本生产商又轻而易举地避开了中型机车的例外条款关税。

　　如果进口壁垒如此无效，那为什么还被频繁动用呢？它们的兴起是一种退而求其次的办法，是因为总统或国会无力或不愿调整导致美元走强和大规模贸易逆差的基本宏观经济政策。现实情况是，如果美元继续走强，那么仅靠贸易政策基本无法减轻调整过程的种种痛苦。贸易保护可能确实使一些企业有更多的时间调整，但它最终并没能阻止劳动密集型产业的大量岗位流失。大多数贸易敏感产业之所以改善，最主要的原因是1983年经济开始复苏，1985年美元开始贬值。贸易保护在帮助这些产业方面发挥的作用非常有限，但往往给消费者造成了巨额成本。

　　国会威胁采取行动

　　虽然里根政府保护了美国几个大型产业——汽车、钢铁、纺织品和服装——免受外国竞争的影响，但在很多国会议员看来，政府在应对贸易形势方面还是做得太少。政府对不断增长的贸易逆差和困难产业面临的问题漠不关心，这让众多议员感到沮丧。一些政府官员做出回应表示，贸易逆差反映了美国经济的实力，强势美元则反映了国际社会对美国经济的信心。对于国会议员来说，这种乐观解释反映了政府对自己所在各州的产业困境和选民失业的无情漠视，如果议员所在的地区正苦苦应对经济衰退和强势美元，情况则更是如此。在国会，需要针对贸易形势“做些什么”的压力主要来自中西部地区和南大西洋沿岸地区，如表12.1所示，有一半的进口敏感型就业岗位分布在这两个地区。在20世纪80年代初期和中期，这两个地区都经历了大规模的工厂关闭和数千名工人的裁员。

　　表12.1 按地区划分的贸易敏感型制造业就业分布，1990年

　　注：由于四舍五入，GDP百分比相加后可能不等于总数。

　　资料来源：Shelburne and Bednarzik（1993），第6—8页。

　　这种情况在美国之前的制造业产业带尤为严重，即从纽约州北部经宾夕法尼亚州和俄亥俄州直至伊利诺伊州这一带。如图12.6所示，这一地区是重工业生产的所在地，尤其是汽车和钢铁生产。它逐渐被人称为“锈带”，因为美国大部分“去工业化”都发生在这一带。虽然全国制造业就业人数在1969年至1996年增长了1.4%，但锈带的制造业就业人数减少了1/3。即便在经济衰退结束且美元开始贬值之后，锈带流失的制造业就业岗位也没能重新回升，这让该地区陷入了萧条。虽然在20世纪80年代初期的大规模失业之后，锈带的失业率在五年里回到了全国平均水平，但这种调整基本上要完全归因于人口外迁，而不是因为工作岗位的迁入或劳动参与率的变化。当然，美国仍是制成品出口大国，因此中西部地区也有重要的出口敏感型就业，但这些产业也因美元走强而受到影响。

　　图12.6 锈带

　　资料来源：达特茅斯学院Map courtesy Citrin GIS/ Applied Spatial Analysis Lab，基于Brendan Jennings（2010）、Benjamin F. Lemert（1933）以及John Tully（1996）的研究。

　　全国纺织厂生产有2/3以上都位于南大西洋沿岸地区，该地区也深受工厂倒闭和大规模裁员的影响。在1987年至1992年，仅仅服装产业就占用了一半以上的贸易调整援助资格。不过，南部地区比中西部工业地区更轻松地化解了这种打击。由于良好的商业环境，南部地区吸引了来自中西部和其他国家的制造业投资。

　　因此，来自中西部工业地区和南部纺织业地区的议员要求国会和政府采取行动阻止进一步的就业损失也就是情理之中的事情。这些地区主要是民主党选区，密苏里州的理查德·戈普哈特、密歇根州的约翰·丁格尔和南卡罗来纳州的欧内斯特·霍林斯等领导人都是国会中积极发声主张制定政策减少外国竞争的议员。20世纪80年代初期的经济冲击给中西部工业地区留下了累累伤痕，该地区的国会议员直到21世纪仍对那些削减贸易壁垒的协定怀有敌意。中西部地区的工会积极推动民主党议员支持进口限制。民主党开始对贸易持怀疑态度，这标志着其传统立场出现了重大转变。

　　美国其他地区在20世纪80年代初也受到了影响，但这些地区并不支持进口限制。美国的粮食带——堪萨斯、内布拉斯加、艾奥瓦、南达科他和明尼苏达等农业州——仍然依赖出口。高利率和商品价格下跌给农民造成了沉重打击。最重要的是，美元走强使美国农产品价格在全球市场失去了优势。不过农业团体反对实施新的进口限制，因为它们担心自己的农产品出口将成为其他国家的第一报复对象：比如说，如果美国开始限制服装或钢材进口，那么其他国家很容易就可以将他们的小麦或大豆采购从美国转向加拿大或其他外国供给商。因此，来自中西部农业地区的共和党人，如堪萨斯州的罗伯特·多尔（Robert Dole），不仅希望通过《关贸总协定》谈判为农产品出口打开国外市场，同时还奋力与想要对外国进口关上国内市场大门的种种尝试做斗争。如果说有什么要求的话，他们想要的是出口补贴、较低利率和较弱美元，就像早些年的中西部平民主义者那样。

　　20世纪80年代初期的贸易困境对西部地区的影响较小。如表12.1所示，西部地区占全国制造业就业人数的18%，但占全国出口敏感型就业人数的32%，该地区面临进口直接竞争的行业则相对较少。尤其是加利福尼亚州和华盛顿州，主要以出口为导向，高科技产品的生产高度集中，如电气设备和飞机、电子产品和计算机，以及传统的木材和木制品出口。虽然对美元走强感到担忧，但加利福尼亚州的罗伯特·松井（Robert Matsui）等西部议员也倾向于反对中西部工业地区和南部纺织业地区提出的保护主义措施。

　　由于中西部工业地区和南部纺织业地区在当时受到贸易冲击的影响最严重，国会开始出现一种新的投票模式；在1970年对《米尔斯法案》的投票中，这种模式第一次变得明显起来（如图11.2所示）。从本质上说，贯穿美国贸易政策的历史南北分歧演变成了一种粗略的东西分歧模式。此外，两党在贸易问题上的传统分歧是民主党支持开放贸易，共和党人支持保护主义政策，但这种模式开始反转。现在，很多民主党选区深受进口影响，而共和党选区却有望受益于开放贸易。

　　国会内部的分歧导致保护主义法案不太可能获得通过。（汽车自愿出口限制、钢铁自愿限制协定和服装《多种纤维协定》都是由行政部门谈判达成的，虽然国会施加了一些压力，但基本没有直接参与其中。）事实上，颇为出人意料的是，由于解决贸易形势的压力越来越大，国会在1984年颁布了一部温和的贸易法案。1984年的《贸易和关税法案》没有任何重大创新之处：法案没有设立总统贸易谈判权，但放宽了提供进口救济的法定标准，并将一个备受欢迎的想法（授权与以色列达成自由贸易协定）与不太受欢迎的计划（延期面向发展中国家的贸易优惠）结合在一起。里根政府努力想要取消任何有可能导致针对特定产业的特定进口限制条款，如葡萄酒、铜、鞋制品和乳制品生产商。最具争议的提案是密苏里州共和党参议员约翰·丹佛斯提出的互惠修正案，该修正案提议设立一个管理机制，如果其他国家没有向美国提供同等程度的市场准入，该机制将对来自这些国家的进口实施限制。这是一项明确针对日本的条款。在里根威胁要行使否决权之后，丹佛斯修正案被撤销，最终众议院以两党一致的压倒性多数票、参议院以全票通过了该法案。

　　不过这部立法并没有正确地反映国会在贸易问题上的情绪。虽然1983年开始出现强劲的经济复苏，但随着美元继续升值、贸易逆差继续增长，国会越发警惕。国会议员，尤其是民主党人，抱怨里根政府没有采取任何措施缓解可贸易品产业的痛苦。马萨诸塞州民主党众议院议长托马斯·奥尼尔（Thomas P.O'Neill）抱怨：“里根总统似乎很愿意负责主导美国的去工业化，但我们国会不愿意。”

　　当然，最根本的问题还是美元在外汇市场上的居高不下。正如丹佛斯所说：“如果美元高估带来的影响相当于25%～50%的[外国]关税，那么不管多么合理的贸易协定和不管怎样执行的贸易法律都不可能让美国人有机会在国际市场上公平竞争。这么说并不是要贬低贸易协定。相反，这是为了说明有效处理汇率问题的绝对必要性。”然而，汇率问题不在国会的直接控制范围之内。美元升值是资本大量流入的结果，它的部分原因在于美国的货币和财政政策。国会无法直接影响货币政策，因为这是美联储的职责，同时国会又不愿意调整财政政策（如削减预算赤字）减少外国资本流入。

　　1984年，贸易逆差超过1 000亿美元，这在当时可是一个巨大的数额，贸易压力达到顶峰，国会因而引入了600多部贸易法案。这些法案提出了各种建议，如（仿照日本）建立国际贸易和工业部、设立部门互惠要求、提供产业保护以及放松反倾销和反补贴案的要求等。最受关注的提案来自密苏里州民主党众议员理查德·戈普哈特，该提案要求对美贸易顺差“过高”的国家和地区——即日本、中国台湾、韩国和巴西——减少其贸易顺差，否则将会面临25%的进口附加税。

　　虽然民主党领导人支持戈普哈特修正案，但这种支持可能只是一种战略技巧，目的是为了推动里根政府改变对贸易问题的善意忽视。里根政府在1984—1985年做出的若干决定更是让人觉得它对国会议员感受到的贸易压力漠不关心。1985年3月，在安全赢得1984年的总统大选之后，总统表示不会要求日本继续实施汽车出口限制。日本宣布它会继续执行第五年的限制，不过这一次限制是230万辆汽车这一较高水平，不过国会议员仍对政府让日本就此脱身感到不满。里根的决定促使参议院以92票对0票的投票结果通过了一份不具约束力的决议，决议谴责“日本的不公平贸易行为”，并敦促总统对日本进行报复，除非它放开市场并开始进口更多产品抵消额外的汽车出口。得克萨斯州民主党参议员劳埃德·本斯滕（Lloyd Bensten）抱怨：“我们在打一场贸易战，而且正在输掉这场战争。”

　　国际贸易委员会认定国内铜和非橡胶鞋制品生产商受到了损害，但里根总统拒绝了相关的201例外条款申请，这也让国会愤怒不已。总统就这些决定给出的理由是，进口限制会给消费者带来高昂而不合理的负担，有可能招致外国对美国的报复，使产业放慢必要的竞争调整，而且只能暂时保留住就业机会。即便如此，他的决定还是让很多议员感到懊恼。戴斯特勒（Destler，1995，第124页）指出，里根在采取行动的时候，“显然并没有意识到，如果拒绝通过已经建立的渠道向一个明显受到进口损害的行业提供救济，通过法律方案解决问题的压力必然会加大”，也就是说，选民施加的压力会转移到国会议员身上。

　　国会在1985年通过的唯一一部具有明显保护主义色彩的立法是限制纺织品和服装进口的法案。1985年的《纺织品和服装贸易实施法案》旨在解决《多种纤维协定》未能阻止进口增长的问题，进口量已从1980年的490万平方码涨至1984年的1020万平方码。如前所述，《多种纤维协定》是一种漏洞百出的保护形式，因为受到限制的进口可以在国家和产品类型之间转换。如本章前文所述，《詹金斯法案》（以其提议人佐治亚州民主党众议员埃德·詹金斯命名）要求将纺织品进口和服装进口分别从现有水平减少36%和20%。该法案将设立针对特定国家和产品的出口配额并对丝绸、亚麻和苎麻纤维商品实施新的限制，从而压低主要供给商（中国台湾、韩国和中国香港）的进口量。法案将以美国单方面实施的全面进口配额取代《多种纤维协定》的双边安排。法案中还有帮助鞋制产业和铜业的条款，总统此前驳回了这两个产业的进口救济申请。鞋制品进口量将持续8年被限制在国内市场份额的60%以下，此外总统还需与外国铜出口商通过谈判达成为期5年的自愿限制协定。

　　虽然众议院和参议院在1985年底通过了《詹金斯法案》，但国会议员知道这一行动很大程度上是象征性的，因为里根已经宣布他会否决这部法案，而他也确实这样做了。事实上，大多数民主党人并不热衷于实施进口限制。虽然承受着来自中西部工业地区和南部纺织业地区的压力，但民主党领导层认为这种公然的保护主义并非上策：这样做会违反《关贸总协定》规则并引来针对美国出口的报复措施。正如筹款委员会主席伊利诺伊州民主党人丹·罗斯滕科夫斯基（Dan Rostenkowski）所说：“有人说这是一个重大政治问题，不要被他们说服（而不再反对该法案）。糟糕的经济不会成就良好的政治。”

　　国会在认识到保护主义未必是一个成功的政治策略或有吸引力的政策选择之后，开始尝试其他新的手段。一些民主党人认为，应该采取“产业政策”，即政府制定支持制造业投资的国家战略，但是政策细节尚不明确。还有一些人推动的是全面征收进口附加税，或者类似于戈普哈特的建议，即对那些拥有大幅对美贸易顺差的国家征收更高的关税。当然，这些想法中没有一个有望成为政策：想让国会通过一部全国所有地区都满意的立法已是难上加难，更不要说得到总统的批准了。

　　这些提议表明国会正在想办法缓解贸易压力，因为它无法就美元走强问题采取任何直接措施。大多数议员都认识到，通过限制进口解决贸易逆差或减少外国竞争是一种高成本、低成效的办法。就连戈普哈特也承认，只有一小部分贸易逆差可以归因于对外贸易政策。虽然对那些受到进口影响的产业怀有同情，但国会一般都会避免彻底的保护主义，因为保护主义远远没有被视为理想的政策。华盛顿州民主党众议员唐·邦克（Don Bonker）指出：“我们（民主党）现在背上了保护主义这个污名，原因就在于我们与劳工的密切关系以及我们提出的国内法案。”

　　因此，就像戴斯特勒（1995，第66页）指出的那样，国会并没有走向“保护主义”。戴斯特勒表示：“议员们开始公开参与贸易事务。他们以各种方式做出公开表态；他们迫使政府在国际谈判中采取更加咄咄逼人的姿态。但他们最终并没有改变美国的贸易政策，只是在其最重要的方面，即美国市场对进口商品的开放程度做出了些微改变。他们并没有帮助特定的客户强加特定的贸易限制。”俄亥俄州民主党众议员唐·皮斯（Don Pease）解释说：“我们正尝试着在里根不计成本的自由贸易政策和彻头彻尾的保护主义之间找出一条体面的路线。”或者，正如纽约州民主党众议员托马斯·唐尼（Thomas Downey）所说：“里根没有贸易政策并不意味着我们就该有糟糕的贸易政策。”

　　互惠与日本

　　在寻求解决贸易压力的过程中，国会试图把重点放在外国“不公平”贸易政策上，从而将一些压力转移给其他国家。以戈普哈特为首的“贸易鹰派”指责其他国家从事不公平的贸易行为并且不肯开放市场。日本成为这番动作的特别关注对象。日本是经济成功的典范，它在第二次世界大战结束时遭受重创，但在战后迅速发展并最终成为世界第二大经济体。日本对美出口在20世纪七八十年代飙升，而且高度集中在特定产业，这导致两国之间的贸易摩擦不断加剧。在日本成为出口大国的过程中，其出口构成从劳动密集型产品转向了更精密、更先进的产品。一个又一个产业相继成为日本竞争的牺牲品：从20世纪50年代的棉纺织品和服装到20世纪60年代的晶体管收音机、唱片机和体育用品；20世纪70年代的电视机、电子消费品和钢铁；最后再到20世纪80年代的汽车、半导体和办公设备。

　　美国人既对日本的技术实力感到敬畏，又对其工业主导地位感到担心。日本的成功有时要归功于当时的通产省（MITI，现更名为经济产业省），该部门制定了定向产业政策，如研发补贴和行政指导，以推动某些经济部门的发展。在这场辩论中，有人认为美国制造商在与得到政府支持的日本企业进行不公平的竞争，而另外一些人则反驳说美国制造商不注重质量，而且实现现代化的过程非常缓慢。他们还认为，通产省的影响力被夸大了，日本企业之所以成功是因为它们以合理价格提供优质产品并在国内进行激烈竞争。比如说，行政指导和产业政策似乎都不是日本汽车和电子消费产业获得成功的原因，因为两者都没有接受政府援助。

　　双边贸易的极度失衡正是美日贸易“问题”的具体体现。从美国的角度看，问题很简单：日本出口太多，进口太少。在美国的压力下，日本有时愿意限制其出口，因此问题就变成了怎么让它进口更多商品。不同于其他发达经济体，日本的制成品进口量极低，在20世纪60年代和70年代也没有大幅上涨。1985年，制成品进口在制造业GDP中所占比重在美国是32%，而在日本仅为9%。当然，这并不能证明日本市场没有对外国产品开放。日本特有的要素禀赋可能是主要原因所在：日本缺少食品、燃料和原材料的国内供给，因此初级产品进口挤压了制成品进口。此外，日本也没有太多正式的贸易壁垒：关税水平与美国相当，大多数进口配额在20世纪80年代初已被废除。

　　然而，正如美国贸易代表威廉·布罗克在1983年所说：“美国市场对日本商品的开放程度远远超过日本市场对美国商品的开放程度，这既是一种感觉，也是一个事实。”外国企业在向日本销售时遭遇了一系列非关税壁垒，如影响药品和农产品进口的神秘产品标准和检验认证要求，以及阻碍电子产品、汽车和运动器材进口的产品安全要求。人们经常抱怨烦琐的海关手续、不够充分的知识产权保护、歧视性政府采购行为、定向行政指导、商业合谋行为以及其他将外国货物拒于市场之外的非正式手段。日本垂直整合而且以银行为中心的大财集团占支配地位的市场结构和复杂的零售分销系统，给外国企业制造了额外的障碍。因此，外国在日本经济中的参与率一直很低。

　　为了解决有关日本市场准入问题的投诉，里根政府于1985年启动了“市场导向的特定产业”（MOSS）的谈判。这一谈判的重点是电信、电子、林业产品、医疗设备和药品等四个产业，并聚集于检验和认证要求、政府采购规定以及其他规制和私人行为，这些都对在日外国生产商构成了障碍。日本抵触任何变化，认为外国企业需要提高自身产品的质量并在市场销售方面加倍努力，但它还是在开放市场方面做出了让步。不过，这些让步是否在推动贸易方面产生了任何实效，这一点尚且存疑。日本修改或消除贸易壁垒之后，出口商沮丧地发现他们的销售量通常并没有增长。事实上，后续分析表明谈判取得的成效非常有限。只有极少数协议，即27份协议中只有6份对贸易产生了积极影响，而且就连这些成效有时也是因为将来自其他贸易伙伴的贸易转移，而不是因为贸易创造。

　　这类双边贸易谈判对美国出口的影响非常有限，这使得一些人认为美国需要采取“以结果为导向”的贸易政策。他们认为，问题的重点不应该是原则上减少贸易壁垒，而是要实现外国销售额的可观增长。里根政府就是否应该针对日本采取这种方法展开了激烈的内部辩论。一方是商务部和美国贸易代表办公室的强硬派（黑帽子），他们甘冒报复风险进行态度强硬的谈判，从而在出口增长方面取得明显的成效。另一方是司法部、行政管理和预算办公室以及经济顾问委员会的温和派（白帽子），他们担心以结果为导向的贸易协定和固定的市场份额会导致市场的卡特尔化。前一派被指责为“打击日本”，而后一派则被指责为对外国竞争对手太过“温和”。

　　美国没能与日本达成协议大幅减少其巨额贸易顺差，这应该是意料之中的事情：零散地开放特定市场可能有助于一些出口商在日本销售更多商品，但双边贸易逆差的存在并不是因为日本在受保护部门进口“太少”。相反，它的存在是因为日本正在经历大量的资本流出，而这个问题完全超出了贸易谈判的范围。

　　1985年的贸易政策转变

　　在里根总统于1984年赢得连任后，重要人事变动极大地改变了政府对贸易政策的态度。特别值得一提的是，白宫办公厅主任詹姆斯·贝克（James Baker）和财政部长唐纳德·雷根互换了职务。雷根在财政部一直对美元问题采取善意忽视政策，认为美元走强代表着对政府政策投出的信任票。但贝克则与20世纪70年代初期来自得克萨斯州的财政部长约翰·康纳利一样，担心美元走强会给国会带来保护主义压力。据贝克（2006，第427页）回忆，当他接任财政部长时，“我们面临的是相对于其他货币被高估的美元以及有利于日本、德国和其他贸易伙伴但牺牲美国制造商和出口商利益的贸易失衡。这两个经济问题促成了一个严重的政治问题：每当本田或梅赛德斯又从三巨头那里赢走一位客户时，或者每当又一位流行经济学家写文表示日本公司必将大获全胜时，国会中的保护主义热潮就会愈演愈烈。”就像之前的康纳利一样，贝克试图通过美元贬值来缓解压力。

　　在说服总统和美联储主席保罗·沃尔克相信有必要采取新的汇率政策之后，贝克开始寻求达成国际协定实现美元稳步贬值。其他国家就像1971年那样，不愿回应这种要求他们升值本国货币的呼吁，但贝克（2006，第429—430页）指出：“我方的优势在于，如果我们不先采取行动，那么国会的保护主义者就会抛出贸易壁垒。汽车制造商和其他产业正在白宫、财政部和国会拍着桌子要求我们采取措施保护他们免受外国竞争的影响，而国会正在倾听他们的声音。到了（1985年）夏末，外国高层经济官员开始意识到我们不是在开玩笑。”

　　经过这番努力，《广场协议》（Plaza Accord）得以达成，1985年9月的会议是在著名的纽约广场酒店举行的，协议正是据此命名。在会议上，日本和欧洲官员同意采取措施提高本国货币对美元的汇率，比如由中央银行统一对外汇市场进行干预。虽然美元实际上在1985年2月已经开始贬值，但它在接下来4年内相对其他主要货币还会继续贬值。不过，由于汇率变化对贸易流动的影响是滞后的，因此贸易逆差又继续增长了两年，之后才逐渐缩小。

　　除了对美元采取行动外，贝克和美国贸易代表克莱顿·约特（Clayton Yeutter）还提出了新的贸易议程以化解国会的保护主义压力。政府开始对外国的不公平贸易行为采取更强硬的立场，并试图恢复双边和多边谈判减少贸易壁垒。这套计划的目的是为了打动国会山，向主要贸易伙伴发出警告，并将争论焦点从关闭美国市场转向开放国外市场。

　　1985年9月23日，即《广场协议》对外公布后的第二天，里根总统宣布了这一新战略。总统将美国描述成其他国家贸易政策的受害者，并谈到了这些国家在维持开放贸易体系方面的责任。他表示：

　　要使国际贸易体系行之有效，所有国家都应当遵守规则。所有国家都应当努力确保市场开放。最重要的是，根据定义，自由贸易就是公平贸易。一旦一国向其他国家的出口商品关闭国内市场，这就不再是自由贸易。一旦政府向制造商和农民提供补贴以使他们将货物倾销到其他市场，这就不再是自由贸易。一旦政府允许伪造或复制美国产品，那就是在窃取我们的未来，这就不再是自由贸易。一旦政府以违反国际法的方式帮助其出口商，这就不再是公平竞争，也不再是自由贸易。一旦政府向各个产业提供补贴使之获得商业优势并为之承担成本，从而使竞争对手承受不公平的负担，这就不再是自由贸易。

　　总统接着表示：

　　我们将根据我国法律和《关贸总协定》采取一切必要行动追求我们在国际贸易中的权利和利益，确保其他国家履行其义务以及与我国达成的贸易协定。我认为，如果贸易没有做到对所有人都公平，那么所谓自由贸易也只是名义上的自由而已。我不会袖手旁观地任由美国企业因国外不公平贸易行为而倒闭。我不会袖手旁观地任由美国工人因其他国家不遵守规则而失去工作。 注释标题 参见PPP（1985），第2卷：第1127—1128页。

　　新战略将会更加强势地动用《1974年贸易法案》中的301条款，该条款到目前为止尚属美国贸易法律中相对不受重视的一个组成部分。根据301条款，美国贸易代表有权调查外国政府任何“不公正、不合理或歧视性”的并“给美国商业造成负担或障碍”的行为、政策或做法，并采取应对措施。这种调查的第一步一般是一家企业或一个行业协会向美国贸易代表办公室提起申诉，而贸易代表办公室有全面裁量权决定是接受还是驳回相关案件。在所有此类调查中，美国贸易代表办公室都会寻求与那些其政策受到审查的外国政府进行协商沟通以解决问题。如果协商解决不了问题，则会采取一系列补救性强制行动，其中主要是对该国出口产品征收更高关税进行报复。

　　里根宣布美国贸易代表办公室将发起多例301条款案，分别涉及韩国对外国保险公司的限制、巴西对信息产业贸易（计算机硬件和软件）的阻碍以及日本对外国烟草产品的壁垒。总统设定了一个很近的截止期限，要求在此期限之前解决涉及日本皮革和非皮革鞋制品市场以及欧共体罐装水果补贴的相关案件，否则就将采取报复措施。美国贸易代表办公室还开始调查日本的电信采购政策是否将外国生产商排除在市场之外。

　　我们可以从一起涉及日本半导体的著名案件中充分看出这种更强硬地捍卫美国生产商利益并打击外国贸易壁垒的新战略。和其他行业一样，美国在半导体生产方面的主导地位在20世纪80年代因日本对全球市场的快速渗透而受到威胁。1978年，美国企业占全球工业收入的55%，日本企业占28%；到1986年，日本所占份额上升至46%，而美国所占份额则下降至40%。半导体产业的相对衰退似乎象征着美国丧失了技术领先地位，而且人们普遍认为，这其中有部分原因在于日本政府的产业目标选择。

　　1985年6月，半导体产业协会（SIA）提出301条款申诉，声称日本的半导体市场因日本的结构性壁垒而对外国生产商关闭。这些结构性壁垒包括受到政府纵容并得到官方规制支持的企业间反竞争商业惯例，使美国企业无法在日本市场上得到“公平公正的市场机会”，因此从301条款的定义看，这些属于“不合理”壁垒。

　　这起半导体案件非常复杂，因为它还涉及一起倾销案。虽然美国经济正在强劲复苏，但是由于计算机生产放缓，半导体产业在1984—1985年经历了严重的周期性衰退。半导体价格暴跌导致该产业所有生产商都遭受巨大损失。然而，虽然美国公司被推到破产边缘并大幅减产，但日本公司还在继续生产，因为它们凭借着自己与大银行的密切关系，可以持续获得贷款。日本的竞争几乎逼得动态随机存取存储器（DRAM）这一设备的所有美国生产商都退出了市场。总的来说，半导体产业协会并不希望商务部征收反倾销税：他们不想为各种设备的跨境运输制造障碍，因为半导体的生产是遍布全球的；如果增加进口壁垒，就连电子工业工会都对半导体生产的外包感到担心。此外，该产业的问题并不只是产品在美国的倾销，而是全球范围内的价格普遍下跌。反倾销税并不能解决这个问题，反而会使美国成为一座“高价岛”，对计算机制造商和电信设备制造商等使用半导体的产业造成损害。与此同时，鉴于美国市场的规模，不让日本企业获得美国消费者将是一种迫使日本解决问题的办法。

　　尽管半导体产业协会反对关税，但还是有一家小型动态随机存取存储器生产商（美光科技公司）对4家日本64K动态随机存取存储器出口商提出了反倾销诉讼。美光公司称，日本生产商的本土市场销售额低于其生产成本。这起诉讼相当于打开了一道闸门。继美光公司于1985年6月提起申诉之后，三家主要半导体生产商（英特尔、超微半导体公司和美国国家半导体公司）在9月就另一种设备——可擦除可编程只读存储器（EPROM）——提出了反倾销申诉。随后，商务部首次就256K和未来几代随机存取存储器发起了针对日本的倾销案。

　　美国政府发起倾销案并给予301条款案强有力的支持，这一事实给日本施加了巨大的压力，使之不得不解决这一冲突。如果没有在美国贸易代表办公室和国际贸易委员会的法定截止日期之前找到办法解决争端，日本将面临针对其半导体出口的反倾销税以及针对其他出口产品的报复性关税。最终，美国和日本在1986年7月达成了终止倾销并开放日本市场的5年协定，从而暂缓了倾销案和301条款案。日本政府同意对销往全球的半导体实施最低出口价格（按季度进行调整），并鼓励其企业购买外国半导体。在协定的一份秘密附函中，日本同意将该国半导体市场的外国份额从现有的大约8%提高至20%。

　　公认存在的市场份额目标在两国都有争议。在美国，支持者认为，它是“平权行动”，在一个难以渗透的市场里帮助了外国生产商。20%这一目标被视为“导向”型方案的典范，一些人认为应该更加普遍地使用这种办法，因为事实证明，此前为打开日本市场而做出的其他努力都是令人失望的。但批评者认为，这样的目标构成了“管理式贸易”，其商业结果是由政府协定决定的，市场竞争和生产效率没有被考虑在内。在日本，企业不满政府干预他们的价格和采购来源。他们担心，如果在半导体产业这样做了，其他产业将会成为下一个目标。协定引发了日本一些民族主义者的强烈反对，他们敦促政府拒绝他国要求。

　　事实上，日本政府很难做到让本国企业遵守这一协定的相关条款。政府官员很难阻止在第三方市场的“倾销”行为，也很难说服日本工业买家购买更多的外国半导体。半导体产业协会很快就抱怨日本没有履行协定中的倾销和市场准入条款。由于国会的贸易压力达到极点，里根政府不能再继续退缩并冒险与日本再达成一份“失败的”贸易协定。

　　1987年1月，在半导体协定签署仅6个月后，美国贸易代表办公室要求日本在60天内证实它正在履行该协议。美国政府希望有具体的迹象表明第三方市场的倾销行为已经终止，同时外国半导体在日本的销量正在上涨。同年4月，美国宣布不再遵守半导体协定，并报复性地对进口自日本的价值3亿美元的计算机、电视机和电动工具征收100%的关税。此举让日本目瞪口呆。这一单方面行动是战后最严厉的报复行动之一，也是针对日本的第一次此类行动，充分表明了美国政府对半导体协定和美日贸易问题的严肃态度。同年晚些时候，在商务部确定倾销行为已经终止之后，部分报复性关税被取消。（半导体生产被转移到中国台湾和韩国以规避反倾销措施，不过这些国家和地区后来也受到了倾销指控。）1991年，在日本半导体市场的外国份额达到20%之后，剩下的报复性关税也被取消。

　　美国对欧共体也开始采取强硬立场。1985年，为了报复欧共体对柑橘制品的进口限制，美国对进口欧洲意大利面征收了更高的关税。1986年，西班牙和葡萄牙加入了欧共体，因而不得不采取统一的对外关税。虽然西班牙和葡萄牙对制成品的关税会下降，但是为了遵守共同农业政策，两国现在必须限制农产品进口。美国对这些国家的饲料谷物出口预计将减少10亿美元，因此美国贸易代表办公室威胁对欧共体进行报复，除非后者对其销量损失进行补偿。由于欧洲没有采取行动，里根政府在1986年12月宣布将对价值4亿美元的欧洲对美出口产品征收200%的关税。一个月后，双方达成协议，欧共体将确保西班牙在接下来的四年里进口一定数量的美国玉米和高粱，并下调对其他货物的关税。

　　里根政府在1986年还采取了其他一些贸易行动阻止国会的保护性贸易立法。《1962年贸易扩展法案》第232条赋予总统以国家安全为由限制进口的权力，里根政府动用这一条说服日本、联邦德国、中国台湾和瑞士减少对美机床出口。政府对来自加拿大的红雪松木遮盖板和木头屋瓦征收了35%的反补贴税。美国贸易代表办公室还继续就欧共体禁止进口促长激素牛肉和巴西限制信息技术产品和药品一事分别对两方施压，同时还发起了其他案件。

　　从《广场协议》到新的301条款政策，1985年9月标志着美国贸易政策的巨大转变。这些政策有效吗？随着时间的推移，美元贬值帮助减少了贸易逆差并缓解了保护主义压力。贝亚德和埃利奥特（Bayard and Elliott，1994，第64页）总结说，301条款在打开国外市场方面“似乎是一个相当有效的工具”。然而，至少在一开始的时候，这些行动并没有怎么减少来自国会的贸易压力。贸易逆差在1986年和1987年继续增长，国会一再要求政府应对这一贸易形势，比如说，为进口竞争型国内产业提供更多救济。密歇根州民主党众议员约翰·丁格尔抱怨：“我们的贸易伙伴在设定进出口政策时一直在孜孜不倦地追求自身的经济利益，而美国却为自由贸易理念所累，这一理念忽视了世界贸易体系的现实情况。”财政部长贝克在1987年承认，政府在处理贸易逆差问题上“略有延误”，但他坚称，“过去几年里，没有哪届政府像我们这样在补贴性进口产品和国外贸易壁垒问题上做出这么大的努力”。贝克在回应那些抱怨政府过度拘泥于自由贸易理念的批评者时表示：“总统给予美国产业的进口救济要多于过去半个多世纪里任何一位前任总统给予的救济。”

　　与此同时，民主党国会议员仍在继续为贸易立法而努力。1986年5月，众议院通过了一部法案，其中包含了带有争议的戈普哈特条款，该条款要求对美贸易顺差“过高且不正当”的国家和地区（日本、德国和中国台湾）在6个月内修改其政策，并将顺差额度每年减少10%。如果他们不肯照办，那么总统别无选择，只能对其采取报复措施。法案还扩大了企业和工人获得外国竞争救济的途径；比如说，如果进口是造成损害的“重要”原因而不是“重大”原因，也可以根据例外条款予以进口救济。众议院以295票对115票的结果通过了该法案，民主党的投票结果是236票赞成4票反对，共和党的投票结果是111票反对59票赞成。虽然民主党的立场更为强硬，但很多共和党人也投票支持该法案。在国会中带头倡导自由贸易的明尼苏达州共和党议员威廉·弗伦泽尔（William Frenzel）承认：“共和党人也发出了民主党人发出的那种保护主义呼声，因为他们的选民发出了这样的呼声。他们反映的是选民的感受。”

　　但总统不为所动。里根回应道：“这种反贸易法案不是保护主义，而是破坏主义。”总统表示，这部法案根本不是什么“综合贸易法案”，而是“恶意的反贸易法案”。他还表示：“这部法案具有潜在的破坏性，就连很多投票支持它的人都希望它被否决……好吧，如果真到了这一步，我一定会实现他们的愿望。”议长奥尼尔反驳：“我们不认为自己是保护主义者。我们认为我们成了世界其他国家的替罪羊，我们只是想要成为公平贸易商。”

　　共和党主导的参议院在就该部法案采取行动之前进行了休会，随后民主党在1986年11月的中期选举中控制了参议院。因此，民主党人对国会有了统一的控制权，这为通过贸易法案并将之呈递总统铺平了道路。1987年1月，新任众议院议长、得克萨斯州民主党人吉姆·赖特（Jim Wright）宣布：“第100届国会的首要任务将是应对美国竞争力的持续下跌和贸易逆差的不断上涨。”政府官员意识到新的贸易法案也许会有一些可取之处，比如说，贸易谈判权，因此开始与国会开展更密切的合作，以便删除那些令人反感的条款，如限制行政部门贸易案裁量权的“程序保护主义”，并将法案修改到可以让白宫接受的程度。1987年初，改选后的众议院通过了与上一部法案相类似的法案。戈普哈特在众议院将他之前的条款进行了弱化处理，弱化后的版本要求美国威胁报复大幅拥有对美贸易顺差的国家。戈普哈特修正案以218票对214票的微弱多数获得通过，考虑到政府方面的反对态度，这样的投票结果表明它肯定无法在两院协商委员会获得通过。参议院很快以71票对27票的结果通过了自己的贸易法案，但1987年10月的股市崩盘导致国会没有在休会前完成协商。

　　经过漫长的拖延，法案最终于1988年在国会通过，不过直到最后一刻还在相持不下。1988年4月，两院协商委员会删掉了戈普哈特修正案，随后两院通过了法案，但是总统因为其中关于工厂停产的条款否决了该法案。国会删掉这一条款之后再次通过了该法案。经过三年的努力，《1988年综合贸易与竞争法案》终于以一种能够得到总统认可的形式而定稿。

　　这部长达1 000多页的综合法案对国家的贸易法律做出了诸多渐进式修改。它削弱了总统的裁量权并扩大了企业和工人在行政贸易案件中获得进口救济的途径。更重要的是，法案授予了总统新的谈判权，使得行政部门可以在5年内达成的贸易协定中将关税降低50%。谈判权还确保了国会将对任何需要修改国内立法的协定进行“快速”审议，这意味着在总统将协定提交国会之后，国会需要在60天内予以批准或否决并且不得附加任何修正案。有了这些条款，已于1986年启动的乌拉圭回合贸易谈判才得以落下帷幕，第十三章中将会对此展开具体论述。

　　该法案还包含了备受争议的“超级301”条款。根据条款，美国贸易代表办公室需要在1989年和1990年确定重点国家，并在一定的时间段内通过谈判消除针对美国主要出口产品的壁垒。另外的“特别301”条款则要求美国贸易代表办公室审查其他国家未能尊重知识产权的情况，尤其是影响到高科技（软件和半导体）、娱乐（电影和音乐录音）和制药行业的情况。

　　为了制定一部里根政府可以接受的贸易法案而做出的长期努力终于因《1988年综合贸易与竞争法案》画上句号。为了避免遭到总统的否决，法案没有为任何特定产业提供特殊保护。不过，纺织品和服装产业仍对《多种纤维协定》感到不满。1987年9月，众议院通过了一部法案，对185类纺织品和服装以及15类非橡胶鞋制品实施进口配额，不过投票数未能达到推翻总统否决权所需的2/3多数。参议院直到1988年9月才通过该法案。不出所料，里根否决了这部法案，这是呈交给他的第二份纺织品配额法案。

　　不过，到了这个时候，20世纪80年代初期和中期在贸易问题上的巨大政治压力已经大为缓解。到1987年的时候，美元已经回落到1980年的水平；如图12.1所示，出口也终于开始加速。出口增长，进口放缓，长期的经济扩张降低了失业率，以上种种缓解了可贸易品产业的大部分压力。因此，国会应对贸易问题的压力也开始消退。

　　混乱无序的多边体系

　　到目前为止，本章基本没有谈及多边贸易体系。事实上，在20世纪80年代初的贸易政策动荡期，《关贸总协定》的意义受到了强烈质疑。之前的多边贸易协定，如20世纪60年代的肯尼迪回合和20世纪70年代的东京回合，已经将发达国家的制成品关税削减并限制在较低水平。虽然关税受到了控制，但《关贸总协定》没能阻止非关税壁垒在全球贸易中的蔓延。贸易政策观察人士担心，战后开放的非歧视性贸易体系正在受到侵蚀，甚至有可能土崩瓦解。

　　从20世纪70年代开始激增的贸易壁垒包括：进口差额税（欧洲农产品进口）、反倾销和反补贴税、自愿出口限制、有序销售安排以及其他形式的管理式贸易。在1966年至1986年，非关税壁垒涵盖的进口份额在美国从36%升至45%，在欧共体从25%升至54%，在日本从31%升至43%。由于共同农业政策的扩展，欧共体的升幅格外明显。同时，非关税壁垒也被应用于越来越多的制成品。自愿出口限制的扩展蔓延尤为惊人。1989年，《关贸总协定》在报告中指出，正在生效的出口限制协定有236项，其中67项涉及对美出口，127项涉及对欧共体的出口。这些出口限制大多源于20世纪80年代，而且没有遵守《关贸总协定》的规则或约束。

　　不管是被视为一个机构，还是被视为一套规则，《关贸总协定》都没能遏制这一时期四处蔓延且形式不断变化的保护主义。这就提出了一个问题：如果《关贸总协定》的规则被如此广泛地忽视，其条款被如此轻易地规避，那么是否还有必要把它当回事？密歇根大学法学教授约翰·杰克逊（John Jackson）在1978年“自由贸易体系正在坍塌的制度”一文中指出，“几乎所有的《关贸总协定》规则都不足以应对当前的世界贸易问题”，之所以出现这种情况，有些时候是因为规避行为，但更多的时候是因为缺少执行机制。贸易规则之所以被违反，是因为在各国限制贸易的时候，缺乏有效的争端解决机制迫使它们承担责任。“悲剧的是，一个有缺陷的管理体系往往会惩罚遵守规则的人，却奖励违反规则的人”，而这只会促成人们“进一步侵蚀规则”。所有这些都导致了世界贸易体系的恶化。《关贸总协定》总干事阿瑟·邓克尔（Arthur Dunkel）在1982年表示：“《关贸总协定》面临的真正危险并不是贸易战的爆发，而是主要签署国就那样堂而皇之地假装总协定并不存在。”他认为，“这实际上将会终结《关贸总协定》”和基于规则的贸易体系。他认为，将这一体系维系在一起的唯一因素就是“一种恐怖平衡”，即各国之所以不敢实施过多的保护主义措施是因为这可能招来报复。

　　在东京回合于1979年结束后，美国贸易代表办公室的官员开始筹划下一轮多边贸易谈判。谈判议程既有旧问题（农业和保障措施），也有新问题（服务业和高科技产品）。美国开始向其他国家施加压力，要求他们批准议程并开始谈判，但由于全球经济衰退，这个时机并不合适。美国在1982年11月的《关贸总协定》部长级会议中敦促发起新的贸易谈判，但这次会议在争吵和分歧中不欢而散。就像理查德森（Richardson，1994，第641页）所说的那样：“欧共体特别抵触农业自由化，印度和其他发展中国家坚决反对服务业自由化，所有人都指责美国没有准备充分的文件，没有足够的解释和劝说，没有谈妥合适的交换条件，就将它的议程摆到桌面上。”不过，与会者也对愈演愈烈的保护主义感到担心。部长宣言警告说，由于保护主义压力成倍增长，各国政府无视《关贸总协定》规则，多边贸易体系正“受到严重威胁”。各国部长呼吁对贸易壁垒采取“维持现状并逐步减少”的应对策略，立即停止引入新的贸易壁垒并开始取消已有的贸易壁垒，不过这番话基本上没有受到重视。美国官员垂头丧气地离开了日内瓦，因为其他国家拒绝启动新的贸易谈判。由于对《关贸总协定》进程感到沮丧，他们开始认真考虑采取多边体系之外的替代方案减少贸易壁垒，这在战后尚属首次。

　　事后看来，1982年《关贸总协定》部长级会议的结果显然起到了重要作用，因为它说服了美国贸易官员开始考虑以替代方案减少贸易壁垒。如果《关贸总协定》的参与者不愿意加强现有规则的执行并弥补法律框架的漏洞，那么美国就准备绕过多边进程，采取单边行动执行贸易规则并解决对外贸易壁垒，同时启动双边和区域磋商进一步开放贸易。1985年，里根总统再次呼吁启动新一轮多边贸易谈判，同时警告：“如果不启动谈判，或是谈判没有取得太大进展，我会指示我们的贸易谈判代表与其他国家探索达成区域和双边协定的可能性。”事实上，贸易代表威廉·布罗克之所以认为《1984年贸易和关税法案》应当授权与以色列达成双边贸易协定，一个原因就是他对《关贸总协定》不再抱有幻想。次年达成的贸易协定在10年内逐步取消了双边贸易的所有关税。以色列是一个备受欢迎的盟友，因此协定在国会没有遇到任何反对。

　　美国和以色列达成的协定具有更多的外交政策含义，不能算是贸易政策的重大变化，但是，与加拿大达成自由贸易协定的可能性很快就浮现。长期以来，加拿大一直对是否继续进入美国市场心怀疑虑，尤其是在相关贸易行动对其经济造成破坏的时候：美国在1971年征收10%的进口附加税时并没有豁免加拿大，该国其他出口产品也时常受到反倾销和反补贴税的困扰，这在20世纪80年代给两国双边关系造成了长期问题。加拿大生产商经常发现自己只能任由美国商务部和国际贸易委员会摆布，种种不利于他们的裁定可能在很长一段时间内干扰他们的出口。加拿大官员还担心商业投资有可能因为无法确保美国市场准入而遭受损失。

　　与此同时，加拿大一直担心自己被这个强大的邻国控制，从而失去其主权和特有文化。这些国内敏感问题使加拿大官员在是否寻求与美国建立更密切的经济关系上犹豫不定。当然，美国可以宣布它愿意探讨达成双边贸易协定的可能性，但主动权必须在加拿大这边；美国的任何此类提议都会让加拿大民族主义者担心美国正在谋划占有该国资源并控制其经济。

　　一个皇家委员会在1985年发布了一份关于加拿大经济前景的报告，这份报告成为推动事态向前发展的催化剂。与美国一样，加拿大也日益担心该国的生产率表现以及该国出口在全球市场上的竞争地位。这份报告敦促加拿大官员采取能够增强经济韧性和活力的政策，减少庇护该国经济免受外国竞争的程度和各省的分割程度。为此，报告敦促加拿大“转变观念”，与美国展开自由贸易协定谈判。这样的协定会让加拿大经济面临更大的竞争，从而迫使生产商提高效率，还会锁定加拿大的美国市场准入权，使该国不那么容易受到美国政策变化莫测的影响。加拿大保守党总理布莱恩·马尔罗尼（Brian Mulroney）在职业生涯早期曾反对美加自由贸易这一理念，但是1985年10月，在政府内部进行了激烈争论之后，他致信里根总统，提出展开自由贸易协定谈判。

　　加拿大在此类协定中的经济利益要远远高于美国。1985年，加拿大近3/4的出口（约占加拿大GDP的20%）都是运往美国的，而美国只有20%的出口（占美国GDP的1%）被运往加拿大。平均而言，加拿大对美国产品的关税（约9%）要高于美国对加拿大产品的关税（约4%）。大约80%的加拿大对美出口和65%的美国对加出口已经免税，因为两国在1965年达成了一份特别协议，取消了汽车和汽车零部件的双边贸易关税。不过，除了降低关税之外，美国还会有其他一些收获：加拿大保留了很多针对外国投资（尤其是金融服务、能源和自然资源）的限制，并对很多生产商提供补贴（美国公司提出投诉的源头所在）。

　　鉴于两国经济规模的不平衡，加拿大对此次谈判的重视程度要远远高于美国。国会和里根政府似乎都没有意识到，加拿大政府能够提议进行协定谈判，就已经在政治上向前迈出了一大步。谈判于1986年初开始启动，不过开局不利。美方高层并不重视此次谈判，这让加拿大谈判代表大为沮丧。美国贸易代表办公室的首席谈判代表彼得·墨菲（Peter Murphy）够不上领导层面；他只是工作层面的官员，不具备达成协定的政治权力。

　　两国对协定的认识也有所不同。美国只想达成一份简单的协定来取消关税，并让加拿大减少补贴并放开外国投资。加拿大则希望达成更全面的协定来遏制贸易救济措施的使用，因为这些贸易救济措施经常会困扰加拿大出口商。加拿大方面提议协调两国的反倾销和反补贴税规则，而美国贸易代表办公室认为国会永远不会同意这样做，因而拒绝予以考虑。

　　在无法说服美方对美国贸易法律进行任何修改之后，加拿大谈判代表提议建立一个公正的、具有约束力的机制解决两国在贸易法律执行方面的争议。到1987年9月中的时候，美国谈判代表仍没有认真对待这一想法，这让加拿大官员沮丧不已。[劳埃德·本斯滕（Lloyd Bensten）和约翰·丹佛斯这两位很有影响力的参议员表示绝无这个可能。]加拿大方面认为，即使达不成协定，也要好过达成糟糕或有限的协定，因此准备宣布谈判失败。结束谈判的最后期限很快就要到来：要想让协定有资格接受“快速通道”审议，就必须在1987年10月3日午夜之前将协定提交至国会。9月下旬，加拿大谈判代表表示会谈正处于失败边缘，争端解决制度是一个成败在此一举的问题。这让里根政府的高层官员大感意外。

　　意识到谈判即将破裂，财政部长詹姆斯·贝克接手了谈判并最终挽救了两国的协定。筹款委员会贸易小组委员会主席、佛罗里达州民主党议员萨姆·吉本斯（Sam Gibbons）致电加拿大大使阿伦·戈特利布（Allan Gotlieb）并在电话中表示，由于国会不能接受反倾销和反补贴税联合规则，因此他建议设立一个特别法庭，在出现争端的时候审查两国现行贸易法律的适用情况。虽然加拿大方面担心美国之后会加强其反倾销和反补贴税法，不过设立特别法庭的提议已经是一种让步。加拿大方面鼓励新泽西州民主党参议员比尔·布拉德利（Bill Bradley）和其他一些强烈支持两国达成协定的国会议员致电贝克，并表明他们对这一想法的支持。虽然美国贸易代表办公室表示反对，同时贝克本人最初也持怀疑态度，但他后来改变了看法，转为支持这个建议。他开始在国会争取议员对设立独立审查体系的支持，同时也推动加拿大方面就银行服务和跨境投资做出更多的让步。

　　在美方保证能够达成不错的协定之后，加拿大方面回到了谈判桌，结果发现什么也没变。在必须通知国会达成协定的那天晚上，加拿大方面已经准备好宣布谈判失败。晚上9点左右，贝克冲进谈判室，把一张纸拍到桌上，喊道：“好了，给你该死的争端解决机制！”离午夜只有10分钟的时候，协定终于完稿并被信使送往国会山，而总统的通知也赶在截止时间前一分钟送达。戈特利布大使（2006，第493页）后来说：“要不是因为贝克，协定根本不会达成。”

　　里根总统和马尔罗尼总理于1988年1月签署了协定，不过，在举行了大量听证会之后，协定直到1988年7月才被正式提交至国会。（政府因疏忽而没有与国会议员就谈判情况进行太多协商，日后的北美自由贸易协定再也没有重演这一错误。）在同年夏天的两党投票中，国会以压倒性多数批准了这一协定，众议院的投票结果为366票对40票，而参议院的投票结果为83票对9票。与之形成对比的是，加拿大在这个问题上进行了激烈的公开辩论，这个问题也成为1988年大选的关键所在。最后保守党赢得大选，下议院批准了这份协定，协定于1989年1月开始生效。

　　《美加自由贸易协定》是历史性成就，巩固了两国的经济关系并减少了贸易摩擦。长达250页的文本共含21章及附件，内容包括10年内逐步淘汰双边贸易关税、服务贸易协定、谨慎开放投资和金融服务、设立公正的评判小组解决贸易救济方面的争议、通过限制外国对媒体和电影的投资对加拿大文化予以特别保护以及各种其他规定。不过，由于双边贸易已经相当自由，这份协定对美国整体经济的影响非常有限。

　　虽然这是朝着双边贸易协定迈出的重要一步，但美国并没有放弃多边体系。1986年，它成功地带领《关贸总协定》中的其他国家启动乌拉圭回合贸易谈判。这些谈判于1993年结束，第十三章将详细论述。

　　保护主义浪潮逐渐消退

　　在1985年9月的《广场协议》之后，美元相对于其他货币的持续贬值终于成功地解救了那些与全球市场进出口商进行竞争的产业。从1985年2月的峰值到1988年4月的谷底，美元的实际贸易加权价值下降了近30%。其结果就是，出口增长回升，进口增长放缓。事实上，在经济增长于1989年放缓之前，出口相关产业占1987—1988年制造业就业增长的一半。商品贸易逆差在1987年达到1 590亿美元的峰值，随后在接下来三年里逐渐下降。随着经济的持续增长，这些变化极大地缓解了保护主义压力。如图12.5所示，1987年以后，国内企业提出的反倾销申诉大幅减少。当然，近期实施的很多进口限制依然生效：近三分之一的日本对美出口仍然受到某种形式的限制。

　　在这样的环境中，乔治·布什（George H.W.Bush）总统的新政府和贸易代表卡拉·希尔斯（Carla Hills）借机取消了20世纪80年代积累起来的一些保护主义措施。三大受保护产业分别是汽车、钢铁、纺织品和服装，而它们受到的特殊保护很快就要结束。首先，日本对汽车的自愿出口限制逐渐取消。日本在1981年之后又延期了自愿出口限制，不过这样的限制慢慢不再具有约束力，因为日本主要汽车生产商在美国建起了生产设施，从而取代了来自日本的出口。到1991年的时候，日本企业占美国国内汽车和轻型卡车产量的15%。因此，自愿出口限制已经没有必要：当年的出口限制为230万辆，但美国仅从日本进口了173万辆。1992年，日本将出口限制减少到165万辆，不过在接下来这一年里，日本仅出口了140万辆汽车，远远低于限制数量。

　　1994年初，日本宣布不再实施出口限制。美国的工会官员和汽车公司高管对这个决定大为不满，但他们已经没有合适的立场要求继续实施这样的限制。撇开就业不说，汽车产业已经在盈利和生产方面从20世纪80年代初的低谷时期恢复过来。此外，日本企业已经满足了行业和工会提出的要求：也就是说，“在出售汽车的地方生产汽车”。此外，三巨头对一些日本生产商进行了投资，因此他们现在已经是日本汽车的主要进口商。

　　钢铁产业则构成了更加艰巨的挑战。钢铁产业在1984年赢得的全面自愿限制协定将于1989年到期，即1988年总统大选之后不久。与汽车产业一样，比起几年之前，钢铁产业的状况已经大为改善：产能利用率大幅提升，经济损失转为利润，美元疲软帮助提升了产业竞争力，因而进口也逐步减少。此外，大型钢铁企业关闭了低效工厂并对生产设施进行现代化改造以提高生产率并降低劳动力成本，从而使生产逐渐实现合理化。

　　不过，当副总统乔治·布什在1988年竞选总统时，俄亥俄州和宾夕法尼亚州的民意调查数据不太理想，他的应对之措是表态将延续进口限制，不过他并没有做出任何具体的承诺。延续自愿限制协定的可能性引发了激烈的争论，现在钢铁消费企业也表示反对，如重型土方设备生产商卡特彼勒（Caterpillar）和其他主要钢铁消费者。他们抱怨钢铁保护提高了他们的生产成本，削弱了他们相对于外国竞争对手的竞争力。钢铁用户指出他们雇用的工人要远远多于钢铁产业的工人，他们认为进口限制造成的钢材短缺和价格上涨危及了这些工作岗位。

　　这使得盈利丰厚的综合钢铁生产商在捍卫自愿限制协定的时候需要面对另一大批制造商的反对。在钢铁产业要求将自愿限制协定延期5年而钢铁用户坚决主张将它们废除的时候，国会钢铁议员团必须在两个集团之间进行调解。国会本身也意见不一。（萨姆·吉本斯打趣说，1989年国会重新授予政府达成协定限制钢铁进口的权力是“我提出的唯一没有人认同但每个人都同意投赞成票的法案”。）布什政府提出了一个折中方案，即将进口限制延续两年半，随后将之取消。在此期间，为了帮助钢铁消费者，如果钢材供给短缺，自愿限制协定将被放宽。政府还指出，解决钢铁市场全球产能过剩和贸易扭曲行为的正确办法是正在进行的《关贸总协定》谈判，而非出口限制。

　　综合钢铁生产商和美国钢铁工人联合会对这一决定感到失望。自1967年以来，两者一直都受益于进口限制，而失去自愿限制协定也表明该行业的政治影响力有所减弱。在自愿限制协定于1992年初到期时，钢铁产业立即提出80多起反倾销和反补贴税申诉，对商务部和国际贸易委员进行疲劳轰炸。虽然商务部发现倾销和补贴幅度高达109%，但国际贸易委员会仅对32起案件做出了伤害裁决；大部分申诉都被驳回，因为进口产品的销售价格通常都要高于国内钢材。这些案件的驳回又一次打击了希望继续受到保护的钢铁产业。

　　纺织品和服装产业受到的特殊保护也被取消了。到1991年时，《多种纤维协定》的出口配额共涉及41个国家，占纺织品进口的69%和服装进口的88%。然而，我们在前文已经看到，《多种纤维协定》在阻止进口方面更像是一层滤网，而不是一面墙壁，国内生产商也一直努力想要加强限制。该行业希望布什政府能够比上届政府更支持他们，并再次尝试从国会那里争取到全面的贸易保护。1990年4月，国会纺织品议员团推出了5年内的第三部重要的纺织品和服装法案。与1988年的法案一样，此次法案将按产品（而不是按国家）设定进口总量上限，并将其增速限制在每年增长1%。中西部农业州此前曾反对此类立法，因为它们担心其他国家会对其农产品出口进行报复，为了化解它们的反对，法案包含了如下条款：如果一国提高美国农产品进口，美国则允许提高该国的纺织品配额。法案的另一条款要求将非橡胶鞋制品进口冻结在1989年的水平，以便更多地赢得鞋类生产商所在地区的国会议员的支持票。虽然以上种种措施提高了该法案的吸引力，但纺织品和服装产业在政治上仍然处于弱势：美国服装生产商协会并不支持该法案，因为它的很多成员已将工厂转移到海外或是从外国服装制造商那里进口服装。

　　国会平平淡淡地通过了该法案，因为布什总统已经宣布他将否决这部法案。总统称这是一部“高度保护”法案，它会破坏经济、提高对消费者来说已经很高的服装成本并违反《关贸总协定》的规则。总统指出，法案只会造成上述后果，而不会消除任何不公平贸易行为或打开任何国外封闭市场。第十三章将会说到，这次否决为乌拉圭回合全面废除《多种纤维协定》奠定了基础。

　　20世纪80年代的其他贸易问题也在布什执政期间逐渐消退。当美日两国1986年达成的半导体协定需要在1991年延期时，国内计算机生产商（半导体消费者）的反对导致该协定的反倾销条款被终止。机床领域的有序销售安排已经过期，其他贸易限制也已经失效。其结果就是，特殊保护措施涵盖的进口份额从1984年的21.5%下降至1990年的10.4%。事实证明，20世纪80年代的贸易保护只是美国政策中的临时之计，而非长久之举。

　　经过20世纪80年代强大的贸易压力之后，保护主义为何在20世纪90年代相对轻松地出现逆转？进口限制的解除主要归因于三个因素：形势变化、经济调整、国内的反对声音越来越大。

　　形势变化指的是开始于1983年并贯穿20世纪80年代大部分时间的经济复苏：国内需求的增长推动了制造业的复苏并降低了失业率。美元相对于其他货币的贬值既有利于国内市场的进口竞争型生产商，也有利于全球市场的出口商，这对于缓解保护主义压力和消除现有措施也至关重要。

　　经济调整指的是国内企业为应对竞争加剧而采取的措施。很多调整措施都是艰难而痛苦的，如关闭效率较低、成本较高的生产设施并大幅裁员，不过这些措施带来的结果是成本降低和效率提高。很多企业不得不改变产品组合，一般都是提升产品质量，如半导体产业从生产存储芯片转为专注生产专用设备和复杂的微处理器。此外，很多产业开始在海外生产方面进行全球多元化投资，这降低了他们在美国市场设立贸易壁垒的兴趣。很多外国企业还在美国建立了生产设施，这进一步降低了进口限制对国内企业的价值。

　　最后，国内反对保护主义措施的声音不断加大。购买进口中间产品以生产最终产品的公司越来越积极地反对施加在其生产投入方面的进口限制。与前几十年不同，钢铁采购商现在强烈反对钢铁产业提出的进口限制要求，半导体产业也是如此。至于服装产业，零售商则为国内用户发声，努力争取降低服装价格。因此，进口产品的消费者在政治上活跃起来，这里指的不是那些家庭消费者，而是利润受到威胁的企业消费者。这种反对声音极大地改变了贸易政策的政治局面：国会议员和政府官员现在不得不面对并协调不同选区相互冲突的观点，而不仅仅只是了解进口竞争型生产商和工人的意见。

　　20世纪80年代遗留下来的另一个贸易问题就是动用301条款对付外国不公平贸易行为。虽然最初没有显现出来，但使用这一工具打开国外市场的做法也开始随着时间的推移逐渐消失。如前所述，《1988年综合贸易与竞争法案》包含了“超级301”条款，根据该条款，美国贸易代表办公室需要确定“重点国家”的贸易壁垒和政策扭曲，如果这些做法没有在3年内取消的话，贸易代表办公室则会采取报复措施。国会正是采取这种办法推动行政部门使用高压手段打开国外市场，尤其是日本市场。

　　对于向日本等盟国提出什么样的要求，布什政府的官员意见不一。美国贸易代表卡拉·希尔斯在她的任命听证会上承诺会采取强硬措施处理不公平贸易行为，并保证，与过去的谈判不同，新的谈判一定会取得成效。（希尔斯打比方说会用撬棍为美国产品撬开外国市场，因此她后来被人称为“撬棍卡拉”。）与此同时，政府官员并不希望结果导向的贸易政策退化成为管理式贸易，这样的贸易将会设定明确的市场份额目标，就像1986年的半导体协定那样。

　　1989年5月，美国贸易代表将日本、巴西和印度列为超级301条款下的“重点国家”。日本被列为重点国家，是因为它在超级计算机和卫星领域的歧视性采购政策和林业产品的技术壁垒；巴西是因为它的各种定量进口限制；印度是因为它在与贸易相关的外国投资和服务贸易方面的壁垒，尤其是保险壁垒。（韩国和中国台湾做出了足够的让步才没有被列为重点国家/地区，欧共体也没有被列入名单。）一年后，希尔斯宣布，美国与日本的谈判成功地为美国超级计算机和林业产品打开了日本市场，这让来自蒙大拿州的知名民主党参议员马克斯·博卡斯（Max Baucus）大为满意。

　　不过动用超级301条款的做法也逐渐消失了。令批评日本的人士感到沮丧的是，美国贸易代表办公室在1990年没有将日本列为重点国家。布什政府没有动用超级301条款施加压力，而是发起了结构性障碍协议（SII）解决日本市场准入问题。1990年，只有印度被列为重点国家，但它拒绝与美国谈判。美国意识到了这样的做法徒劳无益，因此没有采取报复措施来施加压力。之后，超级301条款期满终止，没有再延期。贝亚德和埃利奥特（Bayard and Elliott，1994，第313页）得出结论认为，超级301条款“未必会比常规301条款更有效”，但“具有不必要的挑衅性”，容易挑起美国与其他国家的冲突。

　　到20世纪90年代初，对外国不公平贸易行为的担忧已经逐渐减弱。日本进入了持续的经济低迷期，它构成的问题已经成为历史；由于日元走强和经济疲软，日本生产商已经不再像10年前那样构成竞争威胁。不过，比尔·克林顿总统的新政府在成立之初仍然想要重振“结果导向”的贸易政策。1993年3月，日本宣布其半导体市场的外国份额已经达到了20%，不过它坚称这个数字既不是目标，也不是承诺。克林顿政府认为其他部门也可以采取半导体协议的模式。克林顿总统在那年与日本首相会晤时，呼吁日本“关注特定产业和特定结构”，以期在市场准入问题上“取得成效”。半导体协定带来的教训，也就是说，想要说服国内生产商同意购买外国产品可谓难上加难，使得日本官员强烈反对日本再次在进口问题上接受数字基准。虽然克林顿政府设法构建了双边贸易关系框架，但日本还是成功地避免了在进口问题上做出更多承诺。到1995年，这件事也就不再被提起。

　　因此，到20世纪90年代初，贸易政策的政治和经济环境远比20世纪70年代初或80年代更为平静。那些年，开放贸易体系受到了巨大压力，结果导致出口限制协定和其他形式的贸易保护主义广为扩散。虽然出现过强大的要求施加新贸易壁垒的压力，但1934年之前的那种高水平关税并没有卷土重来。此外，进一步自由化的基础已经奠定。随着20世纪80年代的贸易措施开始到期，美国即将走进贸易扩张的新时代。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）