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　　3.政治、物质与道德激励：倒错的激励结构

　　除非给予足够的激励保证忠诚的执行与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合，否则政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果。理性选择的支持者认为恰当的政治和物质激励是委托人让代理人实现政策目标的必要条件，假设代理人行为的出发点是实现效用最大化。公共政策研究的认知学派强调道德激励不容忽视，因为这关系到政策执行者在心理和认知层面对政策的理解和阐释。分别从政治激励、物质激励、道德激励三个层面讨论中央政府的激励结构对地方环境政策执行偏差的影响，本书发现：中央政府制定的激励结构是倒错的，意味着中央政府更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。中央政府未能在政治、经济和道德层面激励地方政府官员有效地执行其环境政策是造成政策执行偏差的制度性根源之一。

　　第一，干部考核指标体系是目前中央政府鼓励地方官员进行环境治理的一种制度性政治激励模式，带有明显的“压力型体制”的特征。中央政府的各项考核指标模糊不清、矛盾冲突。实践中，环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系。这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式在指标设置、测量、监督等方面存在着制度性缺陷，导致地方官员将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，从而造成了政府在环境治理上的公信力流失。

　　第二，“项目制”是中央对地方环境政策执行者进行物质激励的主要方式，这种高度集权的财政投入和管理模式缺乏透明性、公正性、自主性和有效性，在一定程度上限制了地方官员投入环境治理的主动性。

　　中国政府的总体环保投入水平较低，中央政府掌握着环境保护的财政权。这种以事权下移、财权上收为特征的财政集权模式，不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。中央政府公共预算在节能环保方面的支出绝大多数由各部委以“项目”的方式进行分配和管理。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑。层层审批、检查、审计，需要地方政府过硬的“跑部”(公关)能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败不可避免。

　　现有的财政投入和管理模式明显不足以从物质上激励地方政府忠诚地执行政策，相反，采取抵制或变通的方法消极执行环境政策却有可能为地方政府和官员带来更多的物质回报。这种物质回报可以分为三种不同的类型：一是放松环境标准后招商引资带来的地方经济增长和财政收入；二是对污染企业污染征收的排污费和罚款；三是政府官员个人的环保腐败收入。

　　第三，中国环境政治中倒错的道德激励表现为：一方面，能够从道德层面激励地方政策执行者积极保护环境所需要的思想观念、价值信仰、模范榜样都十分匮乏；另一方面，却有可能从牺牲环境发展经济中获得更多的认可、满足感和成就感。

　　理论上，党校和行政学院的环境教育课程应该成为中央政府从道德上激励地方官员执行环境政策的一个主要渠道。但是，党校、行政学院为核心的干部环境教育没能培养出政策执行者对环境保护在价值观和心理层面的认同感；地方的环境政策执行者无法因为忠诚地执行环境政策而获得更多的自信、认同、羡慕。同时，也不会因为环境治理的失败而产生道德上的内疚、自卑等情绪。

　　党校、行政学院系统开展环境教育很晚，课程设置、培训模式、教材、内容缺乏稳定性和确定性，不断随着中央政策优先性的调整而变化。对干部进行环境教育的时间短、强度弱、课程比重低、随意性大。环境教育的内容难以融入主体政治思想道德教育的框架中，甚至与主体的课程发生理念冲突。经过培训的干部，倾向于从“环保要服务于经济发展”的角度去解读中央的环境政策。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离