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　　第8章 作为避难所的欧洲？

　　自古以来，一切历史都是移民者的历史。这个说法一点儿也不夸张。即使到了近代，也有许多国家完全因移民运动才得以诞生。美国是这样，加拿大、拉美国家，还有澳大利亚和新西兰，也是这样。与这些国家不同的是，古老的欧洲国家并非典型的移民社会。在20世纪的下半叶，英国、法国、荷兰这些曾经的殖民大国经历了一场来自它们原先的殖民地的移民大潮。其中流向法国的移民还有些来自阿尔及利亚——那儿直到1962年还是法国的组成部分。德意志联邦共和国自20世纪60年代起就在招徕来自南欧和土耳其的“客籍劳工”作为劳动力，这其中的许多人（特别是土耳其人）并未如波恩政府所想的那样只是暂时在德国打工，而是长久地在此地定居了。另一个德国，德意志民主共和国，也在招徕规模小得多的外国劳动力，这些“合同制劳工”绝大多数都来自越南和莫桑比克。而其他与苏联结盟的欧洲国家几乎都没有引入移民。

　　从20世纪80年代起，进入联邦德国的第三世界难民数量开始增长。20世纪80年代中期以后，来自中欧和南欧社会主义国家的人数也开始增长。1989—1990年剧变后，“社会主义阵营”瓦解，这使西欧（特别是德国）遭遇了一场全新的移民潮。对联邦德国而言，自柏林墙倒塌以来大量涌入的，不但有来自民主德国的移居者，而且还有越来越多（1989年12月齐奥塞斯库政权倒台之后）来自罗马尼亚的罗姆人（Roma）——这些人有充分的理由证实自己在母国作为少数民族而受到了歧视。在这种背景下，联邦德国国内在20世纪80年代就一直存在的纷纷扰扰的争议在1989—1990年剧变之后不久变得更加激烈了。这一争论所关注的主要问题是：德国是否还应该保留关于庇护权的规定——德国1949年的《基本法》第16条第2款第2句规定，“受政治迫害者享有庇护权”。

　　作为立法机关的制宪委员会（Parlamentarische Rat），在成立3周之后就于1948年9月23日举行的原则问题委员会会议上处理了关于庇护权的问题。在起草委员会的草案上，相应的条款写的还是：“政治上受迫害者，在通行国际法的框架内享有庇护权。”对于这样一个约束，作为原则问题委员会主席、基民盟党人、国家法及国际法专家的赫尔曼·冯·曼戈尔特（Hermann von Mangoldt）给出的理由是：“这样我们就不用顾虑通行国际法规定之外的情况了。”他的原话还有：“我们是一个弱国，没有资源提供更多的保护；我们不能去做那些我们自己没有相应资源来保证能做成的事情。”但按照同样参加了这次会议并同为国际法教授的社民党人卡洛·施密德（Carlo Schmid）的意见，在另一处（后来的第25条）将国际法的一般规定解释为联邦法律的一部分之后，曼戈尔特赞成的那个约束就被放弃了。

　　“受政治迫害者享有庇护权”这句话让制宪委员会踏进了司法中的新领域。其他西方民主国家都将庇护权仅仅视为受国家保障的权利，而唯有联邦德国的宪法立法者把政治庇护当作一项主体性的个人基本权利。他们这样做，是因为他们眼中的“庇护”，是1933年后其他国家对德国人（其中有后来成为制宪委员会成员者）所提供的保护，这些德国人由于种族、政治和世界观方面的原因而被纳粹德国政府迫害（或至少是大加歧视）。在“第三帝国”崩溃之后，苏联势力范围内的政治迫害也导致了这种“庇护”的出现。

　　42年之后，巴伐利亚州政府的发言人表示，1948—1949年的这个规定已经过时，亟待修改。1990年3月1日，该州向联邦参议院提交了一份关于修改《基本法》的法律提案。此提案认为《基本法》第16条第2款第2句应该删去，并代之以下列规定：“1.受政治迫害者将按照《庇护法》受到保护。2.接受庇护的决定和驳回庇护请求之后中止居留的措施，都可以经由法律途径或替代性法律途径在一个由联邦众议院任命的独立的申诉委员会接受审查。3.为防止对公共福利造成严重的不利影响，可以在接纳受政治迫害者时对其人数和来源国进行限制。”

　　那时，巴伐利亚州政府几乎完全没有希望将这个建议付诸实践。执政的自由民主派的联盟党（CDU/CSU）和反对党社会民主党一起否决了来自慕尼黑的动议。而且绿党、民主社会主义党（die Partei des Demokratischen Sozialismus）、基督教教会和人权组织也都反对这个动议。然而，当申请庇护者（特别是来自罗马尼亚和被内战蹂躏的黎巴嫩的申请者）的数量在1990年迅速上升时（1989年全年的申请人数为12万，而1990年从1月到7月的人数已达10万），就连社会民主党的政治家们也开始积极要求修改庇护权的相关条款了：起先是萨尔州长，曾当过社民党的总理候选人的奥斯卡·拉方丹有此想法；紧接着，社民党的副主席，北莱茵-威斯特法伦州（Nordrhein-Westfalen）州长约翰内斯·劳（Johannes Rau）也用明显更为谨慎的方式表达了这样的看法。这两个州的政府并不主张取消主体性庇护权，而是支持对其加以限制。拉方丹还认为，对那些在自己的国家并未遭受政治迫害的人，不宜再承认其庇护权。

　　使这样一种主张限制庇护权的路线得以实现的，主要是1992年4月爆发的波黑内战和由此而引发的涌向中欧的难民潮：1992年，在德国申请避难的人数达到了43.8万，而其中仅有4.3%的人被确认为受政治迫害者。当时，德国收留了涌入欧盟的避难申请者中的近五分之四（78%），大多数观察家都将此归因于1949年之后联邦德国所提供的特别慷慨的庇护权利。一种以“大规模滥用庇护权”为关键句的声音开始在德国广为流传。受其影响，自1992年秋天起发生了针对庇护申请者和其他外国人（特别是土耳其人）的暴力行为——这主要发生在原民主德国地区，但在一些老联邦州（原联邦德国地区）也有出现。从1990年到1993年，至少有49人（其中大多数是外国人）在德国遭右翼极端分子杀害。

　　对庇护权的第一个限制是1992年6月的《庇护促进法》（Asylbeschleunigungsgesetz），它在1993年7月1日与修改后的《基本法》庇护权条款一起生效。《基本法》第16条第2款第2句被改成了第16A条第1款，而后面的4个条款大大限制了这项权利：来自欧盟成员国或其他安全的第三国的人不可以援引庇护权。将一个非欧盟国家认定为安全的第三国，需要联邦参议院通过立法批准。认定申请者的来源国一事，也应依照这一程序。

　　尽管联邦宪法法院于1996年5月裁定1993年对庇护权的这项修改符合宪法，但此事在德国政治中仍不乏争议。新的16A条虽然至少是在形式上挽救了1949年的庇护权，但它为了这样做也让另一方（即安全的第三国）付出了代价。回顾往事，有些自我反思的问题早就应该提出：联邦德国的立法者是否因为许下了德国能力范围之外的承诺，才在无视自己人告诫的情况下把“受政治迫害者享有庇护权”这句话以毫无约束的形式写进《基本法》的呢？到了1993年，为什么不能诚实地回到1948年的原稿（“在通行国际法的框架内”）或是选择另一种表述方式——“德意志联邦共和国根据其接纳能力和令来者融入社会的能力，为受政治迫害者提供庇护权”呢？自然，这样一种理性地回到1948年所选择的在庇护权一事上的德意志特殊道路的办法，是注定无法取得修改宪法所需的多数的。于是，就出现了1993年这种貌似妥协的结果。

　　在《基本法》中的庇护权条款被修改4年之后，1990年6月欧盟成员国签署的国际法条约——《都柏林条例》（Dubliner Übereinkommen），于1997年9月1日正式生效了。该条例规定，难民只能在其进欧盟时（有据可查的）最先踏入的那个国家申请庇护；只有在这个国家才能执行庇护程序。2003年的“都柏林条例第二版”和2013年的“都柏林条例第三版”，更加细致地规定了负责审核避难申请的国家做出决定时的程序和标准。在2004年5月1日的“扩盟大爆炸”——欧盟的第一轮东扩——之后，如果严格执行《都柏林条例》的话，想要到德国申请政治庇护的难民就只剩下一条路：坐飞机——而且还要闯过1993年引入的“机场审查程序”这一关（这是一个在机场中转区域审核其庇护申请身份的程序）。

　　在波黑内战于1995年结束之后，来自那里的难民数量迅速下降。越来越多来自亚、非国家的人因其所受的贫穷和战乱而来到欧洲。这些人若要走陆路，需借道土耳其朝希腊或保加利亚方向进发，这也是为什么欧盟大力支持这两国关闭它们与土耳其之间边界的原因。横渡地中海的海路远比陆路凶险，同时也更加难以控制，却有越来越多的人取径此道。因此，若是按照《都柏林条例》，除了希腊之外的主要难民接纳国应该还有意大利、马耳他和西班牙。在欧盟的支持下，西班牙试图用环绕其北非海外属地的、高高的铁丝网来挡住难民潮，它的两个海外属地——休达（Ceuta）和梅利利亚（Melilla）——都被摩洛哥领土所包围。此外，西班牙还与西非国家达成了协议（用支付大量金钱的方式换得保证），从而使“船民”无法从西非到达加那利群岛。事实上，西班牙以这种方式成功地遏制了流入本国的难民潮。

　　2002年7月，意大利的西尔维奥·贝卢斯科尼（Silvio Berlusconi）政府通过了一项法律，旨在打击非法移民和滥用庇护权。受到该法律威胁的，不仅是那些采用违法方式以不适合出海的船只从北非驶向意大利的难民，还有所有在海难时帮助难民的渔民和船长。并以罚款或监禁的方式对他们进行惩治。对助人者而言，这可能会导致他们完全丧失赖以为生的物资。如果把从来都不受干预的帮助行为看成一种罪行，那么这部新法律就是在把帮助等同于协助犯罪，而且把那些依从《新约》中好撒玛利亚人比喻的人都当成罪犯。

　　来自第三世界国家的难民潮不但将欧盟国家，也将整个西方社会都置于几乎不能解脱的道德两难困境：西方民主国家必须在人道主义信条与国家理性之间进行权衡，这种国家理性会优先考虑控制疆界，保障国家安全，保护物质和文化财产，以及保持各种“生活方式”。一般而言，权衡之后的决定都偏向于控制疆界和保障安全。为了拦住来自拉丁美洲的难民，美国自2006年起就强化了与墨西哥接壤的边境管理，此外还加大了打击非法移民的力度。自2010年以来，澳大利亚故意为男性难民建造设备简陋的收容站，并于2010年首次与邻近的太平洋国家（如瑙鲁和巴布亚新几内亚）商定，让它们安排接收澳大利亚不想要的难民。在2013年的选战中，保守派的自由党人托尼·阿博特（Tony Abbott）承诺在中途就拦截从印度尼西亚到澳大利亚的救生船并强制其回转——最终他赢得了大选。

　　直到2013年10月初，欧洲人才开始重新思考难民问题，其契机是有300多名来自非洲的“船民”因船难而在意大利兰佩杜萨岛（Lampedusa）海岸外的地中海上丧生，而有些近处的渔船本可以救起他们。在恩里科·莱塔（Enrico Letta）领导下的意大利政府彻底改变了贝卢斯科尼时代的难民政策。以“我们的海洋”行动为标志，意大利海军从2013年10月起一直在有目的地搜救遭遇海难的难民。“我们的海洋”行动拯救了超过15万人的生命。当意大利出于运行成本的原因于2014年11月中止这项行动时，肯定能预料到遇难者的人数会因此而上升。这是由于接替“我们的海洋”行动的是欧盟边境管理局（Frontex）的“海螺行动”，而后者的活动半径要远小于“我们的海洋”。这一点并不奇怪，因为边境管理局这个项目的实际任务是阻止非法移民。

　　早在2014年底就可以确定，欧盟也无法解决西方在难民问题上遇到的道德困境。虽然它承担了比美国（当然还有澳大利亚）更多的人道主义责任，但要让欧盟在自己的土地上解决那些难民来源地的问题是不可能的。那些因母国的内战和独裁压迫而试图逃往欧洲的人，也会在不同程度上遇到那些因贫困而逃难的难民所遇到的问题。1951年《日内瓦难民公约》要求欧盟及其成员国不能将难民驱逐到因难民的种族、宗教、国籍、从属于特定社会团体及其政治信仰而使他们的生命或自由受到威胁的国家。但如果来自此类国家的大量人员在很短的时间内集中到来，那么《日内瓦难民公约》和欧盟的相关法律条款可能就要变成一纸空文了。2015年，当难民问题上升为欧洲政治中压倒一切的话题时，就极富戏剧性地展现了这种情况。

　　导致2014年和2015年大量难民涌向欧洲的根本原因是叙利亚的内战。2016年初，联合国估计，叙利亚内战产生的难民数量在本国有650万，在邻国有450万，共计1100万。此时，在土耳其登记的叙利亚难民有250万，在黎巴嫩有110万，在约旦有63.5万。这些难民占到了黎巴嫩总人口的近四分之一，约旦人口的近十分之一，土耳其人口的3.5%。叙利亚难民在黎巴嫩几乎不可能获得工作许可证，在约旦虽有可能但极为困难，土耳其则从2016年初开始向因内战而背井离乡的叙利亚人开放其劳工市场。

　　位于约旦和黎巴嫩的难民营的生活条件非常糟糕，这主要是因为欧盟和联合国难民署因许多会员国不按时缴费而难以兑现其援助承诺。2015年7月，联合国世界粮食计划署迫不得已将住在黎巴嫩和约旦的叙利亚难民每月27美元的食品券减半。这同样是因为某些会员国没有履行自己的缴费义务。

　　起初，欧洲国家只接收了小部分叙利亚内战所产生的难民。从2014年起，到欧洲寻求保护的叙利亚人数量开始激增。他们在偷渡组织的协助下乘坐充气船和其他几乎没有海上航行能力的船只从土耳其海岸前往附近的希腊岛屿，如科斯岛（Kos）、莱斯沃斯岛（Lesbos）、莱罗斯岛（Leros）、萨摩斯岛（Samos）和希俄斯岛（Chios），再从那里被带往大陆上的希腊。他们在未受希腊警方阻拦的情况下，从那里借道马其顿和塞尔维亚向奥地利、德国和瑞典方向前进——所谓的“巴尔干路线”。到2015年9月初为止，这条路线一直是要经过匈牙利的。匈牙利于2015年夏天起，实质上对难民关闭了本国对塞尔维亚的边界之后（不久后又封闭了对克罗地亚的边界），逃难路线也改了道。现在它经由克罗地亚和斯洛文尼亚，通向奥地利和德国。

　　在2015年春季已经可以预见到，该年在德国寻求庇护的人数将远远超过前一年。2014年3月，德国联邦移民和难民局收到9839份寻求庇护的初步申请。2015年3月收到的申请有28 681份，是去年同期的近3倍。由于移民和难民局的人员配置不足以迅速处理庇护申请，潜在的难民数量一直比已收到申请数量要多得多。

　　除了瑞典和奥地利之外，德国对来自危机国家的移民具有特别强烈的吸引力，这是由于德国繁荣的经济、对劳动力的需求、慷慨的社会福利制度，还有其保护难民权利的名声。偷渡网络的组织者在互联网上把德国描绘成一个拥有无限可能的国家，说这个国家会给每个到达该国的难民一笔“欢迎费”，还会马上给他们一份工作。

　　德国方面显然低估了这种宣传的影响。无论如何，这种宣传已经在全球起到了指引方向的作用。2015年5月，联邦内政部预计难民总量将达45万，到2015年8月19日，内政部根据每日近7000人的非法入境量将预计人数提升到80万以上。在多个联邦州（特别是东部诸州），一再发生针对难民的骚乱和针对庇护者收容所的袭击事件；在萨克森州、萨克森-安哈特州和图林根州，仇视外国人的言论越来越多；其间，属于民族保守派并信奉右翼民粹主义的“德国另类选择党”（Alternative für Deutschland，即AfD，简称“选择党”）也越来越频繁地作为组织者登上前台。联邦总理安格拉·默克尔因走访了萨克森州海登瑙地区的一处难民之家，就在8月28日被一群仇外分子骂作“国族的背叛者”。8月31日，在默克尔总理的夏季例行新闻发布会上，她将难民问题称作举国面临的巨大挑战，并于此时说出了那句广为流传的口号：“我们能办到。”

　　在不久之前的8月25日，德国联邦移民和难民局声明：那些因叙利亚内战而产生的难民不必再逐个接受核查，更确切地说，只要他们已经在奥地利或匈牙利登记过就可以成为庇护申请者。这就使得大量因《都柏林条例》而无权申请庇护的人暂时摆脱了这项规定的约束（按规定，来自一个欧盟国家或一个安全的第三国的难民无权在德国申请庇护）。从此叙利亚人可以在相当程度上确定，一旦他们抵达德国领土，就不会再被递解至奥地利、匈牙利或其他欧盟国家。当然，其实从2011年开始已经不再把难民递解至希腊了——希腊是来自中东的难民踏上的第一个欧盟国家（而且它还属于免签证的申根区域）。按照欧盟范围内的人道主义标准，难民在希腊的居住条件是不可接受的。因此，欧洲人权法院于2011年1月、欧洲法院于2011年12月宣布将难民驱逐到希腊是非法的。

　　就在这时，匈牙利变成了“巴尔干路线”的瓶颈。从2015年6月开始，匈牙利用铁丝网封闭了接临塞尔维亚的边界——它所遵循的原则，其实与之前的西班牙、保加利亚和希腊并无二致：确保那条自身与非欧盟国家接壤的陆地边界（也就是共同体的外部边界）不受侵犯。然而，布鲁塞尔对上述四国做法的反应却截然不同：唯有匈牙利的行动不但得不到支持，反而受到了（尽管是有所保留的）批评。

　　或许这与匈牙利不在欧洲边缘而在欧洲中部有关，这种地理区位导致匈牙利吸引了（比西班牙在北非的海外属地）更多的公众关注。另一个因素可能是匈牙利奉行民族保守的政府首脑维克多·欧尔班坚决推行非自由主义政策，在欧盟创始成员那里早就有一个“坏名声”。在某种程度上，匈牙利的边境安全措施抵消了另一个欧盟成员国希腊的违规行为：雅典一直坚决拒绝登记从土耳其抵达附近希腊岛屿的难民。相反，希腊政府允许难民们在进入比雷埃夫斯港后乘坐公共汽车和出租车前往马其顿边境，并从那里踏上前往中欧的旅途。对此欧盟委员会没有进行干涉，可能是因为其负责难民问题的委员季米特里斯·阿夫拉莫普洛斯（Dimitris Avramopoulos）恰好是希腊人。布鲁塞尔这种自相矛盾的政策自然会造成后果：难民问题的压力会一直朝着欧洲的中心地带转移——先压向匈牙利，再从那儿压向奥地利和德国。

　　2015年夏天，尽管匈牙利还允许费尽艰辛穿过边境的难民登记（匈牙利与克罗地亚、塞尔维亚之间的边境已经变得越来越难通过），但却尽可能地让他们滞留在边境线附近，或是火车站布达佩斯东站的居留区域内。8月27日，在奥地利布尔根兰州附近的布达佩斯-维也纳高速公路的一个停车场内，发现了71名难民的遗体，他们是被装在一辆由国际偷渡组织用以非法越境的冷藏卡车里而来到此地的，此后他们在被司机遗弃的这辆卡车内窒息而死。此事震惊了整个世界。

　　9月初，电视里出现了数以千计的难民从布达佩斯沿高速公路步行走向奥地利边境的画面。9月1日，一些列车尚可以通过边境，但欧尔班政府第二天就阻止其通行。9月4日晚，奥地利总理维尔纳·法伊曼（Werner Faymann）在一次电话通话中向德国总理施压，希望允许来自匈牙利的那些未登记难民进入奥地利和德国，并由两国共同承担负担。默克尔向她最重要的两位社民党内阁成员征求建议并得到了他们的同意［此二人分别是社民党主席、联邦副总理兼经济部长西格马尔·加布里尔（Sigmar Gabriel）和外交部长弗兰克-瓦尔特·施泰因迈尔（Frank-Walter Steinmeier）］。默克尔打给联盟伙伴、基督教社会联盟党主席、巴伐利亚州州长霍斯特·泽霍费尔（Horst Seehofer）的电话却没有打通。然而，她还是在午夜之前告诉法伊曼：她同意他的建议。

　　与此同时，在得知两位总理的商议结果之前，维克多·欧尔班已下令使用火车将难民运往奥地利。在维也纳，难民们受到了友好的接待，不久后同样的情形也出现在了慕尼黑和其他德国城市。成千上万的志愿者尽其所能地提供帮助，为的是让人们忘记那些仇外暴徒，也忘记难民庇护所被烧毁的画面。他们显现出，还存在另外一个更好的德国：一个拥有“欢迎文化”的国度。很快，德国的女总理就成为此文化的化身，而且还不仅仅在自己的国家是如此。起因是在安格拉·默克尔于9月10日访问柏林市斯潘道区的一处难民之家时，有几张她与叙利亚难民的“自拍照”流传出来。这些照片在数秒之内就传遍了整个世界。同时，这些照片也通过智能手机来到了正需要看到它们的人眼前——这些人就是身处叙利亚的难民的亲朋好友，或是在黎巴嫩、约旦、土耳其的难民。“默克尔妈妈”成了展现德国乐于助人精神的一座圣像。

　　虽然人们能够理解，对两位总理而言，做出为难民开放奥地利和德国边境的决定是在紧急状态下的破例之举——这项举措使得难民们得以沿“巴尔干路线”前往中欧，但把这些决定告知公众的方式实在太过随意。而当那些难民不再通过匈牙利，而是穿过克罗地亚和斯洛文尼亚来到奥地利，并从那里去往德国时，这一失误也未得到纠正。接下来需要完成的事情，是两国总理要尽全力争取议会［即德国的联邦议院和奥地利国民议会（österreichischen Nationalrat）］批准他们的决定。默克尔和法伊曼本应该立即把设想的措施通知以欧盟委员会主席容克和欧洲理事会常务主席唐纳德·图斯克（Donald Tusk）为代表的欧盟，并使欧盟认可自己的努力，从而为争取一个解决难民问题的欧洲方案赢得时间。他们却没有这样做，犯下了一个战略性错误。同时，他们本应该建议欧盟尽快就解决难民问题的方案召开紧急峰会，但柏林和维也纳的政府都没有提出这样的动议。

　　还有，鉴于9月4日深夜里的决定在欧洲的影响是可以预见的，其实下一步就应该与周边国家的政府进行磋商。由于所有这些事都没有做，难免就让欧洲人产生了德—奥想要联合起来进行非多边行动的印象。对德国的利益而言，它比奥地利更需要避免这样的情形出现。每一个旁观的人，都不会对柏林的行为所唤起或者说重新激起的敌意感到意外。

　　在德国（而且不仅在德国），人们纷纷揣测德国总理在2015年9月4日深夜里决定开放德、奥边界的动机究竟是什么。除了总理期待在事后得到民众和媒体的广泛认可之外，最显而易见的那个答案很可能就是她的真正动机：出于人道考虑。到目前为止，安格拉·默克尔一直被认为是一个完全务实的、有意“不讲意识形态的”女政治家，她治国一向“如履薄冰”：在她做出决定之前，会考虑各种可能的后果，也就是说她总是“瞻前顾后”。但许多观察家会忽视她坚定的宗教信仰，以及她在童年和青年时期都成长于民主德国的一个新教牧师家庭之中的大背景。在9月4日这一天到来之前，她的宗教信仰与她作为总理的职务之间从未发生过冲突，但如果她在那个深夜拒绝了奥地利总理的急迫请求，就很可能会发生这种冲突。

　　可是问题的关键并不在于是否接受维也纳方面的冒险提议，而在于应该在整个欧盟的框架内，出于人道主义的考虑，给予那些当时被困在匈牙利的难民以临时入境许可，从而尽可能避免德—奥非多边行动的各种缺点——这些缺点都再明白不过了。在外交上德国必须估计到，如果德国试图向其他成员国强加一个它们本不会同意的解决方案，那么此举会让德国在欧盟内部受到众多国家的孤立。在内政上，此举意味着要保证长期实行一种人道主义的庇护政策所需的各种条件——其中包括对能力界限的重视：客观上德国对难民的接受能力和融合能力是有限的，主观上德国民众接收难民的热情也是有限的。在难民问题上对德国搞特殊化，很可能会对德国社会支持庇护政策的意愿产生负面影响：政府不可能指望让德国人担负其他欧洲国家都没有担负的重担之后，还能长期获得大多数德国国民的支持。

　　9月4日仓促达成的德奥协议，并不是导致从土耳其涌向中欧的难民潮的起因。正如我们所看到的，难民的逃难行动早就开始了。然而，无论是默克尔总理在2015年9月4日到5日的决定，还是反复提到的《基本法》上那句在司法上有争议的（无论如何是极易被误解的）、关于在德国的庇护权的规定，都没有设定一个上限。这使得这个决定和这一规定会被黎巴嫩、约旦和土耳其的难民营以及亚洲、非洲的许多其他危机国家视为德国的邀请函，从而使这些地方的人去追随那些已经启程前往德国或已经抵达德国的人。同样值得商榷的是默克尔的声明，她说，反正全方位把守德国边境也是不可能的——这只能理解为她想辞职——因为这会被人看作在承认国家的无能，事实上，不久之后人们也是这样理解的。

　　在之后的日子里，默克尔总理一再指出：只有遭政治迫害者才可以拥有庇护权，单有改善生活的愿望并不能满足《日内瓦难民公约》获得法定难民身份的条件。此外，她还在2015年10月15日的政府声明中谈到递解无权在欧盟获得保护的人的必要性。尽管如此，她的这些谈及限制问题的讲话所产生的公共影响，却远远不及不带限定条件的“我们能办到”的口号和那句关于庇护权的条文。

　　不过，德国之所以会有一种对难民和寻求庇护者格外慷慨的“形象”，并不能完全归咎于总理和她的政府。绿党和左翼党这两个反对党，一般都比默克尔的执政盟友更加支持她的难民政策。此间奇事还有：社民党令人生疑地紧跟在总理的背后，比总理自己的党（基民盟）靠得还要近；还有那位出了名的对移民问题颇有微词，而且近来越来越喜欢批评默克尔的基社盟主席、巴伐利亚州州长霍斯特·泽霍费尔，竟对此事一声不吭。绿党的议会党团主席之一卡特林·戈林-埃卡特（Katrin Göring-Eckardt）于2015年9月9日在联邦议院高呼德国是“在乐于助人和发扬人道之爱方面的世界冠军”——这本来是对成千上万参与难民救助的志愿者的赞扬，但很容易被人理解为德国在道德上自吹自擂。

　　同样有可能遭到误解的是“欢迎难民”字样的标语牌。当难民们乘着一列列火车到达时，在许多德国火车站都会看到这样的标语。这标语所要传递的信息，本来只是针对本国排外主义者的一种表态。然而，这样的字牌所描绘出的景象，同时也鼓励了各地的难民，让那些尚在犹豫是否踏上这漫漫长途的人下定决心朝德国进发。

　　在2015年秋天，在德国人（特别是那些政治态度中间偏左的人）中间蔓延着这样一种感觉：自己的祖国在经历了可怕的迷途和灾难之后，终于在道德上成熟、高尚了。在老联邦州早就有一种想法：与激进民族主义的传统决裂。某些自诩进步的圈子里萌发了一种践行超越民族的或“后民族”理念的使命意识——这简直与追求一种德国的道德霸权毫无二致。这类自以为成功的、对纳粹德国历史的反思还有另外一个变种：人们可把它称作战后分裂的德国社会所造就的一种特殊的和平主义道德。这种对绝对和平的要求是“第三帝国”过分使用暴力的后果，可它竟发展到了放弃参加人道主义干预或阻止反人类罪行的程度——而当德国因此被所有盟友孤立时，也可以说这种和平主义道德也走上了又一条特殊道路。

　　与德国历史中最可怕的一章进行自我批评式的抗争构成了德国政治文化的底色。尽管为本民族辩护的反向思潮也会一再出现，但通常对它们的公开反击总是如此之强大，以至于这类思想冲突的出现总能被当成需要继续反思的证据。据说，一旦德国缺少自我批评的反思意识，它就不再是一个西方民主国家了。当然，自我批评也会一下子反转成自以为是，或者至少反转成一种“作秀”般的自我意识。在德国这个例子中，出现的就是这样一种感觉：我们已经从自己的过往中学到了如此之多的教训，所以现在德国可以在道德上为其他国家指点迷津了。

　　在2015年德国关于难民和庇护问题的讨论中，常常可以见到这种诡辩式的戏法：其中一例是柏林-勃兰登堡地区的福音派主教马库斯·德勒格（Markus Dröge）2015年圣诞节在柏林的《每日镜报》（Der Tagesspiegel）上发表的一篇文章：“‘人的尊严不可侵犯。’这句话在我们这个国家特别振聋发聩……与我们自身罪孽历史的反复纠缠，明显让我们变得更敏感了。那些在不堪忍受的状态下历经了长途跋涉的人，来到了曾许下诺言的人们面前——辗转、流亡和驱逐的画面与‘再也不要重演！’的誓言合在一起，勾起了我们的集体记忆……2015年终将被铭记，因为德国在这一年有了全新的形象。现在，我们知道如何在实践中运用我们从历史中学到的东西了。这是一段解放自我、鼓舞人心的体验。这些经历开启了自我塑造的多种可能……”

　　在一个季度之后，基民盟政治家、联邦劳工部前部长诺贝特·布吕姆（Norbert Blüm)发表了非常相似的看法。“很长一段时间以来，我们德国人都让人类感到恐怖，”他在2016年3月底写给《时代周报》的一篇文章中写道，“我们的名字曾与种族清洗和大屠杀联系在一起。令我欣喜的是，我们忽然以人类之友的形象站在了世界面前。如果包括‘选择党’在内的任何人都无法令我的国家放弃友善，我将为它而感到骄傲。”

　　德国人喜欢在两个极端之间摆动——这已经不是什么洞见了，但也从来没有过时。从自悔到自负，有时只有一小步。正是关于难民危机的激烈辩论的这一特征，在我们的邻国那里引发了一个问题：现在欧洲是不是进入了一个由“德国人的不确定性”主导的新阶段？想要在其他国家找到一种在难民和庇护问题上像德国一样的热情，必是水中捞月。正相反，自2015年夏季以来德国就陷入了某种形式的孤立之中，这样的情形在德国的历史上还是第一次出现。

　　1919年10月，社会学家马克斯·韦伯在其著名演讲《以政治为志业》（Politik als Beruf）中用下面的方式区分了两个平行的概念，即信念伦理和责任伦理：秉持“信念伦理”者依其习俗或宗教信条行事，而且不能以可能出现的不利后果来加以阻止；相反，秉持“责任伦理”者所考虑的是“自己必须对自己行为的（可以预见的）后果负责”。在德国和国际上关于2015年德国的庇护和难民政策的讨论中，这一对概念一再被提及。比如荷兰政治学家、荷兰工党的理论大脑勒内·库佩鲁斯（René Cuperus）就说过：“怎么会发生这种事？”他在2016年2月初发表于《南德意志报》专栏上的一篇文章中质问：“原本如此谨慎小心的默克尔竟然违背马克斯·韦伯的精神，匆匆忙忙地将信念伦理置于责任伦理之上。难道说，德国为了永远反省其历史，为了弥补战争罪责，就要拿本国的社会稳定来冒险吗？”

　　有人认为默克尔总理在2015年夏天对难民问题如此行事（也）是出于宗教信仰方面的原因，这种观点肯定是对的；也有人认为她这样做是考虑到德国罪责深重的历史而感觉本国应负有特殊的责任，也完全有可能就是这样；但是，在9月4日深夜，她其实还有一个非常重要的动机。安格拉·默克尔及其幕僚担心匈牙利营地中的警察与难民之间会发生流血冲突，这样一来在德国（但并不限于德国）就会传来愤怒的呼声，同时人们还会指责：要是德国和奥地利再慷慨一些，就可以阻止流血事件发生。

　　自2015年9月中旬以来，由于匈牙利—塞尔维亚边界关闭，难民不能再借道匈牙利，但可以通过克罗地亚和斯洛文尼亚涌入奥地利和德国。但这可能会引出另一种担忧，即德国封闭边境可能引发“多米诺骨牌效应”：从申根国家斯洛文尼亚开始，“巴尔干路线”上的国家一个接一个面对往回涌的难民潮，这会影响它们国内政治的稳定，或许还会使它们与邻国发生冲突——这幅图景难道不应该被预料到吗？希腊作为此链条中的最后一环早已经因难民危机而不堪重负，却不得不承受难民潮回流的最终后果——这一困境有可能会击垮这个本已陷入危机的国家。

　　顺着这个思路想下去，在沿着“巴尔干路线”通向爱琴海的这条线上，人道主义灾难几乎不可避免——而同时又会发生另一场挫败：自1995年以来出现的申根区将会崩溃，在这个包括大多数欧盟国家和几个其他国家的广大空间内，人员和货物的自由流动将不复存在。与欧元一样，申根区早已是新欧洲的一个象征：在这儿，你能借由畅通无阻的旅行而体会到自由；在这儿，将欧洲凝聚在一起的共同性，战胜了民族国家边界上的拦路杆和关税处。一旦申根区倾覆，欧盟内部的团结就会受到威胁。一旦德国封闭边境的举动导致了这样的后果（以及其他各种后果），德国搞不好会被钉在耻辱柱上。从安格拉·默克尔总理的许多言论中都可以推断出，她一直对这个危险保持警觉。

　　如果德国和奥地利对难民封闭其边界，这一系列事件的确有可能发生。但所缺乏的是必要的平衡性措施，因而缺乏矫正措施，即对完全开放德奥边境之后很有可能出现的后果应有一个清醒的估计。当时就可以预见到的是，欧洲内部会越来越孤立德国，而且欧盟内部会在难民问题上产生分歧。还可以预见到，欧洲大陆上的难民潮肯定会助长英国国内的脱欧势力，并且还会催生欧盟其他成员国内的民族主义和民粹主义势力。

　　内政方面，在2015年夏天就应该可以预见到，众多的难民会使德国社会在政治上趋于极化，并且会为像“选择党”这样顽固的右翼势力带来新的拥护者。不难预见的情况还有：这会增大社区和各个城市的困难，因为它们要让大量的难民至少暂时安顿下来；此外，还将会面临德国社会如何融合这些几乎全是穆斯林的移民人口的问题。这些人大多来自父权制的、蔑视妇女的、反同性恋的和盛行威权主义的社会，在这样的社会里针对异教徒（特别是犹太人）的仇恨横行无忌；而且还有不少人来自“正在失败”或“已经失败的国家”——在那儿以暴力方式解决矛盾冲突乃是一种日常秩序。然而，在德国的政治中却看不到类似的因素发挥过什么影响。仅从2015年秋季德国对德—奥措施可能导致后果的思考看，那只是一种选择性的（而且太碎片化、太投机的）思考，完全比不上事后人们为安格拉·默克尔所想出的通盘计划——就像政治学家赫尔弗里德·明克勒所做的那样。

　　默克尔总理自2015年9月之后就一再承诺会有一个解决难民问题的“欧洲方案”，该方案理应包含两个要求：一个“公正的”在欧盟内部分配难民方案和对共同体边界的有效控制。但从2016年初的情况看，这在可以预见的未来恐怕难以实现。由欧盟委员会在2015年5月首次提议，9月起草完成并在部长理事会经有效多数通过的一个配额规则——旨在减轻希腊和意大利负担，可悲地失败了。到2016年2月为止，在16万尚未被分配的难民中仅有不到500人抵达了理应被分配到的国家。所规划的8个用于接收、登记并分配滞留于希腊及意大利的难民的“热点站”，到2016年1月也仅有2个可供使用。

　　不管怎样，英国、爱尔兰和丹麦早在1997年的《阿姆斯特丹条约》中就确保了自己可以不参与难民政策的权利，而且准备在万不得已时也仅让少量难民进入本国。法国看上去也难以再接纳更多的穆斯林移民了：2015年的巴黎恐袭事件、恐怖分子血洗讽刺杂志《查理周刊》（Charlie Hebdo）事件、1月袭击巴黎犹太人超市事件、11月共致死130人的暗杀事件，统统都给人留下了这样的印象。在2016年2月13日举行的慕尼黑安全年会上，法国总理曼努埃尔·瓦尔斯（Manuel Valls）确定：法国将只能接收欧盟委员会自2015年9月以来试图分配给诸国的16万难民中的3万人。因此，法国将不会再参与由德国总理所推动的难民数额分配方案。

　　而同样令德国沮丧的是，还有两个原本一直比较支持德国的难民及庇护政策的国家，开始越来越将本国的政策向着在欧洲占据“主流”的隔离政策修正。首先，是长期以来自视为“道德巨人”的瑞典转向了（若按人口比例算，瑞典在2014年所接收的难民人数要超过德国）。斯德哥尔摩的红绿联盟少数派政府于2015年11月24日表示，难民潮已让这个王国不堪重负，因此必须放弃目前这种慷慨的难民政策，并执行更加严格的庇护法。紧接着，从1954年起就已经弃用的厄勒海峡大桥边境检查站又在2016年1月初重新恢复使用——尽管这对瑞典和丹麦都是一个麻烦的，特别是对经济不利的措施。哥本哈根对此的回应是，立即开始尝试恢复丹麦与德国边境上的入境检查站。此后，涌向瑞典的难民人数骤降。2016年1月底，斯德哥尔摩宣布驱逐了约8万名没有政治庇护资格或没有难民法律身份的移民。

　　奥地利曾是德国在难民政策上的盟友。但2016年1月20日，社会民主党总理维尔纳·法伊曼领导下的红黑联合政府在奥地利人民党的压力下为接收难民设置了一个“不断降低的”天花板。2016年，维也纳希望最多接纳大约37 500名寻求庇护者，而且到2019年这一数字应该降至20 000。（实际上，2015年奥地利接收了约9万名难民。）在这次声明后不久，奥地利于2月中旬宣布将重新开始在本国与匈牙利、斯洛文尼亚和意大利接壤的边境实施严格的边境管制。2月17日，内政部长约翰娜·米克尔-莱特纳（Johanna Mikl-Leitner）宣布，她的国家从即时起每天只接收80名难民，而且对想去德国的难民，奥地利每天的处理量也不会超过3200例。

　　奥地利外长塞巴斯蒂安·库尔茨（Sebastian Kurz）与约翰娜·米克尔-莱特纳都来自奥地利人民党，他在不久之前就是封闭东南边界方案的支持者：首先是与斯洛文尼亚和克罗地亚协调一致，然后关闭马其顿与希腊之间的边界。这个策略也得到了维谢格拉德集团的四个成员国（波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利）的积极支持和宣传——该集团在2016年2月14日于布拉格举行的周年纪念会议达成此共识（该集团因其首次会议于1991年2月在匈牙利的维谢格拉德城堡举行而得名）。可预见的后果是，这将导致难民被积压在希腊，不过这一方案的支持者表示接受这样的后果，这个支持者群体还包括应邀参加布拉格会议的马其顿和保加利亚的国家领导人。大约就在此时，传来了马其顿和保加利亚开始用高高的铁丝网控制本国与希腊边境的消息。

　　波兰这个维谢格拉德集团中最大的国家在2015年的选举之后政府更迭，由唐纳德·图斯克奉行自由保守主义的公民纲领党所领导的政府，被雅罗斯瓦夫·卡钦斯基（Jarosław Kaczyński）奉行民族保守主义的法律与公正党（以下简称“法公党”）取代了。卡钦斯基与匈牙利同样奉行民族保守主义的维克多·欧尔班和斯洛伐克名义上属于社会民主党人的总理罗伯特·菲科（Robert Fico）一起，领导着中东欧和东南欧“拒绝阵线”——这些国家的想法是，最好能拒绝任何难民进入本国（如果实在要进，也绝对不能有穆斯林）。在2015年12月17日至18日举行的欧盟布鲁塞尔峰会上，匈牙利和波兰一起反对这样一项决议，决议内容是欧盟边境管理局今后在未经受影响的成员国授权的情况下，也有权采取强制措施以确保欧盟的对外边界安全。布达佩斯和华沙选择保留主权的后果是，关于欧盟边境管理局事务的表决将被推迟至2016年6月。

　　欧盟为保障外部边境而在地中海的另一侧寻找合作伙伴的进程，也没有取得什么成果。事实证明，联合国想要建立一个能够弥合托卜鲁克（Tobruk）和的黎波里这两个对峙政权进而统一的利比亚政府，是极为困难的。这使得欧盟为了递解难民和打击在利比亚也变得日益猖獗的“伊斯兰国”而寻求合作时，找不到一个合法的“对等的接洽方”。

　　在欧盟委员会和德国总理与土耳其进行谈判的过程中，意大利提出了以下条件：意大利不会支付欧盟为照顾叙利亚内战难民而许诺给土耳其的30亿欧元中的相应份额，除非欧盟委员会同时承诺这部分金额不会被归入意大利预算赤字。2016年2月初，意大利的伦齐总理才表示这一先决条件已被满足，于是第一期30亿欧元付款的重要障碍这才得以排除。

　　到此时为止，土耳其所承诺的加强对地中海沿岸的控制，并没有多大进展：在2015年至2016年之交的冬季，每天仍有数千难民抵达希腊附近的岛屿，仅1月就有约7万人。2016年2月11日，土耳其最终同意了北约的一项海上任务，该任务旨在协助希腊和土耳其监控其爱琴海上的边界并打击偷渡者。安卡拉甚至还承诺，将那些被北约盟友的船只定位的难民船带回土耳其海岸，并接回从土耳其非法离境的难民——即使这些难民已经成功登上希腊岛屿。不过，这一承诺是与欧盟要帮土耳其减少大量叙利亚内战难民人数的意愿联系在一起的。欧盟能否在2015年11月底兑现所许下的诺言，此刻尚难见分晓。

　　根据官方说法，2015年全年共有89万难民抵达德国。联邦移民和难民局的报告称，2015年共收到44.2万份庇护申请，2014年收到17.3万份。在申请者的来源国中，2015年叙利亚以36%的比例名列榜首，紧随其后的是阿尔巴尼亚（12%），然后是科索沃、阿富汗和伊朗（都在7%左右）。在德国于2015年10月宣布西巴尔干诸国为安全国家，并将越来越多来自西巴尔干诸国的申请者驱逐出境之后，来自阿尔巴尼亚、科索沃和塞尔维亚的移民者数量骤减。而来自中东，伊拉克、阿富汗，巴基斯坦和马格里布国家的人数所占的比例上升。2015年12月，叙利亚依然是最主要的难民来源国，其次是伊拉克，排第三的是阿富汗。

　　在由2015年迈入2016年时，德国人的救助热情依旧高涨，参加义务工作的志愿者的数量和激情同从前一样令人印象深刻。不过，人们也普遍认为2016年再接受100万甚至更多的难民是根本不可能的。无论是西巴尔干国家的，还是摩洛哥、阿尔及利亚和突尼斯的移民都难以让人理解，因为在他们之中能被确认为政治避难者或战争难民的比例很低。年轻的北非男性性侵妇女（绝非仅有臭名昭著的2015年平安夜性侵事件，也绝非仅有受世界瞩目的科隆性侵事件）和偷盗行为以高于平均水平的程度频繁曝光，这对德国人对移民的一般观感产生了极大影响。民意调查显示，人们对联邦政府的难民政策越来越不满，执政联盟中的两党（特别是联盟党）的支持率下降，选择党的支持率迅速上升。曾几何时，德国被人视为几乎“不存在民粹主义”的地方，因而与欧盟其他成员国相比显得与众不同，但这样一个时代显然已经过去了。

　　德国有各种理由意识到自己在难民问题上受到了欧盟其他成员国的孤立，但其根由却藏在眼下危机的后面。在过去的数年中，柏林也不买欧盟共同庇护政策的账。因“船民”而产生的负担起先主要是由意大利，然后由希腊担负，那时候德国并没有向两国伸出援助之手，而且还拒绝分担难民。2015年夏末，发生了德国和奥地利在没有得到欧盟和其他邻国同意的情况下对难民开放边境的事，使这些难民可以沿“巴尔干路线”直抵中欧。若是没有当初发生的那些事，如今德国人呼唤团结时所得到的回应说不定也不会如此惨淡。

　　可是，德国在2015年所遇到的情况还有：其他欧洲国家都没有承认庇护权是一个人的基本权利。如果德国当初自认为在这方面它已成为欧洲的典范，那么现在这已经变成了一个幻象。要是欧盟没有因为庇护和难民问题而崩溃的话，它应该从自己的这个最大的成员国身上吸取教训：在这样一个敏感的领域，既不能对自己也不能对其他人要求过高。

　　2016年2月18日至19日在布鲁塞尔召开的欧盟峰会原计划为解决难民问题拿出一个欧盟与土耳其的共同方案，确切地说，是为那些从土耳其经爱琴海来到欧洲的难民找到一个解决方案。2月17日在安卡拉发生的造成29人死亡、超过60人受伤的恐怖袭击事件，让安排好的计划落了空。由于土耳其总理达武特奥卢不得不暂时取消他对布鲁塞尔的访问，难民问题只好被推迟到3月7日的特别峰会上去讨论。

　　在此期间，马其顿在与奥地利及其他西巴尔干国家取得一致的情况下，在与接壤希腊的边境上造成了既成事实：把“巴尔干路线”给堵上了。在实际操作中，这意味着每天仅有数百名来自叙利亚和伊拉克的难民被允许穿过马其顿；从3月初开始，在那些叙利亚内战难民中，也只允许来自尚在激战中的阿勒颇的难民通过边境，而那些来自首都大马士革的则不行。2月27日，基于美国外长克里（Kerry）与俄罗斯外长拉夫罗夫（Lawrow）之间的磋商，叙利亚实现了停火。马其顿政府对此的反应是完全封闭边境，因为首次出现了结束叙利亚内战的希望。

　　而对那些并非来自叙利亚或伊拉克的人而言，此后就没有机会再使用之前一直通行的“巴尔干路线”去往那几乎所有人都想去的地方：德国。因此，那些来自阿富汗、巴基斯坦、马格里布国家以及“其他”国家的移民就被堵上了。由于马其顿的这些措施，从2月底开始希腊一侧有大批难民聚集在边境附近的伊多梅尼（Idomeni），其人数到3月初已达13 000。据雅典方面的消息，这段时间整个希腊的难民总数为33 000，而据国际红十字会估计有5万人。2月29日，在伊多梅尼发生了大量人员冲击边境铁丝网的事件，马其顿警察用催泪弹予以回击。3月3日，欧洲理事会常务主席唐纳德·图斯克在雅典向所有潜在的“经济移民”发出了一项强烈请求：不要再往欧洲来，不要相信偷渡组织者虚幻的承诺，不要再拿自己的金钱和生命冒险。尽管马其顿人和其他西巴尔干国家的严厉措施在欧盟受到了批评，但此时越来越清楚的是，大多数成员国都乐于见到关闭边境的效果——封住“巴尔干路线”。

　　态度最为纠结的是德国。一方面，联邦总理不支持维也纳及其盟友们的行为，另一方面她又拒绝（再像2015年9月4日德、奥达成一致时那样）接收聚集在希腊的难民，也就是说拒绝再继续施行一种为难民开门的“曲线政策”。德国给人留下的这种两面派的印象是遮不住的：柏林既羞于承认“巴尔干路线”这一政策的失败，却又赞许封闭边境的成果——总理实现了大幅降低难民人数的承诺。事实上，从3月的第一天开始，每日通过德、奥边境进入德国的难民就再没有超过500人。

　　安格拉·默克尔试图通过封闭欧盟和申根区的外部边境来解决这种矛盾性，即主张封闭希腊与土耳其之间的海上边境，而不是马其顿与希腊之间的边境。可是土耳其却违背其2015年11月的承诺，从那时到现在，它在阻挡移民穿越爱琴海方面几乎什么也没做。而且土耳其政府在布鲁塞尔特别峰会之后没几天就干出了这样的事：支持一桩极有问题的判决：用警察手段查封了该国最大的日报《时代报》（Zaman）——这是一份与该国总统埃尔多安为敌，亲近流亡美国的伊斯兰阿訇费图拉·居伦（Fethullah Gülen）的报纸。此举与欧盟承诺加强和加速土耳其的入盟谈判一事（这也是土耳其所追求的目标）颇不协调；与此类似的，是土耳其政府于国际妇女节前夕（3月6日）在伊斯坦布尔用橡皮子弹镇压了妇女们的示威活动。除此之外，土耳其领导人还在安纳托利亚东南部残酷打击被归类为恐怖分子的库尔德工人党——许多观察家认为这项政策恐怕会为涌向欧洲的移民潮添加新的动力。

　　德国总理能否在欧盟贯彻自己的路线竟取决于这样一个国家，同时她又有许多正当的理由一直不愿意让土耳其成为欧盟的正式成员——这个矛盾几乎无法化解。由维也纳牵头的国家集团的立场与德国相反，但其弱点在于，它们的政策可能会导致已经饱受危机之苦的希腊彻底崩溃，使其沦为一个“失败国家”。这也可以解释，为什么德国总理和欧盟委员会主席容克拒绝在布鲁塞尔特别峰会的闭幕文件中，像唐纳德·图斯克所起草的草案那样，把封闭“巴尔干路线”当作一个事实确认下来。当然，这样的确认也可以被解读为：这就是证据，欧盟认为默克尔迄今为止在难民问题上的政策是失败的——总理本人不可能赞同这样的解读。

　　土耳其总理艾哈迈德·达武特奥卢在欧洲理事会会议之前和会议期间都充满自信。他向与会的欧洲政治家们提出，以后土耳其可以接回所有非法抵达欧盟成员国的移民，只要欧盟答应以下四个条件：第一，在这些乘坐（非法的）叙利亚难民小舟的人被送回土耳其的同时，应接收同等数量的来自土耳其的叙利亚内战难民；第二，在已经商定的30亿欧元之外，还要在2018年之前再给土耳其30亿欧元以缓解难民营中的困难；第三，在2016年底之前给予土耳其公民免签证待遇；第四，开启更多领域的谈判，为土耳其的入盟谈判注入新的活力。达武特奥卢的提议是在前一天晚上与默克尔和欧洲理事会轮值主席荷兰首相马克·吕特一起商定的，此举让一些国家元首和政府首脑觉得遭遇了一场突然袭击。

　　特别峰会在午夜后不久就结束了，没有产生具体的（更不用说明确的）决议。在会议的闭幕公报中，没有明确说明“巴尔干路线”已经封闭。公报中所用的说法是：沿西巴尔干路线运动的非正常移民潮“现在已经结束”。在这一点上，默克尔总理在欧洲理事会多数成员［其中包括弗朗索瓦·奥朗德（François Hollande）］反对的情况下贯彻了自己的意志。然而，公报对事实本身，即希腊与马其顿之间边境的封闭，却不置一词。对于希腊安置和关照难民方面的负担，欧盟承诺用援助来补偿。

　　然而，那个与达武特奥卢私下磋商的成果——默克尔大力支持的《欧盟-土耳其行动计划》，因为一系列尚不明确的要点直到3月7日都未能在国家及政府首脑会议上通过——或者说大家还不愿意让它通过。安格拉·默克尔在会议闭幕时的新闻发布会上对会议评价是“值得欢迎的”。不过这只是会议的特点之一，她真正想说的是：欧洲理事会实质性地前进了一步。她说“许多人”都觉得此次会谈取得了一个“突破”，同时她也得出一个结论：并非每个人都这样认为。

　　事实上，许多事情尚不明确，首先是如何在欧盟内部分配从土耳其接收的难民，以及如何分担为安卡拉提供的总额为60亿欧元的资助款项。这些和其他一些“细节”应在后一周（17日至18日）的下一次定期峰会上讨论。有一些成员国（其中包括法国）对给予土耳其人免签待遇还有很大顾虑，这是理事会常务主席唐纳德·图斯克在接下来的几天里需要大伤脑筋的一个问题。3月8日，土耳其总理达武特奥卢与希腊总理齐普拉斯在伊兹密尔（Izmir）会面，就未来在递解难民方面的双边合作进行磋商。

　　对德国政府的立场而言，布鲁塞尔特别峰会未能实现所期待的“重大突破”。联盟党和社民党也对默克尔越来越倾向于对威权统治的土耳其做出重大让步的表现提出了质疑。不过，会议总算产生了一个带有总理的“德国特色”的遏制非法移民的计划，而且人们还寄希望于该计划能为显著减少难民人数做出贡献，并降低右翼民粹主义的选择党的吸引力——选择党在这段时间里将反移民斗争当成自己的主要任务，而且完全把自己当成了一个专门从事抗议的党。在举行峰会之间的那个周日（3月6日），选择党在黑森州的地方选举中获得了11.9%的选票，这使它在当地上升为仅次于基民盟和社民党之后的第三大党，把绿党挤到了老四的位置上。民调还预计，3月13日在萨克森-安哈特州、巴登-符腾堡州和莱茵兰-普法尔茨州三个州举行的选举中，选择党也将获得相当多的选票。“建制派”诸党完全有理由对“超级星期日”感到焦虑。

　　事实是，选择党在3月13日的选举中在这三个州全都取得了可观的成绩：在萨克森-安哈特州是24.3%，在巴登-符腾堡州是15.1%，在莱茵兰-普法尔茨州是12.6%。由此，它在萨克森-安哈特州上升为第二大党，在其他两个州都是第三大党。在所有这三个州中，基民盟的主要候选人或明或暗地与本党主席兼联邦总理的难民政策划清界限，以便阻止选民倒向右翼，但这种做法显然也疏远了许多支持者。在巴登-符腾堡州，绿党得益于州长温弗里德·克雷奇曼（Winfried Kretschmann）的个人声望。在莱茵兰-普法尔茨州，同样深受选民欢迎的州长马卢·德赖尔（Malu Dreyer）帮助她的社民党以微弱优势获胜，不过社民党在另外两个州都遭受了惨重损失。在全部三个州，先前执政的党都遭遇了挫折，萨克森-安哈特的基民盟和社民党联盟、巴登-符腾堡州的绿党和社民党联盟、莱茵兰-普法尔茨的社民党和绿党联盟，都失去了议会多数。总的来说，这次选举可以视作在柏林执政的联盟党-社民党大联合政府的一次“惨败”，同时也证明支持安格拉·默克尔的难民政策的力量正在消退——在她自己党内追随者中尤其如此。

　　2016年3月18日，即此次德国三州选举5天之后，欧盟各国首脑又在布鲁塞尔与土耳其开始了新一轮谈判。这次会谈整合了3月11日至12日的峰会上讨论过的各类方案的基本立场。要想在2016年7月底之前施行免签待遇，安卡拉还必须满足欧盟的72项法律和技术方面的要求。会谈最重要的成果是达武特奥卢总理承诺：只要欧盟能确保从土耳其接走同样数目的难民（以72 000名为上限）——难民还在用非常规的手段从土耳其前往希腊，土耳其将从3月20日起就开始接回那些非法从安纳托利亚来到希腊周边岛屿的难民。要是这些难民在希腊没有申请庇护，他们就丧失了返回欧盟的权利。

　　在德国政府（尤其是基民盟）方面，这项协议被视为联邦总理的巨大成功。这种看法当然也不能说错，但的确很不完整：在布鲁塞尔能取得这项成功，主要靠的是奥地利和巴尔干国家对希腊及欧盟施加的压力。同时，也应归功于马其顿不再让移民通过边境的措施。这些才是难民数量下降（不过他们到了4月依然还在德奥边境出现）和横渡爱琴海而来的“船民”持续减少的决定性原因。

　　2016年4月4日星期一，商量好的移民置换开始了：莱斯沃斯岛和希俄斯岛上的大约200名来自巴基斯坦、阿富汗和摩洛哥的难民被送回土耳其；从土耳其空运来的第一批来自叙利亚的战争难民也抵达了德国和荷兰，此外又有339名“船民”从安纳托利亚来到了希腊岛屿。在这几天之后，再没有进行过从希腊递解难民回土耳其的行动，因为在此期间许多在希腊的难民递交了庇护申请，这样一来就需要审核他们的申请。鉴于小小的希腊庇护管理机构已经因此不堪重负，欧盟的其他成员国都慷慨地向雅典承诺提供人员支持。可事实上，到2016年4月初为止，这些所承诺的人员中仅有很小一部分抵达了希腊——一共应来400人（翻译另算），但只来了32人。

　　土耳其《反恐法》的出现，迅速成为伊斯坦布尔与布鲁塞尔之间最严重的争议问题，因为该法随时都可以被执政的正义与发展党当成对付那些它不喜欢的批评者的武器。修改法律以使土耳其成为一个法治国家，这本来就是土耳其想要获得免签待遇就必须满足的72个条件之一。埃尔多安拒绝了这项要求，并且还在5月23日在安卡拉举行的联合国“世界人道主义峰会”上与德国总理的一场谈话中明确表示决不会让步，如此一来，在2016年7月1日开始施行免签待遇一事就彻底没戏了。

　　而且，也不能期望土耳其的态度能在短时间内向自由化方向转变。相反，许多事情都显示这个国家正变得越来越专制。5月底，议会以足以修宪的多数废除了所有议员的免受检察官调查的豁免权——这项措施其实是专门针对亲库尔德人的人民民主党议员的。此后不久，相对独立的政府领导人达武特奥卢被解职，接替他的是曾担任正义与发展党主席、后来一直担任交通部长的比纳利·耶伊尔德勒姆（Binali Yildirim）——此人是一个无条件忠于埃尔多安的政客。他的首要任务，是促使土耳其政体转变成总统制。与此同时，新闻自由也受到越来越多的限制。5月初，有两名独立报纸《共和报》（Cumhuriyet）的记者在一场埃尔多安亲自过问的审判中，被以泄密罪一审判处多年徒刑。

　　2016年6月2日，德国联邦议院几乎一致通过了一项2015年就计划过，但后来又因顾虑德土关系而推迟表决的决议：将第一次世界大战中对亚美尼亚人的屠杀定性为种族灭绝，并且在指出奥斯曼帝国的罪责同时，也将其最重要的盟友德意志帝国列为帮凶。在投票之前，埃尔多安严厉警告德国不要迈出这一步，并威胁说，若联邦议院通过这一提案将会产生严重后果。

　　当决议在柏林通过之后，土耳其大使被召回安卡拉。在耶伊尔德勒姆总理做出这个相对适度的反应之后，埃尔多安总统于6月5日大肆攻击那些有土耳其血统而又对此决议投下赞成票的德国联邦议院议员：他说他们的血液已经腐化了，是库尔德工人党的恐怖分子在德国安插的黑手。其中一些议员，包括绿党主席杰姆·厄兹代米尔（CemÖzdemir），在6月初多次受到来自匿名土耳其民族主义者的死亡威胁；此后，他们得到德国安全部门的人身保护。土耳其官方施加在所谓“叛徒”——这些人只是坚信在诚实面对本民族历史之后所释放出力量——身上的仇恨，反映出它仍拒绝面对其历史上最黑暗的一章，即对亚美尼亚人的种族灭绝。

　　6月6日，从安卡拉传来了令人震惊的消息：那份难民协议还需要在内阁通过才算数；也就是说，批准这份协议的过程还没有完结。对这一几乎不加掩饰的威胁（要退出已经达成的协议），欧盟没有理睬。从3月到6月初，土耳其仅从欧盟国家接走了441名难民。这同时也因为，希腊政府和法院几乎没有将来自叙利亚的难民递解回土耳其。在5月底、6月初，每日平均有48名移民从土耳其抵达希腊岛屿。在“巴尔干路线”已封闭的情况下，《欧盟-土耳其协议》达到了一种恫吓的作用。在2016年夏初，欧盟被埃尔多安政治勒索的风险较一个季度之前小了不少。

　　一个月之后，欧盟与土耳其的关系又迎来一个新的大危机。2016年7月15日夜至16日凌晨，一部分军人在经过精心策划之后发动了一场以捍卫人权和民主为由的军事政变。埃尔多安总统的拥护者进行了大规模示威游行，在他们的支持下，埃尔多安在24小时之内镇压了此次颠覆活动。

　　政变次日，不但有数千名军官和士兵被逮捕，而且还有五分之一的法官和检察官被停职，上万名公职人员（即教授和教师）被解雇、停职，甚至逮捕，批评政府的私立中学、大学以及非国营的广播电台和电视台被吊销执照。高校教师和科研人员在没有新指令之前不得离开土耳其。埃尔多安和正发党声称现移居美国的阿訇费图拉·居伦是此次政变的真正主谋，而上述这些人都被怀疑为居伦的同情者。土耳其总统在声明中称议会应该重新引入死刑，这一声明立即引起了布鲁塞尔和柏林的驳斥，称这样的修宪行动与欧盟成员国的身份水火不容。

　　土耳其从7月20日晚上起开始了为期3个月的紧急状态，在此期间行政部门将拥有近乎独裁的全权。尽管这些措施必须得到议会的批准，但在议会，总统的党派掌控着绝对多数。而向宪法法院申诉却是不可能的。为了压制来自宪法机构的反抗，总统刚镇压完政变就下令逮捕了两位他不喜欢的法官。在紧急状态下，政府可以放手对付持反对意见的媒体：于是7月27日有45家报纸、15家杂志、29家出版社、23家广播电台和16家电视台被关闭。对这场埃尔多安的“反向政变”（大家普遍这么看），欧盟仅予以有限的抗议：欧盟认为任何事情都不应该被这位反复无常的总统当作退出“难民协议”的借口。

　　那些坐镇欧洲各国首都的人都很清楚，即便真的能封闭巴尔干和爱琴海的流民路线，移民问题也远远没有解决。那时人们普遍认为，从利比亚到意大利的难民数量会大大增加。大家一直存有希望：欧洲联盟能很快与利比亚某个有合法性的对等谈判方就递解难民达成协议。3月底，受到西方民主国家部分承认，并受到的黎波里和托卜鲁克这两个对峙政权至少部分承认的，由法耶兹·萨拉杰（Fajis al-Sarradsch）领导的总统委员会，由海路从突尼斯来到了的黎波里附近的阿布西塔海军基地，并将这里作为自己的临时驻地。4月6日，在国际法意义上未受承认的的黎波里政权的领导人先是抗议这一行为，然后宣布他的内阁辞职；两天之后，利比亚的声明又变得暧昧起来。萨拉杰的这个有抱负的团结政府很可能会与欧盟就难民问题进行合作：因为利比亚的温和力量迫切需要西方的援助来打击“伊斯兰国”——“伊斯兰国”在过去几年中已经在这个北非国家建立了自己的基地，并一直在持续扩张。

　　然而，尽管作为联合国特别斡旋代表的德国外交家马丁·科布勒（Martin Kobler）使尽浑身解数，也难以说服这个新成立的团结政府更多地关心一下自己的国家，他无法阻止来自“强人”哈利法·哈夫塔（Khalifa Haftar）将军的顽固阻挠——这位将军得到埃及、阿拉伯联合酋长国和俄罗斯的支持。2016年5月16日，包括美国、俄罗斯及其他联合国安理会常任理事国、德国、意大利、西班牙和马格里布国家在内的21个国家派代表参加了在维也纳举行的外长会议，计划对萨拉杰政府放松自2011年开始实施的武器禁运。但只要这个团结政府一天不享有实权，那么实现该承诺的前景就跟美国和欧盟援助一样都是空中楼阁。

　　组织偷渡的犯罪分子利用利比亚的权力真空，从2016年初就开始增加转运人数，用简陋的木船和橡皮船把那些想去意大利的人送出海。全靠欧盟的船只（“索菲亚”行动）、意大利的海岸警备队、各类非政府组织和其他一些志愿者的帮助，这些人中的一部分才得以抵达意大利的港口；从2016年1月到5月底，总人数共计3.4万。然而，有数以千计的人试图横渡地中海却最终葬身鱼腹：2016年的头5个月，遇难者已经超过2000人。这样的人间惨剧看不到尽头。于是，即使在“巴尔干路线”被封闭之后，移民运动带来的问题依旧是欧洲联盟所面临的最大的人道主义挑战。

　　从2015年夏天起，几乎没有人再谈及德国领导人了。在难民问题上，德国使自己受到严重孤立，即便其他成员国以及欧盟委员会也拿不出什么解决这个问题的长期战略。德国的左派在庇护权一事上执着于信念伦理而非责任伦理，这在置身事外的观察家眼中并不是什么怪事。真正奇怪的是：一向以务实著称的默克尔总理（至少在一段时间内）也依此等路线行事，并且她在党内得到的支持竟然多过反对。

　　作为教派联合体的联盟党被人视为德国的保守党，但若是与德意志帝国时代和魏玛共和国时代的保守党派相比，则它代表的是一种——简单粗暴地说——“漂白过的”保守主义。与1933年之前的德国民族主义者不同的是，该党从来都不是一个民族主义政党，而一直是一个亲欧洲的政党，是的，自阿登纳当政时起就是一个在德国的欧洲党。在默克尔的领导下，基民盟所有那些还称得上保守的政治面貌都变得更加模糊——因而也形成了选择党企图闯入的政治真空。

　　作为联盟党执政盟友的社民党多少也陷入了这个两难困境之中，它总不能站在比联盟党更“右”的位置上吧。该党领导层的摇摆不定，反映的是党内不同成员对难民问题的不同想法：与那些所谓的基层党员不同的是，大部分坐在联邦议院中的党员怀疑如此众多的难民真的能够融入德国社会——可是这份疑心与该党必须坚持团结“英特纳雄耐尔”传统又是相互矛盾的。左翼党内也面临着与此类似的矛盾。绿党在所有政党中最坚定地倡导“后物质主义氛围”，在执着于信念方面，它不愿让任何党派超过自己。可在难民问题上，党内“现实派”（Realos）与“初心派”（Fundis）之间的老冲突又重新浮现出来。

　　“欧洲不可由柏林来统治”——这就是英国政治学家汉斯·昆德纳尼的结论（而且主要指的是难民危机中的问题），他将它写在其著作《德国霸权的悖论》一书2015年10月德文版后记中。德国政治家们一直声称要注意让德国的利益与欧洲的利益保持一致，若以此标准衡量，2015年夏季和秋季德国政府的言行完全与此相悖。联邦政府的特立独行特别受到反对派和部分媒体的欢迎，因为它证明了德国在难民问题上道德超群，而且至少是含蓄地显出其他国家都偏离正路。然而，从邻国传来的反馈几乎全都是负面的。拼命用德国的想法为全欧制定难民政策，的确是棋差一着，在由2015年迈入2016年之后，这一点已经再明显不过了。 美国百年困局与当下危机（套装共10册）