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　　3.如何治理地方“环保腐败”？

　　从反腐败的角度看，环保腐败不是纪委反腐的重点目标。《党内监督条例》规定了十种党内监督方式，包括：集体领导和分工责任、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。理论上看，这些监督方式贯穿了政策制定、执行的全过程，既有源头监督、过程监督，又有末端监督。但是，实际上纪委有可能发挥作用的主要是末端监督。就监督环境政策执行而言，只有当环境政策执行涉及严重腐败时，纪委才有可能发挥监督作用。

　　一些理论和经验研究指出，一个国家政府的腐败程度与环境治理绩效有密切的关系。政商勾结等腐败行为导致政府官员滥用行政权力，放松环境管制标准以谋取私利，结果可能导致公共环境的加剧恶化。一项跨国经验研究显示，政府腐败指数越高，一个国家的水污染状况就越严重，因为环境政策的制定和实施缺乏公正性和透明度。在中国，人们普遍认为环保部门是一个较为弱势的政府部门，相对来说缺乏寻租的权力资源和空间。但是，随着不断扩权，环保部门近年来成为了腐败案件的高发区。有媒体评论疾呼，比雾霾更可怕的是腐败，治理雾霾必须首先治理环保腐败。

　　环保部门的腐败主要有以下几种形式：利用环评等项目审批权收受回馈、贿赂等；利用行政处罚减免权收受贿赂；利用废水、危险废物行业准入和管理审批权进行权钱交易。一位曾经的环保局长对媒体说：“最近这些年，区域限批、流域限批、总量控制、环保年审等，在强化治理的同时，也拥有了卡住企业发展的权限，这样不让上项目，企业就去想办法了，权力寻租因此发生。”此外，环保官员的行政自由裁量权很大，处罚金额弹性大，也创造了寻租的机会。例如，《水污染防治法》第七十五条规定，“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款”，如此大的差额中间，很容易引发腐败。危险品废物处理需有环保等部门颁发的行业资质，获得资质后就可以垄断经营，谋取暴力。资质审批中的权钱交易等腐败行为难以避免。

　　从案件处理的数量来看，环保腐败不是各级纪委反腐的重要目标。2009年，全国环保系统只有76人因为腐败受到处理。和其他政府部门相比，这个比例是相当低的。近两年来，受到查处的环保腐败案件不断增加。一些地方纪委和检察院联合开展针对环保领域的专项行动。据报道，2013年，仅在安徽就有133人因为环保腐败受到查处。在福建B市和江苏D市也有严重的环保腐败案件，造成多人受到纪委查处。应该承认，和经济、金融、基础设施建设等领域的腐败相比，环保腐败的涉案人员和金额可能较少。但是，它对公共利益造成的损失是难以简单用经济指标来衡量的。环保政策执行中的腐败行为造成的环境事故、生态破坏等对公众生活环境、健康、安全等造成的损害影响范围更大、持续时间更长，更加难以发现、挽回和修复。尽管不能说环境污染都是腐败分子造成的，但是，几乎每个曝光的环保事故都和党员干部的腐败行为有关。因此，纪委急需进一步加大对环境腐败的监督和查处力度，使其成为反腐的重点目标。

　　但是，是否加大纪委对环境腐败案件的重视程度，就能够真正起到监督环境政策执行的作用呢？早就有学者不断指出目前以纪委为核心的反腐模式存在的制度障碍，主要包括：（1）纪委由同级党委和上级纪委实行双重领导，成为影响纪委独立性的最大障碍。同级纪委不可能对同级党委进行监督，只能对下级党委进行监督。有学者建议通过对纪委进行垂直领导来摆脱对地方党委的依赖。但这和目前党章规定的纪委要向是同级党的代表大会负责是冲突的。（2）纪委工作人员专业性不足，政治忠诚度主要标准，缺乏法律专业背景。纪委系统自身的腐败难以监督，纪委手中的监督权力有时成为打击报复、个人寻租的手段。（3）对举报人信息保护不利，举报人的信息有可能被送到被举报人手中。因为担心打击报复，实名举报率很低。没有固定的反馈机制，很多举报信息石沉大海。这说明，纪委在环境政策监督中的微弱作用不仅仅是因为这项工作的边缘化地位，纪委监督也存在自身的一些制度性障碍难以克服。何增科教授指出，克服这些制度障碍应该遵循法治的精神，发挥司法部门的作用；同时，引入更多的公众参与和监督机制。这是接下来的篇幅要讨论的问题。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离