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　　2.依靠强势的“党的领导”

　　人大、政协能否通过依附于“党的领导”来实现监督地方政府环境政策执行的职能？作为宪法规定的权力机关，各级人大始终都在党的领导下工作。中国共产党在各级人大常委会设置党组，在召开全体会议期间还成立临时党组，贯彻党的意图。很多研究者都注意到了一个悖论：地方人大、政协需要借助地方党委的势力才能增强其在地方政治结构中的地位，但这个过程实际上不断强化了党对人大、政协的领导地位。欧博文认为这是提升能力于获得自主性之间的悖论。他从自由化、理性化和包容性三个方面观察人大的制度变迁，认为理性化和包容性程度明显提升，但并没有表现出自由化的特征，这些变化都是服务于共产党的绝对领导的。党委书记兼任人大常委会主任已经成为了地方政治中的一个普遍现象。在官方话语中，这种安排被认为是一个“双赢”的结果：既有利于提高人大的地位，又有利于加强党的领导。但是，有学者指出，这种模式最大的弊端是损害了人大的独立性，违背了国家治理体系现代化的基本原则之一权力分立与制衡。现实中，很难处理好书记和人大主任两个角色的冲突，可能出现书记对人大的绝对控制，造成新的党政不分和以党代政。此外，书记兼任人大主任可能反而降低了人大的工作效率。“在书记兼任人大主任的情势下，人大工作中的重要事务处理、会议召开甚至大事小情都要请示书记，都要书记出面主持或参加。而书记由于要抓一个地方的全面工作，要管大事、作决策，有时根本无法抽身去兼顾人大的工作。”因此，可能出现书记对人大工作“顾而不问、顾虚名而不务实务、顾此失彼”的问题。

　　不可否认，在某些地方，某个领域或者某个时间段内，党委书记对人大的支持力度确实能够成为人大监督政府工作的一个推动器。但这完全取决于党委书记的个人偏好，没有制度性、程序性的安排，即不确定性也无法预期。如果书记喜欢“一言堂、家长制”的作风，人大的监督工作很难展开。事实上，党委书记兼任人大主任确实可能导致书记过分集权，出现“自己监督自己”的现象。

　　具体到对地方政府环境政策执行的监督，地方党委，特别是一把手本应是急需被监督的，但却成为了监督者，成为了监督的盲区。正如笔者在第二章讲到的，党委书记实际上是地方环境政策执行系统中的威权式角色，从目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面实质性地影响着环境政策执行偏差。但地方人大和政协对其的监督几乎处于空白状态。人大的监督仅限“一府两院”，根本无法触及党的系统。理论上，政协的监督是一种共产党与民主党派之间的“民主监督”。但实际上，政协更多地将自身定位为合作者而不是挑战者；帮助执政党的工作，而不敢谈监督。

　　陈家刚在研究协商民主与政治协商的关系时指出，协商民主是一个包容、多元、平等的对话过程，前提是保障协商参与者的平等地位和权力。目前，急需加强政协与党委和政府的平等地位。在缺乏平等地位情况下的监督和协商，只是一种咨询民主，而非协商民主的表现形式。新疆A市一位政协官员感慨到，监督工作是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”；有些领导，听到监督就反感，不习惯或者不愿接受监督。党校学者撰文谈如何加强政协的监督能力时建议：政协的监督应该“注意分寸、掌握火候、适可而止、过犹不及；不随心所欲；不站对立面，不借题发挥，不操之过急，力求做到‘帮忙而不添乱’”。这些语言生动地表述了政协监督的尴尬境地。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离