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　　2.政策执行系统的行动者和权力结构：利益多元化、权力集中化、责任碎片化

　　按照政策执行过程的线性模型，在影响政策执行结果的众多变量中，执行系统的特征至关重要。在中国的环境政治系统中，地方政府是政策执行者，负责通过具体的行动将中央政府的政治话语、法律和政策转化为本辖区内实际的环境效果。地方层面的环境政策执行系统包括13个行动者，形成了由党委书记统合十多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力格局，可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。

　　党委书记的威权式角色体现在目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面。市(县、区)长在理论上是地方环境政策执行系统的“第一责任人”，掌握着下发“环保目标责任书”，责令关闭污染企业，安排环保财政支出预算三个方面的行政权力。环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其他十个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离。

　　权责倒置是这种权力格局的特征之一。环境责任越大，其在地方政治权力格局中的地位就越弱；相反，权力越大，环境责任就越少。党委书记在地方环境政策执行系统中占有绝对主导性权力，但却缺乏法定环境责任的限制和制约。环保局在其中的权力地位最为弱小，但法律却要求其履行统一监管环境保护的责任。现实生活中，难以见到党委书记因为环境问题而受到问责的案例，但邀请环保局长下河游泳却引发了媒体和民众的极大热情。

　　从比较环境政治的视野出发，环境政策执行系统的“碎片化”本身并不足以产生巨大的执行偏差，能否在政策执行过程中进行有效的合作和协调，将可能影响到政策执行的结果。有些国家的环境行政体系也带有一定程度的“碎片化”，但并没有因此而产生严重的执行偏差问题。例如，美国的环境政策执行功能虽然分散在不同的政府部门和政府层级之间，但有效的合作与协调机制有利于克服“碎片化”的负面作用。然而，中国地方环境政策执行系统内部的不同行动者之间缺乏长期、制度化的合作与协调机制。党委书记的冲突调节作用成为替代性的利益协调渠道，不断强化了政策执行中的“人治”色彩。环境政策执行系统的沟通和合作很大程度上依赖于党委书记个人的价值观、偏好、利益取向及其冲突解决能力。而如何让环保政策的执行更符合地方政策执行者(特别是在执行者中起主导作用的党委书记)的价值观、偏好和利益取向则需要政策制定者制定积极有效的激励结构。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离