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　　1.冲突性：目标设置、职能配置与政策工具

　　马特兰德（Richard Matland）指出，当不止一个组织将政策视为和自身利益相关，并且这些组织具有不同的观点的时候，政策冲突就会出现。这种冲突有可能体现在目标上，也可能体现在为实现这些目标采用的手段上。因此，将一项政策的实施赋予赞同该政策的机构是很重要的，交给和该政策相冲突的机构不会得到任何资源和支持，一定会导致执行失败。某些类型的冲突是可以通过一些手段来调节的，比如向政策参与者提供经济激励。但是，对于一些充满争议的政策而言，冲突可能是无法避免的，因为价值观层面的冲突难以用利益补充的手段来弥合。中国环境政策框架的冲突性表现在目标设定、官僚部门利益和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。

　　首先，从目标设定来看，环境政策框架体中存在很强的环境生态保护与经济发展之间的冲突。改革开放以来，在以经济建设为中心的宏观背景下，环境保护被认为是与经济发展相矛盾的。在中央政府的政策议程中，环境保护的目标优先程度明显低于经济发展。这在中国1989年由全国人大常委会制订并通过的环境基本法《中华人民共和国环境保护法》第一条立法目标的表述中体现得最为明显。当时确定的立法目标是：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这种表述体现了既要保护环境又要促进发展之间的目标冲突。于2015年1月正式实施的新《环保法》将第一条立法目的修改为：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”将生态文明建设和可持续发展作为新的立法目标，这在某种程度上意味着在和经济发展的冲突和博弈中，环境保护的目标优先性在不断上升。

　　其次，从机构职能配置来看，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，可能导致官僚部门内部的职能冲突。旧《环保法》规定，国务院环境保护行政主管部门（即国家环保部），对全国环境保护工作实施统一监督管理。但同时规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”事实上，中国目前的环境行政管理体系中，共有十多个部委具有环境行政管理职能。除了《环保法》规定的上述部门之外，主要负责能源、产业结构转型和气候变化的国家改革和发展委员会，负责农村与农业环境与生态保护的农业部，负责森林与自然资源保护的国家林业总局，负责矿产资源保护的国土资源部，负责水利资源开发和管理的水利部都被分配了很多环境相关的行政职能。

　　对于那些以经济发展为主导型的政府部门来说，其优先考虑的是完成其部门原本的发展职责，而不是环境职能。当环境保护的职责和其原本的职责发生冲突的时候，完成这些本部门的主要职能是其部门利益所在。发改部门应该负责清洁能源和应对气候变化相关的环境问题，但是其核心工作是宏观经济发展、规划和监管。水利部门不但应该负责水资源保护而且负责水资源的开发和利用。但是，开发水资源，特别是建设水电站和大坝更符合水利部门的利益，为此，他们常常置江河的生态环境保护于不顾。云南等生态脆弱区域水电项目的迅速扩张与水利部门的部门利益驱动密切相关。农业部门主要负责农业和农村的环境和污染问题，但其更主要的职能是粮食产量、农民增收、农业产业化和乡镇企业发展。农业部门担心，制定严格的农药和化肥环境标准，可能影响农产品的产量、农民的收入，甚至是国家的粮食安全。

　　第三，从政策工具来看，不同部门制定的具体执法性政策工具之间存在一定程度的冲突。这种冲突很大程度上是政策目标和机构职能冲突产生的结果。在目标和职能冲突的状况下，一些部门会根据各自的部门利益制定规章和具体执法性政策工具（规范性文件），这也是典型的“国家利益行政化，行政利益部门化，部门利益法制化”的问题。例如，2001年4月国家环保总局发布了《有机食品认证管理办法》，在国家环保局设立有机食品认证委员会负责有机食品认证工作。2001年7月国家质监总局又发布了《无公害农产品标志管理办法》，规定国务院标准化行政主管部门统一管理全国无公害农产品标志工作。按照两个办法所规定的标准，绝大部分无公害农产品都是有机食品，而绝大多数的有机食品也都来自无公害农产品。这种政策的相互冲突，在一定程度上造成了有机食品市场管理的混乱。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离