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　　第9章 多重性的联合？

　　老是听人说，从前的欧洲什么事情都简单。这里的“从前”，大概指的是“六国欧洲”时代的美好旧时光。这六国最初于1952年组成欧洲煤钢共同体，后来又在1957年组建了欧洲经济共同体。当年，法国、联邦德国、意大利和低地三国的确在根本问题上拥有更多共识，尤其是在通过不断前进的一体化来“建立更紧密的共同体”方面，比1973年加上了西北欧三国（英国、爱尔兰、丹麦）之后要齐心得多。至于几十年后的扩容，即2004年到2013年的东扩之后，就更让人无话可说了。

　　与1945年后西欧一体化的先行者们紧密相连的，是今天可以被人称作共同“叙事”的东西：一个关于二战教训的宏大故事。构成故事核心的是这样一个想法：“欧洲人之间再也不要发生战争了！”在过分的民族主义把旧大陆推向自我毁灭的边缘之后，欧洲意识到了是他们的人文主义和基督教的传统在最深处将欧洲人连在一起——这传统被看作西欧战后民主政体的共同基础。欧洲若是还想在世界上扮演正面角色，如果还想在两侧的美、苏两强之间站稳脚跟，就必须要有一个紧密的、尽可能与联邦相似的共同组织。这就是当时那一批政治家的信条，其中有法国的罗伯特·舒曼（Robert Schuman）、德国的康纳德·阿登纳、意大利的阿尔契德·加斯贝利（Alcide De Gasperi）和比利时的保罗-亨利·斯巴克（Paul-Henri Spaak），这些都是1945年之后在各自国家当轴秉政之人。

　　不过早在20世纪40年代末和50年代，就出现过一些已经多次提到的非常热衷于民族主义的政治家。他们在法国的保守态度特别顽固。比如，1954年8月巴黎国民议会否决欧洲防务一体化的项目，等到1944年的“解放者”戴高乐将军于1958年重新掌权之后法国的态度就更趋保守了。

　　然而，即使1958年法兰西第四共和国没有被第五共和国取代，欧共体内部依然会发生冲突。联邦德国出口工业的利益与法国农业的利益截然不同，即便是德国农场主与法国农场主的利益也并不完全一致。但戴高乐却在1965年7月初把一场关于农产品共同价格的争吵推向了顶峰：他召回了欧共体机构中的法国代表。这一“空椅子策略”直到1966年1月达成“卢森堡妥协方案”后才告结束。在该方案中各方就农业财政补助的时间表和建立关税同盟取得了共识，同时还商定以后在奉行多数决定原则的部长理事会中如有争执不下的问题，将遵循“停止争吵，接受分歧”的原则。法国贯彻了自己的主张，此后只要涉及一国的重大国家利益，会议就要一直开到所有与会者达成一致意见为止。从此，一致同意原则在可以预见的将来已不可改易。

　　不难预见，欧洲共同体中的国家越多，平衡各方利益就越难。也正是出于这个考虑，戴高乐一直反对欧共体接纳英国（在他当政期间他做到了）。法国总统职位的第三个继任者，弗朗索瓦·密特朗（于1989年6月下了决心）把创造一种共同货币当成巩固欧洲团结和抑制德国经济及财政强势的手段。可这两个愿望都落了空：联邦德国在完成统一和放弃德国马克之后，依然可以用欧元施展它在经济上的强势，而共同货币远不能如其创立者所希望的那样——弥合民族国家之间的对立。

　　在2008年的金融及债务危机爆发之后，到处都在议论欧元区内部的某种“南北对立”。所谓的“北方”，指的是那些出色地遵守了预算纪律并且始终留意自身偿债能力的国家。而那些所谓的“南方”国家则对预算纪律和国债的不断累积满不在乎。一般而言，这里的“南方”首先指的是地中海沿岸的那些国家，宽泛点儿说也包括法国。属于“北方”的是德国、奥地利、荷兰、卢森堡、芬兰、波罗的海国家、斯洛伐克和斯洛文尼亚。至于地理上的“反例”，一方有马耳他，它像“北方国家”一样行事；另一方有比利时和爱尔兰，它们至少在一段时间之内如同两个“南方国家”。同时，与从前一样，这一分野中还有一个只在大而化之的层面上称得上正确的宗教社会学分野：“南方国家”主要受天主教影响，“北方国家”主要受新教影响。同样引人联想的，还有天主教普遍乐观的生活情绪和新教普遍严肃的态度。

　　心存怀疑者会觉得欧元区内包含了太多异质元素，以至于很难长期保持稳定。相反，共同货币的先锋们却并不那么在乎成员国各异的历史背景：他们把宝押在全体参与者的热情上，相信这些国家会因此遵守在预算赤字和国债方面已经商量好的规矩——事实很快证明这不过是个幻想。在引入欧元近两年之后，整合各国预算、财政和经济政策工程的竣工日还是遥遥无期：那个能让偏好节俭者和偏好增长者停止无效争论的历史性妥协，依旧难觅踪影。

　　就在欧元区内南北对立的危机日益显露之际，难民危机又将欧洲联盟内部经久不衰的“东西对立”揭示出来。那些在第二次世界大战之后能称为“西方民主政体”的国家，全都有过大量移民涌入的体验，这些移民不只来自其他欧洲国家，而且也来自远在天边的拥有不同文化的国家。相反，那些原属东方阵营的国家坚持将移民潮挡在门外；它们从前是向外移民，而非接纳移民的社会。其中最大的国家——波兰，只是在1945年之后通过强制驱逐和重新安置之后，才成为一个单一民族国家。双民族国家捷克斯洛伐克共和国的各种局限性，今天依然存在于捷克斯洛伐克的捷克部分（即今天的捷克共和国）。

　　波罗的海三国的情况与此完全不同，这三个国家自1940年被苏联吞并之后直到1990—1991年一直都是苏联的加盟共和国。各自都有数量可观的俄罗斯民族（拉脱维亚有29%、爱沙尼亚有26%、立陶宛有6%），这些人都是在三国失去独立之后才迁入的。中东欧和东南欧诸国的意图是：保住自己的民族身份并尽可能完整地保留刚刚失而复得的主权——基于这个意图，它们联合了起来，同时这也是这些国家在2004—2013年加入欧盟时的指导思想。

　　这些欧盟“新人”的共同特征之一，就是都拒绝接受来自欧洲之外的难民。不过其间也有些许差异：前南斯拉夫联盟国家斯洛文尼亚和波罗的海三国，比匈牙利、捷克和斯洛伐克表现得更为合作。波兰直到2015年政府更迭之后才发生转变，其政府从自由保守派变成了民族保守派，从而加入了“强硬派”的阵营。同样，由此构成的所谓“东欧人”也并非铁板一块，可是这个完全违背历史而且实属冷战遗物的概念在西方依然很受欢迎。在文化和地理的意义上，俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰东部才是东欧国家。2004年成为欧盟成员国的那8个欧洲大陆国家其实是中欧的一部分，因此也是受西方教会和拉丁文化——传统西方（alten Okzidents）——影响的欧洲的一部分。这些国家通过共同的法律传统和彼此之间以及与传统西方国家之间密切的文化交流而联结在一起。然而，拜占庭和东正教影响下的东欧和东南欧，在很早的时候就与拉丁欧洲分道扬镳了。

　　因此，这并非偶然：当欧盟在2007年接纳两个受东正教影响的东南欧国家（保加利亚和罗马尼亚）时，共同体所遭遇的麻烦比3年前接纳8个中东欧国家时要大得多。保加利亚和罗马尼亚不但比欧盟在第一轮东扩时接纳的国家穷得多，而且腐败程度和有组织犯罪的发生率也高出一大截。被欧盟委员会一再斥责的弊病之一是这些地方缺乏独立的司法机构——其实在共产党掌权时就是如此。然而，法治传统的薄弱有其更为深远的根源：罗马尼亚和保加利亚（希腊也与之类似）无缘浸润西方中世纪的分权传统，即那种将属灵权力与世俗权力分开，同时也将君王权力与其他各阶层的权力分开的传统；同样，它们也未能在近代早期经历文艺复兴这段在西方历史上打下烙印的解放历程。2007年的这群“新人”，更多地继承的是东正教和奥斯曼帝国的遗产——正是这份遗产令其通向现代西方的道路变得更加难行。

　　时至2008年，即两国加入欧盟整一年之后，它们还是缺乏与腐败和有组织犯罪做斗争的动力，这导致欧盟委员会取消了数百万援助金额，还使得德国和法国拒绝将它们纳入申根区。在罗马尼亚，新的社会民主党总理维克托·蓬塔（Victor Ponta）在2012年夏天挑起了与欧盟的冲突：他通过议员们的一项决议，暂时中止了保守派总统特拉扬·伯塞斯库（Traian Băsescu）的职务，并通过紧急命令修改了宪法，通过一次全民公决来罢免总统而使程序变得更加容易——该程序原本所需的50%登记选民的投票率不再是必要条件。欧盟委员会强令投票率标准回到旧的规定，并因而导致了此次公投失败。由此，蓬塔必须与伯塞斯库继续“同床异梦”，但他还是继续推进他削弱分权体制和“把法官都弄成自己人”的政策。尽管检察官对他提出了洗钱和逃税的指控，蓬塔还是在他的“左派”议员的议会多数支持下，直到2015年11月初还端坐在政府首脑的位置上。

　　罗马尼亚和保加利亚国内政治的发展情况让作为“条约的守护人”的欧盟委员会和支持欧洲一体化的力量头痛不已，可欧盟中这样令人头痛的“新”成员并不止它们两个。2010年之后，有一个位于中欧东部并且无疑属于传统欧洲的国家持续霸占了各大报刊的头条：匈牙利。2010年4月，曾在1998年至2002年担任总理的维克多·欧尔班领导下的民族保守主义的青年民主主义者联盟（Fidesz，以下简称“青民盟”）在议会选举中大胜：获得了近53%的选票和三分之二的议员席位。欧尔班与他第一次执政时一样，利用匈牙利签过的《特里亚农条约》为他的“大匈牙利”的说法造势——这个1920年的条约让匈牙利失去了三分之二的历史疆土。他还用限制性立法来打击自由派和左翼媒体的影响，并且在一切可能的时候促成对自己有利的人员变动。2011年4月发布的新宪法写入一系列有争议的修正案，这些修正案在宪法法院也遭到诟病，但新宪法规定修正案只能经由三分之二多数废除。新宪法的序言将圣斯蒂芬王冠提升为匈牙利主权的真正承载者和国家连续性的象征。随之而来的是一部有助于确保青民盟掌控权力的选举法和一项旨在将中央银行置于政府控制之下的法案。在欧盟委员会和欧洲中央银行的压力下，欧尔班不得不收回部分新法案。但这样的事能发生，完全是因为该国政府首脑只能靠欧盟的援助来延缓其严重的经济和财政困难。

　　为了使司法机构（特别是宪法法院）归顺，欧尔班在2012年3月让270名年长的法官提前退休，由那些看上去不会反对政府的年轻人取而代之。尽管欧洲法院于2012年11月做出的裁决，迫使欧尔班政府至少部分地撤销了这一措施，但用青民盟追随者置换掉宪法法院那些任期已满的法官的行动并未改变。通过修改宪法，议会还剥夺了总统审查法律合宪性的权力，并限制了他核准法律是否以正确方式正式生效的审查权。与此相伴随的还有：用鲜明的反自由主义文化政策破坏“制衡”原则，其中还包括在文化生活中压制自由派和左倾的犹太人。在2014年4月的议会选举中，虽然总理的党所获的选票比2010年选举时少了8%，但由于选举法的变化，仍占据了近三分之二的议会席位。

　　毫无疑问，欧尔班一定会把他的保守主义革命当作长期努力的方向坚持到底。2014年7月26日，欧尔班在罗马尼亚伯伊莱图什纳德（Băile Tuşnad）的一场颇受关注的演讲中称：他要在这个地方设立一个匈牙利知识分子和政治家的夏季学院，为的是将匈牙利转变为一个“以工作为基础的社会”——这样一个社会要把“自由民主”抛诸脑后，而自视为“非自由的国家”。被他奉为榜样的国家有：新加坡、中国、印度、俄罗斯和土耳其。他说这些国家之所以成功，正是因为它们没有接受西方式的自由民主模式的引导。

　　欧尔班对自由西方的攻击越来越类似于弗拉基米尔·普京，这样一种相似性也在匈牙利总理2014年7月26日的演讲中被正式提到了。若是将欧尔班所建立的秩序称作独裁或威权主义政权，那也太过分了。由于他在物质上极为依赖欧盟的援助，所以他一直小心翼翼，生怕引发事端使欧盟与之决裂。至于说他到2015年为止所建立的这一套制度究竟是什么，柏林科学与政治基金会（Berliner Stiftung für Wissenschaft and Politik）的一位名叫凯-欧拉夫·朗（Kai-Olaf Lang）的专家在2015年1月给出了恰如其分的描述：“这是一种与竞争性民主体制对立和对抗性的体制，在其中，权力高度集中，而宪法法院的管辖权则被削弱。”

　　2010年至2014年，欧盟对罗马尼亚和匈牙利的几次干预，主要应归功于敏捷的属卢森堡基督教民主党的欧盟委员会司法委员维维亚娜·雷丁（Viviane Reding）的主动性。但是，欧洲议会中两个最大的党团却对这样的事没有什么强烈反应。事情危急时，维克多·欧尔班可以依靠其所属的政党派系——欧洲议会中的欧洲人民党，以应付来自左翼的攻击。而对维克托·蓬塔而言，则可以依仗欧洲社会民主党和社会主义党的团结精神。

　　如果到了一方涉嫌违反1993年的“哥本哈根入盟标准”或2009年的《里斯本条约》的地步时，就主要应由欧盟委员会出面负责。而当2014年欧洲选举的结果使欧盟委员会高层已经实质上对议会负责之后，委员会对罗马尼亚和匈牙利政府首脑的指责大为减少了。很有可能，这就是蓬塔和欧尔班所属的欧洲议会中两大党团有所顾忌而导致的后果。只要委员会还拥有议会中这两个最重要党团的支持，他们就几乎可以不用理睬关于他们没有尽到“条约守护人”责任的指责。

　　欧盟对欧尔班的袒护，可能增加了匈牙利问题蔓延的风险。匈牙利推广民族保守主义的成果，给波兰法公党党魁、2006年至2007年的总理雅罗斯瓦夫·卡钦斯基留下了很深的印象。卡钦斯基已经多次公开表示，要让华沙成为“维斯瓦河之滨的布达佩斯”。在“他的”候选人安杰伊·杜达（Andrzej Duda）于2015年5月总统选举中胜出，以及法公党在议会选举中获胜之后，他即于同年10月开始与欧尔班密切合作。当然，这些都仅限于内政方面。在外交上，这两位政治家的区别十分明显：欧尔班不但为“普京主义”着迷，而且还是在外交上亲俄的鼓吹者，并且主张欧盟取消自2014年俄罗斯吞并克里米亚半岛之后对俄实施的制裁。卡钦斯基则正好相反，一直都是个货真价实的“厌俄分子”。他甚至怀疑俄罗斯领导人是造成2010年4月斯摩棱斯克飞机失事事件的幕后黑手——他的双胞胎兄弟莱赫·卡钦斯基（Lech Kaczyński）正是在那次事故中丧生的。法公党阵营还指责空难发生时的波兰总理唐纳德·图斯克及其自由保守主义的公民论坛（Bürgerplattform）掩盖了事件真相。

　　但让法公党赢得选举的主要是其社会福利方面的承诺，而不是其民族主义的口号。其中最重要的政策是提高最低工资、儿童补助金（低收入家庭从第一个孩子开始领，其他家庭有两个孩子后开始领），为75岁以上的老人提供免费的医疗保障，以及将以税收支撑的健康保障来代替健康保险体系。尽管从哪里弄钱来支撑这些承诺一直都是个问题，但对许多自认为是“新自由主义分子”转型过程的牺牲品的人而言，法公党喊出的这些直击人心的口号已经足以收割他们的选票。

　　新一届波兰政府的首脑并非卡钦斯基，而是那时还不为人所知的贝娅塔·希德沃（Beata Szydło），这位于2015年11月16日就任的新总理没有浪费一点儿时间，立即就在波兰完成了民族保守主义的转向。12月2日，法公党凭借自己在议会中的绝对多数令波兰下议院选出了5位宪法法院法官。反对党的抗议十分激烈，因为早在这一年10月，当时占据议会多数的公民论坛及其盟友已经使下议院选出了5位法官，而杜达总统却一直没有让他们宣誓就职。而等到新法官被选出后，他却马上让他们宣誓就职：其中4人在12月4日到5日的夜间就已经宣誓；12月8日举行了第五位新法官的宣誓仪式——第一轮宣誓时她受到了阻拦。在此期间，宪法法院于12月3日做出了一项裁决：上一届众议院只能选出3位法官，其余2位新法官需由新一届众议院选出。宪法法院只接受了2位由新一届众议院有权选出的法官。因此，这时宪法法院法定应有的15名法官中，经正确程序选出，宣誓且被接受宣誓的，只有12名。

　　对法公党政府而言，新法官的选举和宣誓只是限制宪法法院权力的步骤之一。12月22日，众议院通过了一项关于宪法法院法规的修正案，两天后此议案在参议院也获通过。它规定，自此之后宪法法院的活动必须有13～15位法官在场的情况下完成（而不是像之前那样，有8位，即多数法官到场即可）。任何决定都必须在三分之二多数（而不是之前的简单多数）之下通过。以后，所有案件都需按立案的时间先后顺序处理，也就是说不再考虑这些争议问题的重要性差异。此外，在提交案件和宣布判决之间的时间应为3到6个月。至于说在这样的条件下宪法法院究竟还能不能正常运作，不只反对党和大部分公共舆论在追问，其实每一个中立的观察家也不得不去想一想。

　　同样在公众间引发激烈争议的，是希德沃政府企图将公法媒体（包括广播和电视台）置于其掌控之下。2005年12月30日，法公党议员占据多数的波兰众议院通过了一项法律修正案（数日之后参议院也通过了），它规定：公法媒体的管理委员会和监督委员会不由各州的广播电视委员会多数票决，而是由财政部长直接任命。现任的管理委员会和监督委员会成员，在新法生效之后即丧失其席位。新法通过之后，反对党和记者协会立即予以猛烈抨击。四大公法电视台的台长宣布辞职，免得到时被解雇。欧盟委员会要求波兰政府应注意新的媒体法案与欧盟法律规定的一致性。

　　在2015年秋天政府更迭之后的几个月里，波兰看上去正在踏上成为第二个匈牙利的路。不过，在这两个中东欧国家之间，还是存在着不容忽视的差异。欧尔班的青民盟有着广泛的民意支持，而且在议会中拥有三分之二多数，而卡钦斯基的法公党在2015年10月的选举中仅获得了37.6%的选票，只是因为波兰选举法的独特性才在议会席位上获得绝对多数。在匈牙利，议会中的社会党和自由党等反对党自2006年9月以来已经彻底名誉扫地。这是因为那位2004年至2009年任总理的久尔恰尼·费伦茨（Gyurcsány Ferenc）在2006年9月的一次讲话中，以一种比较通俗的方式承认他向民众隐瞒了经济情况的严重性，彻头彻尾地欺骗了民众。

　　虽然唐纳德·图斯克及其继任者埃娃·科帕奇（Ewa Kopacz）的波兰公民论坛可能因为治国时太爱出风头，并且过于忽视人们日常生活中的苦恼而受到指责，但不善管理经济和腐败的恶名不会落在这个如今已经成该国第二大党的政党头上。此外，与匈牙利相比，波兰有更加富有战斗性的自由派媒体和一个活跃的公民社会，其中最出众的是新成立的“捍卫民主委员会”。自2015年12月以来，这个委员会已经多次组织上万人在华沙和其他大城市的大街上游行示威，目的是抗议削弱宪法法院的权力和媒体的多样性。还有，在波兰没有任何形式的反欧口号：这里比其他新成员国都更支持欧盟。

　　新波兰政府的批评者的优势在于，与匈牙利的青民盟不同，法公党并不属于保守派和基督教民主派，即不属于欧洲人民党的政党系，而是属于欧洲保守主义者和改革主义者的小团体，亦可与英国的保守党归为一类。这使欧洲人民党和在欧洲议会占据多数的亲欧盟议员更容易去尖锐地批评法公党政府，而不是欧尔班的青民盟。2016年1月13日，负责法治问题的欧盟委员会副主席、荷兰社民党人弗兰斯·蒂默曼斯（Frans Timmermans）告知：委员会根据2014年3月通过的“法治国家基本评价机制”，将对波兰启动保护其法治国家属性的程序。据称，该程序将审核法治是否处在危险中，并且还会敦促波兰政府做出改变。

　　此前，众所周知的是，波兰外交部于2015年12月24日要求欧洲委员会对宪法管辖权改革进行评估——这是威尼斯委员会的管辖范围。威尼斯委员会由独立专家小组组成，成立于1990年3月，专门负责讨论中东欧和东南欧那些刚刚成为民主政体的国家的宪法政治问题。但在布鲁塞尔和斯特拉斯堡讨论和筹备的那些内容，对波兰政府和议会的行动毫无影响：1月底波兰参众两院通过了一项法案，让司法部长接受总检察长的职权，从而用这种方式将检察官们置于两院掌控之下。

　　2月26日，威尼斯委员会完成了一份阶段性报告。这份报告送交了欧洲委员会全部47个成员国，之后又被转递到波兰最大的自由派报纸《选举日报》（Gazeta Wyborcza）那里，并在几天后刊登了出来——这又引发了针对司法部长兹比格涅夫·焦布罗（Zbigniew Ziobro）的新一轮愤怒的抗议。报告中，5位来自欧洲和美国的法官得出的结论是：新一届的波兰众议院没有权利阻止上一届众议院选出的3位宪法法院法官履职。那部关于宪法法院的新法律也遭到拒绝：它被认为对法治、人权和民主体制的运行能力造成了威胁，因为它既不能再保障法院公平审理的权利，也不能保证法院监督国家立法时顾及人权的能力。报告的评估人特别批评了法案中对裁决时所需法定人数的提高、裁决时所需的三分之二多数、以后处理案件是按提交顺序而不是重要性排序等方面。其结论非常清楚：这部法律是不合法的，因此必须废除。

　　2016年3月9日，距离这份报告经非官方渠道发布已一周半，波兰宪法法院以9∶2的票数通过判决：那部关于宪法法院改革的法案违宪，因此不具备法律效力。对此，希德沃政府在自己的官方通报中指出，这份判决是违法的，并据此不承认其法律效力。两天之后的3月11日，威尼斯委员会的6位来自欧洲和美国的法官拿出了一致通过的最终报告。这份报告在对事情的评判方面与之前专家们的阶段性报告并没有多大区别。该报告要求波兰政府放弃一切削弱宪法法院的企图，否则民主、人权和法治都会被破坏。报告认为波兰政府拒绝公布宪法法院的最新判决是一个前所未见的举动，将会加深宪法危机。因此报告要求波兰政府立即公布判决并承认其效力。

　　欧洲委员会总秘书长托尔比约恩·亚格兰（Thorbjørn Jagland）和欧盟副主席弗兰斯·蒂默曼斯在4月4日访问了华沙。但希德沃政府并不打算让步。4月6日，世人已经知道，波兰司法部长焦布罗在给宪法法院院长安杰伊·热普林斯基（Andrzej Rzepliński）的一封信中否定了法院的一切合法性，并且警告各位法官：如果他们再进行之前那样的判决，将会遭到何种后果。波兰司法部副部长帕特里克·亚基（Patryk Jaki）在4月7日再次强调，不会公布宪法法院的判决。同时，他透露了未来的修宪计划：它将使议会在三分之二多数赞成的情况下否决宪法法院的判决。

　　2016年5月，冲突达到了高潮。5月18日，欧盟委员会表示，如果波兰政府不纠正其在宪法法院引发争议的态度，欧盟将进一步对波兰采取措施。欧盟在采取相应措施前留给波兰的时限为5月23日前。不久之后，布鲁塞尔方面用严肃的口吻在公共媒体上劝希德沃总理做出以下让步：应让经正当程序选出的法官宣誓就职，并且在政府公报上正式发布宪法法院的判决。而法公党阵营则立即抗议布鲁塞尔的草率，并坚称波兰决不会向最后的通牒屈服。

　　在幕后，谈判也在同一时间继续进行着。5月23日，欧盟委员会副主席弗兰斯·蒂默曼斯“闪电访问”了华沙。然而，无论是蒂默曼斯此次与希德沃总理和司法部长焦布罗之间的谈话，还是之后一周他给这位波兰女总理打的电话，都未能取得实质性的进展。6月1日，欧盟委员会副主席给这位女总理写了一封警告信，其中谈到了从法治的观点看，对宪法法院管辖权的改革应该处理哪些问题。信中限波兰政府在两周之内答复。

　　因此，欧盟委员会此时仍处于法治国家基本评价机制的第一阶段，即“评估阶段”。只有当这一阶段结束之后，委员会才会对成员国开启第二阶段：“劝告阶段”。如果届时的措施都没能取得委员会所预期的效果，那么时限一到就有可能会进入带有“后续手段”的第三阶段，即开启《里斯本条约》中所预先规定的“制裁阶段”。

　　欧盟委员会如此慎重，可能是因为布鲁塞尔方面不想在6月23日英国即将举行“是否脱离欧盟”公投之前与波兰爆发争吵。此外人们早就知道，《里斯本条约》第七条所规定的直至取消投票权的制裁，在此次波兰事件中只是一个空洞的威胁。实施相应措施的前提条件是欧洲理事会成员一致同意：涉事国严重且持续地伤害了欧盟所秉持的价值。匈牙利总理维克多·欧尔班早已放出话来，他是不会同意采取这样的步骤的。

　　华沙当局在耗时间。2016年12月19日被视为“反对派”的宪法法院院长热普林斯基将退休。占据议会多数的法公党打的算盘是，他的继任者可能会比他“更合作一些”。如果真的能把欧盟委员会耗到选新院长的时候，那就算赚到不少了。看起来，卡钦斯基阵营无论如何都不会害怕在那之前与布鲁塞尔斗上一局。

　　6月1日，蒂默曼斯给波兰政府的那个两周的限期已然过去，波兰方面却没有任何表示。倒是欧洲委员会人权专员尼尔斯·穆伊兹尼克斯（Nils Muižnieks）在6月中旬评论一份官方报告的精神时的一番话引起了轰动。他谈及了波兰“法治的朽坏”，并且指出波兰政府在执行宪法法院判决和接受威尼斯委员会的劝告方面负有责任。波兰政府驳斥了报告中的说法，并且称这位专员的言论是片面和不公正的。从6月23日英国全民公投的那一天起，波兰的宪法争议暂时从头条新闻中消失了。英国公民们投票决定脱离欧盟的结果对波兰有着特殊的影响：有大约85万波兰公民生活在英国，他们大多都有一份很不错的工作，而现在则面临着一个不确定的未来。

　　英国公投两周之后的7月7日，波兰众议院以238票赞成一读通过了关于宪法法院的新法律草案，据说这是顶着欧洲委员会、欧盟委员会，甚至美国国务院的严厉反对而通过的。这个时间点是经过精心挑选的，几天之后，华沙就要迎接来参加北约峰会的极重要的贵宾：奥巴马总统。

　　占议会多数的法公党投票通过的议案，不但根据自由派反对党的意见，而且还根据独立观察家们的意见进行了一些粉饰工作。其中，最重要的修改是：宪法法院判决将不再需要三分之二多数了。取而代之的规定是，如果以后15位法官中有4位提出要求，那么判决的生效时间可以连续两次被推迟2个月。政府的意图是明显的：跟政府方面一条心的法官将因此获得某种悬置判决的否决权。那位兼任了总检察长的司法部长，也有了新的阻挠手段。按规定，某些特定的判决只有在总检察长到场的情况下才能进行，所以他若是想阻挠某项判决生效，只要远远躲开就行了——这就使得分权的理念陷入了荒唐的境地。

　　面对这种情况，欧盟委员会给出了强硬的回应。它在该法案通过7月27日向波兰政府发出了限期3个月的最后通牒：如果届时宪法法院的工作权限还不能以令人满意的方式得以恢复，将有可能采取剥夺波兰投票权的措施。对一个成员国发出施加制裁的警告，这在欧洲联盟的历史上还是第一次。

　　2015年，急速右转的欧洲前共产党执政的国家，并非只有波兰一个。在11月8日举行的克罗地亚议会选举中，由信奉民族保守主义的克罗地亚民主共同体（缩写为HDZ，以下简称“民共体”）领导的“克罗地亚爱国联盟”成了第一大政治势力。与主张改革运动的“桥党”（Most，以下称“克桥党”）联合之后，民共体终于可以在12月组成一个以无党派企业家蒂霍米尔·奥雷什科维奇（Tihomir Orešković）为总理的联合政府。新内阁中富有争议的成员是文化部长兹拉特科·哈桑贝戈维奇（Zlatko Hasanbegović），此人是民共体内的历史学家和政治家，因为为1941年至1945年的乌斯塔沙法西斯主义政权辩护而出名。上任伊始，他就撤销了扶助独立媒体的委员会。对哈桑贝戈维奇的任命与新一届波兰政府对国防部长安东尼·马切雷维奇（Antoni Macierewicz）的任命一样，受到了西方民主国家的批评。马切雷维奇在发言中曾多次提到《锡安长老会纪要》（Protokolle der Weisen von Zion）——这是一本由俄国反犹分子在20世纪初炮制的一本伪书，其中列举了犹太人用阴谋诡计统治全球的计划。除了波兰和匈牙利之外，现在克罗地亚也越来越被称作这样一类欧盟新成员中的一个：人们不清楚，这些国家今后的右倾化进程会将它们带向何方？

　　2016年6月3日，克罗地亚的执政联盟解体了。起因是出现了对副总理兼民共体主席托米斯拉夫·卡拉马尔科（Tomislav Karamarko）的妻子涉嫌腐败的指控。而此人拒绝接受克桥党主席博若·彼得罗夫（Božo Petrov）和（不久后）奥雷什科维奇总理提出的辞职要求。于是，民共体想与克桥党合作，共同提出对总理的不信任案。6月15日，卡拉马尔科终于放弃了内阁中的位置。数日之后，议会发起了对总理的不信任案，最终导致整个政府辞职。克罗地亚的女总统科琳达·格拉巴尔-基塔罗维奇（Kolinda Grabar-Kitarović）在与各政党谈话之后得出结论，目前已经不可能再形成另一个议会多数，唯有举行新的大选。6月20日，经151票中的125票赞成，克罗地亚议会（der Sabor）自行解散。新的大选日期被定在9月11日。

　　自2016年3月5日之后，斯洛伐克也可以列入那些不可逆转的右倾化的国家了。这一天举行的议会选举在国外也备受瞩目，这主要是因为斯洛伐克即将在下半年成为欧盟的轮值主席国。罗伯尔特·菲科（Robert Fico）总理的党［社会民主-方向党（Smer-SD），以下简称“方向党”］属于欧洲社会民主党的政党派系，因想在选战中让排外的右翼政党失去支持，于是将这些右翼政党描绘成想要全面封堵外来移民（尤其是穆斯林）的样子。

　　但菲科搬起石头砸了自己的脚。方向党的得票率从2012年上一次选举时的44.4%跌到了此次的28.3%。虽然它仍然是第一大党，但失去了议会中的绝对多数。本次选举的赢家是各右翼党派。欧洲议会议员理查德·苏利克（Richard Sulík）领导的激进的反欧盟党派自由与团结党，得票率从5.9%上升至12.1%，成为议会中第二大议会党团。公开的民族主义团体和抗议性党派都赢得了很多选票。极右分子马里安·科特勒巴（Marian Kotleba）领导的信奉新法西斯主义的“我们的斯洛伐克”党（LS-NS）的得票率从8%上升到14%，另一个极右组织斯洛伐克民族党（SNS）取得了8.6%的选票，并以此得到了国民议会中的15个席位，而基督教民主派和其他温和派政党则失去了许多席位。

　　在近两周之后，新的执政联盟形成了。它由方向党和近来变得温和一点儿的斯洛伐克民族党、斯洛伐克桥党（Most-Híd——一个匈牙利少数民族的党，以下简称“斯桥党”）和自由派政党组成，这些党拥有议会150席中的81席——凑足了议会多数。这个不久后要成为欧洲理事会主席国的国家，总算由此而在国内政治方面实现了一定程度上的稳定。

　　欧盟因这些东面的成员国（特别是匈牙利和波兰）而遭遇的根本问题是，一个在欧盟东扩之前从未有过原则性的争议问题，现在有了不同的回答：民主是否只能存在于自由和多元主义的意识之中？当然，在实践中，西尔维奥·贝卢斯科尼领导下的意大利早已遭到人们的质疑：自由和多元主义真的在所有成员国都受到了绝对的保护吗？在接受打上了盎格鲁-撒克逊文化烙印的西方政治文化方面，那些曾经被共产党政权统治过的新成员国，比老成员国要晚得多。唯有那个在1993年分成了捷克共和国和斯洛伐克共和国的捷克斯洛伐克，有资格声称自己曾于两次世界大战之间长时间地经历过代议制民主，直到代议制民主下的捷克斯洛伐克在1938—1939年被纳粹德国摧毁为止。其他国家当时都很快拥有了自己的专制政权。匈牙利在1919—1920年直接从苏维埃共和国（Rätesystem）变成了一个由霍尔蒂海军上将（Admiral Horthy）领导的右翼专制政权——这样一位政治人与1926年后新独立的波兰的“强人”毕苏茨基元帅（Marschall Piłsudski）一样享有很高的威望，而他们两人分别出自维克多·欧尔班的国家和雅罗斯瓦夫·卡钦斯基的国家。

　　与一战之后的情况不同的是，在共产党统治结束之后，并没有一个中东欧和东南欧的欧盟成员国马上公开转为专制政权。很明显，加入欧盟让这些成员国获得了某种政治上的温和性。任何一种与专制传统相衔接，或是建立独裁政府的尝试，都可能导致与欧盟的决裂——这一风险，是任何一个中东欧和东南欧政府的领导人都不愿意承担的。但在赤裸裸的专制与刚刚及格的民主体制之间，还有一片灰色地带——而这是欧盟可以插手的地方，若不然，它也就没有资格再称自己为一个因价值观而凝结的共同体了。欧盟内部关于民主争论，以及同时牵涉的关于移民、难民问题的争议，揭示出了一个在西方长期以来被有意忽视的现象——“共时性中的非共时性”。在欧盟中，出自完全不同的时代背景的各种观念，彼此之间相互碰撞。当西欧的各民主政体在20世纪下半叶越来越具有“文化多样性”，至少是越来越具有种族多样性的时候，那些“社会主义国家”仍处在一种与在西方发生的“全球化”相隔绝的状态中。

　　对中东欧和东南欧人而言，那场1989—1990年的历史性转折意味着自己的民族认同终于有了自由发展的机会，这在当初共产党的统治下和“无产阶级国际主义”意识形态的笼罩下是不可想象的。当他们自己的国家也在一定程度上成了现代跨大西洋的“西方”的一部分时，他们却对这件“新鲜事”感到陌生：这个西方跟他们之前所想象的那个西方不一样。这个西方，被许多人（特别是那些比较保守的国民和政治家）视为好不容易才取得的国家独立的威胁，有些人甚至觉得欧盟是那种强加于人的国际主义新形式。在德国于新千年伊始（2000年1月1日）施行的新《国籍法》中，国族认定将不再与“血统-文化-语言”的认定相关，而且按西方的共识将国族视为“因政治意愿而结合的共同体”。但此时的中东欧和东南欧人还在沿用约翰·戈特弗里德·赫尔德（Johann Gottfried Herder）的那套“文化民族国家”的看法。按照那位出生于布拉格的法国政治学家兼评论家雅克·鲁普尼克（Jacques Rupnik）的说法，这里的人“通过语言、文化以及经常用宗教”来认定自身身份，并自视为“在历史上和地理上都是基督教文明对抗外来威胁的‘堡垒’”。

　　当然，若是将二者并置为心胸狭窄、民族主义的东方与拥有世界公民精神的西方，则是一幅粗糙、失真的画面。一方面，中东欧大城市（无论是布拉格、华沙还是布达佩斯）中的知识精英完全清楚世界主义政治的传统；另一方面，西方民主国家中的“去民族主义化”并没有在整个社会中完成，而只是或多或少地影响了生活在城市中的、受过高等教育的居民和那些政治、经济精英。至于德国旧联邦州的“后民族主义”特别道路的发展，已经在另一处谈过了。在欧盟内几乎所有的“西方”成员国，倒退的、民族主义的、仇外的政党都甚嚣尘上——这样一种局面，与中东欧和东南欧民族主义的复兴一样，也是一种对全球化的抗议。

　　那种在西方常见的左-右对立的政党格局，在欧洲后共产主义国家却总是不能长久地保持。那些在1989—1990年剧变后自称为社会主义党或社会民主党的党派，几乎在各国都是由当初执政的共产主义政党转变而来的，因此很容易声名狼藉。组建一个“真正的”社会民主党之所以困难重重，其中一个原因是：作为20世纪70年代缓和政策的重要推动者的德国社民党，在之后的数十年里仅与华约国家内部的民权组织保持着十分疏远的联系，并且它还曾把波兰的独立工会“团结工会”看成其实现“集体安全”的稳定政策的威胁。另一个原因是：1989年之后出现的形形色色的反对派团体，既有自由派的，也有保守派的，但却没有西方意义上的社会民主党。

　　1989—1990年之后，自由派和保守派政党的压倒性优势，促进了各个后共产主义社会在“新自由主义”（neoliberalen）意义上的转变。与国家社会主义的决裂越彻底，尽可能快地赶上先进的西方资本主义经济体的机会就越大——曾于1991—1997年出任捷克共和国总理，并于2003—2013年任捷克总统的公民民主党（Demokratischen Bürgerpartei，ODS）主席的政治家瓦茨拉夫·克劳斯（Václav Klaus），长时间担任斯洛伐克总理的米库拉什·祖林达（Mikuláš Dzurinda），波兰财政部长莱谢克·巴尔采罗维奇（Leszek Balcerowicz）和波罗的海三国的决策者遵循的都是这条路线。在匈牙利，前改革派共产党人霍恩·久洛（Horn Gyula）领导下的社会党-自由党执政联盟从1994年起，也推行了与其他中东欧国家的“资产阶级”政府相似的激进紧缩路线。

　　总的来说，中东欧的欧盟新成员在2008年世界金融危机之后的应对比地中海区域的欧盟老成员要好得多。对这些国家来说，物资匮乏并不是一种全新的体验：这让它们得以与那些施行紧缩政策就意味着虚假福利下降的国家区别开来——说那是“虚假”福利，是因为最迟从引入欧元开始，这些福利至少有很大一部分根本不是这些国家自己能够负担的，而是靠货币联盟中那些经济实力雄厚的国家的信用才得以支撑。由此，欧盟东部与西部之间的差异，开始被北部与南部之间的经济差距所覆盖。

　　与东部的那些成员国一样，北方的成员国也未能对欧盟形成一个整体做出多少贡献。直到1991年底苏联解体之前，芬兰都仅拥有有限的主权——它在1948年4月的一份友好、互助、合作条约中背负了如下义务：奉行亲苏联的外交政策，在两国中任何一国遭遇外敌入侵时两国应互相支援。芬兰在1992年1月与俄罗斯联邦的一份条约中寻回了自己的独立。其中，双方只是规定：若两国之一遭到第三国入侵，对方不许帮助入侵者。

　　1995年1月1日，芬兰与另外两个中立国——瑞典和奥地利——一起加入了欧盟。不过，加入欧盟对芬兰的意义比对任何一个北欧国家都要大。与丹麦和瑞典这两个分别于1994年和1995年加入欧盟的国家不同的是，芬兰没有要求任何特别安排，直接于1999年成为欧元区成员。那个名叫“芬兰人党”（后来又改名为“正统芬兰人党”）的右翼民粹主义党派也诞生在这里。正统芬兰人党在2015年4月的议会选举中获得了17.7%的选票，并且参与了由保守党领导的政府，拿下了外交部长、司法部长、国防部长以及社会与健康部长的职位。

　　斯堪的纳维亚国家由挪威、瑞典和丹麦三国组成，也并非铁板一块。将这三国联系在一起的，是它们有亲缘关系的语言、政治文化中的相似性，还有这三个君主国的一部分地区都或长或短地有一段共同经历的历史（丹麦的部分地区和瑞典南部地区，还有1814年至1905年的瑞典和挪威）。相对而言，这些斯堪的纳维亚国家与欧洲其他地区之间的联系就要薄弱得多了。欧盟并不能在任何一个斯堪的纳维亚国家中建立团结一致或命运共同体的感觉。同样，这三国的政治道路也十分不同。

　　其中，挪威对欧盟最为疏远。挪威政府曾于1967年与英国、爱尔兰和丹麦一起申请加入欧洲共同体。但在1972年9月的一次全民公决中，有53.5%的投票者反对加入，当时特别引发争议的是欧共体通过的《渔业法》。两年后人们发现挪威海岸附近蕴藏着大量石油和天然气，这更强化了许多挪威人对布鲁塞尔的反对意见。在1994年11月举行的另一次全民公决中，由52.2%的投票者形成的多数派再次反对加入欧盟。与1972年一样，也是相对不太富裕的农村地区（即北部地区）的人反对，而奥斯陆周边东南地区的人赞成加入。

　　丹麦自1974年以来就是欧盟成员国，却在1992年6月的一次全民公决中以50.7%的多数拒绝加入《马约》。直到欧盟提出妥协之后，丹麦人才以56.7%的多数在1993年5月的第二次全民公投中赞成了修改之后的诸项条约。这项妥协允许丹麦在联盟活动的下列领域中有“不参与”（opt-outs）的权利——司法及内政政策的一部分（含庇护权）、共同货币项目，并拥有自主的外交和防务政策。此后，仇视外来移民及社会融合计划的丹麦人民党对丹麦内政的影响与日俱增。在2015年6月的议会选举中，该党以21.1%的得票率稳居资产阶级政党中的第一位，并成为仅次于社会民主党的全国第二大党。拉尔斯·勒克·拉斯穆森（Lars Løkke Rasmussen）首相领导下的自由党少数派内阁需仰仗丹麦人民党的善意才组阁成功，其境况与他们上一次执政时并不相同。丹麦人民党的下一个目标，是通过取消某些特定的社会福利政策而尽可能地使丹麦在移民者眼中丧失吸引力——事实上这个政策完全成功了。

　　与丹麦不同，社会民主党领导下的瑞典长久以来就已成为全世界寻求庇护者的家园。2015年的难民潮带来了近16万份庇护申请，从而引起了前文中提到的转变：瑞典开始大范围地对没有庇护资格和没有证明文件的难民封闭边境。斯特凡·勒文（Stefan Löfven）首相领导下的社民党和绿党少数派政府，面临着属于右翼民粹主义和种族主义党派的瑞典民主党的吸引力不断攀升的压力。瑞典民主党在2014年9月的议会选举中得票率为12.9%，而且根据这几年的民意调查估计现在会有20%的支持率。强化与丹麦毗邻的海上边境控制显示出瑞典与邻国之间的关系已经跌入低谷：这两个国家极少出现这样相互不信任的情况。

　　当英国保守党领导人戴维·卡梅伦在2010年5月6日的下议院选举结束几天之后，出席保守党和自由党联合政府的峰会时，他很清楚，他迟早都必须兑现他在英国大选时最轰动的承诺：举行一次关于英国是否留在欧盟内部的全民公决。早在35年前的1975年，同一主题的全民公决已经在工党首相哈罗德·威尔逊（Harold Wilson）任上举行过一次了。在政府与欧洲共同体重新谈判并就一些经济政策问题达成妥协之后，那次公投以三分之二多数（67.2%）支持英国留在欧共体内。新一轮的公投是卡梅伦为赢得党内强大的反欧盟派的支持而必须付出的代价，他认为不这样做他根本住不进唐宁街10号。保守党领导人不得不一再对尼克·克莱格（Nick Clegg）领导下的亲欧盟的自由党保证，英国会在欧盟中起到积极作用，以换取自由党同意：今后如不经过全民公决批准，将不再向欧洲联盟让渡任何主权。

　　直到两年半之后，戴维·卡梅伦才在2013年1月23日的伦敦主题演讲中首次详细介绍了他对未来英国与欧盟关系的看法。首相在讲话中称，既要重视本党内部的反欧盟势力，也要照顾到亲欧盟的政治盟友，因此这只不过是一个“和稀泥”的讲话。卡梅伦赞扬了欧洲共同市场的成就，称自己决不是一个想拉起城门吊桥的孤立主义者。相反，他说他要努力为英国和欧盟拿出更好的方案。他谈到了欧洲的竞争力危机，以及缺乏一种对欧盟决议的民主的问责制度。面对各成员国间的利益分化，他呼吁更多的灵活性，并且在可能的情况下将共同体的一些权责还给各个国家。为了2015年的下议院选举，他宣布保守党请求进行一场全民公决，其主题是“去或留？”的问题。如果关于新条约的谈判取得成果，他觉得英国人会想留在欧盟。由此，卡梅伦对于欧盟改革和英国继续留在欧盟的条件已经被摆在了桌面上。

　　一直以来，英国都对自己欧洲共同体成员的身份疑虑重重，或者说早就对自己之于欧洲的政治归属存在疑问。一方面是地理上“位于欧洲”的问题，另一方面是“属于欧洲”，或者说在政治上成为欧洲的一部分的问题。英国的岛国地位一次又一次地发挥作用，让它能抵挡来自大陆国家的入侵者：无论这挑战是来自西班牙的菲利普二世，还是法国的波旁王朝和拿破仑，或是德国的威廉二世和希特勒。最符合英国利益的情况，是大陆上形成大致的“均势”，因为这样就能防止那些更大的国家取得霸权地位。即便当温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）在1946年9月19日在苏黎世大学的一次演讲中提出建立“欧罗巴合众国”时，当他建议建立作为这个合众国基础的德法伙伴关系（英国和英联邦并不属于这个架构，但也作为朋友和赞助者与之紧密相连）时，保持大陆上的力量平衡也是这位前保守党首相念念不忘之事。

　　依此逻辑，充满疑虑的英国也没有参与1957年成立的欧洲经济共同体。然而，与伦敦所期望的相反，而且与那个由英国推动的、在1960年初成立的、雄心小得多的欧洲自由贸易联盟（European Free Trade Association, EFTA，以下简称：欧自联）不同，欧洲共同市场发展得十分成功，以至于令哈罗德·麦克米伦（Harold Macmillan）领导下的保守党政府回转心意：他们相信加入欧共体在经济上的好处更大，于是于1961年8月申请加入。但直到最坚决反对英国加入欧共体的法国总统夏尔·戴高乐离开政治舞台3年之后的1972年，英国才得以加入。即便是在那之后，英国与欧洲共同体之间的关系也磕磕绊绊。接着1975年的再谈判和第一次全民公投的是1984年围绕着“英国回扣”的争吵——这场争吵以保守党首相玛格丽特·撒切尔成功地大幅减少了英国对欧共体缴纳的会费而告终。当卡梅伦于2013年初重新将英国是否留在欧盟的问题提出来时，他是可以继承一种老传统的。

　　对他的要求而言，英国首相可能能够把达成共识的希望主要放在那些与“布鲁塞尔”的价值观有一定距离的国家身上：欧盟的中东欧成员国，尤其是匈牙利、捷克共和国以及2015年政府更迭之后的波兰，甚至还有瑞典、丹麦和荷兰。荷兰政府在2013年7月呼吁应强化对“辅助性原则”的重视，根据该原则，只有民族国家难以更好地治理时，欧盟才能参与治理。一个月后，德国总理也提倡加强政府间合作，这意味着不再坚持“超国家一体化应具有优先性”的立场。卡梅伦的主题演讲在法国、欧盟委员会和欧洲议会都受到了尖锐的批评：人们指责伦敦政府领导人想要的是一种“在欧洲点菜”的状态，用德语说就是“樱桃只看好的摘”，也就是说只想要欧盟中的特权，而不愿承担欧盟的义务。

　　在英伦三岛内部，最反对英国脱离欧盟的当属苏格兰。在2014年9月举行的一次苏格兰全民公投中，多数投票者（55.3%）赞成保留与英格兰的联盟。不过大部分观察家都同意，如果伦敦与布鲁塞尔决裂，就可能会引起下一场引发苏格兰独立并使苏格兰加入欧盟的公投。英国最大的两个党——保守党和工党，在是否脱离欧盟问题上的意见并不一致。自由党是坚定的亲欧派政党，正如英国独立党（United Kingdom Independence Party, Ukip）是坚定的反欧派政党一样。在商业界和金融界是一片亲欧的声音：在这儿，欧洲共同市场的好处是留在欧盟内部的决定性理由。大部分街头通俗报纸和默多克集团的报纸［《太阳报》（Sun）、《泰晤士报》（Times）和《周日泰晤士报》（Sunday Times）］都持反欧立场，这早已广为人知。

　　在2015年5月7日的下议院选举之后，保守党占据绝对多数的席位。这一胜利使得卡梅伦能够认真地开始实施他“欧盟改革与全民公决”计划。2016年初，他成功地与欧洲理事会常务主席唐纳德·图斯克进行了谈判，在进行了多轮双边对话之后，他们达成了一致。在2016年2月18—19日的布鲁塞尔欧盟峰会上，妥协方案被定了下来——一共包括四个“篮子”。第一个篮子里装着对首相最重要的让步：在一定条件下，来自欧盟其他国家的求职者在4年内不能获得英国给予低收入者的工资补贴。这样一种特殊安排的限期为7年，而且只对英国生效。此外，只要来自欧盟内部的外国人子女是住在其来源国而不是英国，英国（以及其他任何成员国）就可以调整付给他们的子女津贴，以便与其来源国较低的生活费用相适应。

　　第二个篮子保证了英国可以不参与今后的政治一体化的权利。欧盟方面承诺，未来的新立法不会再像《罗马条约》的序言中说的那样，以建立“一个欧洲各民族的越来越紧密的联盟”为基础。各国议会的角色应该得到加强。如果议会有55%的成员同意在12周之内援引辅助性原则反对欧盟委员会的立法提案，那么该问题就应该被迅速转入欧盟部长会议的议事日程。在欧盟委员会处理这些问题之前，成员国不应继续讨论该提案。

　　在第三个篮子里，欧盟承诺，不属于货币联盟的成员国不应因欧元区国家的决定而处于不利地位。非欧元区国家则承诺，不阻挠货币联盟的进一步深化。最后，欧盟在第四个篮子中答应以具体步骤简化行政程序，并且改善欧洲经济的竞争力。

　　在戴维·卡梅伦看来，他的努力取得了巨大的成功，这将使他能够成为支持英国继续留在欧盟一方的领袖。如普遍期待的那样，他把公投日定在了2016年6月23日。然而，在2月21日星期天召开的一次内阁特别会议上，内阁成员们的想法并不一致。在29名内阁大臣中，有6名反对，其中有卡梅伦在政治上和私人关系上都特别亲近的司法大臣迈克尔·戈夫（Michael Gove）。几天后，反对者中又增加了很受欢迎的伦敦市市长鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）——此人是卡梅伦在保守党内的一个危险的竞争者。观察家们估计，共有100～150位保守党下议院议员（即议会党团中的三分之一到一半），在之后的几个月中会支持英国脱离欧盟。在布鲁塞尔峰会一周之后进行的民调显示，赞成“脱欧”的意见稍稍领先。对卡梅伦而言，他即将迎来自己职业生涯中的一场生死考验。

　　与保守党类似，工党内部也存在分歧。不管是不是半心半意，该党的大部分下议院议员当然还是支持比较左倾的党魁杰里米·科尔宾（Jeremy Corbyn）留在欧盟内的意见。但该党也有少数党员支持出生于巴伐利亚的下议院议员吉塞拉·斯图尔特（Gisela Stuart）“英国脱欧”的主张，即退出欧盟。斯图尔特甚至还领导着一个鼓吹英国与欧洲联盟相分离的党外运动。

　　4月初，“脱欧”的阵营得到了两个互不相干的事件的助力。在这段时间里，欧洲联盟轮值主席国的荷兰于4月6日举行了一场“参考性的”（也就是说对政府没有法律约束力的）全民公决。其主题是：作为欧盟28个成员国中唯一没有批准（之前已经在法律上生效的）欧盟与乌克兰之间的协助协定的国家，政府是否应该批准该协定。结果很清楚：多数投票者（61%）说“不”。当然，这次投票的投票率仅仅是刚刚超过下限（30%），而且这个结果还得益于那些支持批准者非其本意的助攻——这些人公开宣称更好的办法是抵制这种公投式民主的实践。很显然，这次公投的推动者主要想表达的是对欧盟的不信任，事实上与跟乌克兰的协助协定的关系并不那么大。整个欧洲也正是在这层意思上解读这次公投结果的，而且右翼民粹主义的英国独立党更是大肆庆祝。该党认为荷兰反欧盟势力的胜利，乃是6月23日本党大可期望的胜利的一个吉兆。

　　就在荷兰公投的第二天，戴维·卡梅伦首相不得不应付一桩倒霉事：根据《南德意志报》（Süddeutsche Zeitung）、北德意志广播电台（Norddeutschem Rundfunk）和联邦德国广播电台（Westdeutschem Rundfunk），以及约有来自80个国家的400名记者参与的国际调查记者同盟（International Consortium for Investigative Journalism）的一系列调查和揭露，几天以前，人们已经知道卡梅伦2010年去世的父亲，即股票经纪人伊恩·卡梅伦（Ian Cameron），在“避税天堂”巴拿马成立过一家“空壳公司”（Briefkastenfirma，直译：“信箱公司”），并因此卷入了关于“巴拿马文件”（Panama Papers）的全球性丑闻——“巴拿马文件”是在巴拿马注册的莫萨克-冯赛卡律师事务所（Mossack Fonseca）的账簿。卡梅伦不得不在多次躲躲闪闪的说明之后承认，他到2010年1月为止（就是说就在他当选政府首脑前不久）在他父亲在巴哈马建立的离岸投资基金中拥有价值1.4万英镑的股份。他说自那之后他一直都足额纳税，没有违反任何法律，但他的这个保证并不足以化解他迟来的坦白给自己形象所带来的致命的负面影响。

　　同样给他带来负面影响的还有卡梅伦4月9日公布的报税表。报税表显示出，在2010年之后他除从他父亲那里继承了30万英镑的遗产之外，还从他母亲那里接受了两次现金赠款（每次各10万英镑）——而按照英国法律，一次继承31.5万英镑以上的遗产就要交遗产税。戴维·卡梅伦是“留欧派”阵营的代表，凡是有损于他的事情，“脱欧派”都会加以利用。他们赢得6月公投的可能性在4月的前半个月里大大增加了。

　　不久之后，“留欧”阵营从外部获得了强有力的支持。4月22日，访问伦敦的奥巴马总统警告说，如果英国脱离欧盟，它就不得不排队等候与美国的贸易协定。经合组织（OECD）秘书长何塞·安赫尔·古里亚（José Ángel Gurría）几天后也为英国人算了一笔账，到2020年为止，每一个英国家庭将为英国退出欧洲联盟付出2200英镑（合2773欧元）的代价。5月底在日本伊势-志摩举行的七国集团（G7）国家领导人会议上，与会者警告英国脱欧会给全球经济增长带来严重风险。国际货币基金组织在6月17日也用类似但更加郑重的语气表态：英国脱离欧盟还会威胁到伦敦作为金融中心的地位。

　　布鲁塞尔方面表示，英国若是想像“脱欧派”所设想的那样脱欧后再重新加入欧洲共同市场，将需要经过多年的谈判，而且即便像挪威那样谈判成功，也要对欧盟付出重金，还要承担遵守欧盟规定的义务——包括开放劳动力市场。最耸人听闻的表态来自欧洲理事会常务主席唐纳德·图斯克。他在6月13日对德国的通俗报纸《图片报》说，英国脱欧将“不但是毁灭欧盟，也是毁灭整个西方政治文明的开端”。

　　鉴于欧盟是英国最重要的贸易伙伴，在出口和进口贸易中所占的比例都接近50%，所以反对英国脱欧的经济理由是很有分量的。而那个“脱欧阵营”，比如“黄色报刊”（yellow-press）和默多克集团的报纸，则用制造恐慌的策略来应对：最后一周的鼓动，就是专门针对普遍存在的、对来自欧盟和世界其他地方的大规模移民失去控制的恐惧而设计的。而且，其中还反复指称卡梅伦根本无法兑现把移民数量大幅降至每年10万人的承诺。

　　首相卡梅伦一再警告，如果退出欧盟，将可能导致英国的分裂——苏格兰会独立出去。这并非英国脱欧对自身统一造成的唯一威胁。如果爱尔兰共和国与北爱尔兰之间的边界成了欧盟的外部边境的话，那么在这条边境上就将实施人员及货物管制。替代方案是，阿尔斯特（Ulster）的居民若想去英国的其他地方，就需要接受边境检查。

　　6月16日，恰在公投一周之前，一场政治谋杀的新闻震惊了英伦三岛。在英国北部的西约克郡，衷心亲欧的41岁的工党议员海伦·乔安娜·考克斯（Helen Joanne Cox）在与她的选区选民进行对话之后，被一名52岁男子用刀和枪击造成重伤，不久后不治身亡。据目击者称，行凶者是一名与激进右翼圈子有联系的精神明显有问题的英国人，并且他还在袭击时高喊“英国优先！”（“英国优先！”是一个以此命名的极端党派的口号。）英国留欧的赞成派和反对派都立刻决定停止3天的宣传造势活动；卡梅伦首相和反对党领袖科尔宾与下议院的其他成员一起于次日参加了在利兹附近的出事现场伯斯托尔举行的追悼会。当时，人们普遍认为这次袭击将会帮“留欧”阵营一把。在国际证券市场上，前几天“脱欧派”将获胜的民调结果还曾导致英镑和股价下跌，现在的走势又立即翻转了过来。6月16日之后，连在博彩投注点下注的人也是大部分赌英国脱欧不会成功。

　　2016年6月23日，终于到了见真章的时刻。与最后一次民调和赌徒们的预测相反，英国人以微弱多数（51.9%）赞成退出欧盟。赞成留欧的票共占48.1%。投票率为72%，高于2015年5月的下议院选举（66.1%）。引人注目的是地区间的差异。“脱欧派”仅在英格兰（53.4%）和威尔士（52.5%）占有多数。在苏格兰（62%）和北爱尔兰（55.8%），“留欧派”都占据优势。在伦敦，大部分人（59.9%）也支持英国留在欧盟。至于英国的王家殖民地直布罗陀，则对“留欧”表示出了更加强烈的意愿（95.9%）。

　　对统计数据的初步分析表明，英国“留欧派”与“脱欧派”之间的分野跟年龄、受教育程度、收入和社会环境有很大关系。在年龄小于45岁的英国人中，有更多的“留欧派”而不是“脱欧派”，而对那些年纪较大的人来说，情况正好相反。最亲欧的是18～24岁的人（73%），最不赞成留欧的是65岁以上的人（40%）。但在投票率方面，高龄投票者（超过90%）要超过那些年轻人（超过70%）。学生、学者和“过得不错的人”比工人和其他“小老百姓”更踊跃地投票支持留在欧盟；大城市居民比农村居民和小城镇居民更赞成留欧。“脱欧派”的平均年收入为18 000英镑，“留欧派”为32 000英镑（按2016年6月28日的汇率换算分别是21 630欧元和38 460欧元）。不出意料的是，凡是那些在撒切尔时代去工业化严重的经济落后地区和有“被抛离”感的人群都特别支持脱欧派。

　　英国公投的结果一出来，法国的马琳·勒庞（Marine Le Pen）和荷兰的基尔特·威尔德斯（Geert Wilders）这些大陆上的反欧盟政客就欢呼起来。此二人都明确表示，一旦他们能够做主，他们也会在自己的国家举行关于是否留在欧盟的公民投票。而在布鲁塞尔和大多数欧盟成员国的首都，传出的都是不安的声音；在柏林，这种惶恐不定的情绪自然比巴黎更盛。当欧洲理事会常务主席唐纳德·图斯克、欧盟委员会主席让-克劳德·容克和欧洲议会议长马丁·舒尔茨都纷纷催促英国政府尽快完成脱欧手续的时候，德国总理安格拉·默克尔却没有在这个问题上对伦敦施加太大的压力。从欧洲的“联邦主义者”那里传来的呼声，是要留下的27个成员国或至少是货币同盟成员国进一步深化一体化进程。与他们意见不一的“现实主义者”却把英国脱欧公投视为一个警告：在他们看来，欧盟应该正视坚守欧洲统一计划与相当一部分联盟成员意愿脱节的深层原因，而不能仅仅用“现在更要越挫越勇”的固执心态去面对英国的抗议式公投。

　　戴维·卡梅伦是这次公投的最大输家——他看上去像是一位波拿巴式的“全民公决派”（appel au peuple）人士，他在6月24日早上发布的声明称，他在到10月为止的短暂过渡时期之后，将不再担任首相一职。因此保守党大会需要决定谁是他的继任者，而按《里斯本条约》第50条应就脱离欧盟而进行一系列谈判，将交由下一届政府来进行。在工党方面，出现了反对党主席、老社会主义者杰里米·科尔宾的活动，许多人指责他在支持英国留在欧盟时不够积极而且说服力不足。影子内阁中负责外交政策的影子部长希拉里·本（Hilary Benn）不再信任科尔宾，并因此愤而辞职，影子内阁中的大部分成员愿与他保持团结，于是也纷纷辞职。6月28日工党议员们以五分之四的多数通过了对科尔宾这位党内基层力量代表者的不信任案。

　　鲍里斯·约翰逊是“脱欧派”阵营中一位特别积极的代表，但在“那一天之后”他说话的语气就缓和下来。他说英国永远与欧洲连在一起，在公投之后并不会立刻发生决定性的变化，不用急着申请退出（“没必要启动第50条”）。从金融市场对公投结果的反应，人们能够意会为何这些“主张脱欧者”现在的言行如此低调：英镑已跌至1985年以来的最低水平。不仅仅是伦敦，而且是所有股票交易所的部分股票都在公投后的第二天出现暴跌，首当其冲的是银行和保险公司的股票。人们普遍认为，法兰克福将在未来取代伦敦成为最重要的金融中心。负责金融市场方面的欧盟委员并曾为“留欧派”积极拉票的英国人乔纳森·希尔（Jonathan Hill），在6月24日即宣布辞职。3天后，即6月27日，信誉评级机构惠誉国际（Fitch）和标准普尔（Standard & Poor's）不再给予英国最高信用评级：英国的信用评级被下调两级，降至AA。

　　然而，让“主张脱欧者”难以尽情享受胜利喜悦的，并非仅有物质方面的原因。6月24日，苏格兰政府首席大臣妮古拉·斯特金（Nicola Sturgeon）谈起了苏格兰再次举行独立公投的可能性。这里是全英国对脱欧公投最失望的地方；“脱欧派”没有在任何一个选区取得多数。许多观察家都认为，再举行一场公投则苏格兰很可能会独立。而且爱丁堡也讨论过，苏格兰议会是否对英国退出欧盟拥有否决权——尽管还不清楚这样的决定接下来会产生什么样的法律效果。

　　早在5月，当民调显示“留欧派”会以微弱优势获胜时，一名右翼极端主义者兼脱欧活动家就在互联网上发起过一个争取再次公投的行动。根据这一意见，公投的结果只有在超过75%的合格选民参与投票，并且获胜一方拥有60%的多数票时才具有约束力。而在“脱欧派”成功之后，又有许多“留欧派”响应这一动议。到6月26日为止，已经有300多万名支持者参与——不过他们并不都是英国人。

　　6月27日，首相成立了一个工作组讨论下一步该怎么办——这个迹象再次表明，大家对在4天前英国人所做出的这个决定都感到茫然。绝大多数英国人和欧洲大陆上的人一样，都觉得卡梅伦这回可“输惨了”：他玩了一把“全梭”，然后输个精光。他搞公投的理由完全是战术性的：他想令本党之内的疑欧派满意，又想把英国独立党的支持者抢过来。他的党内竞争对手鲍里斯·约翰逊所玩的游戏也同样危险：估计约翰逊并非真的有如此想法，只是出于仕途上的考虑，才把宝押到英国脱欧之上，然而在此之后他却无法掩饰他根本没有考虑过出现这种结果的可能性。保守党内部对于他是不是接替卡梅伦合适人选也一直有很大分歧。

　　卡梅伦和约翰逊是保守派“上流阶级”的典型代表，他们都是伊顿公学和牛津大学这类精英学校的毕业生；同时也都曾是布灵顿俱乐部（Bullingdon Club）的会员——这是个成立于1780年的、仅有少数人能参加的餐饮社团。这两人都轻率地出于党派的或个人的动机，而拿自己国家的命运冒险，这是他们把自己的党派乃至整个英国都置于危机状态中的核心原因。这个诞生了议会民主制的国家在还不到万不得已时，就动用了全民公决这样的最后手段，同时又故意无视这一手段的危险：这样一种决断并非出于对某一方案之利弊的冷静权衡，而是出于个人好恶的情感，也就是说是在“跟着感觉走”。在英国脱欧公投一事中，怀旧情绪的感召力起了很大作用。2016年6月23日有种得到宣扬的信念称：只要脱离欧盟，英国就能够更好地应对全球化带来的威胁，特别是那些来自“东欧”和“第三世界”的移民，并且英国就能从此夺回并更好地维护其自1973年1月1日加入欧洲共同体之后就一步步失去了的政治独立性。

　　俗话说得好，内疚总是短暂的。像约翰逊这样“脱欧主张者”中的领袖人物觉得，要是能在与欧盟分离之后继续保留在共同市场之内却不用再付出人员自由流动和会费的代价，也是不错并可以期待的结果。在公投之后，卡梅伦也发表了相应的评论。两人似乎都认为，在伦敦根据《里斯本条约》第50条提交其退盟申请之前，英国人可以与欧盟就未来英国与欧盟之间的关系达成一致。

　　布鲁塞尔和柏林的方针接踵而至。欧盟委员会主席容克于6月28日告诉欧洲议会，他已经禁止委员会成员在英国提交脱欧申请之前与英方代表进行任何会谈。默克尔总理于同一天在联邦议院的发言与容克的精神完全一致：谁要是离开了欧盟大家庭，就不能指望既已摆脱了义务，却依然保有特权；按照“樱桃只看好的摘”的原则来进行谈判是行不通的。同在6月28日，当卡梅伦在布鲁塞尔举行的欧洲理事会会议上与其他国家首脑碰面时，得到的是一样的信息。次日，剩下的27个国家的领导人已经在讨论如何处理这个新情况，只是还没有形成决议。

　　6月30日中午12点，报名接替卡梅伦担任保守党领袖（同时也成为首相）的截止时间到了。果决的内政大臣特雷莎·梅（Theresa May）是一个严格限制移民政策的支持者，她此前虽从属于“留欧”阵营（尽管十分低调），但在表示愿意参与竞争时也受到了欢迎。接下来，能源国务大臣安德拉·利德森（Andrea Leadsom）成为候选人并不出人意料，她在公投前十分坚决地站在“脱欧派”一边。让人大吃一惊的反而是司法部长迈克尔·戈夫的申请，作为“主张脱欧者”，他曾是鲍里斯·约翰逊的亲密战友，然而后者现在却手足无措，既不能整合保守党、履行首相职责，也不知道该如何将英国带出欧盟。不过，真正具有轰动效应还是约翰逊自己的声明：在与党内伙伴交谈并审慎考虑议会中的情况后，他得出的结论是，他不是领导即将展开的与欧盟谈判的合适人选。

　　显然，约翰逊的误判不但使他没有做好与欧盟谈判的准备，而且也使他丧失了领导保守党的机会。与党内情况不同，在下议院“留欧派”占多数，而且戈夫突然袭击式地宣布参选不但使约翰逊难以战胜人望甚高的特雷莎·梅，而且让他泄了气。戴维·卡梅伦与鲍里斯·约翰逊之间这场持续多年的争夺保守党党魁之位的权力斗争，在“对决”之后却是一个双输的结局：首相和他最可怕的党内挑战者都出局了。

　　那时，工党内部的权力斗争尚未结束：工党党魁科尔宾凭借着他在2015年9月的党内投票中所获得的民主授权，拒绝像下议院党团绝大多数党员要求的那样就此辞职。科尔宾所体现出的是英国怀旧病的左翼形态。如果说英国脱欧的支持者所代表的，是那种对恢复他们所认为的美好旧日时光——据说那时英国还能自己把握自己的命运——的向往，那么帮助工党党魁在2015年9月的党内选举中赢得了大部分党员和工会的那种保守态度，显露出的则是一种传统社会主义思想对社会公正永恒追求的信念——这套价值体系曾经因20世纪90年代之后人们的乐观主义而被托尼·布莱尔（Tony Blair）和戈登·布朗（Gordon Brown）领导下的“新工党”所抛弃。

　　公投过去一周后，英国与欧盟的关系似乎跟之前一样模糊。早在英国1961年申请加入欧洲共同体时，它就只想享受共同市场带来的好处，而从来不愿意与其他国家一起共同让渡主权，或是将部分主权交给超国家机构，更不用说伦敦不愿履行成员国所应当承担的义务。在围绕着英国脱欧的争斗中，两位最重要的主角间的关系同样暧昧不清。长期以来，戴维·卡梅伦一直试图从对欧盟的批评中获益，直到公投快要开始之前，他才匆忙变成了主张捍卫英国的欧盟成员国身份的人。而直到2016年初，鲍里斯·约翰逊与其说是疑欧派，还不如说是亲欧派，结果他为了尽可能争取到继任首相的机会，突然一下当上了“脱欧派”的领袖。可他其实并不相信自己这一边会赢，也从不希望发生这样的情况。相反，他的如意算盘是：在“留欧派”以微弱优势取胜之后，失望的“脱欧派”会在争夺卡梅伦继任者的斗争中支持自己。

　　在大多数观察家看来，如果不是约翰逊这样一个人的热情鼓动，脱欧派可能不会拥有这场险胜。他退出保守党党魁人选的竞争，不但对“英国脱欧派”是一个沉重打击——他们中的很多人可能会把他的弃权当作临阵脱逃，而且在很大程度上让整个运动陷入了可疑的境地。更可疑的是，英国独立党党魁奈杰尔·法拉杰（Nigel Farage），这个一直把英国退出欧洲联盟视为目标之一的人，也于7月4日宣布结束政治生涯。

　　在“留欧”阵营中，7月2日至3日的周末过后，越来越多的人在考虑让下议院不承认6月23日的投票结果，或是让下议院决议举行第二次公投，以便修改第一次公投的结果。同时被讨论的问题还有是否提前举行新一轮大选，如果这场大选带有了某种事实上的对英国是否留在欧盟进行表决的性质，那么它将有可能为“留欧”赋予合法性。自由民主党人甚至在公投几天之后就已经宣称，如果依他们的主张进行新一轮大选的话，他们将成为那个亲欧盟的党派。

　　不过事情发展几乎是覆水难收，7月11日至13日，事态很快得到澄清：英国脱欧一事在可预见的未来不会再动摇。7月11日，与特雷莎·梅一起接受保守党下议院党团提名的议员安德拉·利德森出人意料地撤出了对保守党党魁和首相位置的争夺，这样一来现任内政大臣就成了唯一一位党内投票通过并且还留在名单中的候选人。同日，保守党党务委员会任命特雷莎·梅为党主席。两天后，卡梅伦辞去政府首相一职——这比他原计划的早了不少。伊丽莎白女王随即任命特雷莎·梅为新一任首相。她的政府工作所要遵循的原则看上去十分清晰：“英国脱欧，退了就是退了，而且我们还要退得富有成效。”

　　继玛格丽特·撒切尔之后的第二位女首相于7月13日就其内政目标所发表的声明，听起来更像来自工党而非“托利党人”，而且显然也是为了打动那些先前主要给反对党投票的选民。特雷莎·梅控诉了英国社会中存在的严重的不平等现象。在这方面，她提到穷人死得比中等收入者要早得多，工人子弟念大学的比例比其他社会阶层的人要少得多，女人们得到的薪酬比男人少，黑人比白人受到司法部门更严苛的对待，然后她宣布要在“更好的不列颠”（better Britain）的口号下实现社会和解的目标。她特别强调了其所在党派的全称——保守与统一党（Conservative and Unionist Party），并发誓要让英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰在联合王国中结成团结的联盟。最引人注目的是三个重要内阁职位的任命：新任外交大臣是英国脱欧运动中的“明星”——鲍里斯·约翰逊；领导新成立的“脱欧部”的是长年为英国脱欧而奋斗的老党员戴维·戴维斯；出自同一阵营的还有保守党的前任主席利亚姆·福克斯（Liam Fox），他将领导新成立的国际贸易部。这三个任命全都具有信号效果。特雷莎·梅想让分裂中的保守党重新凝聚起来并好好看看外面的世界——现在政府的头号任务是如何在面对剩下的欧盟国家和整个世界时引导英国的“国家利益”。而对欧盟而言，没有理由再怀疑2016年6月23日的决断已经一锤定音。 美国百年困局与当下危机（套装共10册）