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　　第四章 关税和平与南北战争，1833—1865年

　　拒绝执行联邦法令的危机通过1833年妥协方案得以平息，由此导致关税在1/4个世纪中逐渐下降。平均关税率从1830年顶峰时期的62%，下调至1859年的不足20%，除了一个短暂的特例外，没有强大的运动再度推高关税，因此不能佐证关税是南北战争的原因之一的说法。不过，这一政策的稳定性取决于民主党对国家政策的主导权。共和党在1860年大选中的压倒性胜利以及南北战争的爆发让美国贸易政策出现重大转变。战争使进口高关税成为必要的财政手段，共和党人开始打造强有力的政治联盟确保进口关税将在那个世纪剩余的时间里一直维持在高水平。

　　1833年妥协方案

　　如第三章所述，1828年通过的可憎关税法案以及此后的修正失败引发了南方的愤怒回击。1832年，南卡罗来纳州通过了《联邦法令废止权条例》（Nullification Ordinance），宣布该关税法案违宪，以拒绝执行相威胁。这样，有关贸易政策的争执演变成前所未有的宪政危机。不过，尽管南方各州均反对保护性高关税，南卡罗来纳的极端反应却没有什么响应者。其他南方州并未面临南卡罗来纳那样的与棉花有关的经济难题，不愿意走得像南卡罗来纳的拒绝执行派那么远。其他南方州选择支持安德鲁·杰克逊总统，谴责南卡罗来纳的激进分子没有尽力尝试各种谈判和妥协办法。南卡罗来纳的行动同时还改变了辩论的议题，从关税是否过高，变成各州是否有权否决联邦的法律。

　　另一方面，杰克逊坚决认为拒绝执行联邦法律的行动不能成立，并做好了用武力解决问题的准备。联邦政府立即在国会提起了《军力动员法案》（Force Bill），授权总统在必要时利用武装力量从联邦关税机构收取关税收入。

　　同时总统也试图回应南卡罗来纳州的诉求，寻求化解危机。在发表《废止权宣言》（Nullification Proclamation）10天后，杰克逊在1832年12月给国会的年度报告中加入了和解信息。他一方面赞同保护措施是确保重要物资国内供应的必要手段，同时也指出，经验“表明该制度的优点是否胜过若干缺陷，该制度是否容易引起很大一部分国民的不满和嫉妒情绪，乃至威胁联邦的稳定，是值得疑虑的”。总统说，虽然南方的抱怨被夸大了，但关税仍需调整，使国家的任何地方都不再有抱怨的理由。

　　接下来，杰克逊从早前的立场上（1832年关税改革已经很充分）后退，指出保护性关税也需要下调。他陈述：“在我国法律的暗中扶持下，较大的利益集团已经成长起来，突然放弃高关税似乎将是对公众信任的背弃。但那些已经把资本投入制造业企业的人不能指望让民众永远支付高关税，服务于他们的利益，特别是当政府管理中不需要这些钱用于任何合法目的的时候。”因此，他呼吁逐步下调关税：“如果调查发现，与设想的一样，给予任何特定利益群体的立法保护超过了上述目标的必要范围，我建议应逐渐将其降低。而且只要符合上述目标，全部关税设置都应该尽快下调到实现财政收入目标所需的水平，同时考虑维护政府的信用，以及保护已投资于国内产业建设的大量资本。”

　　国会也急于避免同南卡罗来纳州发生军事对抗，立即着手考虑新的关税修正方案。1833年1月，纽约州共和党议员朱利安·维普朗克（Gulian Verplanck）提出法案，在两年内把大部分保护性关税下调至20%。该建议遭到了保护派支持者的强硬反对，他们声称如此剧烈的降幅会让美国工业瘫痪。亨利·克莱及其盟友拒绝安抚南卡罗来纳州，认为不应以让步的方式纵容该州的固执态度。甚至曾于1832年牵线安排关税妥协方案但以失败告终的约翰·昆西·亚当斯也对南卡罗来纳的做法感到震惊，认为其政客简直就是一群恶棍，试图胁迫国家采纳对其有利的关税政策。

　　由于上述因素，尽管形势紧迫，众议院却行动缓慢。到2月中旬，法案的推进没有取得任何进展。正如参议员托马斯·本顿（1854，第1卷：第309页）回忆：“原本希望很快能通过该法案；但相反，众议院拖而不决，就制度和理论展开了无止境的辩论，支持和反对保护性关税的两个近来相互攻击的极端派别没有合作迹象。与政府关系密切的盟友似乎是唯一热心支持法案的派别，但他们在人数上相对于联合反对的人毫无优势，时间被消磨在没有意义和离题的辩论中。”

　　随着时间流逝，军事摊牌的风险增大了。国会已经压倒性地通过了《军力动员法案》，允许总统利用武装力量执行联邦关税法案。杰克逊命令把查尔斯顿市的关税所搬迁至港口的一处联邦要塞，并授权该所在当地征收进口关税。现在南卡罗来纳州为拒绝执行关税，可能不得不攻击联邦据点。虽然该州推迟了拒绝执行联邦法律的时间，以观察国会的反应，但通过和平手段打破僵局的时间仍在快速流逝。

　　受到众议院拖延的警示，参议院采取了行动。美式体制的倡导者亨利·克莱感到自己的保护性关税体制面临危险，于是在2月12日走上讲台提出了一个妥协方案。克莱在演讲中谈道：

　　我不得不表达如下观点……无论对错，关税都面临紧迫的威胁。即使本届国会能够维持该政策，到下届国会也必然会瓦解……先生们，该政策的失败必将导致灾难性的后果。考虑到由此涉及的各个利益群体，众多受影响的个人，已投入的资本金额，已建成房屋的价值，在政府培育下蓬勃兴起的各制造业分支开展的所有业务，我实在想象不到有什么事情比突然抛弃所有这些群体更为恶劣……我相信美式体制正处在最大的危险中，我也相信本届国会能够比下届国会给该体制确立更好和更稳固的基础……让我们不要自欺欺人了。现在是时候应对问题并找到令两派都满意的办法。如果拖延至下届国会，其结果要么是快速而破坏性地下调关税，要么是同整个南方爆发内战。 注释标题 参见PHC，第8卷：第621—622页。

　　克莱不情愿地赞同了众议院正在讨论的把关税下调至20%左右的方案，但要求把过渡期大大延长，从维普朗克法案的2年增加至9年。

　　克莱这一令人吃惊的表态背后是1832年大选。杰克逊不但在总统竞选中漂亮地将他击败，而且新任国会也将由杰克逊的支持者主导。下届国会对美式体制的态度注定会比现任国会恶劣得多。如果现任国会拖延处理该议题，不但可能造成同南卡罗来纳的军事冲突，还可能把关税政策交到那些希望大幅下调的接任者手里。正如克莱在发表上述演讲几天前所写的那样：“我相信，现任政府已决心摧毁关税制度，如果不迅速采取措施设计规避办法，其目标肯定会在下届国会实现。”克莱希望通过立即行动以化解危机，并给保护性关税政策换取一定的时间。鉴于南卡罗来纳州处于叛乱边缘，联邦政府有大量财政盈余，支持率极高的总统赞成削减保护性关税，新任国会必将挑战美式体制，克莱认识到现状已经不可能继续维持。

　　在克莱讲话后，南卡罗来纳的约翰·卡尔霍恩站起来宣布，他出于“终结这个令人不安的问题的愿望”也支持达成妥协方案。辩论记录显示，卡恩霍恩的简短发言之后“听众席上一片赞许之声”。如果克莱与卡尔霍恩都能够达成一致，那么危机的解决也就顺理成章了。

　　本顿后来描述了这一妥协的“秘史”（Benton，1854，第1卷：第342页），他把功劳主要归于肯塔基州的共和党议员罗伯特·莱彻（Robert Letcher）。此人是美式体制的拥护者，是他向克莱和韦伯斯特提出的建议，据称克莱最先反应冷淡，而韦伯斯特则拒绝任何妥协。莱彻充当了克莱与卡尔霍恩（他们互不交谈）之间的中间人，因为卡尔霍恩的支持对达成妥协性法案必不可少。从旁观者角度看，“卡尔霍恩先生与克莱先生是作为精神领袖出来平息他们掀起的风暴；从内部人的角度看，他们又是次级代理人，受形势所迫，为他们自己而不是国家做事情——克莱先生通过挽救保护性关税政策，继续争取制造商的支持；卡尔霍恩先生也是帮助自己摆脱困境”。

　　这一妥协名副其实，没有哪方对结果完全满意，同时双方又都能宣告获胜。有些讽刺的是，曾在1824年反对克莱的美式体制的丹尼尔·韦伯斯特没有参与此次幕后交易，于是怨恨地批评克莱放弃了保护路线。北方人憎恨克莱屈服于南方的压力。马萨诸塞州的约翰·戴维斯暗借奴隶制抱怨：“你们建议把我们捆起来，从手到脚，把我们的鲜血洒到祭坛上，把我们作为牺牲品献祭出去，安抚南方不正常和无根据的不满。但是，我担心这样的不满有着比关税更深刻的根源，在关税解决后仍会持续。”同样来自马萨诸塞州的鲁弗斯·乔特（Rufus Choate）也斥责其他同僚：“南卡罗来纳拒绝执行你们的关税，然后你们就取消这些法律。”

　　针对这些批评，克莱回应称：“我一直充当这个美式体制之父的形象，如今被指责抛弃了自己的孩子……但我看到这个孩子面临什么处境呢？它落到了腓力斯丁人手里，即将被勒死。我飞过去解救它，把它从关押下抢夺出来，把它送到安全的地方休养九年，使它能够成长壮大，然后能够被全体民众接受。”大体上说，制造业利益群体也支持这一妥协方案。本顿回忆说：“制造商成群结队到华盛顿市，回到老家是为了阻止法案，来到华盛顿则是为了推动法案。这些现实的人很快发现他们得到了九年的延缓期与一半的保护力度，而且有把握到那个时期结束时重建关税制度。”

　　妥协关税方案给南卡罗来纳的让步少于其要求，但首次成功地把棉织品、毛织品和铁制品的保护性关税推到了下降轨道上。在紧急形势下，通过克莱和卡尔霍恩对妥协方案的共同支持，参议院似乎可以接受把逐步下调关税作为合理的结果。

　　在妥协方案有可能在参议院取得成功后，肯塔基州的罗伯特·莱彻（克莱的盟友之一）很快于2月25日在众议院提出了议案，次日以119票对85票获得通过。参议院则在3月2日以29票对16票批准，次日由杰克逊总统签字生效。在参议院，南方对妥协方案一致投了赞成票，北方和西部意见不一。美式体制的拥护者没有忽视西部的倒戈。妥协方案讨论期间，马萨诸塞的乔治·布里格斯（George Briggs）观察道：“主席先生，我们很快就能知道，对新英格兰利益攸关的保护性关税制度，是否会不顾我们的反对，被南方和西部以及中部各州的投票联合推翻。”北方的分化在南方看来增强了改革的可信度，而在克莱看来则“帮助南方更坚定地接受了和解措施，让他们从中取得了名义上的胜利，而主张高关税的各州获得了所有实质性的好处”。克莱对结果很满意，他写道：“朋友奉承我说取得了完全的胜利。”

　　妥协方案要求，高于20%的全部关税从1834年1月起将把高出20%以上的部分削减1/10，到1836年1月再削减1/10，到1838年1月和1840年1月再分别削减1/10，总计将把超出20%以上的部分削减40%。到1842年，超出20%以上的剩余60%将被全部削减，1842年1月减去3/10，7月再减去3/10。到过渡期结束时，关税降幅达到最大，美国对所有应税进口产品将实行统一的20%关税率。该妥协方案要求从1842年7月起，进口关税“的征收目的将是为政府的节俭运转提供必需的财政收入”。就这样，国会同意放弃保护性关税，对进口关税实行保证财政收入所需的标准。

　　南卡罗来纳州的拒绝执行派认可了这一妥协方案，州议会废除了《联邦法律废止权条例》，从而结束了危机。然而与任何协议一样，达成妥协方案跟保证其顺利执行是两回事。南方承担了妥协方案中的很大风险，因为它们寻求的低关税只有在9年的过渡期后才能实现。南方依旧抱有担忧，因为正如佐治亚州的托马斯·福斯特（Thomas Foster）准确指出的那样，当时的国会“没有权力约束我们的接任者”。南方的担心有道理，国会可能随时反悔，包括在过渡期下调关税的过程，以及在1842年后继续维持关税水平。在介绍妥协安排时，克莱试图向南方保证该方案以后不会被篡改：如果法案的通过得到了各方的支持，“只要国家仍处于和平状态，（他）就毫不怀疑承诺的关税率在到期之后会继续维持下去”。

　　从北方的角度看，他们担心妥协方案会阻止国会在未来保护制造业，哪怕经济环境发生变化。对于这些质问，克莱承认，“该法案没有包含义务性的承诺，因为不能做出承诺，也没有这种尝试……下届国会及之后的每届国会毫无疑问都有权在他们认为合适的任何时候废除该法律……这项措施正如宣称的那样是妥协；但没有也不可能对未来国会的意愿或权力施加限制。”因此，尽管承认该妥协方案不能约束未来立法者的行动，克莱依然相信以后的国会将避免对该方案的改动。结果表明克莱基本上说对了，但未必是因为他给出的理由。

　　妥协之后：1846年的《沃克关税法案》

　　1833年妥协方案成功让关税政策从国家政治焦点中消失了近10年。从1833年到1842年，正如方案规定的那样进行了分阶段关税削减，国会没有干预。为什么没有人尝试背离妥协方案？该方案确实用了一些庄严的词汇，如“神圣”“为了联邦的伟大和平纽带”等，但在1842年前未受干扰的主要原因还在于政治：杰克逊派的民主党人主要来自南方，他们强烈支持妥协方案，并从1833年到1841年的每一年都掌握着政府的统一控制权。由于他们掌权，主张高关税的其他派别，包括亨利·克莱与丹尼尔·韦伯斯特在内的辉格党，就没有机会改变国家的贸易政策。

　　19世纪30年代中期出现的第二政党体系（Second Party System）意味着党派冲突回归到政府政策上。正如汉密尔顿的联邦党人与杰斐逊的共和党人在合众国早年的争斗一样，辉格党与民主党如今也在经济政策上展开了角力。不过在1833年妥协方案之后的4年中，针对关税政策并无多少分歧，经济发展强劲，对保护的要求仍受到抑制，政府的财政盈余（部分源于出售公共土地）能够保证债务清偿。虽然克莱发誓要抵制妥协方案要求之外的任何关税削减，他也没有试图提出更高的关税建议来推翻妥协方案。甚至丹尼尔·韦伯斯特也承认：“除非有明确必要，国会不应打算干预（关税）。”

　　可是，1833年妥协方案在1837年的金融恐慌后受到了考验，尤其是1839年危机期间，这场危机导致了历时4年的严重通货紧缩与经济萧条。与之前的情形一样，经济下滑起源于金融体系。在1836年撤销合众国第二银行后，各州政府开始借入巨额资金。中西部与南方的国内改造项目在1839年夏季崩盘，给这些地区带来了大面积的银行破产潮，使货币供应减少了22%。由于没有中央银行作为最后贷款人缓和货币冲击，联邦政府无力应对经济低迷之势。

　　由此带来的结果是，对贸易保护的政治压力重新抬头，针对贸易政策的新一轮政治冲突的舞台已经搭好。南北方之间的关税争执并未消失，而是更多地通过两个政党来演绎，即民主党和辉格党。民主党的政治支持来自南方以及较为贫穷的北方农业社群，主张有限政府，即严格解释宪法、尊重州权，以及关税仅用于获取财政收入。辉格党的政治支持来自北方，特别是商业和制造业较发达的社群，主张更积极的联邦政府、设立国家银行、联邦资助开展国内改造，以及对国内工业的保护性关税等。各地区的主要经济利益群体可以大体上（但不是完全）解释这些地区会持续选择哪个党派作为自己在国会的代表。

　　经济困境让辉格党在1840年大选中横扫在任的民主党。辉格党主张高关税，但重提此议题的计划却受到副总统约翰·泰勒的阻挠，由于威廉·哈里森（William Harrison）总统于就职后不久去世，泰勒出人意料地接任了总统之位。泰勒是弗吉尼亚州的民主党人，他被选为副手只是为了帮助辉格党争取南方的选票，完全没有预期到他会担任总统。很快，泰勒就两次否决了创建国家银行的法案，并阻挠了提升关税的行动，与辉格党反戈相向。辉格党急于提高关税，部分原因在于联邦政府的财政状况受到严重削弱：政府在1841年财年出现1000万美元赤字，由于1833年妥协方案规定的最后和最大幅度的关税削减将在1842年生效，预计每年还将出现500万美元赤字。但尽管经济下滑，财政赤字增加，泰勒依然让辉格党人吃惊地听到：“妥协方案不应该改变，除非有紧急的必要性，这次显然并不存在。”

　　调整进口关税以增加财政收入的问题还与1841年《土地法案》（Land Act）的规定交织在一起。根据该法案关于分配公共土地出售收入的规定，进口关税如果超过1833年妥协方案中制定的20%上限，就会导致土地出售收入的自动扣减。在1841年12月给国会的年度报告中，泰勒再次确认“恰当的做法应该是，不要使税收增加造成上届国会关于土地收入分配的法案失效，即关税如果提高至妥协方案确立的最高税率20%以上，该法案就会被宣告无效”。不过总统对于政府的财政难题并未给出解决办法。

　　1842年6月，妥协方案中最后一次关税削减的约定生效，政府财政收入进一步减少。填补财政缺口需要更多收入，因此辉格党于1842年7月和8月通过了两部提高关税率的法案（与1832年法案相似）。当然，这不是严格的增收措施，因为咖啡和茶叶被纳入免税清单，主要是对制造品征收较高关税。这两个法案都被泰勒否决，理由是遵守妥协方案的条件是“最高层次的道德义务”，且这些法案会终止公共土地销售收入的分配，而联邦政府当时迫切需要那些资金。8月后期，国会非常侥幸地通过了不涉及土地收入分配条款的关税法案，在众议院的投票结果是104票对103票，参议院为24票对23票。泰勒勉强签署了法案，由此把平均关税率从1842年的26%提至1844年的37%。

　　1842年关税法案重新实行了对不同进口产品的差别税率，并使保护性关税率翻番。1833年妥协方案预定的最终的低关税只维持了1842年7—8月两个月，就被国会推翻，这一事实引燃了宿怨。南方政客批评这是撕毁契约和背弃信任，约翰·卡尔霍恩这样概括他们的怨言：

　　我们以极大的耐心等待了9年的缓慢削减关税的过程，抵制了试图做出的可能伤害制造业利益的所有改变，哪怕这些改变对我们自己有利，为此这个会场中代表制造业利益的议员也对我们致以感谢。然而现在，当最终时刻来到，轮到我们收获利益的时候，在制造业利益受到影响时曾呼吁我们坚持法案并要求我们忠实履行妥协承诺的那些人，却转过身来，为了他们自己的利益冷酷而公开地违背了对我们有利的所有条款。 注释标题 参见PJC，第16卷：第171页。

　　弗吉尼亚州的约翰·琼斯（John Jones）表示，9年来，“当南方不得不承受协定的负担时，我们顺从而安静地接受了其后果……可如今，当我们将收获妥协方案的果实时，看到的却是怎样一幅场景？推出这部法律的同一个政党走过来宣布，他们既不会履行承诺，也不会承担相应的责任。”然而南方并没有实力阻挡新关税法案的通过。

　　虽然美式体制已经消沉了近10年之久，其支持度甚至在克莱的家乡肯塔基州也有所退潮，疲弱的经济却给了辉格党恢复该政策的机会。不过辉格党内部的纷争（由于政策之争，他们不得不把泰勒逐出行列），却让民主党在1842年的中期选举后夺回了众议院。筹款委员会迅速提出了一项议案，将关税率设置在1833年妥协方案要求的20%与1842年关税法案要求的较高税率之间。该建议令民主党发生分裂：南方民主党人认为税率过高，北方民主党人则担忧会给其工业选民群体带来潜在损害。1844年5月，众议院以6票之差搁置了议案，辉格党人与足够数量的北方民主党人共同发挥了阻拦作用。其实无论如何，该议案在辉格党占据主导的参议院都不会通过。

　　1844年的总统大选是由民主党的詹姆斯·波尔克（James Polk）对阵辉格党的亨利·克莱，首次出现各政党发表纲领文件表达其政策立场。辉格党的纲领支持“关税用以筹集财政收入，支持政府的必要开支，并为保护国内就业针对具体情况采取差别措施”。民主党则主张关税仅用于筹集财政收入的目的，“除了负担政府的必要支出外，不应征集更多财政收入”，并拒绝保护性关税，因为“公正明智的政策应禁止联邦政府因扶持某个产业而破坏其他产业，或为了社会中某部分人群的利益而伤害其他部分的利益”。

　　鉴于辉格党人在近期选举中的势头，波尔克与民主党人在迎战克莱这位年迈的美式体制倡导者时，不得不谨慎处理保护性关税的议题。公众舆论似乎对关税持正面看法，并把1839年危机后的经济复苏归功于1842年提高关税的举措。马萨诸塞州民主党参议员罗伯特·沃克（Robert Walker）告诉波尔克，如今对关税的政治支持力度“在整个联邦中都比过去任何时期强得多，在宾夕法尼亚、纽约、康涅狄格和新泽西更是不可阻挡。在宾夕法尼亚，民主党人几乎占2/3议席的上届议会通过了一致支持关税的指导决议，该州的全部民主党报刊也持同样立场。许多新制造业企业正在全州各地兴起，老企业也都重新转入良好运营。现在那个州里不会有人试图反对关税政策”。

　　为策略性处理该议题，沃克建议波尔克支持财政收入性关税，但附带某些保护功能，在确保有效竞争的同时让国内工业收获合理利润，指出该立场不像“只服务于财政收入目标的关税”那样教条化。波尔克采纳了其建议，并在1844年6月的一封信里陈述，他“反对纯粹为了保护目标的关税”，其内容很快被公布。波尔克这样阐述自己的立场（1969，第7卷：第267页）：“通过调整财政收入性关税的细节，我已经认可了此类温和的有差别关税，只要能产生政府需要的财政收入，同时给我们国内的工业提供合理的附带保护。”这一妥协说法，即带有附带保护的财政收入性关税，很好地满足了民主党的利益，让他们可以在南方强调“财政收入性”的方面，在北方强调“附带保护”的方面。该立场不是完全回避保护性关税，因为明确采用了“附带保护”和“有差别”等关键词来照顾国内工业。波尔克的信帮助稳定了宾夕法尼亚的选民，使该州最终支持了民主党。不过，南卡罗来纳质疑波尔克对低关税路线的忠诚度。

　　1844年选举更多取决于得克萨斯州合并事件，而非关税政策，结果是民主党大获全胜。他们确保了国会两院的多数席位，波尔克也以微弱优势当选总统。这场胜利给扭转1842年关税法案以及对关税结构的激进改革铺平了道路。

　　波尔克在就职演讲中坚持了竞选信件中的精神，支持附带保护功能的财政收入性低关税方案。他在日记中描述了自己的信念：关税削减是“本届政府最重要的国内事务”。为此，他任命罗伯特·沃克担任财政部长。沃克于1845年11月向内阁提交了一份下调关税税率和重新设置关税结构的重复建议。尽管有反对意见认为其中的下调建议过于极端，波尔克仍支持沃克，当然他也私下承认其财政部长“有投机之嫌，或许太过精明了”。

　　在1845年12月给国会的年度报告中，波尔克给沃克的建议创造了条件。总统提出1842年关税法案违背了财政收入性关税的原则，更多采用了禁止措施，而非附带性的保护。波尔克建议下调关税，坚称：“我对制造商绝非抱有不友好的观点，相反，我期待他们的繁荣发展，只要这样做的时候不会给其他利益群体增加不公平的负担即可。”波尔克还呼吁“取消最低估值原则，取消武断和错误推定估值以及从量关税，而代之以从价关税这种最公正和平等的间接税形式”。

　　短短几天后，沃克在财政部的年度报告中披露了其关税建议。他指责1842年关税法案“在细节及其基本原则上都是不公正和不平等的”。他指出，保护性关税的差别化设计对制造商有利，却不利于农民、技工、商人和造船业，因此增加了资本的利润，却没有提高劳工的工资。他反驳了保护性关税有利于降低产品价格的说法，因为“某些产品的价格在征收关税后偶然下降，并不能证明那是关税的效果”。他还反驳了美国应该对其他国家的贸易壁垒予以报复的主张：“农业、商业和航运业因为外国限制而受损，并不说明要在国内用更多的限制与对抗性关税给它们更严厉的惩罚。”他争论说，事实上，“通过对抗性的限制措施，我们对自己国民的伤害要远远超过对试图打击的外国造成的影响。”他认为提高本国关税不会导致外国关税降低，而只能鼓励和维持现有的外国贸易壁垒。

　　然后，沃克提出了基于民主党原则的新关税方案，包括把所有从量关税改为从价关税（使税率完全透明化），制定只有少数税率的关税税则等。沃克拒绝采纳完全统一的税率（如20%），认为奢侈品理应按更高税率征收，并应该对不同产品实行有限的差别税率。A类目录包含酒精类饮料，如白兰地和其他烈酒等，税率为100%。B类目录包含各类香料和进口食品（水果和肉类）、烟草制品以及葡萄酒，税率为40%。C类目录包含很多类型，例如成衣、陶器、金属、丝绸、羊毛和玻璃制品，食糖和烟草等原材料，税率为30%。D类目录主要是棉纺织品，税率为25%。E类目包含化学制品、钉子和长钉、大麻和亚麻制品等，税率为20%。再加上其余四个产品目录：F类（15%）、G类（10%）、H类（5%）和I类（免税），构成整个关税税则。

　　沃克的报告是19世纪出现的极少数案例之一，由行政部门提交详细的关税计划供国会审议。1846年4月，筹款委员会提出了一部基本反映沃克建议的关税法案。由于众议院被民主党牢牢控制，尽管某些细节有所争议，但该法案得到通过是预料之中的事。俄亥俄州的代表要求把咖啡和茶叶列入免税目录，以惠及消费者。沃克反对因此造成的财政收入减少，但被迫妥协。1846年7月，众议院以114票对95票通过了沃克的关税建议，票数有明显党派和地区色彩。民主党以113票对18票压倒性支持，其中所有反对票均来自北方，特别是宾夕法尼亚。而以新英格兰和中大西洋地区为后盾的辉格党以71票对1票表示反对。

　　参议院的通过显然要困难许多，因为民主党只占微弱多数，而且康涅狄格州与宾夕法尼亚州的代表打算投反对票。波尔克（1910，第2卷：第53页）在日记中写道：“城里挤满了竭力活动以阻击法案的制造商。”虽然民主党在保持团结方面遇到了困难，总统及其盟友仍给了北方的民主党议员巨大压力，要求支持政府。有位参议员回家时被人在巴尔的摩—俄亥俄的火车站拦下，被直接带到总统那里，然后波尔克劝说他留在城里，为法案投赞成票。参议院出现激烈争议。克莱疯狂攻击该法案：“我们不应该为了外国自由贸易政策的虚幻承诺、为了促进外国人的产业和外国的利益……而推翻保护国内生产的爱国主义制度，鲁莽尝试自由贸易的每个国家都将走向灾难和毁灭。”

　　参议院的投票结果预计将很接近，甚至会出现平局，那样的话将迫使副总统乔治·达拉斯（George Dallas）出面打破僵局。达拉斯是来自宾夕法尼亚州的支持保护的民主党人，甚至给1833年的克莱妥协方案投过反对票，但他也受党派纲领的约束。由于不知道该在所属党派与所在州之间做何选择，达拉斯极其渴望避免由自己投决定票的局面。然而当这一梦魇时刻到来时，达拉斯还是做出了支持法案的痛苦决定。他声明，虽然自己并不同意法案的所有条款，大多数美国人却希望削减进口关税，众议院对此也有明确的倾向。不过在最后时刻，来自田纳西州的辉格党议员斯宾塞·加纳金（Spencer Jarnagin）改变了投票决定，他原本支持关税保护，但州议会指示他对法案投赞成票，他之前选择弃权，此时改为投赞成票。于是法案以29票对28票越过了半数线而通过，不再需要副总统出面。

　　众议院很快赞同了参议院的修正案，然后由总统签字批准。波尔克在日记中写到（Polk，1910，第2卷：第55页），该法案导致了：

　　国家两大政党的广泛争斗。资本家与垄断厂商不愿意交出他们拥有的庞大好处以及1842年关税法案带来的高额利润，直到经过激烈而强有力的战斗。他们大量涌入华盛顿市达数周之久，毫不吝惜其所有力量来动摇和控制国会，但所有这些都没有效果，他们也基本消失了。他们现在可能想集中自己的财富引起一场恐慌（之前也曾尝试过），以便借此废除该法案。

　　沃克关税法案带来了至那时为止最深远的进口关税削减。应税产品的平均关税率大幅下调，从1845年的34%降至1848年的26%。与1833年妥协方案不同，此轮下调不是分阶段完成，而是立即生效。

　　该关税法案还涉及与英国的某些默契的协调。英国的政策在当时正从重商主义向自由贸易转变，英国议会即将废除严重限制小麦进口的《谷物法案》。沃克与民主党希望，美国削减对制造品的关税可以鼓励英国开放农产品市场。沃克也的确是以如下陈述作为其报告的结尾：“让我们的贸易变得与我们的政治制度一样自由，让我们只征收财政收入性关税，把港口向全世界开放，让一个接一个的国家很快效仿。如果我们下调关税，英国反对《谷物法案》的党派将很快占据主导，并接受我们的全部农产品在任何时候自由输入其港口。”美国众议院推迟通过沃克的关税法案，以观察英国是否将废除《谷物法案》，此事于1846年3月完成。虽然英国方面对《沃克法案》的反应对该法案的通过只有较小的影响，这却是美国国会在调整关税税则时考虑其他国家可能采取应对措施的少数案例之一。

　　沃克的关税法案执行了11年，是国会通过的所有关税法案中执行时间第二长的。尽管关税率并未如南卡罗来纳州要求的那样低和那样统一，南方从整体上仍给予了强烈支持。事实上，南方已经确凿无疑地赢得了制定和维持只具有附带保护功能的“财政收入性”低关税制度的战斗。如图4.1所示，除1842—1846年外，自1833年的妥协方案以来关税持续下降。直到19世纪50年代后期之前，关税已不再是重大的政策议题。

　　是哪些政治和经济因素导致了低关税政策在1846年后的持续？关税政策从1846年至南北战争没有受到挑战的主要原因在于，除民主党外，没有其他政党在此期间做到过对政府的统一控制。倾向于保护性关税的辉格党及后来的共和党有时能夺取众议院或参议院或总统职位，但民主党总是控制着政府的其他部分，因此有力量阻止任何提高关税的行动。

　　图4.1 1815—1860年全部进口产品与应税进口产品平均关税率

　　注：1820年的应税进口产品没有可得数据（US Bureau of the Census，1975，series U211-12）。

　　例如在1848年，辉格党人扎卡里·泰勒（Zachary Taylor）当选总统，并任命来自宾夕法尼亚的强硬派保护主义者出任财政部长。在1849年12月给国会的第一份年度报告中，泰勒呼吁修正关税，重新设置从量关税，“以足够高的税率给我们的工业提供强大而充分的鼓励，调整同时应确保稳定”。民主党人控制的国会完全没有理会该建议，未做出改变政策的行动。泰勒的继任者、同为辉格党人的米拉德·菲尔莫尔（Millard Fillmore）也反复呼吁调高关税。例如在1850年12月的年度报告中，他一方面承认过高的关税可能导致不满，另一方面又主张适度上调关税。由民主党牢牢控制的国会对该呼吁同样充耳不闻。菲尔莫尔在1851—1852年的报告中又反复要求国会关注从价税带来的问题、沃克关税导致的所谓制造商的艰难处境，以及不合理的关税结构有时造成的以制造商利益为代价保护原材料生产的弊端等。国会的民主党人每次都不予理睬。

　　除民主党外的其他政党未掌控统一政府，乃是关税政策在1846—1860年得以延续的直接因素。由此引来的一个问题是，为什么20年前显得那么薄弱的低关税派的政治力量，在这段时期却能如此牢固地控制国会？开放贸易对中西部地区的经济利益日渐重要，对这一变化至关重要。中西部一直在生产小麦、其他谷物和动物制品等有出口潜力的产品，然而在19世纪40年代前，高昂的运输费用使其难以进入世界市场。但随着运输费用下降，外国市场成为中西部农产品虽然不大但处于增长中的需求方。

　　农业生产进一步向西扩展和国内需求量有限的印象，让该地区产生了未来成为“全世界谷仓”的憧憬。沃克（1845，第13页）在关税报告中就公开动员中西部地区支持降低关税，他观察到，中西部有大片肥沃土地正在出产丰富的农产品，“仅靠国内市场是完全不能消化的”。然后，他指出：“俄亥俄州、印第安纳州和伊利诺伊州如果完全得到开发，就足以为整个国内市场提供充足的食品……它们必须要有外国市场，否则就会出现大量的生产过剩以及巨幅的价格下跌”。沃克解释，由于进口关税的实际效果是对农产品出口征税，中西部“必然成为关税的最大受害方，剥夺它们利用外国市场的机会”。

　　从事实来看，中西部的确给《沃克法案》在参议院过关提供了决定性的支持。参议院通过该法案只有1票优势，28票对27票，而中西部参议员的支持与反对票之比为14票对4票。如果没有该地区的赞成票，南方不可能赢得胜利。这一形势的改变当然引起了诸多关注。如肯塔基州的辉格党参议员詹姆斯·莫尔黑德（James Morehead）问道：“曾通过众议员和参议员的投票、参与建立这一保护制度的某些州，怎么现在背弃了原来的路线？为什么过去一致支持保护政策的俄亥俄州和其他州改变了立场，这项伟大政策可是涉及3亿美元的利益啊？”来自伊利诺伊州的民主党议员西德尼·布利斯（Sidney Breese）立即回答：“如果制造业利益集团有4亿美元的资本，那么农业方面的利益就高达10亿美元。伊利诺伊州需要给它的农产品找到市场，希望获得全球市场。我们州的10个郡已足以供应整个国内市场，我们迫切需要给正在谷仓中腐烂的产品找到外国市场。”

　　有几方面因素帮助中西部农民更好地进入外国市场，从而增强了他们的出口导向性质。国内改造项目，特别是铁路网络在19世纪50年代的快速扩张促使运输费用显著下跌，帮助加速了中西部的出口。英国在1846年废除《谷物法案》以及在19世纪50年代早期的克里米亚战争，也增强了国外对美国谷物的需求。随着小麦和面粉出口激增，在美国全部出口中的比重从19世纪30年代后期的6%提高至50年代后期的11%，中西部扩大外国市场的希望得以实现。因此在这一时期，中西部在出口方面的潜在经济利益被激发出来。

　　在中西部地区与外国市场联系日益紧密的同时，其政治权重也在增强。如图.4所示，中西部在众议院的席位增长几乎都是伴随着北方的损失，而非南方。在1828—1846年的关税投票期间加入联邦的各州有阿肯色州、佛罗里达州、密歇根州和得克萨斯州，让参议院增加了8票，其中7票赞成沃克关税法案。到1850年南方与中西部一起掌控了参议院2/3的议席。于是，过去的南方出口导向型经济利益群体有了新的中西部利益群体的加盟，两者都希望以低关税促进对外贸易。与南方的棉花和烟草生产者的长期看法一样，中西部的农民如今也支持降低进口关税，以扩大进口，由此增加出口所需的外国购买力。结果使南方与中西部的政治力量联合，得以制衡北方寻求保护性关税的能力。北方没有希望推翻这一联盟，如果不是南北战争爆发，低关税局面或许还会持续数十年之久。

　　南北战争前的贸易和保护

　　在政客为进口关税的细节与目的争执不休之时，美国经济的规模和结构在南北战争前发生了深刻变化。从1820年至1860年，全国总人口从960万增长至3 140万。农业依然是无可匹敌的最重要的经济活动，但工业（采矿、制造和建筑）雇佣的劳动力比重已从1810年的8%提升至1860年的20%。

　　虽然国内经济在逐渐变化，美国的对外贸易构成却大体稳定。约85%的出口是原材料（主要是棉花）和食品（小麦和面粉）。约2/3的进口是（主要来自英国的）制造品，其余为食品和饮料，如葡萄酒和烈酒、咖啡和茶叶，这些进口大多同美国的产品不存在竞争关系。在整个南北战争前的时期，海关收入依然占联邦政府收入的近90%。

　　当然，关税之所以存在争议不在于其带来的财政收入，而是由于保护性关税影响了资源在全国不同地区的配置。南北战争前，美国的贸易政策主要涉及三个关键经济问题：（1）关税给国家整体上带来经济收益还是损失？（2）关税是否造成从南方向北方的收入再分配，如果是，数额有多大？（3）进口关税是否对促进美国工业化发挥了显著作用？

　　第一个问题是关于进口关税对美国整体上是否利大于弊。任何税收都会带来经济学家所说的“无谓损失”，即由于税收改变了生产和消费的激励而导致效率降低。1859年时的关税造成的无谓损失很小，约为当时GDP的0.2%，这是因为对全体进口产品的平均关税率不高（约15%），且进口占GDP的比重较小（不足8%）。换个角度看，那时的联邦政府支出仅为GDP的1.6%，关税收入约占GDP的1.2%，因此进口关税不太可能导致很大的无谓损失。然而，当1828年的“可憎关税”导致平均税率超过60%的时候，关税带来的无谓损失或许曾达到GDP的2.5%之多。

　　这一无谓损失还可能被其他方面的收益冲抵，其中最显然的收益可能是一个国家贸易条件的改善。贸易条件指一个国家出口产品价格与进口产品价格的相对比值，它同贸易收益密切相关。当一个国家的出口价格提高或进口价格下降时，贸易条件得到改善，也就是说，该国可以靠更少的出口换取更多的进口。贸易条件越有利，在其他条件相同时，一个国家从贸易中获利越多。许多国家并没有影响贸易条件的能力，但作为全球最大的棉花生产国，美国在南北战争前占全球棉花产量的80%，足以影响其世界价格水平。限制棉花出口的政策可以推高世界购买美国棉花的价格，改善贸易条件，以其他国家的更多付出为代价，让美国获得更高的实际收入。

　　出口税可以直接减少棉花出口量，提高世界市场价格。可是，出口税对美国来说是违宪的，恰恰是由于南方担心这一措施可能被用来限制其出口。当然分析出口税在理论上的影响依然能给我们有所启示。最优出口税能实现国民收入最大化，平衡贸易条件改善带来的好处与无谓损失造成的成本。有两种方法曾被用来测算最优出口税及其对福利的影响：通过可计算一般均衡模型进行模拟，以及对美国的出口需求弹性进行估算。这两种方法得到了类似的结论：哈利（Harley，1992）的模拟表明，棉花的最优出口税率应在60%左右，产生的福利收益接近GDP的1%；欧文（Irwin，2003c）对美国棉花出口需求弹性的测算则表明，最优出口税率为45%～55%，福利收益约为GDP的0.3%。假如这一政策得到实施，美国整体上将会获得小幅利益，但南方的棉花生产者会承受较大损失，除非把税款退还给他们。因此尽管美国在棉花市场上占有巨大份额，最优出口税能带来的潜在经济好处仍然可能非常有限。

　　进口关税可能导致类似的结果，因为出口与进口之间有着密切联系。如本书引言所述，勒纳对称定理表明，进口关税与出口税是等价的。进口关税在削减进口的同时会间接减少棉花出口，从而改善美国的贸易条件。不过，这一过程的逻辑要求进口关税不是导致所有出口减少，而只是导致棉花出口减少。而哈利（1992）的模拟表明，进口关税的作用并非如此。美国除了棉花还出口其他许多产品：小麦、面粉、加工食品（腌制牛肉和猪肉、牛油、猪油）等占据的份额也不少。这些出口产品（而非棉花）才是贸易总量变化中的边际变化产品，也就是说，进口关税导致出口减少时，是食品等边际出口产品的数量减少，而不是美国有一定垄断权的棉花等超边际出口产品的数量减少。结果导致进口关税会影响食品出口，而棉花出口基本上不受影响，从而无助于改善贸易条件。

　　第二个关键经济问题是，南方是否像那里的政客一直说的那样受到了进口关税的不利影响，如果是的话程度有多大？哈利（1992）对此做了分析：如果取消1859年实行的20%的进口税（进口额约为GDP的6%），三大生产要素，即土地、劳动和资本的福利可能受多大影响。结果表明，取消关税让土地所有者获益最大（福利约提高10%），因为农业生产会扩大。劳动的获益很小，福利仅提高约1%。资本则会有轻微损失，福利约下降4%。而从不同劳动力的视角看，制造业工人会遭受损失，特别是棉纺织业工人的福利将下降6%～15%，农民和种植园管理者则会提高3%～9%，具体变化幅度取决于不同的模型假设。从地区总收入的角度看，取消关税会让北方地区有难以察觉的微小损失（0.1%），因为那里既有农业也有工业生产。中西部农业地区的福利将提高约1%，南方地区则会提高约2%。

　　因此就收入分配效应而言，关税让北方的资本获得了更高回报，使全国的土地价值降低，对劳动力的影响则不显著。进口关税总体上让南方小有损失，但这些损失或许集中在少数有政治影响力的土地所有者身上，他们于是组织起了对关税的激烈政治反抗。因此正如上面的研究结论所示，北方的资本家支持关税与南方的种植园主反对关税显然都有其经济理由。另外，关税导致的国民收入再分配效应在（关税率高出很多的）19世纪20年代可能比1859年显著得多。

　　第三个关键经济问题是关税同早期工业化的联系。美国在南北战争前经历了快速工业化。虽然保护性关税在1833年后下降，国家在1840—1860年仍向工业化迈进，其速度甚至比以前更快。在1839—1859年，美国制造业部门的规模大约从GDP的15%扩大至21%。对这一时期制造业的增长有许多解释，包括国内市场扩大与政治环境稳定，对投资与资本积累起到了鼓励作用。保护性关税只是促进早期工业增长的若干因素之一，但其作用至今仍有争议。有人认为，如果不是由于关税，美国将依旧是农业经济体，国内工业会不成气候。另有人则认为即使没有关税，美国的工业化也会与实际结果差不多。

　　在分析外国竞争、关税保护与国内制造业之间的关系时，有几点需要注意。第一，许多制造产业完全不受进口产品的影响，包括皮革、木材和食品加工业等，其中有些甚至是很成功的出口产业。事实上，1859年的出口中有近17%是半成品和制成品（不包括食品制造业），对于在农产品生产上有巨大资源优势的美国而言，这个比例之高相当惊人。此类产业通常是以当地的自然资源为基础，即使没有关税，某些制造活动肯定也会发展起来。第二，即使所有保护性关税均被废除，美国进口制造品的能力也受到其出口能力的限制。美国是个有较多人口的快速增长的国家，要想进口所有希望消费的制造品，它在棉花、小麦和其他农产品方面的出口能力也必须高速扩张：进口的任何增加都必须有相应的出口增加来匹配，才能有钱支付。类似的，外国的制造产能也必须同样大规模地扩张。鉴于美国经济的巨大规模及其对制造品的需求增长，它要继续完全依赖进口制造品而国内生产没有显著发展是不现实的。

　　实际上，如表4.1所示，美国人消费的几乎所有制造品都是在国内生产的。例如在1859年，在多年相对低水平的关税保护后，进口制造品只占国内消费的全部制造品的约9%，同1839年基本相当。这个比例相对1810年的23%大为下降。因此到19世纪40年代，如果取消全部进口关税，某些产业可能会受到显著冲击，但对制造业的总体影响应该比较有限。

　　表4.1 1810—1859年制造品贸易和产出数据（单位：百万美元，以现价美元计算）

　　资料来源：制造品进出口数据，参见US Bureau of the Census（1975），Series U-223- 224; 半成品和制成品（不包含加工食品）。关于1810年的数据，假设当年的6 500万美元进口产品中有75% 是制造品；1821年的相应比例为65% 。关于1810年的制造品出口，假设当年的4 200万美元出口中有15% 是制造品，与1820年的比例相同。关于国内产值，1810年的数据来自Tench Coxe的估计，见Statement of the Arts and Manufactures of the United States of America: For the Year 1810（Philadelphia: A. Cornman，1814），第11页；1839年的数据来自Gallman对当年制造业增加值的预测，采用2票对3票的比率（Gallman，1960，第43页），即制造品价值与制造业增加值的比率，取1849—1859年的平均值；1849—1859年的数据来自经济普查数据，见Statistical Abstract of the United States（1913，第666页）。进口占国内消费的比例按照进口除以减去出口的产出计算。

　　许多经济历史学家由此认为，保护性关税并没有在美国的工业化中产生决定性作用。陶西格总结：“大体上讲，关税变化对受保护产业的影响要比通常的印象弱得多。这些产业的增长一直稳健而持续，似乎没有因为1842年的高关税而大受激励，也没有因1846年和1857年的较温和税率而被抑制”（Taussig，1931，第152页）。根据戴维斯的数据，工业生产在南北战争前的整个时期也呈现稳定而连续的增长，与关税的高低调整无关（Davis，2004）。

　　大多数争论集中在受较高关税保护的棉织品、毛织品和铁制品产业。如果大幅削减保护性关税，国内的这些制造业可能损失多少产量？这一影响主要取决于进口产品与国内产品的替代弹性，也就是当进口产品价格变化时，消费者会在多大程度上调整在本国和外国产品之间的购买选择。较低的替代弹性意味着国内外产品的差异较大，彼此不能很好替代，那么关税削减对国内产业的影响就较小。较高的替代弹性则意味着国内外产品较为接近，容易相互替代，关税削减会给国内产业带来较大冲击。可惜的是，对南北战争前的这一重要参数缺乏实证估计。

　　哈利（1992）的模型对上述问题的解答提供了参照。他把容易受外国竞争、较为依赖关税的棉纺织业，与更稳定的其他制造业做了比较。其中包括皮革工业（鞋类和靴子），其产品在加拿大成功地与英国的产品展开竞争；食品加工业、烟草工业和木材工业也不受外国竞争影响，甚至能成功出口。哈利假设棉纺织业的国内产品同进口产品的替代弹性为10，这个较高的取值表明国内外产品能够很好地替代，而其他制造品的替代弹性为5。他模拟了在1859年取消税率为20%的进口关税的情景，发现整个制造业产出将下降17%，但对不同产业的影响差别较大。棉纺织业由于替代弹性较高，其国内产出将下跌35%，其他制造品的国内产出降幅则为14%。与进口的增长相对应，农产品出口几乎将达到原来的3倍，但棉花出口的增幅不及10%。

　　然而，上述模拟结果或许只代表一种极端情形，因为是基于较大的替代弹性数值，通过假设而非测算得出。其他人的研究结论则认为，关税对棉纺织业并不是那么紧要，即使早在19世纪20年代也是如此，因为美国与英国厂商专注于不同类型的棉纺织产品的生产，其替代弹性会小得多。例如，泽文（Zevin，1971，第126—127页）指出：“来自英国的进口产品与新英格兰工厂的产品通常属于完全不同的类型……进口品主要是条纹布，其精巧的编织花纹还没有被动力织布机采用。新英格兰的动力织布机供应的是平纹布，如床单和衬衫布料，以及后来的斜纹布，它们的纺线数通常比英国产布匹少。”或者说，英国主要生产更精致的棉纺品，美国则集中生产较厚的标准布匹。因此，国内厂商可能因为产品品质的差异而不受外国竞争的影响，进口增加也未必会导致国内产量减少。

　　这一观点有事实支持，棉纺织品的关税在1846年急剧下降对国内产业影响之小令人惊讶。1846年的沃克关税法案取消了最低估值关税，并用简单的25%从价税取代了之前近60%的等值从价税，从而打破了对国内生产商的保护。进口剧增至原来的3倍，市场份额翻番，达到15%，然而如图4.2所示，国内的棉纺织品产量并无滑坡。这意味着在美国人的消费中，用国内产品替代外国产品的机会是有限的，所以关税对该产业的增长并不起决定作用。

　　图4.2 1826—1860年棉纺织品的国内产量与进口量

　　资料来源：Irwin and Temin（2001），第782页。

　　相反，冶铁业面临更为直接的进口竞争。条形铁和生铁是同质性相对较高的产品，进口可以作为国内产品的良好替代品。因此，国产铁与外国铁的替代弹性较高，国内产量对进口产品价格的波动非常敏感。美国的冶铁业不像纺织业那么有牢固基础，并受制于若干制约其竞争力的缺陷，例如资本较为缺乏，熔炉规模较小，以及缺乏冶炼所需的无烟煤等。根据有关研究，大约40%的国内铁产量需要靠关税保护才能持续（Davis and Irwin，2008）。当然，对进口铁征收关税会给其他国内产业造成伤害，尤其是使用铁的相关产业，还会增加桥梁和其他基础设施、农用机具及铁路建设的成本。如前文所述，冶铁业可分为生铁和条形铁生产商以及最终铁制品生产商（如农用机具等）。生铁和条形铁生产商希望给自己的产品提供较高的关税保护，但这会增加其他产业的生产成本，损害它们相对于外国厂商的竞争力。

　　大多数美国制造业在南北战争前的时期稳健成长，但关税也确实影响了贸易敏感度较高的某些产业的产量水平。陶西格（1931，第153页）发现：“我们经常听说，任何显著削减现有关税水平的行动……都将导致制造业消失，或者至少给它们的发展造成灾难性的约束。但1860年前这段时期的经验显示，此等预言没有根据。”哈利估算，如果棉纺织品相对于进口产品的敏感度很高，最多也只有17%的国内制造业依赖关税保护。因此，陶西格（1931，第153页）认为，尽管在南北战争前确实存在保护新兴产业的需要，但“美国坚持的保护措施并未取得多少效果”。在他眼里，这段时期的美国制造业扩张应主要归功于技术工人的“聪明才智和创造力”，以及不断增长的庞大国内市场，而非保护性关税。

　　事实上，相对于关税水平，国内制造商更多抱怨价格波动给他们的投资计划带来了不确定性。大多数厂商宁可希望需求和价格维持稳定，而不是单纯地靠高关税提供保护，只不过他们把关税当作稳定市场的不完美工具。如图4.3所示，南北战争前的冶铁业受到过多次严重冲击，大多数与英国（主要的铁制品进口来源地）的经济发展有关。19世纪40年代中期英国的铁路繁荣造成英美两国的铁价大幅提高，并使美国铁产量翻番。1847年的英国商业危机则使繁荣戛然而止，导致产能过剩，英国出口价格暴跌。美国的进口随之剧增，国内产量则下跌了近一半。国内厂商却把损失怪罪于《沃克法案》下调了关税，以及英国的“倾销”。

　　不过，当英国的重大供需冲击传递到美国时，关税并不足以维持生产和价格的稳定或平息进口价格的剧烈波动。较高的关税可以抬高国内价格，让规模较小、效率较低的厂商得以存续，但这样的关税总体上未必能始终维持较高的价格，保护生产商免受宏观经济波动的冲击。

　　第四个争论激烈的问题是，经济波动是否由进口关税导致，或者能否用关税缓和。亨利·凯里、赫齐卡亚·奈尔斯及其他关税支持者把每次经济下滑都归罪于“自由贸易”，把每次经济扩张都归功于“保护”。但大多数经济下滑是信贷市场在过度放款后的矫正行动所致。1819年金融恐慌、1839年危机以及1857年恐慌的根源都来自廉价信贷推动的土地投机。提高关税对保护厂商免受这种景气周期的冲击没什么作用。

　　图4.3 1827—1859年生铁的国内产量和进口量

　　资料来源：Davis and Irwin（2008）。

　　关税调整与经济波动发生的时机给人如下印象：两者似乎紧密相连，但存在一个时滞。1833年的关税下调后，发生了1839年经济危机；1857年的关税下调则正好赶上当年的恐慌（后文还将介绍）。这个模式似乎证明了反对下调关税的人的观点，但真实的因果关系与他们的理解不同。国内经济繁荣会导致较大的财政盈余，给国会提供下调关税的空间，而繁荣时期不可避免的结束则会带来衰退和财政赤字，给国会制造压力，要求提高关税以保护制造商和增加财政收入。因此，实际上是1819年的金融恐慌导致了1824年关税法案，1839年危机导致了1842年关税法案，1857年恐慌导致了1861年《莫里尔关税法案》（Morrill Tariff）。由于经济下滑与法案通过之间的时滞，等提高关税开始生效时，经济通常已开始复苏。因此这一模式会让人们对因果关系产生一种错觉，误以为是下调关税导致经济走弱，而提高关税带来经济繁荣。

　　其实在每次案例中，进口关税的立法调整都是对宏观经济波动的响应，而非客观经济被动的驱动因素。应对经济下滑的政治压力主要表现为呼吁提高保护性关税，因为联邦政府当时没有能力稳定货币和金融体系，有时甚至还会加剧不稳定。与之相反，1846年的沃克关税法案大幅下调了关税，随之出现了经济繁荣，而非进入衰退。自由贸易倡导派由此宣称，是关税降低带来了经济扩张，但与保护主义对手一样，他们也犯了错误，把宏观经济变动归因于关税调整，而非货币和实体经济的其他因素。在这个案例中，经济繁荣主要来自1849年的加州淘金热和其他一些因素。

　　南北战争前夕的关税

　　在1846年采纳沃克关税法案后，该议题从国家政治讨论中褪色了。民主党在1845—1860年至少控制着决定关税法案的众议院、参议院和总统这三大机构中的两个。他们支持维持《沃克法案》确立的现状，并有能力阻止改变该政策的任何企图。辉格党人在这段时期从未掌控统一政府，也就始终没有提高关税的机会。

　　美国在这些年中的强劲经济增长是维持现有政策的基础。1847年墨西哥战争后的经济热潮与1849年的加州淘金热给政府带来创纪录的财政盈余，消除了提高关税以增加财政收入的需要，也封住了要求进口保护的生产商的嘴。共和党负责人之一詹姆斯·布莱恩（James Blaine，1884，第196页）在回忆录中写道：“1852年后，民主党几乎无争议地控制了政府，并逐渐成为主张自由贸易的党派。1846年关税法案包含的原则在当时似乎得到了完全的证明和认可，反抗消失，不仅是普遍民众，甚至保护派经济学家和制造商很大程度上也是如此。这一默认态度极其普遍，以至于在1856年推出总统候选人参与大选的三个党派，没有一个提出甚至暗示要实行保护性关税。”

　　在基本遏制了保护性关税的势头后，民主党把“仅以财政收入为目标的关税”重新确立为贸易政策的指导原则。例如在1854年12月，民主党总统富兰克林·皮尔斯（Franklin Pierce）宣布：“为财政收入而非保护而征收的关税，如今可以被视为国家的既定政策。”按照这一标准，进口关税的征收只是为了支付政府的节俭开支，任何超过20%～30%的税率都是过分的，任何大额的财政盈余都意味着应降低关税。因为进口关税占政府财政收入的绝大部分，没有太多空间考虑其他贸易政策，例如与其他国家的互惠协定等。国会也确实不鼓励总统开展可能达成此类协定的谈判。

　　随着围绕关税的政治争论退潮，有关奴隶制的分裂性议题进入国家政治斗争的中心。担心因此导致地区撕裂的民主党，长期以来阻止把奴隶制作为政治议题进行讨论。从1836年至1844年，众议院的一条禁止发言规则阻拦了对该议题的任何讨论，民主党人则投票搁置成百上千反对奴隶制的申请。这一限制策略一直维持到得克萨斯州合并，因为这引起了把奴隶制扩展到新合并领土的问题。该问题使1820年的“密苏里妥协案”（Missouri Compromise，禁止奴隶制跨越北纬36°30′的界线）变得紧张。泰勒总统邀请加利福尼亚和新墨西哥作为自由州加入联邦惹怒了南方，它们本来希望维持自由州与蓄奴州在参议院的平衡，以便掌控对反奴隶制立法的否决权。为打破僵局，亨利·克莱撮合了1850年妥协方案，但也只是让冲突推迟而已。

　　民主党接下来试图对堪萨斯和内布拉斯加等地区授予州权。但作为对该党南方势力的让步，民主党通过了1854年《堪萨斯-内布拉斯加法案》（Kansas-Nebraska Act），废除了密苏里妥协方案，允许各地区可根据“人民主权”（popular sovereignty）决定是否以蓄奴州身份加入联邦。结果铸成了政治上的大错，其设计者严重低估了北方的“自由之土”派民主党人与很多辉格党人构成的反奴隶制力量的敌对反应。《堪萨斯-内布拉斯加法案》将美国政治彻底推入漩涡，撕裂了民主党，摧毁了辉格党，导致由老辉格党人与废奴主义北方民主党人结成的共和党的兴起。虽然共和党后来将采纳辉格党人曾经主张的许多积极主义政府政策，如国家银行体系和保护性关税，他们当时却更像一个反奴隶制联盟，还没有在贸易政策领域形成强硬立场。事实上，1854年中期选举中拿下众议院的共和党人在1856年的大选纲领中根本没有提及关税政策。

　　与此同时，经济的持续发展给政府带来了大量财政盈余，并让公共债务余额得以减半。沃克关税法案受到某些批评，认为给原材料设置的关税过高，影响了利用这些原材料的制造商。这两方面因素导致再次削减关税的压力渐增。1853年12月，富兰克林·皮尔斯总统建议下调关税以减少政府收入，并让制造业使用的原材料进口免税。由于国会埋头在有关奴隶制的争执上，皮尔斯在1855年12月的年度报告又再次提出该建议，指出：“各种来源的年度财政收入比谨慎和节俭开展公共事务管理所需的资金多出数百万美元，这一突出事实表明应该尽早调整和削减进口产品的关税率。”

　　控制众议院的共和党人中包括很大一批以前的北方民主党人，他们在奴隶制问题上反对民主党，但仍继续坚持有限政府与降低关税。根据总统的建议，筹款委员会于1856年8月提交了一部法案，将把现有关税率平均下调约20%。然而众议院未能在秋季选举前的休会期之前将该法案付诸表决。

　　1856年大选的结果是，民主党再次掌控了统一政府，詹姆斯·布坎南（James Buchanan）当选总统。民主党统一政府加上大额财政盈余，似乎将确保新的关税法案获得通过。可是当众议院于1857年1月提出关税法案时，由于对奴隶制议题的激烈争议，议员很难将焦点集中在进口关税上。当众议院最终转向关税政策讨论时，重点围绕原材料关税应该削减多大幅度。北方制造商发现提高最终产品的关税毫无希望，于是支持削减乃至取消原材料的关税，以降低自己的生产成本。毛织品厂商希望羊毛免税，铁路利益集团希望铁制品免税。事实上，讨论进程显示关税保护的支持者已在多大程度上失去政治影响力。斯坦伍德（1903，第2卷：第99页）指出：“讨论的调子同30年前针对1828年关税法案时已大不相同，保护主义者以最谨小慎微的方式介绍其观点，而自由贸易者用大胆而激进的风格宣传。”

　　1857年2月，众议院批准了该法案并将其提交参议院，后者再做了某些细微的修正，短短6天后也投票通过。两院协商委员会很快解决了两个版本之间的细小分歧，法案最终于1857年3月3日由皮尔斯签字生效，即他在任的最后一天。

　　1857年关税法案让应税进口产品的平均关税率从1856年的26%下调至1860年的不足20%，降幅约为20%，达到19世纪的最低水平。全部进口产品的平均关税率在同一时期则从22%降至16%。布莱恩（Blaine，1884，第197页）后来回忆说，法案并未激起太多辩论，“得到了民众的充分接受，甚至得到了相当一部分共和党人的认可……当然，某些共和党要人仍固守过去的辉格党传统，反对下调关税。”

　　可是，导致大额财政盈余并推动修正关税的美国经济快速成长很快戛然而止。新关税法案从1857年7月起生效时，正值商业周期的顶峰。1857年8月，俄亥俄人寿保险与信托公司（Ohio Life Insurance & Trust Co.）破产，1857年金融恐慌爆发。恐慌源于西部铁路建设的过度融资、东部金融机构的土地投机以及这些投资的价值突然崩盘。美国随之进入衰退，工业产量下跌近7%，财政盈余也很快变成大额赤字。

　　财政部于是建议提高关税税率，以增加政府收入，但詹姆斯·布坎南总统拒绝这一行动。在1857年12月给国会的首份年度报告中，布坎南指出新关税“只运行了很短时间，并面临非常不利的形势，因此难以判断它作为财政收入措施的成效，至少在目前看来，我还不能认为该法案有失察之处、需要修正”。得到总统的暗示后，民主党主导的国会在1858年没有采取行动。

　　到1858年底，随着赤字持续扩大，联邦借款持续增加，总统改变了路线。布坎南一方面否认1857年关税法案与国家的金融问题有任何关联，另一方面承认继续靠借款填补赤字将是“破坏性的”，所以应该提高进口关税。除了增加财政收入外，这还会“在一定程度上提升制造业群体的信心，并给复兴中的企业带来新的刺激”。布坎南还主张用从量税代替从价税，说这是“更可靠的”税收来源，并能够给美国制造商提供“在财政收入性关税下可以公平获得的附带优势”。

　　布坎南的让步标志着关税政治重回华盛顿，并给了保护性关税的支持者逆转近期关税下调势头的新机遇。经济下滑帮助共和党在1858年中期选举中夺回了众议院，察觉到政治机会的该党对保护政策的态度变得大为积极。对于关键的摇摆州——宾夕法尼亚——而言，关税问题尤其重要。1857年关税法案让铁制品和煤炭的税率从30%降至24%，虽然幅度不大，但许多人却把该州的严重衰退归罪于斯。亨利·凯里就宣扬说，国家经济正处于“可怕的自由贸易危机”之中。

　　此时，民主党却陷于分裂。南方民主党人反对任何提高关税的行动，宁可让政府依靠借款应付财政缺口。北方民主党人则以宾夕法尼亚州的部分议员为首，他们在1858年选举中失败，此时只是在完成剩下的任期，阻止了授权政府增加借款的法案，因为他们希望迫使关税提升。鉴于国会在1859年始终不能打破僵局，布坎南在1859年的年度报告中重审了提高进口关税的意见。

　　当新的第37届国会于1860年3月开幕时，共和党人已控制了众议院，并提出了自己的财政建议。佛蒙特州的贾斯汀·莫里尔（Justin Morrill）提交的议案建议用从量税取代从价税，并使其税负水平大致相当于1846年的沃克关税法案。尽管莫里尔反对“自由贸易的陈腐理由”，却坚称“没有任何物品的关税是纯粹出于保护目的而征收的……对制造品的平均关税率将不会高于而是低于目前的水平”。占少数派的民主党人无力阻挡众议院的共和党人在春季通过该法案。众议院行动的主要动机是解决财政收入，莫里尔本人也讲过，该法案“并不是为照顾制造商，其实总是担忧不确定性的他们对此反应冷淡”。而在参议院的辩论中，约翰·谢尔曼提出，当某些同僚说制造商在催促和逼迫该法案时，“他肯定知道事实不是那样，制造商反复讲过他们不愿意受到干扰”。当然，即使工业利益集团不是背后推动该法案的力量，他们也依然希望影响国会对法案中的不同税率的决策。但自19世纪40年代早期被排除出关税政策制定之后，制造商的政治影响力已不可同日而语。

　　由于参议院依旧被民主党掌控，众议院的共和党人并不奢望法案成为法律。事实上，财政委员会（Finance Committee）主席、来自弗吉尼亚州的罗伯特·亨特（Robert Hunter）宣布，该法案是“我见过的最荒谬的财政法案”。他并不否认政府需要财政收入，但批评该法案重新引入了保护性关税。民主党人勉强把法案拖延到1860年12月的下届国会，但这或许成了他们的一个战略失误。如果他们有更大灵活性，本可以同意暂时恢复1846年的关税设置，解决政府的财政赤字，并以此换取在经济下滑结束后把税率调回1857年的水平。正如休斯顿所述（Huston，1987，第265页）：“民主党其实有绝好机会破坏共和党的经济提案，并证明他们很关心北方人的物质利益。”休斯顿（1987，第207页）发现，在考虑恢复1846年的关税增加财政收入时，民主党人本可以“摧毁共和党人对他们的‘奴隶主势力阴谋’这一指控……然而，南方民主党人的实际选择却让共和党人把他们描述成只关心特殊阶层的经济与社会福利的家伙”。由于南方民主党人强烈反对任何关税调整，这一固执使共和党人在1860年大选中获得了优势。

　　鉴于共和党依然是辉格党与自由之土派民主党人的联合，1860年的共和党竞选纲领谨慎地提及了保护性关税的议题，指出：“进口关税为政府的一般运转提供了财政收入上的支持，同时明智的政策应该对这些进口做相应调整，以鼓励整个国家的工业发展。”该党的总统候选人亚伯拉罕·林肯认识到了党内对关税议题的政治敏感性。1859年10月，他接受一位来自宾夕法尼亚的记者的采访时把自己描述成“老派的亨利·克莱式关税派辉格党人”，但补充说：

　　我的观点并未改变。我依然相信，如果我们能够有一套目前接受的温和而经过细致调整的保护性关税，而不是把它当成政治争吵、指责和不确定性的永恒主题，将是对大家都更好的结果。我同时又认为，在目前重新提起这一问题对此事及其倡导者而言并无帮助。最近我对这个问题思考不多，但我的一般印象是保护性关税的必要性不久后就将迫使其反对者面对此问题，然后其长期支持者将加入进来，在更为牢固而持久的基础上重建该制度。我们这些老派的辉格党人在关税问题上曾经完全失败，只有在保护性关税的缺失让目前那些还反对它的人看到其必要性之后，我们才有可能重新确立这一政策。 注释标题 参见WAL，第3卷：第487页。

　　因此，林肯试图在竞选中低调处理关税议题，甚至不想将它纳入政党纲领。正如他在1860年5月所写的那样：“不应在芝加哥的共和党大会上鼓动关税问题”，因为共和党当时依然是支持关税的辉格党人和反对关税的民主党人的脆弱联盟。

　　虽然1860年大选的主题是奴隶制度的存废，但林肯的支持者还是在宾夕法尼亚、伊利诺伊、印第安纳和新泽西等关键摇摆州大肆宣传他对关税的看法。特别是宾夕法尼亚州由于有大量选举人票（当时仅次于纽约州），将成为名副其实的“拱心石之州”。休斯顿（1987，第267页）描述：“保护主义经济议题对于把宾夕法尼亚从民主党州变成共和党州发挥了绝对关键的作用。”詹姆斯·布莱恩（1884，第207页）也把林肯的胜利归功于其关税立场：“如果共和党未能拿下宾夕法尼亚州，毫无疑问林肯先生将输掉大选……因此，关税议题非但对政治权力的竞争产生了决定性影响，而且关系到决定联邦命运的更为重大的斗争。”1857年恐慌让19世纪50年代在地区争执中已被淡化的经济问题重新受到关注，给了共和党人强大的助选。

　　与此同时，民主党人的北方和南方派系对奴隶制产生了严重分歧，推出了两位候选人角逐总统。虽然他们的总得票数多于林肯，其分裂局面却让共和党人入主白宫。1856年，辉格党与共和党的分裂让民主党人以相对多数票当选，1860年则是因为民主党的分裂让共和党人以相对多数票获胜。林肯在全国投票中的得票数不及40%，却赢得了较大优势的选举人团多数票。

　　鉴于林肯对奴隶制的立场，他的胜选立刻促使南卡罗来纳州退出联邦，更南部的几个州随即效仿。尽管民主党人在1861年秋季新国会召开前依旧掌控着参议院，老国会于1860年12月重新开会时，南方的参议员却没有返回华盛顿。由于少了十来位民主党议员，参议院落到共和党与北方民主党人手中，给《莫里尔关税法案》的通过扫除了障碍。北方民主党人支持提高关税，控制了负责制定该法案的特设委员会。1861年2月，在对众议院的法案做了广泛修正后，参议院以25票对14票通过。众议院接受了156项修正中的155项，被参议院接受后，紧接着就由卸任总统、民主党人布坎南在林肯任职前两天的3月2日签署生效。该关税法案通过的过程，表明美国内战的真正原因是关税而非奴隶制这一说法并不成立：南方不是因为《莫里尔关税法案》而分裂；是因为南方先退出联邦，《莫里尔关税法案》才得以通过。此外，该法案的签署人是民主党人詹姆斯·布坎南，而非共和党人亚伯拉罕·林肯。

　　同时，莫里尔关税远远超出了预定的恢复沃克关税水平的范围。许多从量税的设定明显高于过去的等值从价税。根据相关测算，应税进口产品的平均税率从1857年关税法案的19%提高到《莫里尔关税法案》的27%。另外，没有对咖啡和茶叶征税表明该法案并不能真正解释为财政收入性政策。某些共和党人宣称，关税率还不足够高，而北方民主党人则认为已经过高。来自宾夕法尼亚州的共和党议员撒迪厄斯·斯蒂文斯（Thaddeus Stevens）抱怨，众议院法案被参议院改动了，因此“不再是保护性关税”。而《纽约晚邮报》（New York Evening Post）的编辑、共和党人威廉·卡伦·布莱恩特（William Cullen Bryant）则写道：“新关税法案给我们的商业体系带来了完全的革命，往回走了一大步，向着老式的保护主义信条后退。”

　　林肯显然希望有更多财政收入解决预算赤字，但实行保护性高关税并非他主要考虑的内容。1861年2月，当他前往华盛顿准备就职时，他声明：“当前的财政状况似乎表明尽早修正关税是不可或缺的。国会正在讨论的《莫里尔关税法案》可能成为法律，也可能失败。我并未了解其具体条款，但如果该法案总体上令人满意，获得通过，目前的麻烦就可以结束。”候任总统还自称对关税政策持开放态度：“我并不了解这个议题的多方面影响，但我向你们承诺，我将给予它最密切的关注，努力更全面地理解它。”让亨利·凯里及其他关税支持者大为惊讶的是，林肯任命了萨尔蒙·蔡斯（Salmon Chase）担任财政部长，这是一位整个职业生涯都支持低关税的前民主党人。当然，新总统入职时遭遇的问题远比是否应该把进口关税适度提高或降低更为严峻，美国正处于前所未有的危机之中。

　　内战

　　1860年4月12日，就在《莫里尔关税法案》生效11天后，邦联军队炮击了联邦在南卡罗来纳州查尔斯顿的基地——萨姆特要塞（Fort Sumter）。这标志着美国内战的爆发。尽管历史学家依旧在争论促使南方脱离联邦的诸多原因，但如前文所述，关税政策引发的地区间冲突在1860年之前的约25年里已在很大程度上平息。随着1833年妥协方案达成，南方事实上已赢得了南北战争前的关税较量。1860年，应税进口产品的平均关税率不到20%，北方制造商基本上已放弃了设置更高关税的奢望。1861年的《莫里尔关税法案》在某些方面不过是对1857年恐慌的财政调整措施，它之所以能获得通过，完全是因为南方已经脱离了国会。由于上述原因，我们不能认为南方脱离联邦是因为关税政策的争执。

　　相反，正如众多历史学家已经明确阐述的那样，内战是因奴隶制而爆发。共和党的胜选给奴隶制的存续带来了紧迫的威胁，或者说至少有此感受。对南方来说，奴隶制关系到巨大的经济利益，远远超出进口关税的影响。截至1860年，奴隶资产的经济价值约为27亿美元，比铁路和制造业投入的资本价值之和还高出很多。在七个主要产棉州，约有1/3的白人收入来自奴隶劳动。对这一体制的唯一现实威胁来自北方与政治实力日渐增长的废奴主义运动，该运动的参与者试图把奴隶定义为自由人，而非财产，从而会彻底改变现有的产权关系。

　　南北战争是美国最血腥和最具破坏性的冲突。战争的经济损失达66亿美元（以1860年美元价值计算），或者说相当于1860年GDP的150%。伤亡数字非常惊人：约62.5万人死亡，40万人受伤。这场战争自然严重冲击了对外贸易，主要出自南方的全国出口量从1860年的约占全国GDP的7%下降至1865年的不足2%。进口同样在战争时期大幅下跌。

　　战争的资金需求给联邦政府的财政体系带来了巨大压力。《莫里尔关税法案》不是为打一场重大战争筹款而设计的。在战争的惊人成本日益显露后，财政部长蔡斯不情愿地提出了进一步提高进口关税以增加收入的建议。1861年7月，众议院筹款委员会提出了新的关税法案，把咖啡和茶叶加入应税目录，并提高了食糖等奢侈品的税率。无须太多争议，共和党人控制的国会在8月通过了法案。随着政府的财政缺口继续与日俱增，国会又在当年12月再度提高税率。这些措施使得应税进口产品的平均关税率从1861年的19%提高至1862年的36%。

　　尽管关税得以提高，人们却很快看清，进口关税完全不足以应付北方的巨大战时开支。因此，1862年的《国内税收法案》（Internal Revenue Act）引入了广泛的国内新税种，包括所得税、遗产税，以及对国内产品和服务（如铁路和电报等）生产的高额税收。詹姆斯·布莱恩（1884，第1卷：第433页）对1862年《国内税收法案》做了如下描述：

　　（它）是各国政府有史以来设计得最认真、最彻底和最全面的税收体系之一。依靠烈酒、麦芽酒和烟草提供很大一部分税收收入……对棉花、羊毛、亚麻、大麻、钢、铁、石材、泥土和其他原材料的生产商按3%征税。银行、保险、铁路公司、电报公司和所有其他公司均需交税。屠户每屠宰1头牛交税30美分，1头猪为10美分，1只羊为5美分。马车、台球桌、游艇、金银器皿以及其他所有奢侈品被课以重税。所有职业和行业，除了宗教人士外，都纳入该法律的内容庞杂的条款中，需要交税获取执照。银行家与典当经纪人、律师与马匹商人、医生与甜点师、商业经纪人与小商小贩、剧场业主与街头艺人，都被一视同仁地召唤来给联邦财政部出力。

　　在征收国内税收的同时，国会还大幅上调了关税税则中的税率。这一修正的主要目的是平衡进口产品与国内厂商的税负，由于后者现在被直接征税，前者的税收也必须做相应调整，以免导致有利于外国厂商的歧视。为支持该法案，佛蒙特州的共和党议员贾斯汀·莫里尔陈述：“我们必须修正外国进口产品的关税，以免因为国内税收引起严重的混乱，某些物品的国内税收已超过现有的关税，我们应该做适当的补偿，否则将杀掉下金蛋的鹅……如果我们让制造商出了血，就必须看到同时采取了恰当的补救措施。”宾夕法尼亚州的共和党议员撒迪厄斯·斯蒂文斯（Thaddeus Stevens）说得更简单：“我们希望对同类进口产品征收更多关税，这是作为国内制造商对抗外国进口的补偿。”

　　该法案减少了免税目录中的品种数量，并提高了大多数进口产品的关税，没有多少争论便快速在国会通过。

　　这一措施有时被称为“第二莫里尔关税法案”，其支持者指出，这一“战时关税”将是暂时性的。1862年7月，共和党占据巨大优势的众议院以69票对36票轻松将其通过。参议院紧随其后，再经过协商委员会对法案分歧的短暂协调，由林肯总统在当月晚些时候签字生效。

　　随着政府支出持续增加和财政赤字不断扩大，国会被迫在1864年6月采取更多税收措施，包括大幅提高国内税率，再次大幅提高进口税率，以及授权更多的联邦借款。莫里尔也再次论述，需要提高关税率补偿国内厂商因为国内税收带来的重负：

　　主要目标是增加来自国外的进口产品的税收，同时保护和照顾国内产品，它们带来了最大的财政收入。对于我们已习惯在国内找到的产品，应该避免它们大量地被外国产品替代……如果我们对国内制造商征收5%的税收，同时对外国制造商提高同等幅度的关税率，那它们就能保持与之前相同的相对竞争位置，双方都没有理由抱怨。 注释标题 参见CG，1864年6月2日，第2672页。

　　这次的法案也同样迅速通过，几乎没有争论。正如斯坦伍德（1903，第2卷：第129页）的报道：“该措施的目标非常容易理解，实现既定目标的手段也取得了充分共识，主导政党的多数优势又如此巨大，使有关讨论显得索然无味，几乎同私人养老金法案的讨论一样简短。”众议院和参议院各自用了两天对法案展开讨论，并均以压倒性多数表决通过。到1865年4月，又小幅提升了部分进口产品的税率，其中包括棉纺织品和酒类产品等。总之，1864年和1865年关税法案使应税进口产品的平均税率到1865年提升至48%左右。

　　这些战时关税提升是在极少人反对的情况下采纳的。虽然部分北方民主党人对高税率颇有微词，如对消费者和商家带来的负担，匆忙起草法案时采用“粗暴而有缺陷”的办法，但增加税收收入的必要性一目了然，共和党人又在国会占据绝对支配地位，他们的反对也就无足轻重了。在陶西格（1931，第166页）看来，国会“既没有时间也没有兴趣仔细审查任何税率方案的含义和效应，最便捷而快速的计划是采纳国内厂商为保护他们自己而提出的关税率。不但在战争期间，而且在战后的几年，对高关税的所有反对情绪几乎都消失了”。

　　虽然有上述的大幅税率提升，但由此带来的税收收入依然只够应付战时联邦全部支出的1/5，大多数支出还得靠借款来融资。结果导致偿还巨额公共债务的需要使战后也很难降低关税和国内税率。事实上，1864年采纳的进口关税率基本上维持到了1883年。我们将看到，美国政府对财政收入的迫切需要与国会不愿意放弃由既得利益集团支持的方案，共同导致进口高关税在战后维持了数十年之久。内战的另一个后果是，联邦政府再也不像之前那样严重依赖进口关税了。战前，大约90%的联邦收入来自关税；战后，国内税收，尤其是对酒类和烟草的消费税范围显著扩大，只剩约一半的联邦收入来自关税。

　　林肯总统在这段时期对关税持什么态度呢？虽然人们往往把林肯描述为保护性关税的强烈支持者，他的总统报告却显示，除了考虑为战争筹款外，他其实对关税没有什么兴趣。卢辛（Luthin，1994，第629页）认为：“在1861年抵达华盛顿担任总统后，林肯只是把关税作为一种筹款的手段而已。”林肯不太关注这段时期采纳的鼓励工业发展的非歧视性保护措施；对他而言，关税不过是实现既定目标的手段，动员必要的资金赢得战争的一种方法。卢辛（1944，第629页）还提到，“在战争时期反复给林肯提供咨询的亨利·凯里，对总统始终深入关心战争的政治和军事方面，却对关税问题缺乏兴趣颇为失望。”的确，在1865年早期凯里自己也痛苦地记录：“保护政策让林肯先生当选总统，给了他取得的全部成就，但就我所知，他却没有对此回馈过一句感激之词。”

　　南北方的贸易战

　　随着邦联的成立，南方可以自由选择关税制度。南方于1861年3月制定的《邦联宪法》（Confederate Constitution）明确规定了“关税仅服务于财政收入目标”的政策。该宪法授权邦联国会“制定和征缴税收、关税与消费税的权力，以产生偿还债务、提供一般防务和维持政府运转必需的财政收入；但财政不应提供任何奖励金；对外国进口产品的任何关税和税收也不应该用于促进和培育任何产业部门，所有的税收、关税和消费税在整个邦联应保持统一”。但有些讽刺的是，与美国宪法不同，《邦联宪法》规定如果得到2/3多数票赞同可以实施出口税。

　　第一套邦联关税制度实际上借用了1860年11月的美国关税制度，也就是1857年关税法案。邦联直到1861年5月才设置自己的关税，模仿了1846年的《莫里尔关税法案》，但是对税则A的产品采用最高为25%的税率，税则B为20%，等等，每个分类的税率均比模本低5个百分点。主要制造品（铁、纺织品和鞋类）的关税率设定为15%，大多数进口产品按10%或15%计征。战争物资，如武器、弹药和火药等，实行低关税。来自北方的产品也需缴纳关税，但允许来自中西部的面包原料免税进口，以缓和该地区对南方分离出去的不满情绪。

　　南方的自由贸易情感依旧强烈。实际上，邦联众议院曾于1862年3月以67票对16票通过完全废除关税的议案，只是被参议院阻止。但在脱离联邦后，许多南方人开始认识到了保护本地制造商、发展备战和维护独立必需的产业有其好处。因此，南方也不能避免就自己的保护性关税策略展开辩论。由于担心战争将很快结束，以及北方和外国竞争力量的回归将压倒本地工业，南方的制造商不愿意大规模投入生产设备。尽管邦联众议院曾考虑采纳用进口关税鼓励铁产品生产投资的建议，却没有后续成果。

　　邦联面临的财政问题比北方严峻得多，因为其经济规模小很多，也更依赖对外贸易，能够支持战争开支的国内税基非常有限。邦联财政部长克里斯托弗·梅明杰（Christopher Memminger）在首份报告中希望以12.5%的平均进口关税率带来每年2 500万美元的税收。但事实上，邦联在整个战争期间也只征到了340万美元的关税。邦联政府在战争中总计获得了2.58亿美元的税收和贷款，支出却高达15亿美元，只好用通货膨胀弥补缺口。

　　南方的经济优势之一是英国较为依赖其出产的棉花，但南方领导人对如何利用这点没有把握。有人认为南方应该借助这一经济杠杆，限制棉花出口，从而迫使英国出面支持邦联的独立。其他人则相信应该鼓励棉花出口，实现出口收入最大化，以帮助邦联从海外进口关键的给养。不管这些方案的优劣如何，邦联当局从来没有坚持一贯的策略。起初他们试图限制棉花出口，希望给英国施加压力以提供军事援助。但棉花种植园主反对任何强制减产计划，于是只好让各州政府与私人执行非正式的棉花出口禁运。效果还是相当显著，在国内产量仍很高的情况下，棉花出口量从1860年的360万包剧降至1861年的10 129包。不过禁运对英国的政策毫无影响：长期担忧过度依赖美国棉花的兰开夏郡纺织生产商已经把供应来源扩大到印度、埃及和巴西等地。南方的禁运同时还赶上了不佳的时机，世界市场的棉花供应极其丰富。

　　棉花种植园主在推动南方脱离联邦的过程中发挥了关键作用，却没有给邦联政府提供足够的资源对抗北方。种植园主反对把削减棉花产量或出口量作为战争的手段，坚持“种植任何数量的棉花、在任何时候留存这些棉花、在任何时候以及向任何人出售这些棉花的权利”。例如，根据《邦联宪法》，对棉花出口征税是显而易见的税收来源。1861年2月，南方对原棉征收每磅1/8美分的出口税，希望借此获取数千万美元收入。这一小额税收仅相当于棉花的铸币价值的1.5%，却被广泛无视和轻松规避，最终只覆盖了约5%的棉花出口，给邦联财政部带来的税收不过2.8万美元。

　　邦联政府还考虑创立一个市场经销局，把全部棉花产出买下来，再与外国卖家进行谈判。但这一选项因为代价过高而被排除。种植园主也拒绝把邦联债券同海外棉花销售挂钩，并抵制把奴隶从棉花种植转向其他领域，如食品生产或军事服役等。他们只是继续专心生产棉花。

　　就这样，南方限制棉花出口的所有努力都遭到了反对，或者也会由于各种国内政治原因而搁浅。种植园主喜欢吹嘘“棉花之王”的经济实力，但他们实际上却害怕行使这一权力。他们担心，任何出口限制都会鼓励世界其他地方的棉花种植，从而削弱美国在战后的棉花销售地位。他们希望仅凭借中断南方棉花供应的威胁就能吓唬住英国，让它提供援助，结果自然未能如愿。

　　北方的海上封锁是南方未能依靠出口杠杆获利的另一个关键因素。林肯总统于1861年4月宣布，从弗吉尼亚到得克萨斯的南方各港口都将被封锁。当然封锁从未实施得特别彻底：对于归航与出航船只的捕获率在1862—1865年仅为35%左右，帆船较高，蒸汽船较低。尽管封锁存在漏洞，尽管走私者竭尽全力躲避北方的海军，南方的外贸成本仍大幅提高。在内战期间，南方的棉花产量估计约为680万包，出口到欧洲的却只有50万包。有近100万包被偷运、捕获或者贩卖到北方，50万包由南方自用，近200万包留作存货并在战后出售。英国市场的棉花高价格给成功躲避封锁的人带来了丰厚利润，穿越封锁的蒸汽动力船有超过90%再次尝试危险航线。

　　战争对南方造成了巨大灾难。1865年，经济完全崩溃，财富与收入损失极其惨重。1860年，南方的人均收入为全国平均值的72%，到1880年下降至51%。南方与北方的相对经济地位在近一个世纪之后才恢复到南北战争前的水平。

　　美国内战给对外贸易带来的影响是暂时的，给美国贸易政策带来的影响则是长期的。战争时期征收的“临时”关税成为新常态，新崛起的特殊利益群体希望维持关税水平，南方在美国政治中的力量又大为削弱，失去了之前对国家关税政策的影响力。由此，战时形成的关税制度将在之后持续数十年。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）