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　　2.立法机关：环境法律的制定和修改

　　作为中国政治系统中的最高立法机关，全国人大及其常委会负责通过一定的程序把党在环境保护方面的执政理念和政治话语转化为具体的全国性法律。虽然中国的环境立法体系包括中央（全国人大）和地方（地方人大）两个层级，但是由于环境问题具有跨区域、跨流域的性质，相对于分散的地方政府，中央政府在法律的制定和修改方面起着主导作用。1993年，全国人大成立了环境与资源管理委员会，其职责是在全国人大及其常委会的领导下，专门负责研究、审议和拟定与环境相关议案。目前的第十二届全国人大环资委共有组成人员32人，比上一届增加了4人。这在一定程度上体现了全国人大对环境立法工作的加强。从1979年全国人大常委会原则通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》开始，全国人大及其常委会共通过了20多项环境相关的专门法律，主要包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《清洁生产促进法》等。

　　历经四次审议，最终于2014年4月经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《环境保护法》的修订过程体现了立法机关与党、行政部门和社会力量的多方互动。新修订的《环保法》将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”这些由党提出的环境政治话语作为立法目的，充分表明了中国共产党在中国环境政策制定系统中的核心地位。此外，环保部极为罕见地在自己网站上公开提出了对《环境保护法》一审稿的34条修改意见，体现了环境行政主管部门与立法机关在环境立法过程中的博弈。

　　现行的《环境保护法》是1989年通过的，已经严重滞后于中国经济社会的变迁和环境治理的需要，被认为是执行效果最差的法律。《环境保护法》本来应该具备环境法律体系中的基本法地位。但是，由于1989年制定的《环境保护法》是由全国人大常委会通过，而非全国人大通过的，因此在法理上说，只算作一般法，而不具备基本法的法律地位。20多年来，要求修改《环境保护法》的呼声不断，终于在2011年被纳入了十一届全国人大常委会的立法工作计划。2012年8月，环资委拿出了《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》，经全国人大常委会审议后，向社会公开征求意见。但是，环保部、一些环境法专家和环境非政府组织都对这个草案表示非常失望。其中，最引人注意的是环保部极为罕见地公开提出了34条修改意见。绿色和平组织也正式提出了具体的修改意见。这些意见的内容主要涉及立法目的、保护优先原则、公民环境权、地方政府环境责任、风险防范（预防）原则、公益诉讼制度、按日计罚、增加有利于污染受害者权益维护的条款等。

　　2013年6月，全国人大常委会审议了《修正案（草案）》的二次审议稿，并再次公开向社会征集意见。相比一次审议稿，二次审议稿作了很大的修改，体现了立法机关对公众意见的一种回应性。其中的进步主要体现在：（1）第一条，对立法目的的调整。立法目的由原来的从目前的“促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”改为“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”。（2）第十九条，增加了环境保护目标责任制和考核评价制度。规定：“国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对本级人民政府环境保护行政主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。”但是，环保人士一直呼吁的环境公益诉讼权问题引发了很大争议。第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”著名环境法学者王灿发的反对声音很具代表性，他说：“环保法修订草案规定只有中华环保联合会及省级环保联合会才能提起公益诉讼，受到普遍质疑，我作为环保法学者，认为这样的规定是极不合适的，为了鼓励公众参与，应当规定依法设立的环保组织对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为可以向法院提起诉讼。”如果草案得以通过，这样的法律规定等于把公民个人和绝大多数环保非政府组织都排斥在了环境公益诉讼的大门之外。

　　一些环保组织和人士通过媒体、网络、学术研讨会等方式不断给立法部门提意见，希望立法机关在《环保法》的修订过程和最终修订结果上都更好地体现民意。然而，一个值得思考的现象是，普通民众其实对《环保法》修订的关注度和参与度都很低。根据全国人大网站的统计结果，《环保法》草案和二审稿两次公开征求意见的两个月时间里，只有10404人次参与，共提出意见14282件。普通民众较低的关注度和参与率，导致法律的修订过程中没能产生有效的社会讨论，形成新闻议题，这是《环保法》修订过程中的公众参与困局。

　　新的《环保法》于2015年开始实施，《环保法》修订过程中长期的讨论和复杂博弈，即体现了中国环境政策制定过程中不断多元化的趋势，但同时《环保法》能够最终顺利通过，更彰显了党以威权化的模式进行利益调节、聚合共识的能力。正如环保部副部长潘岳在接受采访时说的：“新修订的《环保法》贯彻了中央关于推进生态文明建设的要求，最大限度地凝聚和吸纳了各方面共识，是现阶段最有力度的《环保法》。” 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离