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　　1.政策制定：党控制下的有限多元主义模式与政策的冲突性、模糊性和“象征主义”

　　理论上，政策的制定与执行是两个不同的政策阶段。但在实际政治运转中，无法将两者完全分割开来。理想的执行结果需要决策者从议题塑造、议程设定和政策制定的初始阶段就考虑到对执行结果产生的影响。很多时候，政策执行偏差可能是植根于政策制定阶段，是政策制定本身的产物。中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。这在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，从而产生了执行偏差。

　　首先，中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式。在中央层面，中国环境政治系统中的决策者包括党中央、全国人大、国务院及其十多个部委。作为环境政治话语的塑造者，党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定的程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数具体的政策都是由国务院及其相关的部委制定的，但理论上要受到人大的监督，允许一定程度的社会参与。

　　这个模式的悖论在于，虽然党以威权主义的方式控制着抽象环境政治话语制定和传播，但是将这些政治话语转换为具体政策的行政权力都碎片化地分散在国务院的十几个部委之中，彼此之间缺乏明确的责任分工和必要的部门沟通和协调，常常为了本部门的利益而出台互相冲突的法律法规。这个悖论在很大程度上造成了中国环境政策冲突性与模糊性相结合的特征。

　　其次，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。冲突性表现在目标设定、部门职能配置和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。在目标设定上，环境生态保护与经济发展之间的目标冲突非常明显；在机构职能配置上，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，导致了官僚部门的利益冲突。在具体的政策工具层面，不同部门制定的具体执法性政策工具之间的冲突较为严重。模糊性不仅体现在环境法律文本的表述上，还体现在环境治理的责任分工上。这种模糊性一方面可能体现了决策者当时对环境问题认识的模糊性，一方面可能是为了缓解冲突性而作的妥协。

　　最后，中国环境政策框架表现出的冲突性与模糊性相结合的特征在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，这有助于解释政策执行偏差产生的机理。通过“象征性”政策的制定，中央政府可以成功地向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。但是，也造成了地方政府的执行偏差，地方层面不同政策执行者缺乏有效的沟通和合作机制以调和冲突和模糊；中央难以监督政策具体的执行结果；政策执行者不会因为对“象征性政策”的执行失败而感到愧疚；环保政策执行领域的地方政府创新行为很少出现。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离