第十三章 从全球化到极化，1992—2017年
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第十三章 从全球化到极化，1992—2017年
如果说在20世纪80年代，美国采取了很多临时进口限制措施帮助本国生产者规避外来竞争的冲击，那么90年代的情况恰恰相反：美国提出了重要倡议以削减贸易壁垒，不断深化美国融入全球经济的程度。这些举措包括：签署《北美自由贸易协定》，完成“乌拉圭回合”谈判并创建了世界贸易组织，与中国建立永久性正常贸易关系（PNTR）。随着发展中国家逐步启动市场开放改革，以上举措推动全球贸易大幅攀升。然而，这些政策举动也导致政治争议不断升级，侵蚀了两党携手支持自由贸易的立场。尽管美国在21世纪的头10年签署了多项双边协定，但在这一时期，贸易政策之争表现出极其鲜明的党派色彩。随着美国的政治和经济极化程度日益加深，这一时期美国贸易政策引发的争议超过了第二次世界大战以后的任何时期。
《北美自由贸易协定》
如果说美国与日本的贸易摩擦体现了美国贸易政策在20世纪80年代的主要特征，那么《北美自由贸易协定》则代表着90年代最典型的贸易政策之争。即使已经过去了25年，这场争斗给美国贸易政治留下的伤疤依然相当刺眼。本书第十二章已经表明，美国是从20世纪80年代中期开始将工作重心转向签署双边和区域贸易协定，而且逐步摆脱主要贸易合作伙伴带给它的挫败感，这些贸易伙伴不愿降低贸易壁垒并减少对农业及其他市场的干预，也不愿加大《关贸总协定》的执行力度。1985年，里根总统提出了这项挑战：“如果没有发起这些（我们提议的多边贸易）谈判，或者它们取得的进展不大，那么我会指示贸易谈判代表寻求与其他国家签署区域贸易协定或双边贸易协定的可能性。”当然，一旦美国宣布愿意启动区域谈判或双边谈判，其他国家要想在贸易方面有所建树，都必须热烈拥护这个主张。
美国与加拿大签署自由贸易协定后，向其他西半球国家伸出了橄榄枝。1988年里根总统发表年度国情咨文时称：“我们的目标必须是有一天，贸易能够从火地岛的一端自由地流向北极圈，用互惠互利的贸易交换将西半球的人民紧紧连在一起。”由于很多拉丁美洲国家对降低贸易壁垒的主张不太感冒，所以美国对他们递出的橄榄枝很可能被忽视。
不过政治风向突变，改变了整个局势。1989年11月，柏林墙意外倒塌，东欧国家的社会主义制度瓦解，随后苏联解体。此外，冷战结束不仅撼动了全球政局，而且影响了各国经济政策。社会主义不再是绝大多数发展中国家采取的经济模式。它们中的不少国家走上了政策改革的道路，其中就包括贸易开放。1990年1月，墨西哥总统卡洛斯·萨利纳斯·德·戈塔里（Carlos Salinas de Gotari）前往瑞士参加达沃斯世界经济论坛，一个政界领袖和商界领导人云集的国际会议。萨利纳斯政府一直致力于推行国内改革提高生产率以及本国生产者在全球市场上的竞争力，以促使墨西哥经济实现现代化。他们相信如果不进行重大政策调整，墨西哥的生活水平只会进一步落后于其他国家。萨利纳斯参加世界经济论坛的初衷是让其他国家关注墨西哥的改革活动以吸引外国投资。
然而，墨西哥温吞吞的改革倡议并没有给国际投资者留下深刻的印象。相反，全球商界被东欧国家蕴含的全新机遇牢牢地吸引了眼球。未能得到世界的关注让萨利纳斯深信，墨西哥必须采取大动作才能实现这个目标，譬如和美国签署自由贸易协定。他对自己的幕僚推断说，墨西哥只有成为对美出口的平台才可能吸引到外国投资；而只有确保墨西哥的商品能够进入美国市场，这一切才能变成现实。
起初，美国贸易代表办公室的官员对于是否要启动与墨西哥的贸易谈判一直犹豫不决。他们担心墨西哥主动提议进行贸易谈判的举动并没有经过深思熟虑，而且他们想集中精力完成当时正在推进的“乌拉圭回合”谈判（后文很快会谈到这次谈判）。为了表明萨利纳斯政府对这个提议的兴趣，墨西哥官员联系了詹姆斯·贝克，当时詹姆斯在老布什政府担任国务卿，是最有影响力的内阁成员。总统及其他高层官员认为墨西哥的提议是一个历史机遇。过去美国与墨西哥的关系一直磕磕绊绊，而两国签订贸易协定会促进双方的经济合作，深化美国与这个重要邻国的商业联系。1990年6月，老布什和萨利纳斯在华盛顿举行会晤，并宣布两国政府将启动自由贸易协定谈判的准备工作。加拿大面对此事先提出抗议，随后很快就要求加入谈判。1991年2月，美国、墨西哥和加拿大三国宣布将就自由贸易协定启动正式磋商。
这些先期行动引发了美国历史上最激烈也最具决定性的贸易政策辩论。此次论战将商业利益集团、工会和草根政治团体悉数卷入政策领域，而这些团体中大多数都反对此类自由贸易协定。它的核心问题是这份贸易协定对美国意味着什么。这是美国第一次与发展中国家谈判重大双边贸易协定。虽然墨西哥的经济体量与美国相比极小，而且依据普遍优惠制，墨西哥对美出口的产品多半已经享受免税待遇，但墨西哥的工资水平远远低于美国。与这样的国家签署自由贸易协定使人们担心墨西哥进口增加会导致美国工人失业。
在墨西哥愿意启动自由贸易协定谈判之前，老布什政府必须延长自己的“快速通道”谈判授权，他们手中的授权即将在1991年过期。《1988年综合贸易与竞争法案》允许政府在3年的时间里拥有“快速通道”谈判授权，而且除非遭到众议院或参议院的反对，这项授权可以再延长两年至1993年。在正常情况下，延长授权只是例行公事，特别是在国会大力支持正在进行的《关贸总协定》谈判的情况下。但是几乎让所有人大跌眼镜的是，延长授权的提案提交国会后却受到激烈抵制。由于美国有可能与墨西哥达成贸易协定，所以这份协定的批评者决意破坏“快速通道”授权，在两国启动磋商之前就将它扼杀在摇篮之中（如第十二章所说，“快速通道”是《1974年贸易法案》设定的一个程序，可以加快国会对行政部门签署的贸易协定的审议过程）。工会认为与墨西哥扩大贸易可能对美国造成不利影响，对这一谈判极为气愤，所以牵头反对延长“快速通道”授权。他们深信允许墨西哥产品免税进入美国的贸易协定会鼓励美国公司把生产或组装业务转移到墨西哥，以充分利用当地较低的工资水平。他们认为这份协定必然会使很多工人失业。正如劳联-产联所说：“他们提议的美墨自由贸易协定对两国工人来说都是场灾难。它会摧毁美国的就业机会，同时持续剥削墨西哥工人，大面积破坏墨西哥的环境，而受益的是跨国公司和大银行。”
有望达成的《北美自由贸易协定》还招致了部分国内生产者的反对，如水果和蔬菜生产者。他们认为会受墨西哥进口带来的竞争所累。不过，与以往关于贸易问题的争斗不同，反对《北美自由贸易协定》的公众远远不止生产商和劳工利益群体。这份协定的批评者抱怨它会影响环境、工作条件、人权、毒品走私和移民。环保团体担心《北美自由贸易协定》会使企业利用墨西哥不够完善的监管体制钻空子，导致美墨边境的污染情况恶化。他们还担心这会导致美国为了把本土企业留在国内而降低本国的环保标准。人权活动分子担心的是，墨西哥的工作条件已经相当恶劣，而美墨贸易扩张是否会意味着墨西哥工人遭到更多剥削，并加深农民的贫困程度。
然而，如果政府的“快速通道”授权不能延长两年，就会危及正在推进中的“乌拉圭回合”谈判，当时这一谈判已获得广泛的政治支持。即使对《北美自由贸易协定》持怀疑态度的国会议员也不想为全新的多边贸易协定设置障碍。因此，密苏里州民主党众议员理查德·戈普哈特宣称不一定是因为赞同某一特定的贸易协定才支持赋予政府“快速通道”谈判权。绝大多数民主党人都反对否决延长“快速通道”谈判权的议案，但他们允许对这个问题进行辩论并且投票。1991年5月，众议院以231票对192的投票结果否决了终止“快速通道”谈判权的动议。第二天，参议院以59票对36的投票结果否决了类似动议。尽管阻止政府继续持有“快速通道”谈判权的努力未能得逞，但这些程序性投票的结果展示了《北美自由贸易协定》的反对人群具有很强的政治实力。1991年围绕“快速通道”谈判权展开的斗争只是为两年后的《北美自由贸易协定》之争奏响了序曲。
美国国内因为“快速通道”谈判权引发的争议完全出乎人们的意料。这第一次表明美国贸易政策将在冷战后走向不同的方向。在冷战中，贸易扩张被视为西方联盟巩固内部经济关系的重要方式，以此来提升国家安全，抵御共产主义带来的威胁。美国的外交政策曾主张拒绝国内选区反对贸易的要求。随着共产主义的威胁渐渐消散，以此为理由制定的外交政策大幅减少。与此同时，那些对外国竞争极其脆弱的劳动密集型产业（如服装产业）的经济重要性迅速降低，削弱了它们的政治影响力。现在，越来越多反对自由贸易的呼声来自全国工会、环保组织和人权活动分子等组成的更广泛的群体。组织严密的工会扮演了这场运动的先锋，他们是最适于为国会议员提供高额政治献金的群体。过去的互惠贸易协定从来没有受到这种公共激进主义的威胁。喷薄而出的反对意见使积极倡导贸易的商业团体措手不及。
继续拥有“快速通道”谈判权使政府得以在1991年6月正式对《北美自由贸易协定》启动谈判。三方谈判团队对很多问题展开了争论，如市场准入、原产地规则、金融服务、投资和争端解决等。这些磋商遵循了美加自由贸易协定的模板，但是远远超出它的范围。知识产权和交通等新领域也被纳入了谈判。1992年8月，《北美自由贸易协定》历经14个月完成最终签署时，一共有22章以及数不胜数的附件，总篇幅超过2000页。
市场准入条款是这份协定的基石。美国的平均关税水平为5%，加拿大的平均关税水平为8%，墨西哥的平均关税水平为12%。然而，非关税壁垒将美国的实际关税水平推高至9%，加拿大的实际关税水平被推高至12%，墨西哥的实际关税水平被推高至31%。由于墨西哥的贸易壁垒极高，所以它不得不在很多行业放宽限制，为美国出口商创造出大量机遇。《北美自由贸易协定》要求分别在5年、10年或15年内逐步废除北美贸易涉及的所有关税，部分关税需要立即废除。美国要求对鞋袜和服装、玻璃器皿和扫帚等劳动密集型产品设置较长的过渡期。在农业方面，除了美国的食糖和橙汁以及墨西哥的玉米和豆类等敏感产业以外，农产品的进口配额将转换为等值的关税壁垒，然后逐步废除，此外，美国坚持采取一些保护措施，以免柑橘类水果、西红柿、洋葱和西瓜等农产品的进口量激增。
这份协定中的一个关键问题是确定哪些产品是北美产品，即哪些产品有资格享受美墨加三国的免税待遇。由于这三个国家仍然在按照现行税率对其他国家的进口产品征收关税，所以三国之间的关税水平与它们的对外关税水平之差，可能会引发转运问题，即先把货物出口至三国里关税较低的国家，然后再运到高关税国家逃避相应的关税。例如，美国对进口卡车征收25%的关税，所以其他国家（如日本）可能会尝试先将卡车出口到加拿大或墨西哥，然后穿越边境将它们运往美国，以规避较高的美国关税。为了避免转运现象，并且确保只有墨西哥或加拿大出产的货物享受美国的免税待遇，《北美自由贸易协定》制定了原产地规则，规定特定产品包含的北美比例需达到最低水平才能享受免税待遇。
原产地规则对汽车产业尤为重要。美国汽车产业希望原产地规则提高对汽车的北美比例要求，以确保墨西哥不会成为日本或其他外国制造商的出口平台，否则这些制造商只要将零部件运往墨西哥组装在一起，就可以将整车销往美国。《美加自由贸易协定》中关于本地比例的条款规定，占汽车价格一半的零部件原产于美国或加拿大时，生产出来的汽车才有资格享受免税待遇。对于《北美自由贸易协定》，全美汽车工人联合会要求它规定北美比例达到80%的汽车才能享受免税待遇，福特和克莱斯勒要求享受免税待遇的汽车的北美比例达到70%，通用汽车要求符合免税标准的汽车的北美比例达到60%。墨西哥和加拿大希望延用美加自由贸易协定中的规定，即北美比例达到50%的汽车可以享受免税待遇，但最终不情愿地接受了60%的免税标准。为了避免引发汽车制造商的反对，美国谈判代表曾向他们承诺，能够享受免税待遇的汽车的北美比例必须超过60%。虽然他们说服墨西哥将这个比例确定为65%，但加拿大坚决要求将北美比例保持在60%，因此谈判代表各退一步，最终将这个比例确定为62.5%。
原产地规则对纺织品和服装产业来说也意义重大。美国谈判代表试图确保墨西哥生产的所有服装都使用美国制造的面料。《北美自由贸易协定》中包含“从纱线开始”的规则（yarn-foruard rule）和“三次转变试验”（triple transformation test）。它们要求，只有用《北美自由贸易协定》国家生产的纱线织成的织物来裁剪和缝制的服装，才有资格享受免税待遇。这些错综复杂的规章制度都是为了将免税贸易局限在北美范围内。
在投资方面，《北美自由贸易协定》禁止设置投资方面的业绩要求，如制定关于本地比例的条款或对出口业绩提出强制要求。此外，如果外国投资者的财物被征用没收，或投资国的重大政策调整严重影响投资者的投资价值，那么《北美自由贸易协定》将要求投资国政府按公平市场价值给予补偿，确保外国投资者不会受到歧视待遇。如果政府未能履行这些义务，那么《北美自由贸易协定》中颇具争议的第11章允许私人投资者向一个专门仲裁机构投诉。这个机构可以对任何争端做出裁决。能源部门的外国投资对墨西哥来说是一个相当敏感的问题，加拿大过去也是如此。墨西哥宪法中的一项条款禁止外国投资者拥有本国的石油或天然气企业，美国不得不接受这个事实，尽管它说服了墨西哥放宽与国家石油垄断有关的采购规定。
在服务业方面，美墨加三国要求将国民待遇和最惠国待遇作为所有行业的普遍原则，但电信、金融服务和运输业不在此列。加拿大坚决不准对本国的文化产业推行国民待遇和最惠国待遇。它限制外国投资者涉足加拿大的电视、广播、杂志和报纸等媒体。《北美自由贸易协定》的其他条款还涉及知识产权、政府采购、竞争政策和争端解决。
1992年8月《北美自由贸易协定》谈判结束时，美国正在如火如荼地举行总统竞选，而这只是为《北美自由贸易协定》招致更多批评意见。此外，美国经济刚刚从1990年至1991年的短暂衰退中复苏。虽然与20世纪80年代初的经济萧条比起来，这次经济衰退较为温和，但就业迟迟没有回归正常水平，因此选民对“《北美自由贸易协定》将导致美国就业机会减少”的观点极为敏感。共和党的初选候选人——保守派评论员帕特·布坎南（Pat Buchanan）警告，《北美自由贸易协定》将摧毁中产阶级并伤害蓝领工人。这一言论大大激发了人们的担忧情绪。在民主党的初选中，几位候选人认为这份协定将损害美国经济并破坏就业机会。选举中的黑马是得克萨斯州的亿万富翁罗斯·佩罗（Ross Perot）。他作为一名第三党候选人，在竞选中表现强劲得令人大跌眼镜。佩罗警告，一旦《北美自由贸易协定》正式颁布，“你将会听到巨大的吮吸声，把美国的工作机会都吸走”。“巨大的吮吸声”成了关于《北美自由贸易协定》的整个论战中最令人难忘的短评。它简短有力地描绘出与低工资邻国扩大贸易规模的前景给美国带来的恐惧情绪。佩罗在普选中拿下了19%的选票，对于第三党候选人来说，这个票数相当惊人。大选结束后，他成了《北美自由贸易协定》反对运动的公众代言人。
虽然老布什总统坚定地支持《北美自由贸易协定》，但他的民主党挑战者对这份协定采取了极其谨慎的做法。作为一名来自阿肯色州的南方民主党人，比尔·克林顿属于“新派民主党人”。他主张推行中间派经济政策，排斥工会和“锈带”的北方民主党采取的贸易保护手段。克林顿非常倾向于签署《北美自由贸易协定》，但反对这份协定的俄亥俄州和密歇根州对他拿下大选至关重要。在竞选活动的大部分时间里，他始终对自己的立场含糊其词。他从原则上支持达成贸易协定的主张，但对手头正在推进的协定不做出任何承诺。最终，克林顿在1992年10月发表的一次竞选演讲中宣布，只要贸易协定能够保护劳工和环境就会支持它。他表示：“问题不在于我们是否应该支持自由贸易或开放市场。这当然是我们应该做的。真正的问题在于我们是否会制定出确保我们从这份协定中获益的国家经济战略。”
克林顿在1992年大选中击败了老布什。《北美自由贸易协定》的命运掌握在了一位没有参与过其谈判过程的民主党总统手里。克林顿（2004，第432页）在他的自传中回忆说：“我发自内心地崇尚自由贸易。我认为我必须支持墨西哥的经济增长以确保我们所在的半球长期保持稳定。”他认为《北美自由贸易协定》标志着一个历史性转折，所有签约国由此摆脱了双边关系中由来已久的相互猜疑和合作匮乏。克林顿和他的经济顾问支持进一步开放贸易，但他的政治顾问反对为这份贸易协定而斗争，因为它会导致民主党分裂并冒犯民主党的许多选民阵营。
1993年2月，克林顿总统就职没几周就发表了一次重要讲话，承认美国对全球化“百感交集”。他解释说，全球经济的快速变化将不可避免地影响美国，使它的未来充满不确定性。但他坚持认为，“开放和具有竞争力的商业会使我国更加富足”，美国除了适应这种全新的环境以外别无选择。因此，“面对所有迫使我们倒退的压力，我们必须奋力一搏，而不是退却”。美国必须“努力打开其他国家的市场，建立清晰和可执行的规则扩大贸易”。他指出新的全球经济除了对国家造成经济影响以外，还产生了更深刻的影响，“维护美国的就业和繁荣这样的理由足以促使我们竭力掌握全球经济的基本要素。但此外还有更多利害关系与此息息相关，因为这种新的商业结构将塑造全球繁荣以及全球人民享有民主、自由及和平的前景。”
美国贸易代表米基·坎特（Mickey Kantor）遵循总统在竞选中做出的承诺，开始对《北美自由贸易协定》中涉及劳工和环境的补充协议进行磋商。（由于1992年12月，老布什总统已经签署了《北美自由贸易协定》，所以不能对它的正文重新谈判。）这些谈判从1993年4月持续至8月，它涉及的附件既有实质性目标，也蕴含着政治目标。它的实质性目标是设立三国委员会解决劳工和环境争端，以巩固这份协议；其政治目标是为尚未拿定主意的国会议员提供他们所需的政治理由以支持这份协定，从而削弱对《北美自由贸易协定》的反对意见。
对于山雨欲来的国会斗争来说，反对《北美自由贸易协定》的运动不仅规模庞大，而且组织得井井有条。劳联-产联强烈反对这份协定，并领导其他几十个工会共同抵制它。反《北美自由贸易协定》运动的主题是，它将导致美国的就业机会流失。劳联-产联的负责人坚持认为，《北美自由贸易协定》“对于数以百万计的美国、加拿大和墨西哥劳动人民来说将是一场灾难”，因为它“完全以剥削为基础。它会摧毁美国和加拿大的就业机会，压低工资水平……我们应该拒绝这份协定，重新对它进行谈判以提升公众的整体福祉”。有人称，“这份协定根本不是为了实现自由贸易”，而是“为了确保美国投资者能够将工厂迁到墨西哥，利用那里的低廉工资和糟糕的工作条件进行生产，然后再出口到美国市场”。这种反对意见并不难理解，因为美国的制造业工人在20世纪80年代受到沉重打击，工会的会员数从1975年的2 220万减少到1991年的1 660万。《北美自由贸易协定》是对劳工运动在民主党内部实力影响的重要考验。
尽管有关劳工的补充协议未能缓解工会对《北美自由贸易协定》的反对情绪，但关于环境的补充协议瓦解了自然保护运动对它的抵制。世界自然基金会、国家野生动物协会、奥杜邦协会（Audubon Society）和环境保护基金会认为《北美自由贸易协定》有助于实现环保目标。具体来说，如果《北美自由贸易协定》能够使墨西哥经济实现现代化，提升它的繁荣程度，那么墨西哥就有能力采用更新、更清洁的生产技术，并获得资源清理环境。而塞拉俱乐部（Sierra Club）、地球之友（Friends of the Earth）和绿色和平组织等其他组织则强烈反对《北美自由贸易协定》，认为它的环保补充协议不过是场骗局，而且不加节制的经济增长只会加剧环境恶化。
此外，其他形形色色的领域里还有不少团体坚决抵制这份协定，如美国民主行动协会（Americans for Democratic Action）、美国福音信义会（Evangelical Lutheran Church in America）、非神职天主教人员组织、美国国会黑人同盟（Congressional Black Caucus）和美国州郡及市政公务员联合会（American Federation of State，County and Municipal Employees，AFSCME）。民权活动家杰西·杰克逊（Jesse Jackson）表示：“《北美自由贸易协定》把我国的就业机会转移到了别国。”消费者权益倡导者拉尔夫·纳德（Ralph Nader）创办的宣传组织“公共公民”（Public Citizen）认为《北美自由贸易协定》极不民主。正如他所说的：“从公司说客和他们的老布什政府盟友秘密策划出来的病态概念，到禁止修改《北美自由贸易协定》内容的快速通道程序，再到与我国法理实践背道而驰且难以理解的国际法庭裁决，《北美自由贸易协定》一直在削弱美国的民主。”“公共公民”称这份协定只会使跨国公司受益，而伤害的却是穷人等被边缘化的少数群体，尽管西班牙裔美国人倾向于赞成这份协定。反对《北美自由贸易协定》的积极分子还利用了墨西哥在美国的糟糕形象，很多美国人认为这个国家肮脏腐败，被毒枭和政治精英玩弄于股掌之间。
前总统候选人罗斯·佩罗不仅创造了一个令人过耳不忘的短语“巨大的吮吸声”来描述流失到墨西哥的就业机会。他还发起了声势浩大的草根运动反对该协定。佩罗的著作《拯救你的工作，拯救我们的国家：为什么必须阻止<北美自由贸易协定>》将《北美自由贸易协定》描述为大企业和外国代理人的阴谋诡计，牺牲了普通劳动者的利益而使跨国公司赚得盆满钵满。这本书想传达的主要信息是：《北美自由贸易协定》“会使美国工人陷入与墨西哥工人的逐底竞争。数百万美国人会在这场竞赛中失去工作”。佩罗还一再强调这份协定将“严重削弱”美国的主权。他抱怨外国势力游说美国签署《北美自由贸易协定》的行径扭曲了美国的政治进程。（美国贸易代表办公室发布了一篇长达74页的文件驳斥这本书的观点。他们斥责书中的观点“不实且具有误导性”。）
在围绕《北美自由贸易协定》展开的公共论战中，喧嚣的反对意见淹没了支持《北美自由贸易协定》的生产商利益集团的声音。他们对这份协定的支持平静但相当有力。美国制造商协会和美国全国商会一直力挺这份协定。美国全国商会认为，这份协定将“创造更多就业机会，降低消费品价格，并增强美国企业在国内外的竞争力”。尽管佛罗里达州的柑橘种植者、加利福尼亚州的蔬菜种植者和佛罗里达州的食糖生产商担心墨西哥进口对他们不利，但中西部农民从这份协定中看到了大幅提升农产品对墨西哥出口的机遇。
纺织服装产业对待《北美自由贸易协定》的态度存在不小的分歧。纺织业认为原产地规则要求从加拿大或墨西哥进口的任何服装必须采用北美出产的纱线和织物才能获得免税待遇，所以自己可以从这份协定中获益匪浅。纺织品生产商希望他们能凭借这些规则成为墨西哥服装生产商的主要供应商。当然，纺织服装产业的工会仍然坚决反对这份协定。这个行业内部意见不一，无法对外表达统一的观点，所以没能形成反对《北美自由贸易协定》的力量。
人们对《北美自由贸易协定》的强烈敌意与它涉及的经济利益完全不成比例。墨西哥的经济体量只有美国经济的4%。美国从墨西哥进口的产品中已经有近一半要么因为普遍优惠制享受免税待遇，要么因为美墨联合生产项目享受优惠关税。剩下的墨西哥对美出口产品平均需缴纳4%的关税，尽管大多数劳动密集型产品的税率会高一些。即使没有《北美自由贸易协定》，也没有什么能阻止美国公司将它们的生产迁往墨西哥。与此同时，墨西哥对美国进口商品设置的壁垒明显高于美国对墨西哥进口商品设置的壁垒，因此《北美自由贸易协定》的支持者完全有理由称这份协定有助于在市场准入方面“打造公平的竞争环境”。
出于以上这些原因，国际贸易委员会研究《北美自由贸易协定》后得出的结论是：这份协定有利于经济发展，但整体收益可能不大。国际贸易委员会（1993，第2—4页）估计《北美自由贸易协定》促使美国GDP提升的幅度至多为5%，“由于墨西哥和美国在经济体量上存在巨大差异，而且美国的贸易壁垒起点很低，所以对经济的提升幅度这么小是可以预期的”。尽管这份协定会对某些产品的双边贸易产生重大影响，但它带来的贸易变化对大多数产业的生产影响可能微不足道。此外，国际贸易委员会总结称，《北美自由贸易协定》“可能对美国的就业水平影响很小或完全没有影响，但可能导致某些产业的工作机会转移到其他产业”，只有少数几个产业的就业人数大幅减少，如服装、家用电器、食糖和陶瓷，出口产业的就业增长完全抵消了这几个产业减少的就业机会。国际贸易委员会的报告预测美国的平均工资将小幅上涨，但指出“有大量证据表明，它对美国低技能群体和高技能群体的工资率的影响几乎微不足道”。
经济学家普遍赞同这些结论并支持签署《北美自由贸易协定》。来自各党派的三百多位经济学家签署了一份请愿书，表示支持这份协定，其中还包括几位诺贝尔奖获得者。保罗·克鲁格曼（1993）用五个简单的命题总结了《北美自由贸易协定》:（1）它不会影响美国的就业数量；（2）它不会破坏环境，而是可能有利于环境保护；（3）它将小幅提升美国的实际收入；（4）它可能导致美国非技能工人的实际工资略有下降；（5）《北美自由贸易协定》确实属于外交政策问题，而不是经济问题。与大多数经济学家一样，克鲁格曼（1993，第13页）认为：“人们无法从协定的实质内容或它可能产生的后果这个角度真正理解它为何会引发如此激烈的辩论，辩论的结果也不可能取决于对相关证据认真核查后得出的结论。”相反，他认为：“《北美自由贸易协定》遭到的坚决抵制从根本上源于现代民粹主义，它迫切地希望维护工业美国，避免任何力量将美国转变为服务型经济。总体国际贸易和对墨贸易与这些力量没有太大关系。坚持按照4%的平均关税水平对墨西哥的进口制成品征税可能会在一段时间内挽救一些工资较低的工业岗位，但这几乎无力阻止真正让《北美自由贸易协定》的反对者担忧的长期趋势，甚至无法让这种趋势放慢脚步。”
其他经济学家对这份协定的看法更加积极。在国际经济研究所被人们广泛引用的研究中，赫夫鲍尔和斯科特（Hufbauer and Schott，1993，第14页）得出的结论是：“《北美自由贸易协定》将对美国劳动力市场产生适度但积极的影响。”假设美国对墨出口的增长速度快于墨西哥对美出口的增长速度，那么他们预计《北美自由贸易协定》将在5年内创造出171 000个新就业岗位。而《北美自由贸易协定》的反对者反驳说，这份协定会对美国经济造成巨大的消极影响，而不是小规模积极影响。劳联-产联资助的一项研究预测，依据“投资转移”假设，《北美自由贸易协定》会促使美国公司加大对墨西哥的投资而减少国内投资，因此墨西哥进口增长，美国国内有55万人因此失业。
双方都在努力证明对方的论点站不住脚。激烈的唇枪舌剑使美国公众难以理解这份协定到底会造成哪些潜在影响。反对者认为《北美自由贸易协定》会摧毁就业，压低工资，促使移民人数增长并破坏环境，而支持者立即反驳称《北美自由贸易协定》将创造就业机会，推高工资水平，促使移民人数减少并且改善环境。虽然反对者认为这份协定会产生巨大的负面影响，但大多数标准分析指出，部分非技能工人注定因此蒙受损失，但这份协定总体上会产生小规模积极影响。不过，对这份协定的担忧引起了民众的普遍共鸣。梅耶（Mayer，1998，第270页）指出：“有些观点相信《北美自由贸易协定》会摧毁数十万个工作岗位，破坏环境，损害民主或威胁美国社会，有些观点认为《北美自由贸易协定》只会产生些许影响。对公众来说，前者更令人信服。”因此在政治辩论中，这份协定可能产生的小规模积极影响被不断放大以加强它的冲击力。人们这么做是因为很少有政治家会在受到强烈反对的情况下为没有太多好处的事情殚精竭虑。克鲁格曼评论：“《北美自由贸易协定》的反对者撒的是恶毒的弥天大谎，而它的支持者撒的是善意的小谎言。”
在1993年夏天以前，国会批准签署《北美自由贸易协定》的前景看起来始终一片黯淡。反对《北美自由贸易协定》的团体连续几个月孜孜不倦地努力说服公众反对这份协定，不断抛出“《北美自由贸易协定》会摧毁就业，伤害工人利益”的观点予以炮轰。“国内草根团体反对《北美自由贸易协定》的原因更多在于它的象征意义，而不是它的实质内容，”梅耶（1998，第257页、第266页）评论：“《北美自由贸易协定》代表了20世纪80年代发生在美国工人身上的所有事情，以及他们对未来的所有担心。”在8月份国会休会期间，国会议员回到自己的选区后，听到的全是选民对这份协定的怨言。到了1993年9月，国会会期重新开启时，大多数政治观察家都相信《北美自由贸易协定》已经走到穷途末路。多数党领袖理查德·戈普哈特和首席党鞭大卫·博纳（David Bonior）等民主党核心领导者都反对这份协定。而普通民主党议员担心如果支持《北美自由贸易协定》，会在选举中遭到工会的报复。
与此同时，这份协定的支持者基本都保持沉默。政府只是在8月份完成了补充协议的谈判，还没有集中精力向公众解释《北美自由贸易协定》的合理性。总统虽然支持这份协定，但是一直犹豫不决。进入盛夏后，政府内部仍在激烈争论到底应该全力推动《北美自由贸易协定》谈判（他们知道这么做会造成党内分裂），还是把工作重心放在其他可以将民主党团结起来的问题，如医疗保健上。总统的政治顾问反对为《北美自由贸易协定》投入大量时间和精力。他们认为这是一场注定失败的战争。而总统的经济顾问则坚定地支持这份协定，其中包括财政部长劳埃德·本斯滕（Lloyd Bensten），他是一位来自得克萨斯州的前参议员。根据哈里斯（Harris，2005，第95页）的说法，“正是本斯滕在政治团队表示反对和克林顿痛苦地质疑这份协定的关键时刻拍板。在一次内阁会议上，他当着总统的面用拳头猛捶桌子强调自己的主张。这个举动使整个房间鸦雀无声。他称《北美自由贸易协定》不仅是一项好的政策，而且对总统自身的原则构成重大考验。他是否有勇气为了这些原则奋力一搏？”此后不久，克林顿（2004，第540页）确定他“已准备好全力推动《北美自由贸易协定》通过国会审议”。
克林顿政府面对的是一场硬仗。他们只有两个月时间动员商界，并且在11月中旬投票之前为《北美自由贸易协定》拉拢国会的支持力量。众议院需要获得218张支持票，才能批准签署《北美自由贸易协定》。当时预计约有120名共和党人支持它，这意味着还需要100名民主党人的支持票。政府根本无法拿到这么多支持票，因为反对这份协定的民主党人远远超过支持它的人，而且公众舆论也一边倒地强烈抵制，所以很多尚未表态的国会议员很难公开宣布自己支持《北美自由贸易协定》。
1993年9月中旬，克林顿签署了劳工和环境补充协议，由此启动了为《北美自由贸易协定》赢得国会和公众支持的运动。三位前总统也加入他的阵营，坚决支持这份协定。克林顿总统认为：“关于《北美自由贸易协定》的辩论实际上是对另外一个问题的辩论，即我们会欣然接受（全球经济中的）这些变化，并创造出未来的就业机会；还是试图抵制这些变化，希望能够保持过去的经济结构。”克林顿承认公众害怕改变。他说道：
显然大多数人反对这一协定的根源在于恐惧和不安全感。这些情绪如影随形地萦绕在伟大的美国中产阶层的心头，这是完全可以理解的。否认这些恐惧和不安全感的存在无济于事。否认许多美国人民在变革之战中一败涂地也无济于事。但认为《北美自由贸易协定》会使情况变得更糟则大错特错。无论这份贸易协定是否通过国会审议，你听到人们谈论和担心的每一起独立事件总会发生。而且如果《北美自由贸易协定》未能通过国会审议，那么这些独立事件中大多数都会变得更糟。 注释标题 参见PPP（1993），第2卷：第1489页。
他还强调了这份协定对外交政策的影响：“在过去几十年里，我们从未停止过宣扬民主，尊重人权，并且进一步对拉丁美洲开放市场。”他认为《北美自由贸易协定》最终将使美国有机会大力推进这些目标。
由此开启了一场浩浩荡荡的运动来推动《北美自由贸易协定》通过国会审议。政府试图转变辩论的重点，把关注点从墨西哥进口至美国的产品会因为这份协定增加多少变成美国对墨出口会因此增加多少。《北美自由贸易协定》会使美国进入墨西哥市场时享受优惠的进口条件，因此美国公司在墨西哥市场上比欧洲和日本出口商具有更显著的竞争优势。政府官员称《北美自由贸易协定》降低了墨西哥的贸易壁垒，会造就出口繁荣，并在未来两年里创造出20万个就业机会，在未来5年里创造出上百万个就业机会。贸易和投资增长将有助于提高墨西哥的工资和生活水平，减少进入美国的墨西哥移民。政府一再表示，拒绝签订《北美自由贸易协定》是对现状的认可，而没有人认为现状可以接受。从恶劣的劳动条件和糟糕的环境标准到移民和贩毒，没有签订《北美自由贸易协定》时，美国与墨西哥之间的所有这些问题就已经存在。如果不能签订这份协定就无法改变现状。《北美自由贸易协定》的支持者认为，没有人承诺这份协定是药到病除的灵丹妙药，但它可能解决以上存在的部分问题，至少是向正确的方向迈出了一步。
虽然总统及其团队最担心的是如何确保民主党人支持《北美自由贸易协定》，但同时他们必须把共和党人也拉入阵营。10月中旬，少数党党鞭、佐治亚州共和党人纽特·金里奇（Newt Gingrich）抱怨克林顿为这份协定付出的努力“极其可悲。”金里奇警告总统说，除非他亲自下场，全力以赴确保有100名众议院民主党人支持这份协定，否则无法保证他拿到120名共和党众议员的支持选票，而必须得到这么多共和党人的支持才能通过《北美自由贸易协定》。这一批评意见刺激了克林顿更加直接地参与这场政治斗争。克林顿和政府高级官员认识到《北美自由贸易协定》是对总统能力的重要考验，所以他们亲自与200余名国会议员进行了交谈。财政部长本斯滕自嘲地说：“我向某些国会议员献殷勤花的时间比在夫人身上花的时间还多。”美国运通首席执行官兼商业圆桌会议负责人詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）敦促其他商界领袖每天至少与三名国会议员通话以鼓动他们支持《北美自由贸易协定》。
那些尚未表态的国会议员承受着来自两派力量的巨大压力。双方都要求他们表明自己的投票意向。9月的调查显示，43%的众议院议员反对该协定，38%的众议员支持这份协定，有19%的议员尚未表明立场。到了11月，总统的努力开始得到回报：83名没有表态的议员中有3/4决意支持这份协定，甚至有一部分之前表示反对的议员也转而公开支持这份协定。许多国会议员都承认从长远看，《北美自由贸易协定》是一个不错的主张，但他们担心在公众反对这份协定的情况下支持它会给自己招致不利的政治后果。为了让那些还没拿定主意的议员找到他们所需的政治理由口支持《北美自由贸易协定》，政府公布了专门的贸易调整援助计划来缓解失业工人受到的打击。
在政府不断加大力度推动国会通过《北美自由贸易协定》的同时，工会的反对攻势也越来越激烈。工会威胁不再为那些投票支持《北美自由贸易协定》的民主党人提供竞选献金。一位工会领导人曾警告资助这些民主党议员的人，“我们要用鞭子抽你的屁股，然后把你赶出办公室”。工会领袖的举动让总统震怒，他指责前者采用“冷酷无情的肌肉发达型战术”。劳联-产联的一位高层官员回应称，“我们没有威胁过任何人”，不过“如果你投票把我们会员的就业机会转移到其他国家，我们就不会再支持你”。双方言辞激烈地相互指责，传统的民主党盟友之间的关系极其紧张。
就在国会对《北美自由贸易协定》举行投票的前两周，它通过国会审议的前景还一片惨淡。众议院领袖大卫·博纳和理查德·戈普哈特前往白宫提议推迟此次投票，以免投票失利使总统蒙羞，但克林顿拒绝了这一提议。在众议院投票前八天，副总统阿尔·戈尔（Al Gore）和罗斯·佩罗在美国有线电视新闻网（CNN）的“拉里·金现场秀”节目上对《北美自由贸易协定》展开了辩论。从各方面看，准备极其充分的戈尔全面碾压佩罗。佩罗给观众们留下的印象是极其暴躁而且漫无边际。（正如一份报纸的头条新闻写道：“罗斯被顶翻在地。”）戈尔强调，改善美国产品进入墨西哥市场的准入条件将提升美国出口，增加美国的就业机会。他先提醒观众，美国已经对墨西哥进口打开国门，然后强调，《北美自由贸易协定》会降低墨西哥的贸易壁垒，为美国出口打造公平竞争的环境。他一再敦促佩罗说清楚自己将如何修正这份协定或有没有其他议案替代这份协定，但佩罗给出的答案无法让人们满意。佩罗在这次节目中的表现极其糟糕，大大削弱了公众对他的信任度。有调查表明，59%的观众认为戈尔的观点论据更可信，只有22%的人认可佩罗的主张。
政府对国会开展的工作甚至开始扭转原本对《北美自由贸易协定》不利的公众舆论。9月的民意调查表明25%的美国人赞成这份协定，36%的美国人反对它；到了11月中旬，同样的民意调查发现36%的美国人赞成这份协定，31%的美国人反对它。随着部分美国人对《北美自由贸易协定》的看法不断改观，更重要的是，部分犹豫不决的投票者（如尚未表态的国会议员）越来越倾向于这份协定。政府和支持这份协定的商业团体成功地驳斥了反对者对这份协定的经济影响的说法，即使在就业机会这样敏感的问题上也不例外。他们还就协定对外交政策的影响提出了更广泛的观点论据，进一步占据上风，他们称如果美国拒绝了一份有助于同重要邻国加强关系的协定，那么人们会如何描述美国的本质？
在最终投票日前的最后几天，政府为了赢得218位议员的支持而拼尽全力。为了避免自身受到政治攻击，或者为了迫使政府做出更多让步，很多未表态的议员不断推迟宣布自己的投票意向，尽可能拖到最后一分钟。佛罗里达州和路易斯安那州有一大批没有表态的众议员坚持要求政府在涉及食糖、柑橘类水果和冬季蔬菜（如西红柿）的问题上做出让步。美国政府承诺一旦国外进口导致国内蔬菜价格下跌，就为国内的蔬菜种植者提供价格补贴，同时敦促墨西哥进行适度调整以加大墨西哥对美出口食糖的难度。（墨西哥官员也在计算众议院的投票情况。他们除了同意美国政府的提议外别无选择。）最终佛罗里达州的水果和蔬菜协会、海湾柑橘种植者和其他团体放弃反对《北美自由贸易协定》，政府由此获得25张支持票。此外，政府承诺调查加拿大的小麦补贴问题，又拿下中西部的5张支持票，同时政府承诺保护服装制造商，以免乌拉圭回合带来的廉价进口产品对他们造成冲击，于是将另外4张南方的支持票也收入囊中。罗斯·佩罗抱怨：“在政治分肥出现之前，选票情况原本没有发生改变。”
1993年11月17日，众议院准备对《北美自由贸易协定》进行投票表决。会场辩论持续了11个小时，有240位国会议员上台发表了演讲。大卫·博纳发表了激动人心、感情充沛的演讲，攻击《北美自由贸易协定》是一份“糟糕透顶的协定”，会“压低我们的生活水平”，并且“锁定墨西哥的体系，使它继续剥削墨西哥人民并拒绝赋予他们绝大多数基本政治权利和经济权利”。他继续说：“站起来反对这份协定的劳动人民没有拿过哈佛大学的学位。他们不研究经济模型，而且他们中的绝大多数人从来没听说过亚当·斯密。不过，他们知道什么时候自己受到不公平的待遇。他们知道让美国工人与时薪1美元的墨西哥工人竞争是不公平的。美国的工作仍然是由那些每天事先准备好午餐、打卡上班、为了获得每一份工资全情投入的人民完成的。我们承担不起抛弃他们付出的代价。”
少数党领袖伊利诺伊州共和党人罗伯特·米歇尔（Robert Michel）激情四溢地为这份协定辩解并恳求同僚：“不要为了今天的恐惧而牺牲掉未来的就业机会。”他称“《北美自由贸易协定》有三位最著名的非选举产生的反对者：罗斯·佩罗、帕特·布坎南和拉尔夫·纳德——即《北美自由贸易协定》反对者中的格劳乔、奇科和哈勃（他借用了喜剧三人组合“马克斯兄弟”中的人名）。”他们“对全球竞争带来的挑战做出的唯一回应是退缩、发牢骚和啜泣”。
到了当晚10∶26，第二次世界大战结束以来最史诗般的贸易政策之争以国会通过《北美自由贸易协定》的结果落下帷幕。投票结果为234票对200票，支持者与反对者的实力差距远远超出了人们的预期。克林顿政府后来者居上，成功地逆转了局势，给人们留下极其深刻的印象。由于《北美自由贸易协定》奇迹般地向死而生，所以华盛顿州民主党人、众议院议长托马斯·弗利（Thomas Foley）将它称作“拉撒路法案”。反对《北美自由贸易协定》的活动分子为了挫败这份协定投入大量时间和精力，最终一败涂地。
政府承认，如果没有共和党的支持就不可能拿下这场胜利。共和党以132票对43票的投票结果支持了《北美自由贸易协定》。民主党以156票对102票的投票结果反对这份协定（其中还包括一位独立议员）。具体来看，北方民主党人以124票对49票的结果反对协定，南方民主党人以53票对32票的结果认可它。克林顿后来“推测如果议会秘密投票，那么《北美自由贸易协定》至少需要30张选票才能拿到多数票得到通过”，不过他认为“《北美自由贸易协定》的实质内容常常输给赤裸裸的政治斗争，其中工会施加的压力尤为沉重”。
图13.1展示了国会对《北美自由贸易协定》投票情况的地缘分布。绝大多数支持票都来自密西西比河的西部，特别是西南部，而东部的情况则冰火两重天。后来有很多研究者尝试解释各个议员投出赞成/反对票的原因。麦基（Magee，2010）认为，如果1992年老布什成功连任总统，那么会削弱民主党对协定的支持力度，大大降低国会通过《北美自由贸易协定》的可能性。与众议院的“殊死搏斗”形成鲜明对比的是，三天后参议院以61票对38票的投票结果轻松通过《北美自由贸易协定》。共和党以34票对10票的投票结果支持这份协定，民主党内部分歧较大，以28票对27票的结果反对它。最终《北美自由贸易协定》于1994年1月正式生效，虽然相关关税会在10年的时间里逐步废除。
图13.1 1993年11月17日国会对《北美自由贸易协定》的投票情况
注：阿拉斯加和夏威夷投了反对票。
资料来源：地图承蒙达特茅斯学院Citrin GIS/Applied Analysis Lab提供。
《北美自由贸易协定》造成了哪些经济影响？对于所有担心“巨大吮吸声”的人来说，在20世纪90年代中期至晚期，美国的劳动力市场极其稳健。失业率在2000年末不足4%，制造业的就业情况保持稳定，就连技术欠佳的工人拿到的工资也在不断增长。进口没有导致失业人员显著增加。尽管《北美自由贸易协定》加速了服装产业的就业不断减少，但相关研究表明，它既没有对净就业造成重大影响，也没有影响到其他贸易相关产业就业流动的总体情况。
后来的一些研究发现，《北美自由贸易协定》虽然对贸易影响显著，但对价格和福利情况的影响少之又少。它促进了双边贸易快速增长，不断提升北美经济的一体化程度。尽管批评者对它的不满主要集中于墨西哥进口增长迅猛，但这些进口值的40%左右来源于美国生产的半成品或零部件，虽然这意味着美国劳动密集型组装产业的部分就业机会流失到了墨西哥。总而言之，《北美自由贸易协定》既没有恶化两国经济当时面对的问题，也没有使它们有所好转。如今回过头来看这份协定，赫夫鲍尔和斯科特（2005，第4页）指出：“《北美自由贸易协定》做出的绝大多数承诺不可能通过区区一份自由贸易协定来实现。批准签署《北美自由贸易协定》后出现的问题，多半不是由它要求开展的政策调整造成的。”
然而，1994年底墨西哥受到金融危机的重创后，美国的双边贸易顺差迅速下滑为逆差。这场金融危机导致墨西哥深陷严重的经济衰退，墨西哥比索相对于美元汇率直线下滑。由于某些预测《北美自由贸易协定》制造出净就业机会的研究结果是以贸易顺差持续扩大为前提的，所以批评者借着突然出现的贸易逆差称《北美自由贸易协定》导致就业机会减少。尽管《北美自由贸易协定》本身与墨西哥的金融危机没有任何关联（这场危机爆发前已经酝酿多年），但形势突然发生转变，使人们开始质疑“贸易协定会促进国内就业增长”的观点。
尽管墨西哥经济最终开始回暖，但它遭受的经济危机使它难以将自己隔离于《北美自由贸易协定》带来的即时冲击之外。《北美自由贸易协定》对墨西哥造成的最大冲击或许体现在政治层面：它促进墨西哥的现代化，导致统治墨西哥数十年之久的革命制度党（Institutional Revolutionary Party，PRI）日渐式微，促使墨西哥走上多党民主的道路。正如普雷斯顿和狄龙（Preston and Dillon，2004，第226页）强调的那样，《北美自由贸易协定》“迫使墨西哥反思了其拒人于千里之外、闭关锁国的民族主义，而这种民族主义正是革命制度党的革命主张的要义。尽管传统的革命制度党将美国视为帝国主义霸凌者，但《北美自由贸易协定》呼吁墨西哥把邻国当作合作伙伴，甚至是朋友。”除了对经济造成影响以外，《北美自由贸易协定》还对美国的贸易政治产生了深远的影响。即使过了1/4个世纪，仍然可以感受到民主党在这份协定上的尖锐分歧。
乌拉圭回合谈判
1993年12月15日，就在国会批准《北美自由贸易协定》后不到一个月，117个国家的代表完成了乌拉圭回合多边贸易谈判。乌拉圭回合经过7年的漫长谈判，达成相当全面的协议，重塑了全球贸易体系及贸易政策，将它们带进21世纪。克林顿总统称赞这一成果是“历史上规模最大、最全面的贸易协定”。在这份协定取得的众多成果中，特别要指出的是签署国废除了《多种纤维协定》，发起农业贸易政策改革，将协定中的规则延伸到新的领域（如服务），保护与贸易有关的知识产权，建立起更加有效的争端解决机制，并成立了世界贸易组织。
我们必须回顾一下20世纪80年代初的贸易政策环境，才能更深刻地理解乌拉圭回合的重大意义。当时美国在竭力劝说其他国家同意启动新一轮贸易谈判。本书第十二章已经介绍过，到了20世纪70年代末，《关贸总协定》似乎越来越落后于时代潮流。当时涌现出大量限制出口的协定，农业补贴情况日益严重，《关贸总协定》的规则常常被各国忽视。当然，并不是说美国没有对这种情形推波助澜，但确实只有它想采取一些行动改变现状。
美国官员认为《关贸总协定》没有解决现代贸易面临的现实问题，并且急于修复其框架中存在的漏洞。农业政策通过一系列复杂的生产补贴、出口补贴和进口管制措施，严重扭曲了全球市场，而之前的各种谈判全然没有涉及这些问题。《关贸总协定》的规定并不限制各国采用出口限制协定、提供出口和国内补贴或设置其他非关税壁垒，所以这些举措在全球范围内日益泛滥。由于《关贸总协定》缺少有效的落实机制，所以不遵守规则的问题不断恶化。此外，在现有规则没有涉及的领域里频频浮现新的贸易问题。《关贸总协定》中没有关于银行和金融服务、海运和运输服务、建筑和法律服务等服务贸易的条款，而此类贸易在全球贸易中的重要性与日俱增。在很多国家，假冒商品泛滥成灾，侵犯版权、商标和专利的行为极其猖獗，让美国忧心忡忡。侵犯知识产权保护已经成为高科技产业、娱乐业和制药业面对的重大问题之一。
20世纪70年代的东京回合结束以后，世界贸易格局发生了重大变化，所以各国认为有必要启动新一轮《关贸总协定》谈判。当时只有美国、欧共体、日本、加拿大等少数发达国家参与了相关谈判以降低关税，并制定政策措施方面的规则和纪律。发展中国家的贸易量在全球贸易中所占比重很小，所以没有参与这些谈判。到了70年代后期，东亚国家在世界贸易中迅速崛起。它们希望降低贸易壁垒，为其劳动密集型产业出口扫清障碍（特别是纺织品和服装出口）。此外，对于发达国家的出口来说，发展中国家的市场规模在快速扩张。美国坚持认为，发展中国家不能再以“搭便车”的方式享受发达国家通过谈判获得的关税削减。它的立场是，《关贸总协定》的规则应适用于所有国家，发展中国家应该参与降低贸易壁垒的工作。
1985年，里根总统发表国情咨文时再次呼吁启动新一轮多边贸易谈判，并在世界领导人齐聚一堂的七国集团会议上继续提出这一主张。1986年9月，来自100多个国家的代表聚焦在乌拉圭的埃斯特角城，同意启动乌拉圭回合谈判，即《关贸总协定》下的第七轮谈判。这一轮谈判原本计划于1990年12月结束，但事实上多花了3年时间才完成谈判。
乌拉圭回合谈判的议程相当广泛。尽管东京回合也涉及非关税壁垒、补贴和政府采购问题，但之前的回合几乎都将重点放在工业品关税上。乌拉圭回合设立了不同的谈判小组，分别就关税、非关税措施、热带产品、自然资源产品、纺织品和服装、农业、《关贸总协定》条款、保障条款、最惠国协定、补贴和反补贴措施、争端解决、与贸易有关的投资措施、与贸易有关的知识产权以及《关贸总协定》体系的运作等问题展开谈判。美国国会在《1988年综合贸易与竞争法案》中明确了美国的谈判目标：“（1）实现更加开放、公平、互惠的市场准入；（2）减少或消除贸易壁垒以及其他扭曲贸易的政策和做法；（3）制定更加有效的国际贸易纪律。”很大程度上，是美国确保将新的议题纳入此次谈判，如农业、服务业、《与贸易有关的知识产权》（TRIPs）和《与贸易有关的投资措施》（TRIMs）。
美国坚持将农业纳入乌拉圭回合的谈判议程，希望借此减少或消除扭曲贸易的农业补贴计划，特别是欧共体的“共同农业政策”。“共同农业政策”不仅使欧洲市场对农产品进口关上了大门，而且提供高额补贴，使欧洲在很多农产品上从净进口状态转变为生产大量过剩。随后，欧洲各国又通过高额出口补贴，将过剩的产品倾销到世界市场上。我们可以在第十二章中看到，美国对此的回应是出台“出口促进计划”补贴本国的小麦出口，随后它还拓展了这一计划，将棉花等其他农作物涵盖在内。美国与欧共体的补贴战导致世界粮食价格走低，没有采取补贴计划的农业出口国因此大伤元气，如澳大利亚、加拿大、新西兰、阿根廷、巴西和乌拉圭等。它们组成了凯恩斯集团（Cairns group），要求取消所有出口补贴，并开放农产品市场。
经合组织的研究还使人们关注到现有农业政策对市场的扭曲以及由此产生的经济成本。经合组织发现，政府为农业补贴花费了数十亿美元，而且补贴形式五花八门。它们通常借助出口补贴来支持农产品价格。经合组织的计算结果表明，在1986年至1988年，美国的生产者补贴等值为22%，欧共体为39%，日本为64%（生产者补贴等值指政府补贴在农民收入中的百分比）。
美国提议在2000年前取消所有扭曲贸易的农业补贴。它希望至少使农民的收入补贴与生产决策“脱钩”，削弱激励措施的力度以免出现生产过剩，降低对世界市场的扭曲。美国和凯恩斯集团迫使欧洲的谈判代表采取防守姿态，后者的任务是争取在尽可能少地开展改革的情况下维持“共同农业政策”。美国一再威胁欧洲，声称如果不能在这个问题上达成协议，就要对欧洲采取报复措施。
美国的另一个兴趣点是，将非歧视原则和国民待遇等《关贸总协定》的现有规则扩展到服务贸易领域。服务涵盖的范围极其广泛，包括金融服务（如银行、保险和会计）、专业服务（如法律、教育和医疗）和商业服务（如广告、咨询、建筑和设计）。美国的服务出口顺差极高，而且充分准备利用这个欣欣向荣的贸易领域推动本国发展。与此同时，美国希望从谈判议程中拿掉一些服务方面的议题（如空运、海运和部分金融服务）。
此外，美国还力促就与贸易有关的投资措施（TRIMs）达成协议，这样在海外运营的美国公司就可以与当地公司享有同样的“国民待遇”，而不会面临歧视性壁垒。发展中国家坚决抵制美国的要求，不愿取消作为外国直接投资前置条件的国产化比例和出口业绩要求。不过，与贸易有关的投资措施的谈判过于分散，普遍被视为乌拉圭回合中“最令人沮丧、成果最少”的谈判。
最初，美国凭一己之力将与贸易有关的知识产权（TRIPs）推上议事日程。长期以来，美国公司一直抱怨它们必须在服装产业（如品牌服饰和设计服饰）、娱乐产业（如音乐和电影）和高科技产业（如半导体和软件）等领域里竭力保护自己的产品不受外国假冒产品的冲击。在以上产业，非法仿制、设计剽窃和假冒伪劣等问题越来越猖獗。由于大多数国家都严打剽窃行为，至少在公开表态中是这样，所以美国提出的目标在原则上没有遭到太多反对，但要提出具体规则并付诸实施则是另外一回事。事实上，许多发展中国家认识到，要吸引外国投资和促进本国创新，就需要加强知识产权保护。然而，美国希望制药业加强专利保护的意愿引发了很大争议。这触及发展中国家药品定价的敏感问题，而这些国家都希望获得廉价的仿制药。
在美国的大力倡导下，知识产权保护成为谈判的重中之重，其他国家由此认识到最终形成的协定中必须将知识产权保护的相关内容包括在内。这方面的谈判一直笼罩在美国无形的威胁下，即一旦其他国家不同意在这个领域里制定规则，那么美国将自行确定什么是适当的知识产权保护措施，并根据301条款和超级301条款采取贸易制裁，以执行美国对这一问题的解读。由于其他国家强烈反对美国单方面采取这种行动，所以愿意就与贸易有关的知识产权达成协议，并对争端解决制定具有约束力的规则。
这些谈判还降低了关税，清除了主要的贸易壁垒，特别是出口限制协议。印度、巴基斯坦、印度尼西亚和其他发展中国家认为《多种纤维协定》阻碍了本国的纺织品和服装出口，应该立即废除它。它们认为，废除《多种纤维协定》是发达国家必须履行的义务，而不是对发展中国家做出的让步。美国最初拒绝废除这一协定，而是建议建立全球出口配额体系（不再是各国分别确定本国的出口配额）。只有加拿大支持这个立场。不过，老布什总统否决了要求收紧进口配额的法案后，美国政府开始支持逐步废除《多种纤维协定》，以促进各国就与贸易有关的知识产权达成协定。
美国还希望取消其他有管理的贸易安排，如自愿出口限制和有序销售安排等。这意味着废除20世纪七八十年代涌现的200多份出口限制协议。如果一个国家想要保护本国生产者不受外国竞争的影响，就必须诉诸例外条款或启用反倾销税和反补贴税，而不是寻求出口限制手段。与此同时，美国不愿意修改自己的反倾销和反补贴关税法律，其他国家认为美国出于纯粹的贸易保护主义目的在滥用这些法律。
就《关贸总协定》体系的运作展开谈判的小组力求弥补现有框架中的其他缺陷。人们一致认为应该建立有效的争端解决机制，并将它融入乌拉圭回合达成的各份协定。各国希望建立的争端解决机制“既可以用来在具体争议中维护本国利益，又可以广泛确保自己的现有权益，确保自己在乌拉圭回合谈判中达成的新承诺具有价值”。事实上，只有美国有能力通过启用301条款和威胁报复其他国家自行实施这些协定。小国根本做不到这一点，因为即使它们威胁对其他国家进行报复，后者也不会当真。小国决心建立一个所有国家都可以平等利用的公平争端解决程序来解决权力失衡的问题。这将终止美国单方面要求保障自身贸易权利的情况，而且允许其他国家要求美国对自己的贸易政策负责。尽管很多国家对美国的301条款怨声载道，但《关贸总协定》总干事阿瑟·邓克尔表示美国在20世纪80年代后期咄咄逼人地动用301条款，为《关贸总协定》做了最好的事情之一就是，这么做不仅没有破坏以规则为基础的多边贸易体系，而且帮助全世界在强化这个体系的信念下团结起来。
参与乌拉圭回合的国家还讨论了如何使《关贸总协定》形成一个正式的国际组织。自1947年以来，人们就假设《关贸总协定》会被国际贸易组织取代，因此只是“临时性机构”。但正如本书第十章所述，由于缺少国会支持，所以国际贸易组织并未真正成形。《关贸总协定》有一个小型秘书处，但与国际货币基金组织和世界银行相比没有正式地位。1990年，密歇根大学法学教授约翰·杰克逊（John Jackson）建议设立一个永久性国际贸易组织。加拿大采纳了这个想法，建议成立世界贸易组织担任这个角色。欧共体同意这个主张，但希望把它叫作“多边贸易组织”（Multilateral Trade Organization，MTO），而美国“毫不掩饰”对这个计划的“敌意”。美国认为在对具体规则达成一致意见之前把工作重心放在制度结构上为时过早。正如美国贸易代表卡拉·希尔斯（Carla Hills）所说：“在建造法院之前要先制定规则。”
在乌拉圭回合谈判启动的头几年，由于工作方案在不断制订中，所以谈判进展缓慢，但1989年中期评估结束后，它开始稳步向前。1990年老布什总统否决了纺织品配额法案，并同意逐步废除《多种纤维协定》后，谈判工作不断向前推进。美国满足了发展中国家提出的关键要求，并且在知识产权和投资等领域赢得其他国家的让步。
此轮谈判的有效截止期限是1990年12月，这样在1991年年中“快速通道”授权到期之前，国会原本有足够的时间评估并投票表决谈判中达成的任何协定。虽然此时协定的大部分内容都已经确定，但农业问题尚未得到解决。谈判代表已经决定将不同类型的补贴划分为“允许采用的贴补”和“不允许采用的补贴”，但仍未就补贴的削减幅度和农业贸易壁垒的降低程度达成共识。1990年10月，美国国会为了向欧洲施加压力，重新授权政府推行“出口促进计划”补贴农业出口，并在其中纳入“《关贸总协定》触发器”，即如果未能达成农业协定，将扩大“出口促进计划”的规模。
1990年12月，在布鲁塞尔举行的《关贸总协定》部长级会议力图最终确定农业补贴水平的细节内容，以结束这一回合谈判。美国已经放弃了零方案，而是提议将国内（价格和收入）补贴降低75%，将出口补贴降低90%。欧共体的还价是将国内补贴减少15%，而不对出口补贴做出承诺。由于双方的分歧太大，所以此次会议以失败告终。许多与会者认为是因为欧洲不愿意妥协才造成这个结局。
尽管农业谈判上的僵局始终没有取得突破，但乌拉圭回合谈判并没有停滞不前。美国一直对达成最终协定保有希望，为此将“快速通道”授权延长了两年，同时逐步加大对欧洲施压的力度以达成农业协定。老布什总统对本国农民发表演讲时表示：“欧共体必须从它们的（农业）保护主义铁幕后走出来，这是迟早的事。”美国还表示不能就农业补贴问题达成协定意味着它将诉诸单边贸易制裁措施。1992年初，老布什政府宣布，它将对价值10亿欧元的欧洲出口征收高关税，以报复欧共体补贴油籽生产者的行为。得到《关贸总协定》专家小组的支持后，美国政府还对价值3亿美元的欧洲白葡萄酒和其他农产品征收了200%的进口税。
由于贸易战可能一触即发，所以1992年11月农业谈判在国内补贴水平、出口补贴和农业市场准入等问题上取得突破。《布莱尔宫协定》（Blair House Agreement）要求欧洲在6年内将出口补贴减少21%，尽管是以较高的补贴标准为起点（即以1990年至1991年的补贴标准为起点下调出口补贴，而不是以1986年至1987年的补贴标准为起点进行削减）。这份协定以白宫斜对面的国宾馆命名。当时美国和欧洲的谈判代表就在这里举行会晤并完成谈判。它是老布什政府取得的最后一个重大贸易成果，因为他在当月举行的大选中铩羽而归。
《布莱尔宫协定》搬走了一块主要的绊脚石，但并不表明这一回合谈判圆满结束。有关各方的谈判人员发生了重大变化，导致谈判暂时中止：比尔·克林顿接替老布什登上美国总统的宝座，米基·坎特接替卡拉·希尔斯担任美国贸易代表，彼得·萨瑟兰（Peter Sutherland）取代阿瑟·邓克尔担任了《关贸总协定》总干事。尽管主要谈判人员进行了调整，但他们的谈判立场并未发生显著变化。《关贸总协定》谈判于1993年7月重新启动，完成了剩下的所有细节问题，如各国间如何相互削减关税，并确定了所有协定的具体文本。
还有一个没有解决的问题是，是否应该设立一个新的国际贸易组织。老布什政府从来都不支持这个想法，他们担心国会对此持保留意见，不过协定的草案中包含了设立这样一个组织的计划。1993年12月15日，即谈判的最后一天，坎特同意建立一个新机构，但希望把它的名称从“多边贸易组织”改为3年前提议的“世界贸易组织”。虽然新机构没有权力直接干涉成员国的贸易政策，但世界贸易组织正式确定了《关贸总协定》秘书处的地位，使各国在协定中做出的承诺是“确定无疑的最终承诺”，而不只是“临时”承诺。这些决定使总干事彼得·萨瑟兰得以最终宣布乌拉圭回合谈判接近尾声。1994年4月，117个国家在摩洛哥的马拉喀什正式签署了乌拉圭回合的最终协议，并计划让它于1995年1月生效。
乌拉圭回合是1947年《关贸总协定》成立以来最宏大、影响最深远的多边贸易谈判。《多种纤维协定》将在10年内逐步废除。各国政府将减少和限制农业补贴，并废除出口限制协定。各国被迫启用保障条款、反倾销税或反补贴税为本国生产商提供进口救助。乌拉圭回合还建立了争端解决程序，使各国同意将进口关税减少1/3左右，并且签署了《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协定》《与贸易有关的投资措施协定》，以及关于保障条款、补贴、争端解决和贸易中的技术问题（如进口卫生和植物检疫措施）的协定。
在很大程度上，是美国启动了这一回合谈判，并将新的贸易领域加入谈判议程。它之所以能够做到这一点，是因为它隐隐地造成两重威胁。如果乌拉圭回合谈判不能达成协议，那么其他国家担心美国可能会：（1）放弃多边贸易体制而发起双边和区域性贸易倡议，排斥未参加这些倡议的国家（并因此对它们采取歧视措施），以及（2）通过301条款单方面强行保障自己的贸易权利，并威胁对其他国家采取报复措施。虽然美国希望通过新的世界贸易组织规则限制其他国家的政策，但其他国家也希望对美国有所制约，以免它滥用自己的力量。
当然，在美国确定自己参加乌拉圭回合谈判之前，乌拉圭回合的各类协定必须得到国会的批准。在1994年的整个春季和夏季，克林顿政府都在起草乌拉圭回合的执行法案，但直到国会因为中期选举而休会的前几周，才将这份法案提交国会。
国会对乌拉圭回合的辩论与一年前讨论《北美自由贸易协定》时的情形大相径庭。由于全球其他各国在协议中对农业、知识产权和争端解决等做出了大量承诺，这将有力地推动美国出口，所以国会通过这些协定基本上是板上钉钉的事。主要商业机构不遗余力地支持这些协定，特别是从波音、通用电气到美国运通和宝洁等大企业。协定中关于农业和知识产权的条款也帮助赢得了其他主要选民阵营的支持，如中西部农业州非常欢迎欧洲减少农业补贴的条款，加利福尼亚州的娱乐业和高科技产业非常欢迎对知识产权保护的承诺。就连理查德·戈普哈特这样的贸易“鹰派”也宣布支持乌拉圭回合一揽子协定。此外，劳工团体和环保组织反对协定的力度也明显弱于对《北美自由贸易协定》的抵制；这些群体虽然批评乌拉圭回合一揽子协定，但并不积极。只有纺织品和服装产业才有较多声音警告乌拉圭回合一揽子协定可能对国内造成影响。因此，国会议员承受的巨大政治压力是确保通过这些协定，而不是否决它们。
1994年11月30日，众议院经过4个小时的辩论（人们将这场辩论描述为“例行公事和一边倒式”的辩论），以288票对146票的结果批准了乌拉圭回合的执行法案，该法案同时得到了两党的支持：其中三分之二的民主党人和共和党人都投了赞同票。与国会通过《北美自由贸易协定》时的情景完全不同的是，支持乌拉圭回合的民主党人比反对它的民主党人多出一倍，而支持乌拉圭回合的共和党人要少于支持《北美自由贸易协定》的共和党人。参议院也在两党的通力支持下以76票对24票的结果轻松地批准了乌拉圭回合一揽子协定。随后克林顿总统签署行政命令，使乌拉圭回合一揽子协定于1995年1月1日正式生效。
乌拉圭回合谈判带来了哪些经济影响？与大多数贸易协定一样，我们不可能准确地弄清楚它到底使世界贸易增长了多少，更不用说它产生的更广泛的经济结果。平均适用关税减少了1/3。如表13.1所示，发达国家的工业品关税较低，而劳动密集型制成品的关税较高。与此同时，尽管乌拉圭回合已经削减了各国关税，但发展中国家的关税水平仍然相对较高。
表13.1 部分国家在乌拉圭回合后征收的平均适用关税
资料来源：Finger、Ingco and Reincke（1996）。
人们预计终止《多种纤维协定》、缩小农业补贴的规模以及消除自愿出口限制是促使效率提升的主要原因。废除《多种纤维协定》或许是这个一揽子协定里最重大的改革。在1994年之前，美国与40个国家签署了协定，为多达105类产品详细设置了出口限制。这些产品覆盖了美国一半左右的纺织品和服装进口。《多种纤维协定》中的出口配额与出口税的效果差不多：1992年，中国服装进口缴纳的隐性税为40%。由于《多种纤维协定》要在10年内逐步废除，而且主要工作放在后面几年，所以2004年只实现了20%的贸易自由化。这意味着2005年1月1日最终取消出口配额时，进口激增会对美国经济产生巨大冲击。事实上，2004年中国对美服装出口中有18%受到《多种纤维协定》配额的限制（正是由于这些产品的出口受到限制，所以它们的占比极小），2005年取消所有出口限制时，这部分出口增长了450%，而当年中国过去不受限制的服装品类的出口增长了50%。在2005年以前受到限制的进口产品价格下降了38%，消费者从中获得不少好处。哈里根和巴罗斯（Harrigan and Barrows，2009）的计算结果表明，《多种纤维协定》的配额每年使美国消费者多花了70亿美元，折合到每户家庭多花了63美元（约为家庭平均服装预算的4.5%）。废除《多种纤维协定》还使各国的市场份额发生了大洗牌：在2004年至2005年，中国在美国服装进口中的份额从21%跃升至28%。印度、巴基斯坦和孟加拉国等南亚国家的出口份额小幅增长，而美国从墨西哥进口的服装占比减少了7%（之前的《北美自由贸易协定》曾经助力提升了这部分进口）。
农业协定解决了美国和欧共体在补贴问题上由来已久的冲突，不过实际推动的市场开放程度远远低于人们最初的预期。在各国将五花八门且错综复杂的现行贸易壁垒转化成关税的过程中，有些国家开征的新关税比现行所有非关税限制加起来折合的关税水平还要高，这种做法被称为“卑鄙的关税化”。尽管未能明显改善市场准入，但经合组织成员国对农民的补贴规模在1995年以后大幅缩水。在乌拉圭回合的协定正式生效之前，所有经合组织成员国的生产者补贴等值（PSE）从1986年至1988年的37%下降到1995年至1997年的30%，但是在2011年至2013年直接下滑至18%。名义保护系数（NPC）显示，在1986年至1988年，经合组织成员国农民的农产品价格比全球价格高出近50%，但到了2011年至2013年，他们的农产品价格仅比全球价格高出10%。这种降幅主要由欧洲各国推行的改革驱动，而促使它们启动改革的原因除了乌拉圭回合的协定以外，还有预算约束和大宗商品价格上涨。国际社会对欧洲各国施压，要求它们将转移支付与生产决策脱钩并采取其他政策改革，从而促进了这一进程。
乌拉圭回合达成的很多协定确立了全新的规则和做法，很难具体量化它们对世界贸易的影响。譬如，《服务贸易总协定》或许确实促进了服务贸易的增长，但我们并不清楚这份协定本身到底促成了多少贸易自由化以及由此增加了多少贸易量。《保障措施协定》有效地终止了各种出口限制协议，迫使各国采用标准的贸易救济措施，但我们很难确定它对贸易的总体影响。
尽管新的争端解决机制很大程度上将现有的做法形式化并形成官方认定的体系，但它改变了各国处理贸易冲突的方式。在新的机制下，各国可以对任何可能违反世界贸易组织相关协定的行为提出申诉。如果各国未能通过磋商解决问题，那么世界贸易组织将指定一个三人专家小组确定是否存在违反协定的行为。（相关国家可以就专家小组的决定向上诉机构提出申诉，上诉机构将对专家小组报告中涉及的法律及其对这些法律的解读做出裁决。）这个新机制的做法与《关贸总协定》的标准做法不同，它不允许各国阻挠世界贸易组织成立专家小组或采用专家小组报告。它还设定了具体的时间要求加快案件处理。如果专家小组发现确实存在违反协定的行为，那么被告国有义务调整本国的政策，使之符合乌拉圭回合制定的规则。当然，世界贸易组织没有权力强迫任何国家改变本国政策，但如果某个国家不遵守裁决，那么申诉方可以申请世界贸易组织批准它报复不遵守规则的国家。实际上，绝大多数国家都接受了专家小组的裁决，极少有国家采取报复手段。由于提起诉讼费用昂贵且过程冗长，所以只有对错一目了然的案件才会提交世界贸易组织，在这些案件中，原告总是最后的赢家，被告总是会输掉案子。因此，美国在自己提交的案子中总是会胜出，而在其他国家申诉它的案子中多半都会败诉。
这个机制运作得非常成功，卓有成效地终止了美国单方面采取行动的做法。1995年以后不再出现301条款案，取而代之的是各国提交世界贸易组织争端解决机制的各种案件。事实证明，这成功地将很多世界贸易组织协定付诸实施。尽管人们担心世界贸易组织会侵犯美国的主权，特别是涉及环境标准或者健康和安全监管的案件，但绝大多数案件都相当平淡，没引起什么争议，而且技术性很强。与此同时，用拘泥于法律条文的方式解决贸易争端不太利于解决政治性较强的贸易争端，例如美国和欧洲在补贴飞机制造商（空中客车和波音公司）和食品法规（如牛肉中的激素和转基因作物）等问题上的冲突。这些案子仍然需要通过谈判（而不是法律）寻求解决方案。
不过，事实证明乌拉圭回合一揽子协定是世界贸易组织成员国达成的最具实质性内容的重大协定。1995年时，世界贸易组织拥有128个成员国；到了2015年，它的成员国已经增加到160多个。作为一个旨在促进贸易自由化的机构，规模扩张为它带来诸多问题。世界贸易组织通常被称为“成员国驱动型”组织，因为只有在成员国希望通过它实现一定目标的领域内，它才具有真正、独立的权力。此外，世界贸易组织的运作基础是，各成员国在规则谈判和共同降低贸易壁垒的目标上达成一致意见。要达成这样的共识势必极其困难，而且事实证明成员国越多，实现这个目标的难度就越大。特别是长期以来一直不愿降低贸易壁垒的印度和巴西等发展中国家，它们更加积极地参与世界贸易组织的活动时，给下一轮贸易谈判带来的问题就更多。
《北美自由贸易协定》之后的贸易政治
克林顿政府在执政前两年里说服国会通过了两份具有里程碑意义的贸易协定：《北美自由贸易协定》和乌拉圭回合的一揽子协定，尽管《北美自由贸易协定》及乌拉圭回合绝大多数协定的谈判是由前任政府完成的。克林顿总统在任期内还经历了美国经济增长极其抢眼的时期（1993年至2001年）。20世纪90年代末，美国的失业率降到4%的低水平，到了2000年4月进一步下探至3.8%，创下30年以来罕见的低纪录。尽管人们曾担心《北美自由贸易协定》会导致美国的就业机会流失，但制造业的就业情况保持稳定，实际工资水平强势增长，特别引人注目的是低工资工人的薪酬增长更加突出。随着信息技术的发展突飞猛进，生产率的提高不断加速。联邦预算赤字曾在很短的时间里扭亏为盈。尽管贸易逆差再次开始膨胀，但雄厚的经济实力意味着几乎没有人抱怨外来竞争，这与20世纪80年代的情况形成了鲜明的对比。
后来人们再回顾起20世纪90年代的经济状况时，总是充满艳羡之情。然而，劳伦斯（Lawrence，2002，第279页）指出“看起来很荒谬的是，随着经济发展大踏步向前，（贸易政策）的政治环境在不断恶化”。虽然来自贸易保护主义的压力被削弱了，而且没有人提议废除已经签署的贸易协定，但“美国政界在支持贸易协定方面的共识受到严重侵蚀”，贸易议程陷入停滞状态。造成这种事态发展的原因很大程度上是《北美自由贸易协定》引发的争议始终没有平息。在这几十年里，《北美自由贸易协定》暴露出民主党内部的严重分歧，毒害了贸易政策的政治气氛，使任何一位总统都难以推进新的贸易举措（不过并非不可能做到这一点）。国会议员不想再次经历如此混乱且破坏党内团结的辩论。他们敏锐地意识到公众对贸易问题极其敏感，所以希望对这个议题敬而远之。
在20世纪90年代，美国政治比过去几十年表现出更鲜明的党派特色。一个令人大跌眼镜的事态发展是，共和党在1994年的中期选举中拿下众议院，在40年的时间里第一次掌控了国会。虽然更多共和党人走入国会或许会巩固倡导贸易发展的民主党总统的影响力，双方在《北美自由贸易协定》上的通力协作已经清晰地展示出这一点，但他们开始在其他很多问题上争执不下，因此再在贸易问题上开展合作就难如登天。
民主党在贸易问题上的严重分歧以及全新的党派偏见在1997年至1998年的“快速通道”授权之争中体现得淋漓尽致。乌拉圭回合一揽子协定通过国会审议两年后，克林顿总统提议延长将于1994年到期的“快速通道”授权。总统认为发展中国家已经开始打开国门，减少国家对经济的管控，美国不应该落在他们后面。“我们在竭尽全力拆除海外的贸易壁垒，从而为美国国内创造良好的就业机会，”他说，“现在我们必须采取行动扩大我们的出口，尤其是对亚洲和拉丁美洲的出口，它们是世界上经济增长最快的地区，否则这些新兴经济体与其他国家的贸易纽带成形后，美国就会被甩在后面。”克林顿继续说道，“这不仅仅是经济学问题。我们还可以通过扩大贸易在全球推进自由和民主事业。”
然而，延长“快速通道”授权的政治时机尚不成熟。工会仍然对《北美自由贸易协定》的通过耿耿于怀，所以决意挫败总统的努力。众议院的少数党领袖理查德·戈普哈特和少数党党鞭大卫·博纳再次带领民主党人反对总统的提议。此次政府提议延长“快速通道”授权的法案是一部独立法案，既没有包含在大型贸易法案里，当时或不远的未来也没有什么即将要达成的实质性贸易协定，所以被国会否决的可能性很大。克林顿政府察觉到会麻烦缠身，所以要求国会推迟到1997年秋天再对这部法案举行投票表决。和上次一样，众议院仍然需要拿到218票赞成票才能通过授权。人们预计共和党会投出150张赞成票，但要从206名民主党众议员手中拿走70张赞成票则难如登天。就在投票前几天，只有112名共和党人和42名民主党人宣布他们支持这一提议。1997年11月10日凌晨1点15分，也就是投票表决当天，克林顿总统致电众议院议长纽特·金里奇，请他推迟投票。劳联-产联主席约翰·斯威尼（John Sweeney）将“快速通道”授权法案的失败称作“多年以来美国工人从美国贸易政策中看到的第一线蓝天”。
如果说民主党内部不和谐的声音给“快速通道”授权带来的问题还不够多，那么第二年党派关系进一步侵入这个领域。金里奇议长不顾克林顿政府的反对提请众议院对延长“快速通道”授权的法案进行投票表决。共和党人深知此次投票必将以失败告终。他们只是想把民主党的内部分裂暴露在光天化日之下，并在1998年中期选举前给总统一击。就连民主党中支持贸易的人也对共和党的举动感到错愕失望。加利福尼亚州民主党人罗伯特·松井抱怨：“今天他们对付这部法案的手段用党派政治的污水玷污了我国的贸易政策。”法案以243票对180票的结果被彻底否决了。
是什么发生了变化，导致贸易政策所处的政治环境充满纷争？除了《北美自由贸易协定》的反对者余怒未消以外，有一个更广泛的现象日益凸显：美国正在进入党派关系和政治分裂的新时代。这不仅体现在贸易政策上，而且困扰着国会面临的大多数政治问题，使共和党掌控下的国会难以与民主党总统开展合作。然而，这种党派关系的新时代并不是偏离正常轨道，而是回归到了历史常态。从两党在国会的合作程度看，20世纪40年代末一直到80年代这段时期表现得极其反常。
图13.2分别列出了1890年至2015年间，两党在国会重大贸易立法上的投票情况，它显示出两党在投票上的合作不断加深。纵轴衡量了两党投票支持低关税或反对高关税的比重。从1890年《麦金莱关税法案》一直到1940年第二次延期《互惠贸易协定法案》，几乎每次投票都赤裸裸地反映出两党各自的政党路线，即共和党投票支持提高关税，反对降低关税，民主党则投票支持降低关税，反对提高关税。而共和党从20世纪50年代起支持贸易协定后，这种模式就开始走向瓦解。在这几十年里，国会对贸易问题的投票表决在大多数情况下都反映出两党合作。在很大程度上，是人们对外交政策的担忧促成这种两党合作模式（本文第十一章讨论过这个问题），并一直延续到1989年冷战结束。民主党丧失自己在南方的大本营，开始从北方（特别是“锈带”）获得大部分支持之前，这种合作模式一直持续。虽然民主党在20世纪70年代和80年代倡导了一些贸易保护主义法案，但他们支持了1984年和1988年的贸易法案以及乌拉圭回合谈判。不过《北美自由贸易协定》是一个转折点：这份协定签署之后，民主党对贸易法案的支持力度大大减弱。事实上，与90年代后期和21世纪初美国在贸易政策上的激烈争执相比，国会对《北美自由贸易协定》的投票结果几乎可以看作是两党合作的成果了。
图13.2 1890—2015年众议院的民主党人和共和党人对贸易法案的投票情况
资料来源：本书作者汇编整理。
美国政坛出现的一个重大变化是南方民主党人开始消亡，取而代之的是南方共和党人。从南北战争到大萧条时期，南方民主党人一直牢牢占据着党内的统治地位。他们的人数多于制造业聚焦区的民主党人，后者往往倾向于支持保护性关税。20世纪30年代，富兰克林·罗斯福及其新政巩固了民主党在北方城市选区的地位后，民主党人在地缘分布上愈发多元化，不过在50年代和60年代的平静期，外国竞争暂时偃旗息鼓，民主党内对于贸易问题并没有积怨。70年代的进口冲击将（代表工业带的）北方民主党推向自由贸易的反对面，而（代表纺织品带的）南方民主党则一如既往地支持自由贸易，这是因为当时已经推行了《多种纤维协定》保护纺织服装产业。南方民主党人的消亡削弱了民主党对自由贸易的支持力度。随着南方民主党的人数逐日下降，而且这个趋势在90年代初不断加速，北方民主党人逐步开始掌控民主党，并确定该党在贸易问题上的立场。“锈带”的北方民主党人习惯于满足工会的利益，并且适应了制造业就业机会流失的现状。他们不希望克林顿总统或其继任者继续深入地对贸易协定展开谈判，因为这将激发工会或其他选民群体的反对情绪。
虽然这种地缘上的变化改变了民主党的性质，但南方共和党人在意识形态上更倾向于支持自由贸易。在南方地区，民主党人被共和党人取而代之，削弱了纺织服装产业及其工会组织的影响力。以南卡罗来纳州为例，该州大力倡导限制进口的民主党参议员欧内斯特·霍林斯被共和党人吉姆·德明特（Jim DeMint）取代，而后者坚定地拥护自由贸易。共和党人没有为日薄西山的纺织产业挽救工作机会，而是集中精力将未加入工会的新制造业岗位引入南卡罗来纳州。随着南部各州的发展前景越来越国际化，同时它们竭力将国内外投资引入其他产业，该地区服装生产商的经济实力和影响力迅速衰落。
来自“锈带”的民主党人一直抱怨《北美自由贸易协定》等贸易协定只顾及大企业的利益，而忽略了工人（图12.7展示了这一点）。俄亥俄州民主党人马西·卡普托（Marcy Kaptur）抗议说：“我们的贸易政策在名义上满足了美国跨国公司的需求，这些公司的商业愿景和发展规划具有全球性，没有任何国家忠诚度可言。”“自由贸易的拥护者希望美国人民相信我们这些反对‘快速通道’授权的人对新的国际经济一无所知，而且采取的是‘美国垫底’战略，”伊利诺伊州民主党人威廉姆·里品斯基（William Lipinski）补充说，“他们认为我们是‘保护主义者’，就好像这个词很肮脏似的。好吧，如果说我努力保护美国的就业、美国的生活水平和美国的工薪家庭就是一个保护主义者，那么我很乐意被贴上这个标签。”
与此同时，其他地区，特别是西部各州的民主党人代表出口导向型产业，如高科技产业和航空航天业。他们秉承本党的传统立场，支持打开贸易的大门。民主党内部的地缘分歧不再像从前那样以南北为界，而是表现为与组织严密的工会关系紧密的州与缺少这种关系的州之间的分歧。
虽然民主党内部反对贸易的呼声越来越强烈，但同时它在国家政治中的影响力不断减弱。1994年共和党掌控了众议院以后就一直把持着它，直至2006年大选短暂地失去对国会的控制权，但很快就在2010年重新将它收入囊中。此外，美国的政治地理不断变化，也削弱了老派制造业地区在国会的力量。1990年人口普查之后，纽约州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州、密歇根州和伊利诺伊州这五个“锈带”最大的州在国会重新分配席位时失去了11个席位，在2000年的人口普查之后又失去了7个席位。与此同时，加利福尼亚州、得克萨斯州、佛罗里达州和亚利桑那州在1990年人口普查后获得了15个新的众议院席位，随后又在2000年人口普查后增加了7个席位。此外，艾奥瓦州、堪萨斯州、南达科他州和内布拉斯加州等中西部农业州从农业出口商的角度出发，继续支持出口导向的贸易政策，并将外国市场视为扩大销售的机遇。小麦、大豆、玉米、肉类和动物皮革的出口量仍然名列前茅。随着国家的政治重心从北部和中西部的工业区向南部和西部移动，贸易协定反对者的政治地位越来越低。各个地区的政治力量发生转变，意味着代表老派制造业利益的国会议员可能会试图阻止新的贸易协定，但他们的实力永远不足以推翻这些协定。
此外，美国已成为一个服务型经济体，农业和制造业在国家经济中的重要性和几十年前相比已经不可同日而语。劳动密集型制造业或工会化的制造业应对外国竞争时遇到的问题没有给绝大多数美国工人造成直接影响。制造业从业人员在就业总人口中的比例从1970年的25%以上下降到2000年的不到15%。在私营部门的就业人口中，参加工会的工人的比例也从1983年的20%下降到2014年的11%。这个人群的规模不断缩水相应削弱了工会的政治力量。
以上这些政治和经济因素以及世界贸易组织反对出口限制协议的新规则，使面临进口竞争的行业很难再像20世纪七八十年代那样得到大量贸易保护。例如，1997年至1998年的亚洲金融危机导致大量钢铁出口转移到美国。美国的钢铁进口量飙升，压低了钢铁价格，同时进口增长迫使美国钢铁企业削减产量或破产，在一定程度上导致17万钢铁工人失业。美国由此掀起了一波请求政府推出反倾销税和反补贴税的浪潮，但立法援助并没有随叫随到。尽管众议院在1999年3月高票通过了一部法案，要求采取进口配额，但每个人都知道这种努力最终会以失败告终：总统已经威胁会否决这部法案，参议院甚至不愿意花时间讨论这部法案。在这场周期性危机中，钢铁产业甚至无法让国会召开听证会，表明产业贸易政治已经发生翻天覆地的变化。如果在20世纪七八十年代遇到类似情况，国会会迅速要求采取行动，而行政部门则会与其他国家谈判出口限制协议。现在无论国会还是总统都不愿意代表产业采取行动，而世界贸易组织的规则也不再允许成员国签署出口限制协议，相关产业只能碰运气看政府是否会采取贸易救济措施。
虽然国会从来没有考虑通过任何新的进口限制措施，但它也不鼓励总统寻求新的贸易协定。事实上，当时几乎不可能在短时间内在任何多边或区域贸易讨论中取得成果。克林顿政府的兴趣点在于大力推进新的谈判来讨论电子商务、农业和服务业，在乌拉圭回合的基础上更上一层楼，但当时的全球情绪不利于开展新的贸易谈判。欧盟和日本都不愿进一步深入讨论它们的农业政策，发展中国家还在忙于消化自己在乌拉圭回合中做出的承诺，因此绝大多数世界贸易组织成员国并不热衷于启动新的谈判。
事实已经证明世界贸易组织在解决贸易争端方面发挥了极其宝贵的作用，但各成员国不愿推进新的贸易谈判。当下的多边体系不再像过去的谈判回合一样主要由美国、西欧和日本构成。发展中国家已经充分参与其中，因此要使所有参与国对谈判议程达成共识愈发困难。例如，克林顿政府和国会的民主党人希望确保所有的新贸易协定中都包含关于劳工标准和环境的条款，但遭到发展中国家的强烈抵制。后者担心发达国家可能会利用这些条款阻止它们出口劳动密集型制成品，因此很不放心在贸易协定里加入关于工人权利的强制性条款。1996年在新加坡举办的第一次世界贸易组织部长级会议上，发展中国家拒绝了美国的提议，不愿将劳工标准纳入贸易议程。
1999年在西雅图举行的第二次部长级会议更加波折。由于包括工会、环保团体、人权活动家、宗教组织等在内的各类团体都对这个贸易体系怨声载道，所以此次部长级会议吸引了大批公众前来抗议。这些团体担心新的世界贸易组织协议会侵犯国家主权，为了保护环境和工作条件而破坏国内法规，尽管事实证明这些担忧不过是杞人忧天。抗议者中包括一些被贸易官员斥为“娱乐性革命者”的非主流团体，如无政府主义者，而部分无政府主义者在西雅图市中心肆意打砸商店橱窗。防暴警察因此出动，并与骚乱者发生冲突，他们使用了催泪瓦斯，大规模逮捕骚乱分子。这些冲突被称为“西雅图之战”，后来还被拍成同名电影。
虽然会议中心外喧嚣混乱的抗议活动成了媒体的主要关注点，但世界贸易组织成员国仍然未能就新一轮谈判的议题范围达成共识，所以此次部长级会议不欢而散。其中的一个关键问题是劳工标准。发展中国家认为这个问题已经在新加坡部长级会议上提出过。而克林顿总统再次提出这个问题，而且他在发表以下言论时很可能不经意间破坏了此次会议，他说：“最终我会支持一个对违反劳工标准协议的行为进行制裁的体系”。这一声明“使与会代表感到震惊，就连克林顿自己的谈判代表也不例外”。发展中国家最大的担心由此坐实。这次会议结束时没有决定是否要启动新的谈判，却让发展中国家对新贸易谈判议程的内容更加忧虑。
美国参与的其他区域性贸易倡议也没有取得进展，如美洲自由贸易区（FTAA）和亚太经济合作组织（APEC）。不过，克林顿政府成功地说服国会通过了2000年《非洲增长与机遇法案》，该法案对撒哈拉以南非洲国家进口的特定产品给予免税待遇，但不可避免地再次与工会之间争执不下。此外更重要的是，中国加入了世界贸易组织。
中国与世界贸易扩张
1989年东欧共产主义政权覆灭，后来又发生了苏联解体，使这些国家也融入全球经济，尽管它们对全球贸易的影响极小。这些事件产生的更重要的后果是，很多发展中国家采用的社会主义计划经济声名不再。这种经济模式往往设置极高的贸易壁垒，并且采纳国家主导的工业化政策。发展中国家看到中国台湾和韩国的出口导向型经济增长政策在20世纪六七十年代大获成功后，开始推行市场化改革，特别是放松国家对经济的管控，包括对国际贸易打开本国市场的大门。即使美国的政策没有任何调整，全球各国在80年代末和90年代初纷纷开展的经济改革也提升了发展中国家在全球贸易中的参与度，对美国经济产生了深刻的影响。
最大的变化发生在中国。20世纪70年代，中国约有10亿人口，是全球最贫穷的国家之一，而且它基本上没有进入全球市场。1978年，邓小平使这个闭关锁国的经济体打开国门，开始从严格受国家管控的中央计划经济体系向私营企业受限的市场化经济体系转型。农业集体经济逐步退出，私人农业经济逐渐引入；外贸方面的国家垄断被废除；外国投资进入中国逐渐得到允许并且贸易壁垒分阶段被清除。
这些政策改革推动中国经济以惊人的速度加速增长，它的对外贸易由此实现快速扩张。随着数以亿计的非技能工人走出农村，在沿海的制造业中心就业安家，中国很快成为世界上最大的劳动密集型产品出口国，特别是服装、鞋类、玩具和体育用品出口，同时还是全球消费电子产品的组装地。在20年的时间里，中国对全球市场和贸易往来产生了巨大的影响。1980年时，中国在世界出口中的比重几乎可以忽略不计，到了2000年就攀升到5%，进而于2014年达到12%。
1949年共产主义革命在中国取得成功之后，美国与它几乎没有任何接触。这种状态一直持续到1972年尼克松总统开启他著名的北京之行。1980年，卡特总统对中美贸易打开了大门，允许中国进入美国的货物享有最惠国待遇，而不是被征收较高的非最惠国关税（当时美国尚未取消1930年《霍利-斯穆特关税法案》中推行的非最惠国关税）。《1974年贸易法案》赋予总统每年给予共产主义国家最惠国待遇的权力，但前提是国会不会投票反对总统的决定。1989年政治风波之前，中国每年都被授予最惠国待遇且没有引起任何争议。1989年之后，国会试图将中国的最惠国待遇与其改善人权状况的进展相联系，但事实证明很难让不断膨胀的商业利益服从美国对中国人权状况的担忧。在整个20世纪90年代，克林顿总统始终表示同时从政治层面和经济层面接触中国，有助于实现美国的外交政策目标（其中包括人权目标），而取消中国的最惠国待遇无法达到这个目标，只是从根本上切断双边贸易。
进入90年代后，美国开始讨论中国加入《关贸总协定》的条件。一旦中国加入《关贸总协定》，它就必须遵守其规则，美国则有义务在不进行年度审核的情况下授予中国最惠国待遇。要让美国允许中国加入《关贸总协定》，中国必须承诺在关税削减和市场准入方面推行广泛的一揽子措施。到了1995年，中国还必须认可乌拉圭回合一揽子协定的内容。虽然其他国家愿意接受中国加入世界贸易组织，但美国一再推迟这项工作，希望尽可能迫使中国做出更多让步。
1999年11月，美国贸易代表查琳·巴尔舍夫斯基（Charlene Barshefsky）在西雅图举行的世界贸易组织部长级会议上宣布中美已经达成协议，美国将支持中国加入世界贸易组织。中国同意大幅削减关税，将平均关税从25%下调至9%，逐步取消进口配额和许可要求，并承诺开放服务业，遵守与贸易有关的投资措施和知识产权协定。美国没能让中国在国企改革和政府采购方面做出太多承诺，但中国允许美国动用专门针对中国的特殊保障条款避免进口激增，并在相当长的时间内采用针对非市场经济体的特殊方法应对倾销和补贴问题。
国会必须批准与中国建立“永久性正常贸易关系”才能使这份协定生效。由于美国国内关于《北美自由贸易协定》和“快速通道”授权的激战刚刚结束没多久就出现了中国入世的问题，所以政府决定在大选年提请国会投票表决中国的贸易地位问题时，民主党人对这个做法相当不满。加利福尼亚州民主党众议员南希·佩洛西（Nancy Pelosi）抱怨：“总统在我们努力拿下众议院的重要关头，在民主党内撒下了不和的种子。”民主党人不希望再爆发像《北美自由贸易协定》那样的论战，即各方的辩论焦点在于是否应该批准另一个工资水平较低的发展中国家永久性地进入美国市场。由于中国的劳动力规模远远大于墨西哥，而工资水平比它更低，所以中国对美国经济的影响可能比墨西哥大得多。
商界和农业生产商强烈赞成赋予中国“永久性正常贸易关系”。已经投资于中国或与中国企业签署了合同的美国跨国公司希望确保自己在中国制造或组装的货物运回美国时能够享有较低的最惠国税率。这些公司还预见到，如果能够扫清中国政府设置的壁垒，建立和执行贸易规则，那么它们对华出售产品的增长潜力极大。此外，数十个代表农民、生产者和加工者的农业团体极力敦促国会通过这部法案，因为他们认为中国对大豆和其他农产品出口来说是一个极其庞大的市场，而且其规模还在不断扩张。此外，这些团体担心，一旦国会拒绝赋予中国“永久性正常贸易关系”，那么它们的对华销售情况就会输给那些已经赋予中国最惠国待遇的欧洲或亚洲竞争对手。许多外交政策专家也认为，与中国加强贸易联系和一体化程度会促进双边接触并巩固地区安全。他们甚至希望这种接触能够推动中国的法治进程，改善其人权状况，或许还会鼓励民主运动。
反对赋予中国“永久性正常贸易关系”的人群强调了与中国加强贸易可能带来的潜在问题：美国可能因此丧失大量就业机会，导致美国的贸易赤字节节攀升，中国的人权问题尚未解决，且中国的劳工和环保标准不够充分。这个人群的范围远远超过了反对《北美自由贸易协定》的群体，因为除了劳工和环保团体以外，人权活动家甚至部分政治权利团体也加入这个阵营，如社会保守派、宗教团体和国家安全鹰派。他们反对任何可能让共产主义国家和潜在对手变强的举措。许多保守派担心向中国转让先进技术会威胁美国的国家安全。这些团体相信，每年审查中国的最惠国待遇使美国对中国拥有更大影响力，也是让中国守规矩的唯一途径。因此，共和党对赋予中国“永久性正常贸易关系”这个提案的支持力度不及之前对贸易倡议的拥护。
关于中国“永久性正常贸易关系”的辩论再现了美国激辩《北美自由贸易协定》时表现出的很多特点。少数党领袖理查德·戈普哈特和少数党党鞭大卫·博纳在众议院牵头带领民主党人反对这一提案；白宫邀请多位前总统回到华盛顿，帮助他们力证与中国加强贸易的合理性；国会议员不断推迟宣布自己的投票决定，直到最后一分钟才公之于众。虽然美国经济已经接近商业周期的顶峰，失业率还不足4%，但由于贸易问题仍然具有极强的政治敏感性，所以众议院的投票形势不容乐观。在众议院投票前一周，大约有100多位众议员没有表明自己的态度。2000年5月，众议院进行广泛讨论后，以237票对197票的结果同意赋予中国“永久性正常贸易关系”。共和党以164票对57票的结果赞成该提案，民主党（包括两名独立人士）以140票对73票的结果反对该提案。当年晚些时候，参议院以87票对13票的结果轻松通过该提案。随后克林顿总统签署法案，为中国加入世界贸易组织铺平了道路。
从1980年开始，美国每年都赋予中国最惠国待遇，所以与中国建立“永久性正常贸易关系”并没有改变中国货物进入美国时的关税水平。然而，正如图13.3所示，在接下来的8年里，中国对美出口直线上升，对美国造成的进口冲击远远超过了日本在20世纪80年代对美国的冲击，或者墨西哥在90年代对美国的影响。是什么导致中国对美出口激增？这对美国经济和贸易政治产生了什么影响？
中国对美出口在20世纪90年代和21世纪头10年初快速增长的主要原因是中国经济规模庞大而且在迅速扩张。在近30年的时间里，中国的实际GDP增长速度每年超过10%，它在21世纪初一跃成为世界第二大经济体。无论在供给侧（中国出口大量劳动密集型制成品）还是需求侧（中国进口大量原材料和大宗商品），中国的经济扩张都对世界市场造成了巨大冲击。国会同意赋予中国“永久性正常贸易关系”是美国进口在2001年后大幅增长的原因之一，因为它消除了中国对美出口是否继续享有优惠关税待遇的不确定性。一旦中国失去最惠国待遇，那么中国出口货物的平均关税将从4%上升到37%，部分货物的税率甚至高达70%。如果两国关系恶化，美国可能重新对中国对美出口征收高额税收。这种威胁抑制了部分贸易和投资。
图13.3 各国进口在美国GDP中的占比
资料来源：根据由作者美国普查局的数据汇编整理而成。
进口激增是2001年至2003年美国制造业就业岗位异常大幅减少的原因之一。尽管美国在2001年经历了短暂的经济衰退，但在此期间制造业的就业率下降幅度高达17%，似乎与经济温和衰退的程度完全不成比例。除了2001年至2003年短暂的窗口期以外，相关估算表明，自20世纪90年代至21世纪头10年，中国进口大幅增长，对美国部分进口竞争性产业的就业影响极大。奥托、多恩和汉森（Autor、Dorn and Hanson，2013）的研究认为，1990年至2007年，美国制造业减少的就业人数中有21%是由中国进口造成的，由此流失的工作岗位达到150万个。他们的研究结果表明，1990年至2000年，中国进口导致54.8万个美国制造业工作岗位流失；2000年至2007年，又流失了98.2万个工作岗位。其中许多工人因为技能不足或缺少教育背景而无法在出口部门或其他制造业实现再就业。此外，这部分工人的地域流动性也不足，没有迁往其他正在创造出就业机会的地区。反之，他们往往被迫在服务业找份工作糊口，或者完全退出劳动力大军，参加政府的残疾人救助项目。
此外，由于受到进口冲击的产业多为技术水平不高的劳动密集型制造业（如服装产业和家具制造产业），所以进口带来的负面影响在地域分布上主要集中于田纳西州、密苏里州、阿肯色州、密西西比州、亚拉巴马州、佐治亚州、北卡罗来纳州和印第安纳州等地区。服装产业受到的冲击尤为显著。由于中国经济崛起的时候，美国恰好在逐步废除《多种纤维协定》，这两个因素相结合，给了美国服装产业沉重的一击：在20世纪90年代和21世纪头10年，尽管美国整体经济在飞速发展，但服装产业的产量和就业情况下滑惊人。1995年至2005年，许多服装工厂纷纷倒闭（贫困县和农村县的情况尤为严重），约50万服装业工人就此失业。在某些情况下，纺织厂和服装厂只是停工，然后把设备拆下来运往中国和南亚国家继续生产。
尽管中国进口对美国造成了强大的冲击，但当时它造成的失业问题被其他国家层面的因素掩盖了，所以并未受到太多关注。在20世纪90年代，劳动力市场增长强劲，为那些因为中国进口而失业的工人创造出其他就业机会。由于纺织服装产业的工人薪酬远远低于普通制造业工人的工资，所以失业人员再就业后拿到的工资可能与之前持平，甚至高于过去。在21世纪头10年，火爆的住房市场为建筑业创造出新的就业机会，因此进口造成的失业问题没有受到关注。事实上，就在中国进口激增的同时，美国的全国失业率在2002年至2006年保持着持续下降的态势。不过，从总体上说，这一时期的失业工人境遇要糟糕得多，因为劳动力市场不像之前那么强劲，而且失业工人再就业的选择减少了。我们仍然可以从这个角度理解这些流失的就业机会：每年中国进口可能导致97 000名制造业工人非自愿失业（这是平均水平，已经将自愿离职的情况考虑在内进行了调整），不过他们在同期制造业非自愿失业总量中的占比不足20%，在全部非自愿失业中的占比不到5%。
中国对美出口远远不是美国制造业就业在这一时期大幅下滑的最重要因素。工业制成品的生产正在经历翻天覆地的变革。新兴技术和资本设备只需雇用少量技术工人（如工程师），就可以在员工越来越少的情况下不断提升产量。譬如在20世纪80年代，生产一吨钢需要18人工工时，到了2015年只需要2人工工时。有一项研究认为在2000年至2010年，美国制造业流失的工作机会中有87%是由生产率提高造成的，只有13%是由贸易导致的。然而，在贸易造成的失业中，有两个离群值表现得特别明显：家具产业的就业机会减少了40%，服装和皮革产业的就业减少了44%。它们都是技术水平不高的劳动密集型产业。
令人意外的是，中国和其他发展中国家的进口在这一时期对美国收入不平等造成的影响并不大。美国的工资不平等水平是从19世纪80年代开始上升，当时全球贸易正在加速增长[人们用大学毕业生与高中毕业生的工资差异衡量工资不平等水平，或用非生产工人（白领）与生产工人（蓝领）的工资差异衡量它]。人们普遍认为，贸易增长（特别是与劳动力丰富的发展中国家加强贸易）会压低非技能蓝领工人相对于技能白领工人的工资水平。然而，经济学家普遍认为，发展中国家对美进口不断增长不是导致美国工资不平等加剧的主要原因。有一项估算表明，1980年至2006年，与低工资国家开展贸易对大学生工资溢价提升的贡献度不足10%。劳伦斯（2008，第37页）发现：“如果在1981年至2006年，工资不平等水平没有受到影响，那么2006年蓝领工人的工资会比实际水平高出1.4%，而且工资不平等受到的影响几乎都发生在2000年之前。”此外，贸易增长和工资不平等水平上升并不是同时发生的：20世纪80年代，美国的工资不平等水平急剧上升，而当时它与发展中国家的贸易增长速度较慢；低收入国家的进口在20世纪90年代和21世纪头10年开始加速增长时，美国的不平等程度趋于平稳。因此，“近期美国的不平等水平上升与全球性力量（如外来移民、美国与发展中国家的贸易扩张等）没有什么关系，而人们原本预期这些力量对非技能工人造成的影响最大。”劳伦斯（2008，第73页）总结：“恰恰相反，不平等加剧的根源在于超级富豪在收入中的占比越来越高（而贸易对这种变化产生的影响很小），而且利润在收入中的占比上升，其中多半是周期性因素造成的。”
来自中国的进口在2001年至2007年激增还对美国的宏观经济产生了重要影响。美国的经常账户赤字总额在2007年创下历史纪录，达到GDP的6%，但与20世纪80年代美国的经常账户赤字较小时一样，这种现象并没有引起人们的警觉。与此同时，2007年中国的经常账户盈余像吹气球一样迅速膨胀至GDP的10%，这种增长幅度远远超出了发展中国家飞速发展时的正常范围。美国对华出口的增长速度完全赶不上中国对美出口的增长速度，美国与中国的双边贸易赤字从2000年的830亿美元增长到2007年的近2600亿美元。
人们并不是没有注意到中美双边贸易的失衡状况。与20世纪80年代对待日本的态度一样，人们关心的是汇率问题。然而日本与美国的贸易顺差是由私人资本外流驱动的，但中国与美国的贸易顺差涉及中国政府对外汇市场的干预。从20世纪90年代中期开始，中国将其（人民币）币值与美元挂钩，迅速积累起大量外汇储备，从2000年的不足2亿美元增长到2007年的1.6万亿美元，进而在2014年达到最高值，接近4万亿美元。这么庞大的外汇储备表明，中国央行正在购买美元并出售人民币，使人民币一直处于被低估的情况并提振出口。
随着中国对美出口大幅增长，一些美国生产商开始抱怨中国的货币政策使该国掌握了不公平的贸易优势，引起国会议员的关注。从2003年开始，纽约州民主党参议员查尔斯·舒默（Charles Schumer）和南卡来罗纳州共和党参议员林赛·格雷厄姆（Lindsay Graham）提出一份议案，要求在人民币汇率升值之前对中国商品征收27.5%的关税。（他们对15%和40%取简单平均数得出了27.5%，而15%和40%分别代表了当时对人民币汇率低估程度的两种估算结果。）随后国会议员提出了100余项类似议案，但都在委员会不了了之。
老布什政府几乎没有质疑中国的货币政策，至少没有在公开场合这么做过。《1988年综合贸易和竞争法案》要求财政部长每半年对美国的主要贸易伙伴提供汇率政策报告，研究“这些国家是否为了避免有效调整国际收支平衡或在国际贸易中获得不公平的竞争优势，而操纵其本币与美元之间的汇率”。美国财政部从未将中国称为“货币操纵国”，但官员们在悄悄地推动中国调整货币政策。2005年7月，中国开始允许人民币对美元稳步升值。
2008年金融危机改变了整个局势。当时美国的进口直线下滑，美国的经常账户赤字大幅减少。这场危机还使中国的经常账户盈余下降到GDP的3%左右，这个水平的可持续性更强，有利于缓解双边贸易的紧张态势。不过经历了这次调整之后，众议院仍然于2010年通过一部法案，允许商务部在涉及反补贴税的案子中将货币币值低估定义为出口补贴，但参议院没有讨论这部法案。
由于中国进口的大幅增长主要集中在部分产品上，所以美国国内生产同类产品的地区的立法者往往投票反对进一步签署贸易协定。例如，来自北卡罗来纳州第六区的保守派共和党人霍华德·科布尔（Howard Coble）曾在1993年投票支持《北美自由贸易协定》。但从中国进口的厨柜和纱线对他所在选区的工人造成威胁后，他从21世纪头10年开始投票反对签署贸易协定。他不是唯一这么做的议员：在21世纪头10年，中国进口对自己选区造成不利影响后，部分众议员纷纷投票反对贸易协定，只是他们的力量不足以阻止这些协定通过国会审议（后文将讨论这个问题）。
与20世纪80年代受到日本进口产品冲击不同的是，21世纪初美国受到中国进口产品的强大冲击后没有采用太多保护主义政策。诚然，中国成为美国企业要求征收反倾销和反补贴税的目标，就像日本当年被迫对汽车、钢铁、半导体和其他很多商品采取出口限制措施一样。但要求限制中国进口产品的政治压力远远小于当年日本冲击美国时的情况，造成这种现象的部分原因是在华发展的外国企业规模远远超过外国企业在日本的发展规模。人们认为无论对于外国产品还是外国投资来说，日本都是一个封闭的市场，而中国对外国品牌和外国投资相对开放。日本出口产品都是日本生产商在本土生产的（如丰田、本田、松下、索尼），对美国生产商构成了直接竞争，但中国出口产品是由美国公司自身外包的，而且都是美国知名品牌（如耐克鞋、沃尔玛出售的服装、苹果的电子产品等）。很少有美国消费者能说出一两个中国本土的品牌，但谈到日本品牌则如数家珍。
中国对美出口的主要产品包括消费电子产品、体育用品和玩具、服装鞋履和家具等，它们所涉及的产业在美国早已陷入长期衰落的状态，而且美国国内市场上的此类产品也多半进口于其他亚洲国家。此外，中国在全球消费电子产品出口中所占的份额极大，反映出其劳动力成本低廉，但并不说明它的技术成熟度较高。这使中国成为世界上开展大规模劳动密集型装配业务时成本效益最高的国家。事实上，中国对美出口的价值中只有一半确实来源于“中国制造”。它的出口中有不少是加工产品或外国生产的零部件组装成的产品，这意味着它们的大部分价值都来自从日本、韩国、德国和美国等国家采购的半成品。
因此，在20世纪初，美国国内倡导保护本国生产者免受中国进口产品冲击的人比20世纪80年代时抵制日本进口产品的人少得多。他们不再认真地把限制进口当作一种政策选择。全球化的大企业强烈支持保持贸易开放。美国国内的很多企业可以在世界市场上获得各种各样的半成品，因此也受益匪浅。此外，与中国进口产品直接竞争的美国本土企业在国会中政治影响力有限，服装和家具产业的衰落已经清晰地反映出这一点。世界贸易组织不允许采用出口限制协议，国内企业只能向政府请愿，要求对中国征收反倾销和反补贴税。对中国开征特定关税不会刺激美国生产，只会使其他亚洲供给商取代中国提供的部分进口。如果美国不从中国进口消费电子产品、体育用品和玩具、服装鞋履和家具，那么很可能从其他亚洲国家进口这些商品。实际上，中国对美出口增长的部分原因是它取代了其他亚洲供货商或其他地区的供货商。
小布什的双边主义
克林顿政府一手推动《北美自由贸易协定》和乌拉圭回合的协定顺利通过国会审议，并将中国领进全球贸易体系，使美国贸易政策的格局发生了翻天覆地的变化，而且加速了全球化的进程。不过，虽然克林顿总统一再强调经济变革不可避免，但他也承认公众对贸易有所忌惮，所以他的立场显得不够坚定。与此形成鲜明对比的是，他的共和党继任者小布什（George W.Bush）谈及自由贸易时口气比克林顿坚定得多。尽管在小布什执政期间，美国经济明显疲软，但他没有理会很多美国人对自由贸易的疑虑。小布什政府成功地使国会通过8份双边贸易协定，但在实现这些目标的同时也激化了民主党的反对情绪。
小布什在2000年竞选期间口气坚定地盛赞了自由贸易带来的经济、政治和道德裨益。他承诺要保住政府的贸易谈判权，完成政府提请国会审议的《美洲自由贸易区协定》（FTAA），并启动新的多边和双边贸易谈判。然而，与大多数总统候选人面对的形势一样，选举政治对小布什至关重要。钢铁产业仍未从1997年至1998年进口激增带来的打击中完全复苏，而俄亥俄州、宾夕法尼亚州和西弗吉尼亚州又是选举中的关键州。小布什的竞选伙伴理查德·切尼（Richard Cheney）在西弗吉尼亚州的一家钢厂举行竞选活动时承诺要救助钢铁产业。切尼对工人说道：“如果贸易伙伴违反了我国贸易法，那么我们会迅速有效地做出回应。我们不应该考虑其他应对方式而让政治战胜原则。”这一承诺非常稀松平常，因为自从林登·约翰逊执政以来，历届美国政府都对钢铁产业提供了贸易保护。唯一的例外是克林顿政府。
大选结束后，新一届政府就要兑现竞选时对钢铁产业做出的承诺。美国钢铁工人联合会和美国国会钢铁议员团表示，只有政府采取行动抵制钢铁进口后，他们才支持赋予政府新的贸易谈判权。2001年6月，小布什政府为了避免钢铁产业申请反倾销调查而另辟蹊径，代表钢铁产业启动了201条款中的“例外条款”。这是有史以来美国政府第一次启动该条款。当然，美国国际贸易委员会仍须裁定进口是钢铁生产商“受到严重伤害的重要原因”。虽然在1997年至1998年亚洲金融危机肆虐期间，美国的钢铁进口量大幅增加，但随后就在1999年至2000年间大幅回落。这引发了人们的质疑：已经到了2002年，是否还可以对三四年前激增的进口征收“例外条款”税。世界贸易组织的保障协议要求在进口绝对值增加的情况下才能提高税率，而在1999年之后，钢铁进口的绝对量并没有增长。不过，国际贸易委员会认定某些品类（而不是所有品类）的钢铁进口增长导致钢铁产业受到了伤害。
2002年3月，政府内部进行辩论后，总统接受了国际贸易委员会的建议，对特定进口钢种征收高达30%的关税。在这一特殊案件中，政府提供的保护措施存在很多漏洞。此项决定涵盖的钢铁进口中有37%左右免交保障税（safeguard duties），其中包括与美国签订了自由贸易协定的国家对美国的钢铁出口和发展中小国对美国的钢铁出口。此外，政府还规定了征收保障税的期限为三年零一天。世界贸易组织的规则规定，任何打算实施三年以上的保障措施都要进行中期审查，这意味着这项措施推出一年半以后，美国政府就可以重新审视这个问题并调整或取消关税。
与此同时，欧盟和其他很多国家迅速通过世界贸易组织的争端解决机制质疑美国在钢铁产业上采取的行动。2003年，世界贸易组织的专家小组发现国际贸易委员会的裁决不符合保障协定的要求，上诉机构重新审议了这项裁决。随后美国政府面临三个选择：取消钢铁的进口税，继续征收高关税并接受上诉国家对美国出口的报复行为，下调其他货物关税作为补偿。做出选择的时机与进行强制性中期审查的时间恰好重合。小布什政府在这个时间点宣布，保障税已经实现预期目标，因此可以被取消。政府对钢铁产业的救助措施遭到美国和全世界媒体报道的批评，而且这项措施生效的时间贯穿了2002年中期选举，已经充分完成其政治使命，此外，当时恰好国内钢价回暖，大幅提高了钢铁产业的利润率，所以美国政府做出取消钢铁税的决定时没有遇到太多阻力。
小布什政府的主要工作重心是从国会获得谈判权，开展新的贸易协定谈判。后来在小布什政府出任首位贸易代表的罗伯特·佐利克（Robert Zoellick）早在大选之前就简单描绘了众所周知的“竞争式自由化”（competitive liberalization）政策的大致框架。过去，美国的关注点是通过《关贸总协定》实现多边贸易自由化，偶尔在时机来临时签订双边和区域贸易协定（如《北美自由贸易协定》）。小布什政府打算更加积极地推动双边和区域贸易谈判，以这种方式对那些因为不愿降低本国贸易壁垒而拖延多边谈判的国家施加压力。佐利克就职后立刻开始干劲十足地依照这一议程请求国会授予政府“贸易促进权”（Trade Promotion Authority，TPA），这成了“快速通道”谈判授权的新名字。“如果政府缺少这一授权，那么在其他国家已经大力推动贸易协定的背景下，美国会停滞不前，”佐利克表示，“故步自封或者陷入党派分歧的泥潭造成的代价是我们承担不起的。其他国家会从美国手中夺走贸易领导者的职责。”尽管国会在共和党的掌控之下，但它仍然不愿推进如此宏大的贸易议程。在2001年春季和夏季，由于“贸易促进权”未能在国会得到足够支持，所以众议院议长、伊利诺伊州共和党人丹尼斯·哈斯特尔特（Dennis Hastert）被迫三次推迟对它的投票表决。公众对贸易问题仍然极其敏感：距离“西雅图之战”和与中国建立永久性正常贸易关系引发的争议过去还不到两年时间，而且美国经济正处于温和衰退之中。
佐利克希望利用原定于11月在卡塔尔多哈举行的世界贸易组织部长级会议启动新一轮多边贸易谈判，并说服国会通过授予政府“贸易促进权”的提案。当然，之前1999年在西雅图举行的世界贸易组织部长级会议是一场灾难，没什么人认为多哈部长级会议会取得成效，当时的迹象显示此次会议仍然会争论不休。但2001年9月11日美国遭受的恐怖袭击暂时改变了国际风云。各国团结在美国周围以示支持，而且世界贸易组织成员国同意开启新一轮贸易谈判。但即便如此，很多发展中国家还是不愿意参与其中。它们越来越觉得自己在乌拉圭回合中承担的义务过多，特别是在知识产权方面，而乌拉圭回合对他们承诺的农业和服装产业市场准入，要么从未付诸实施，要么因中国主导这些领域而难以兑现。发展中国家坚持认为，如果要开始新一轮谈判，就必须调整乌拉圭回合的谈判结果。因此，在多哈举行的谈判被命名为“多哈发展议程”，并承诺会重点关注发展中国家的经济利益。
有望达成新一轮多边贸易谈判的前景有利于布什政府赢得国会对“贸易促进权”的支持。对于历届分治政府来说，总统需要建立两党联盟才能推进自己的贸易议程：罗纳德·里根和老布什与民主党执掌下的国会就曾通力协作达成目标；比尔·克林顿难以获得足够的党内支持，只有拿到共和党的支持票才能通过贸易协定。但小布什在国会中拥有共和党多数席位，只要共和党团结一致，不需要民主党的选票也能通过贸易协定。因此，国会对贸易问题的投票结果党派色彩极浓。共和党深信民主党人不会与他们合作，所以基本没有投入时间和精力促使两党共同支持新的贸易倡议。相反，政府和共和党领袖把工作重点放在如何利用其多数党优势上，以使不包含劳工和环境条款的贸易协定通过国会审议。在他们看来，尽管劳工和环境条款可能会赢得部分民主党人的支持，但它们带来繁重的监管工作可能会限制贸易，从而拖累整个贸易协定。
2001年12月，众议院以充分体现党派主张的投票结果（215票对214票）通过了《2001年两党贸易促进权法案》，其中共和党以194票对24票支持这部法案，民主党以188票对20票反对。美国政府和众议院领袖对国会的共和党人施加了巨大压力，要求他们不得偏离本党路线，不得在战争时期破坏总统的努力。授予政府“贸易促进权”的法案未能在1998年通过国会审议，但在2001年迎来了转机，这是因为一方面2001年的共和党众议员在人数上超过了1998年（由此为这份法案增加了13张支持票），另一方面从反对这份法案转为支持它的共和党人在人数上超过了之前支持这份法案但随后反对它的民主党人（由此又增加了16张支持票）。然而，这场投票的党派色彩表明共和党人计算票数时出现了小幅误差，因为就连他们自己的部分成员也对贸易问题持保留意见。密苏里州民主党众议员桑德·莱文（Sander Levin）警告说：“这一授权不是那种可以促进贸易政策广泛获得两党支持的授权。如果再来一场险胜的投票结果，那绝不是美国贸易政策的胜利，而是意味着每份新贸易协定都会遇到麻烦，因为每次都要一而再再而三地讨论所有完全相同的问题，进行完全相同的辩论。”
不管怎样，由于美国既无法说服欧盟在农业补贴问题上做出妥协，也不能推动发展中国家实施更多贸易改革，所以多哈回合很快陷入僵局。事实上，各国在多哈达成妥协，为这一回合的谈判贴上“发展”的标签时，就已经播下不和谐的种子。这轮谈判开始后不久，就有太多国家将各种各样的利益诉求摆上谈判桌，显然要想达成协定难如登天。不过在农业和非农业市场准入谈判方面取得的进展喜人，所以2008年各国部长希望解决剩下的问题，圆满结束谈判。然而，当谈及发展中国家在进口激增的情况下上调农产品关税的程度时，美国和印度之间爆发了争执，导致谈判陷入僵局。双方都拒绝做出任何让步，会议以失败告终。这个僵局看起来毫无转机的可能性，标志着多哈回合彻底崩溃。随后这轮谈判磕磕绊绊又进行了几年，各国都没有切实地做出努力取得突破。2015年12月在肯尼亚内罗毕举行的世界贸易组织部长级会议上，各成员国未能重申多哈回合的谈判议程，使这一轮谈判彻底搁浅。这是《关贸总协定》的参与者第一次未能完成贸易谈判。
当然，早在多哈回合中的问题充分暴露之前，佐利克就已经暗示美国政府将采取“竞争式自由化”的策略，利用双边和区域贸易协定对不愿推行改革的国家施加压力。因此，小布什政府迅速与有意愿的合作伙伴达成贸易协定。在此之前美国只签署了四份自由贸易协定，即1985年与以色列签署的自由贸易协定，1988年与加拿大签署的自由贸易协定，1993年签署的《北美自由贸易协定》，以及随后在2001年与约旦签署的自由贸易协定（这份协定是由小布什政府最终签署的，但谈判是由克林顿政府发起的）。佐利克迅速启动了多项双边贸易谈判。在2002年至2007年的6年间，美国与新加坡、智利、澳大利亚、摩洛哥、巴林、阿曼、秘鲁、韩国、哥伦比亚、巴拿马和五个中美洲国家签订了贸易协定（即《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》，CAFTA-DR）。它与非洲南部五国、马来西亚、泰国和阿拉伯联合酋长国的谈判以失败告终。计划推进的美洲自由贸易区和中东自由贸易协定也未能取得进展。
从美国的角度看，它主要出于外交政策的目的签署这些自由贸易协定，因为它们能够为美国带来的商业利益极小。为什么其他国家愿意与美国达成自由贸易协定？许多发展中国家都希望锁定本国的经济改革（如降低贸易壁垒），并确保本国产品顺利进入美国市场，以此吸引对本国的外国投资。例如，根据普遍优惠制，秘鲁对美出口的所有品类几乎都享受免税待遇，但能够享受这种待遇的出口数量不得超过一定限额，结果限制了这些部门获得的投资。秘鲁希望清除对美出口的所有障碍，与墨西哥和其他国家享有同样的市场准入待遇。
表13.2显示，美国最初签署的自由贸易协定引发的争议相对较少，很容易在共和党掌控下的国会中通过审议。2003年，国会以悬殊的投票结果通过并批准了美国与智利和新加坡签署的贸易协定。这是美国首次与南美国家和亚洲国家签署自由贸易协定。它从20世纪90年代初开始就断断续续地与智利开展贸易谈判。与新加坡签署的协定主要涉及服务业，因为该国几乎没有制造业。2004年，国会还通过了政府与澳大利亚和摩洛哥签署的贸易协定，它们是美国在伊拉克和阿富汗战争中的盟友。由于美国与这些国家的双边贸易量很小，所以从经济的角度说，以上贸易协定都没有引起重大反对。这两个国家都不生产具有政治敏感性的劳动密集型制成品。当它们的出口产品威胁到美国国内的产业时（如澳大利亚出产的食糖），这份协定设置了较长的期限逐步清除贸易壁垒，或根本不在这些领域推行贸易自由化。
表13.2 美国签署的区域和双边贸易协定
资料来源：历年Congressional Quarterly Almanac。
与哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等中美洲国家和多米尼加共和国签署的《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》引发的争议要大得多。2005年对这份协定的辩论重演了10年前《北美自由贸易协定》谈判时的情形，不过规模要小得多。虽然这些国家的经济体量与美国相比微不足道，与美国的贸易量也极小，但反对这份协定的人群将它描述为《北美自由贸易协定》的大规模延伸，对美国构成了严重威胁。和过去一样，反对者再次声称这份协定使美国向工资水平较低的发展中国家打开进口的大门，这会伤害到工人，使他们失业或工资减少，而所有福利都流向跨国公司。如人们预期的那样，工会坚决反对这份协定。不过尽管这份协定使纺织产业遭遇不少困难，但纺织厂主并没有团结起来反对这份协定。时至今日，许多企业已经热情接纳了全球化。
与之前辩论《北美自由贸易协定》时的情形一样，政客夸大了《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》可能带来的经济后果，因为它涉及的经济体只占美国经济规模的2%。不过虽然涉及的美国利益微乎其微，但政府需要付出相当可观的努力推动这份协定通过国会审议。由于投票结果存在很大不确定性，所以到了众议院的投票日那天（2005年7月27日），形势异常紧张。筹款委员会主席、加利福尼亚州共和党人比尔·托马斯（Bill Thomas）称：“这不是针对贸易问题的重大投票。这是重大的政治投票，而且是民主党人把它变成了政治投票。”人们预计众议院的投票结果会不相上下，所以总统罕见地出现在国会山，召集共和党议员，敦促他们不要只关心自己的选区，而是全力支持政府。佛罗里达州共和党人马克·福雷（Mark Foley）表示“那个夜晚极其痛苦”，因为白宫和众议院领袖放弃了从民主党人获得任何支持的可能性，强迫共和党议员投票支持这份协定。然而，北卡罗来纳州和南卡罗来纳州等纺织产业州、路易斯安那州和爱达荷州等糖业州，以及俄亥俄州和宾夕法尼亚州等老牌制造业州的共和党人反对这份协定，使它很难赢得全体共和党人的支持。
这次投票是在晚上11点举行的，原计划需要15分钟，但30分钟后，投票结果为214票对211票支持该协定，然后就此停滞，当时还有8名共和党人尚未投票。投票过程拖延了约一个小时。在此期间，共和党领袖拼命计算哪些共和党议员可以投票反对这份协定，但仍然可能确保它通过众议院审议。最后，这份协定以217票对215票极其微弱的优势通过国会审议；其中共和党人以202票对27票赞成该协定，民主党以187票对15票反对该协定。随后参议院在9月对这份贸易协定举行投票表决，并以54票对45票的结果通过这份协定。
虽然某种程度上说，利用共和党的多数席位以一两票的优势通过贸易法案是一种聪明的政治策略，但绝不可能以这种方法使两党对贸易政策达成强烈的共识，如果说他们还可能达成共识的话。即使对共和党议员来说，贸易问题显然也越来越让他们感到不安。谁都不愿经常对这种棘手的问题进行投票表决。政府决定不在贸易问题上寻求两党的共同支持，要么是因为无法平息民主党的反对意见，要么是因为民主党会坚持要求将劳工和环境方面的条款纳入贸易协定，使共和党人难以接受最终成形的协定，导致政府无法从议员身上压榨出足够的选票使贸易协定通过国会审议。
2006年，国会批准了与巴林签署的自由贸易协定，但与阿曼达成的类似协定却出乎意料地遇到重重阻力，险些折戟国会。《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》的投票场景再次重演，共和党领袖忙成一团，竭力拉拢任何可能被拉拢的支持力量，导致国会投票超出了时间限制。最终国会以221票对205票的结果通过这份协定，但此次投票对未来的潜在贸易协定来说是一个不祥之兆，因为阿曼没有对美国的国内生产商构成任何威胁。与小国签署贸易协定意味着美国可以获得的经济利益极少，但需要付出巨大的政治代价来应对怀有敌意的批评者并捍卫此类贸易协定。就连共和党议员也开始厌烦涉及它们的投票表决。
只有共和党人在国会中占到有效多数席位时，小布什政府在贸易政策上采取的政治策略才会见效。2006年民主党在中期选举中占领了众议院和参议院后，共和党失去了国会的多数席位。此次选举失败使政府延长“贸易促进权”的希望化成泡影，而它们手中的“贸易促进权”将于2007年到期失效，而且如果政府将更多贸易协定提交国会审议，那么势必要对支持贸易的民主党人做出妥协，才能赢得他们的支持。2007年初，就在此次选举结束后没多久，小布什政府屈从于政治现实，与民主党人达成了所谓的《五月十日协定》，承诺将劳工和环境条款纳入尚未签署和未来可能签署的贸易协定。这为国会审议政府刚刚与哥伦比亚、巴拿马、秘鲁和韩国达成的贸易协定铺平了道路。政府修正了与秘鲁磋商的自由贸易协定中的劳工和环境条款，以获得部分民主党人的支持。因此，2007年11月众议院以285票对132票的投票结果通过了与秘鲁签署的自由贸易协定。此次投票的差距相当悬殊，充分反映出两党共同支持这份协定的力度。共和党人以176票对16票赞成这份协定，民主党以116票对109票反对它。相对于之前同仇敌忾地反对《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》的情况，这次民主党发生了巨大的变化，它的内部对贸易协定的看法并不统一。
不过，此时两党在其他问题上争执不休，它们之间的工作关系几近崩盘，基本上不可能在贸易问题上相互妥协。2007年6月“贸易促进权”失效后，民主党国会没有发出任何信号表明会延长这一授权。随后在2008年4月，两党在贸易问题上的合作彻底破裂。由于离任在即，所以小布什总统对国会是否能通过与哥伦比亚签署的贸易协定感到焦虑不安。众议院议长南希·佩洛西建议总统推迟向国会提交落实哥伦比亚自由贸易协定的法案，当时人们担心这份协定会侵犯人权，压制劳工组织，围绕它产生了极大争议，但总统还是一往无前地提交了这份协定。这一举动激怒了佩洛西和国会的民主党人，因为总统没有先确认是否获得国会领袖支持，就在大选年将这份协定提交国会审议。他们为此采取了报复行动，投票决定将这份协定从“快速通道”授权的时间表中拿掉，这样国会就可以无限期推迟审议这份协定。小布什对众议院采取的“史无前例且令人遗憾的举动”极为懊恼。他指责这一举动“以牺牲我国经济和国家安全为代价”，走上了“目光短浅和充满党派偏见的道路”。
总统的举动和众议院的反应表明行政部门和立法部门在贸易政策上的合作出现了严重破裂。国会曾经承诺会及时审议总统完成的任何贸易协定，即在总统提交贸易协定90天内对它进行直接表决，但这个承诺已经烟消云散。现在众议院已经表明，它可以随时按照自己的想法改变贸易协定的审议规则，因此并没有承诺推进“快速通道”授权的审议工作。这种僵局导致美国与哥伦比亚、韩国和巴拿马签署的自由贸易协定在后来的5年内始终前途未卜。
小布什政府花费了巨大的精力谈判双边贸易协定，同时为了迫使国会反复就这些贸易协定进行投票表决耗费了大量政治资本，而这些贸易协定多半没有太大经济意义。就2001年至2008年与美国签订贸易协定的国家而言，它们在美国贸易总额中所占的比例不足5%。2012年，国际贸易委员会（2016，第21页）的研究表明，从1984年美国与以色列签署的贸易协定到2011年与韩国、哥伦比亚和巴拿马签署的贸易协定，所有现行的双边和区域贸易协定使美国的出口总额增加3.6%，进口总额增加2.3%，实际GDP增长0.2%，实际工资提升0.3%。尽管这些贸易协定遭到政治攻击，但它们确实产生了积极的经济影响，只是规模较小。
不过后期小布什政府竭力推动国会通过（小型）贸易协定，不断消磨两党在战后对贸易政策达成的共识。尽管民主党人一直都不太合作，但国会对秘鲁自由贸易协定的投票结果表明，贸易协定中只要包括有关劳工和环境的条款，还是有可能赢得两党支持，从而顺利通过国会审议。美国签订了大量小型自由贸易协定，造成的后果就是以巨大的政治代价收获些许经济收益。这意味着2008年民主党风卷残云般全面夺取政权后，国会的民主党人支持贸易协定的可能性进一步降低。
犹豫不决的奥巴马
2008年巴拉克·奥巴马（Barack Obama）当选总统，民主党得以在十多年的时间里首次全面掌控政府。奥巴马政府与众议院的民主党人观点相同。他们认识到贸易问题会在党内和各个选区之间造成内部分裂，所以尽可能不要提上议事日程。奥巴马政府没有推出新的措施限制进口（只有一个例外），而是直到连任之后，才开始在第二届任期内推动诸多新贸易协定。
奥巴马刚刚就职时对贸易协定没有太大热情，与比尔·克林顿这样长期支持自由贸易的南方民主党人形成鲜明的对比。作为一个北方民主党人，奥巴马所在的选区对《北美自由贸易协定》这样的贸易协定即便不是充满敌意，也是疑虑重重。奥巴马担任伊利诺伊州参议员时发表的回忆录《无畏的希望》（The Audacity of Hope）描述了2005年自己在《中美洲自由贸易协定》投票过程中的挣扎纠结。他（2006，第172页）承认：“这份协定对美国工人构成的威胁不大，它涉及的几个中美洲国家，经济体量加起来也不过相当于康涅狄格州纽黑文市的经济规模，”他总结称，“总的来说，《中美洲自由贸易协定》或许给美国带来了净收益。”然而，工会领袖认为这份协定带来了巨大威胁，提醒奥巴马注意工会的观点，即《北美自由贸易协定》已经导致成千上万工人失去工作。奥巴马（2006，第176页）回应：“反对《中美洲自由贸易协定》的原因与这份协定的具体内容没有太多关系，更多的是因为它在不断强化美国工人的不安全感。除非我们找到减轻这些忧虑的策略，向美国工人发出强烈的信号，表明联邦政府与他们站在一起，否则保护主义情绪势必甚嚣尘上。”奥巴马最终对《中美洲自由贸易协定》投了反对票。他承认“我对我的投票决定并不满意，但我认为这是我向白宫表达抗议的唯一途径，因为它并不关注自由贸易中的输家”。
在2008年的竞选活动中，奥巴马指责《北美自由贸易协定》导致美国失去了100万个工作岗位，认为应该对它重新进行谈判。他补充说：“我认为《北美自由贸易协定》没有给美国带来半点好处。这是我一贯的看法。”后来他收回这些说法，称他的竞选言论被“过分宣扬和放大”，但他坚持认为“我们不能继续通过像《北美自由贸易协定》这样的不公平贸易协定，它们把特殊集团的利益凌驾于工人利益之上”。虽然他的一位经济顾问安抚因为这些言论而惊慌失措的加拿大时，表示这不过是竞选时的说法，但这一事件揭示了奥巴马对贸易问题摇摆不定的态度。
奥巴马就任总统后，有许多原因导致他没有推进宏大的贸易议程。除了他自己对贸易问题感到不安以外，他不愿把工作重心放在一个会导致本党分裂的问题上。更重要的是，奥巴马就职时面临着大萧条以来美国最严重的经济危机。房价暴跌之后，许多杠杆率过高的银行和家庭被推入资不抵债的境地。在这种极其脆弱的环境中，2008年9月投资银行雷曼兄弟宣布破产，金融市场暂时停止正常运转。到了2009年初，美国陷入严重衰退。工业生产在2007年12月至2009年6月期间下降了17%，失业率在2009年10月达到10%。因此，在就职后的第一年里，奥巴马的全部精力都放在说服国会通过财政刺激计划和新的金融监管计划上。
幸运的是，此次经济危机没有转化为贸易政策危机，所以奥巴马总统忽视贸易政策问题并未造成太大代价。金融崩溃和经济衰退刚刚露出苗头时，它就使很多评论家想起20世纪30年代初的大萧条，引发了人们对保护主义和以邻为壑的政策卷土重来的担忧。世界贸易经历了巨大震荡：世界贸易组织的数据显示，2009年全球贸易量下降了12%，是第二次世界大战结束以来的最大降幅。
然而，令许多观察家出乎意料的是，此次金融危机和全球经济衰退并未导致保护主义在全球范围内大规模爆发。世界贸易的降幅中只有一小部分是因为贸易壁垒上升造成的。在美国，保护主义者没有因为2008年至2009年的大衰退加大对政府的压力，主要原因是这一时期的进口急剧下降。在2009年第二季度，美国的实际商品进口量下降幅度高达22%。由于所有主要行业都没有承受进口激增的压力，所以国内生产商没法将自己遇到的困境归咎于外国竞争。美国的反倾销案数量没有大幅增加，经常账户赤字大幅收缩，国会基本没有受到贸易保护主义者的施压。
此外，还有一些因素可以解释为何此次严重衰退没有像20世纪30年代那样催生贸易保护主义情绪。首先，与大萧条时期相比，各国已经掌握了更多政策工具应对经济危机。正如第八章讨论的那样，各国在20世纪30年代采取了严苛的进口限制措施，这是因为它们没有其他宏观经济政策工具（主要是货币政策）可以用来稳定金融体系，避免货币贬值（它们的货币政策受到金本位的制约）。而到了2008年和2009年，各国央行面对危机迅速采取了行动，为金融市场提供流动性，并救助银行体系，成功避免了经济长期下滑。
其次，在20世纪30年代，各国可以在不违反任何国际贸易协定的情况下加高贸易壁垒，而现在世界贸易组织的协定禁止各国随意采取贸易限制措施。当然，各国可以随心所欲地违反这些协定，但一旦他们这么做了，就不可能幻想自己可以躲开其他国家的报复行为。事实上，在此次危机爆发期间或之后，提交世界贸易组织的贸易争端并没有陡然增加。
再次，与20世纪30年代相比，外国投资已经深刻地改变了世界经济，大幅降低了限制进口给本国企业带来的经济利益。美国、欧洲和亚洲最大的企业无论在生产经营还是供给链上都跨越了不同国家，因此推高贸易壁垒不再能使它们获得既得利益。以汽车生产商为例，他们不会再像20世纪80年代初那样要求国家提供贸易保护，因为这不会解决它们面临的任何问题；他们以入股外国汽车生产商的形式进入其他市场并实现多元化经营，而且很多外国公司已在美国生产，所以贸易保护与它们并无干系。
虽然没有太多压力迫使奥巴马政府推行新的贸易壁垒，但在2009年9月，它启用了特殊保障条款，对从中国进口的汽车和卡车轮胎加征关税。这个涉及中国轮胎的小案子是白宫唯一一次出手限制进口，充分反映了美国国内几乎没有什么要求提供贸易保护的呼声（这起案件是由一个工会而不是国内企业提出申诉而引发的）。过去的经验表明，保障措施不会给国内轮胎生产商提供太多帮助。首先，美国进口的轮胎价格较低、质量较差，完全不同于国内生产的高质量高价轮胎。其次，这一保障税仅针对从中国进口的产品，由此减少的进口由其他不受此关税影响的外国供应商接手，特别是泰国和印度尼西亚。这段插曲再次说明，政府提供的贸易保护存在很多漏洞，第十一章和第十二章已经充分讨论过这个问题。
2010年，共和党在中期选举中获得了对众议院的控制权，完全可以阻止总统进一步提出任何国内倡议，奥巴马政府开始转向贸易问题，将它作为两党可以共同努力推进的议题。共和党人敦促总统再次启动自2008年开始停滞不前的哥伦比亚、韩国和巴拿马贸易协定谈判。尽管政府极不情愿地支持了与哥伦比亚谈判的贸易协定（因为这份协定引发的争议涉及侵犯人权和工会镇压），同时要求韩国做出更多让步（特别是在汽车零部件和牛肉问题上），但最终还是努力推动国会批准了这些贸易协定。在共和党的大力支持下，众议院和参议院于2011年10月通过了美国与巴拿马、哥伦比亚和韩国签署的贸易协定。民主党对它们的支持力度略强于之前对《中美洲自由贸易协定》的支持，而这仅仅是因为这些一揽子计划中包括了为贸易调整援助计划提供资金的内容。
奥巴马政府成功连任后，开始克服自己的不情愿情绪，积极倡导新的贸易协定。尽管小布什政府签署的那些小型双边贸易协定已经过时，多哈回合的多边谈判又陷入僵局（2015年这一谈判被终止），但美国政府开始重新启动大规模区域贸易协定的谈判。自1989年开始，美国和亚太地区国家一直在亚太经合组织（APEC）论坛的支持下讨论如何使这个地区的经济提高一体化程度。之前它们曾讨论过如何推动这个地区的贸易自由化，但收效甚微。例如，1994年各国领导人参加在印度尼西亚茂物举行的亚太经合组织峰会时宣布，亚太地区将在2020年前实现贸易自由和投资自由。1997年至1998年的亚洲金融危机使这方面的工作拖延了10年。后来部分国家开始重新推动这些讨论，小布什政府在2008年底宣布美国将参与其中，随后奥巴马政府在2009年底重申了这一承诺。
2011年11月，美国协助发起了“跨太平洋伙伴关系”（TPP）谈判。（这些协定曾在20世纪30年代被称为“贸易协定”，接下来在20世纪80年代被称为“自由贸易协定”，随后在21世纪头10年被贴上“伙伴关系”的标签，这是因为“自由贸易”这个词在很多地区已经带有负面意义。）虽然奥巴马政府仍然将贸易协定看作政治包袱，但它不能不参与在亚太地区开放贸易的重大倡议。奥巴马政府的外交政策以亚洲为“轴心”，也是美国在亚太地区积极促进贸易合作的另外一个原因。“跨太平洋伙伴关系”最终将智利、新西兰、马来西亚、秘鲁、越南和日本等12个迥然不同的国家汇聚在一起，签署了一份贸易协定。引人注目的是中国缺席了这份协定。“跨太平洋伙伴关系”谈判展示了贸易讨论可以在多大程度上从关税税率转向非关税壁垒和监管问题。它的谈判议程涵盖了竞争政策、能力建设、跨境服务、电子商务、环境、金融服务、政府采购、知识产权、投资、劳工、法律事务、产品市场准入、原产地规则、卫生和植物检疫标准、贸易的技术壁垒、电信、临时入境、纺织品和服装以及贸易救济。这份协定的目标是提高监管一致性和贸易便利化程度，以促进市场准入和竞争。
2014年，奥巴马发表国情咨文时请求国会授予其政府贸易促进权以达成《跨太平洋伙伴关系协定》。国会的民主党领袖提出异议后，奥巴马在2015年重申了这个要求。“你们看，我第一个坦承过去签署的贸易协定并不总是像宣传的那么天花乱坠，”他说，“但全球有95%的消费者不在美国生活，我们不能闭关锁国，把自己隔离在这些机遇之外。”民主党人再次表示反对，但共和党多数派在面临重重困难的情况下成功地使政府于2015年6月获得贸易促进权。当年晚些时候，“跨太平洋伙伴关系”谈判圆满结束。
2013年，奥巴马政府还同意与欧盟启动“跨大西洋贸易和投资伙伴关系”（TTIP）谈判。与“跨太平洋伙伴关系”谈判一样，主张美国与欧盟开展贸易协定谈判的想法已经流传了几十年，但“跨大西洋贸易和投资伙伴关系”谈判冲破了多哈回合失败的阴霾以及2008年金融危机期间对保护主义的担忧情绪。不过，它的谈判进程比“跨太平洋伙伴关系”谈判慢得多，部分原因是欧洲反对改变农业政策，担心监管主权受到侵犯。
因此，尽管起初奥巴马政府不愿意介入贸易政策，但它在推进美国与太平洋国家和大西洋国家开展实质性贸易谈判方面发挥了重要作用。然而，就像20年前的《北美自由贸易协定》一样，政府在临近总统大选的关头完成“跨太平洋伙伴关系”的谈判工作，使它成为2016年总统大选的竞选议题之一。共和党人唐纳德·特朗普（Donald Trump）和民主党人伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）称过去和未来的贸易协定破坏就业机会，伤害中产阶级，极具“灾难性”。作为奥巴马的国务卿且支持“跨太平洋伙伴关系”的民主党候选人希拉里·克林顿被迫在竞选期间反对这些协定。
特朗普意外当选标志着美国总统对贸易政策的基调出现了360度大转弯，使贸易政策的实质内容发生重大变化。自从第二次世界大战结束以来，美国总统一直盛赞国际贸易，支持签署多边和双边协定减少贸易壁垒。他们往往竭力推动满心不情愿的国会与他们站在同一阵营。现在，公开严厉批评这类贸易协定的候选人入主了白宫。特朗普在竞选期间就毫不客气地抨击《北美自由贸易协定》以及与中国建立的“永久性正常贸易关系”是极其糟糕的交易，损害了美国工人的利益，甚至威胁要对中国进口产品征收45%的关税，对墨西哥进口产品征收35%的关税。
特朗普在他的就职演讲里仍然秉承着这些强硬的批评言论。“在几十年的时间里，我们以牺牲美国工业为代价使外国工业赚得盆满钵满，”他说，“美国工厂一家接一家地关门大吉，离开我们的海岸，甚至都没有想过被他们甩在身后的数百万美国工人。”特朗普承诺要推行“美国优先”的贸易政策，将流失到其他国家的工作机会带回美国。“我们必须保护我们的国界，以免其他国家模仿我们的产品、窃取我们的公司以及破坏我们的就业机会来蹂躏它。贸易保护会使美国更加繁荣昌盛。”自赫伯特·胡佛以来，没有哪位美国总统口气如此强硬地谈论保护本国免受外国竞争冲击的必要性。
特朗普就任之后采取的首批行动之一是促使美国退出“跨太平洋伙伴关系”。这意味着政府不会再把这份贸易协定提交国会审议。随后他开始重新谈判《北美自由贸易协定》，同时对那些将工作岗位转移到海外的公司提出威胁。虽然中国没有被马上列入汇率操纵国，但人们预计特朗普政府会对中国进口采取强硬行为，他在竞选时曾痛斥中国。特朗普及其政府还认为贸易赤字对本国极其不利，认为这表明美国在贸易中“蒙受损失”。然而，这些赤字并不是之前签订的各份贸易协定造成的结果，而是由外国资本流入导致的。人们尚不清楚政府会对此采取什么措施。
由于特朗普的言论带有强烈的民族主义色彩，所以人们经常给他打上“贸易保护主义者”的烙印，认为他可能会挑起贸易战。不过有时候他坚持认为自己只是希望与贸易伙伴达成“公平贸易”和“更理想的交易”。例如，虽然他把“跨太平洋伙伴关系协定”搁置一旁不予理睬，但他也承诺与这份协定涉及的国家启动双边贸易协定谈判，尽管我们还不明白为什么分别签订双边贸易协定的效果要优于签署单一的区域贸易协定。事实上，至少在初始阶段，美国政府没有具体说明他们不能接受现有贸易协定中的哪些条款，应该如何对它们进行调整，也没有明确它承诺达成的协定会在哪些方面不同于过去的贸易协定。2017年2月俄勒冈州民主党参议员罗恩·怀登（Ron Wyden）与政府官员会面后表示，他们“几乎没有对政府的贸易目标提出具体细节，也没有介绍以什么策略实现这些目标”。
特朗普政府上台究竟是标志着美国贸易政策进入转折点，还是它只在贸易问题上摆出强大的姿态？这一切还有待观察。本书强调了那些在过去阻止贸易政策发生重大方向性调整的深层次结构因素。我们在第七章中看到伍德罗·威尔逊成功地在短期内大幅削减关税，但事实证明，在关税水平普遍保持高位的限制期内，这不过是一段短暂的插曲。现任美国总统不循常规地抛弃了先前的模式，他批评美国现有贸易安排的激烈程度甚至超过了许多国会议员。一些议员开始捍卫《北美自由贸易协定》、世界贸易组织和其他贸易协定，特别是农产品出口州的议员。一旦其他国家因为美国采取新的进口限制措施而加以报复，就会给这些选区带来风险。即使美国不推出重大贸易保护主义措施，特朗普政府执政仍然预示着美国将失去国际经济的领导地位。
在某种程度上，特朗普当选反映了人们对政府和经济表现存在深刻的挫败感。美国的实际工资增长从20世纪90年代末开始陷入停滞，收入不平等自1979年起稳步上升，这使人们重新开始辩论全球化程度加深和技术变革加快到底有利于普通美国人还是给他们带来伤害。虽然受过良好教育的白领工人看起来境况还不错，但是蓝领工人和教育程度较低的工人却感到被遗弃了。2008年金融危机爆发之后，美国经济复苏缓慢，助长了民众的经济不安全感，使反贸易的主张与许多选民产生共鸣。与此同时，2017年初的盖洛普民意调查表明，72%的受访者将贸易视为机遇（这个比例创下了历史纪录），只有23%的人认为它带来威胁。不过，对贸易的积极看法并不一定转化为对贸易协定本身的支持。就像对其他很多问题的态度一样，美国人始终没有在贸易政策上达成共识。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）