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　　3.行政部门：行政法规和政策工具

　　作为中国的最高行政机关，国务院及其下属的十几个部委共同负责通过一定的行政法规和政策工具将党的抽象环境政治话语和全国人大制定的法律具体化、可操作化。国务院颁布的与环境相关的行政法规大概有50多部。由国务院各部门制定的部门行政法规或法规性文件性质的环境规章、政策、标准的数量极为分散和庞杂，没有具体的统计数据。除了行政法规之外，国务院及其与环境事务相关的各部委还制定了一系列具体的政策工具和规制措施以便于政策的实施。这些具体的环境政策工具包括：环境影响评价制度、“三同时”制度、“污染者付费”原则、排污收费制度、排污申报登记和许可制度、环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、创建国家环保模范城市、总量控制、区域/流域限批制度、节能减排工程、“绿色信贷”、排污权交易（试点）等。

　　近几年来，被认为最有力的一个行政措施是将环境和资源指标纳入国民经济和社会发展“五年计划”之中，并作为具有法律效力的约束性“硬指标”对地方政府及其官员进行考核。“十二五”规划将环境和生态保护提高到史无前例的重要位置，被国内外观察人士赞誉为“史上最绿色新政”。“十二五”规划中，设置了七项约束性指标以强调日益严重的环境和能源问题，分别是单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。表面上看，这是一项有行政部门主导的行政政策工具，但是由于“党管干部”的原则规定中国的官员考核指标的制定和实施都是由党的组织部门负责的，因此，这项行政政策工具的有效性在事实上进一步强化了党在中国环境政治系统中的绝对权威地位。与之相矛盾的是环境行政管理体制的权力碎片化特征。

　　具体环境政策的制定权分散在国务院很多不同的部门之间，彼此缺乏有效的分工合作。旧《环保法》规定，国务院环境保护行政主管部门（即国家环保部），对全国环境保护工作实施统一监督管理。但同时规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”事实上，中国目前的环境行政管理体系中，共有十多个部委具有环境政策的制定权。除了《环保法》规定的上述部门之外，主要负责能源、产业结构转型和气候变化的国家发展和改革委员会，负责农村与农业环境与生态保护的农业部，负责森林与自然资源保护的国家林业总局和国土资源部，负责水利资源开发和管理的水利部都在中国的环境行政决策中有着重要的权力和职能。

　　按照《环保法》的规定，环保部是国务院环境保护行政主管部门。换句话说，环保部应该是中国环境行政管理系统中的核心。但是，环保部门的“弱势”形象早已深入人心。1973年，国务院召开了第一次环境保护会议，标志着中国环境保护工作的开始。会议制定了环境保护工作规划，设立了环境保护工作机构——国务院环境保护领导小组办公室。但领导小组办公室不是环境保护的行政主管部门。改革开放以后，中国开始设立环境保护行政主管部门。30年间，环境保护行政主管部门在名称、机构设置、人员编制、职能和法律地位等方面经历了数次调整和变革。1982年的国务院机构改革中，由国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构，与国务院环境保护领导小组办公室合并，成立了城乡建设环境保护部。1988年，环保部门从建设部独立出来，成立了国家环境保护局，升格为国务院的直属局。1998年，环保局更名为国家环保总局，属于正部级国务院直属机构。2008年的国务院机构改革中，国家环保总局由原来的国务院直属机构升格为国务院组成部门，更名为环保部。

　　从“局”到“部”虽然只是一字之差，但却体现了环境保护在政府工作中日益突出的重要性。但是，“升格”并没有实质性地增加环保行政主管部门的职能和权限；与环保有关的职能，如海洋、森林、农业、渔业等方面的环境和生态保护，没能划入环保部统一管理。2013年最新一轮的“大部制”改革中，环保“大部制”的设想仍然没有实现。如何改革现有的环境保护行政管理体系，提高国家环境保护行政主管部门的法律地位，扩大行政职能，以便其更好地履行各项环境法律、法规赋予的责任一直是多年来激烈讨论的话题。而这种讨论反映出环境行政管理体制集权与分权之间的紧张关系。

　　环境行政过程中权力与职能的碎片化导致行政部门间的职能交叉，权责不清，政出多门现象严重。一个环境问题通常由很多不同的政府部门负责，彼此缺乏清晰的分工和必要的合作，导致政策在部门间互相推诿。此外，一些环境保护的行政权力和职责被分配给了传统的、以发展为导向的部门，造成了部门内部职责的冲突和矛盾，和对环境职能的忽视。当环境保护的职责和其原本的职责发生冲突的时候，完成这些本部门的主要职能是其部门利益所在。例如，水利部门不但应该负责水资源保护而且负责水资源的开发和利用。水资源开发和利用是部门利益所在。长江三峡工程和怒江水电站工程都是水利部门在其部门利益驱动下力主建设的。在职能冲突的状况下，一些部门会根据各自的部门利益制定行政法规，造成“国家利益行政化，行政利益部门化，部门利益法制化”的问题，导致环境法律法规之间互相冲突、矛盾的现象较为普遍。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离