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　　3.地方人大、政协中微弱的民间环保力量

　　究竟谁在人大、政协中代表公民的环保诉求？何俊志教授的研究发现，十一届人大代表中，国家机关工作人员占50％以上，企业管理者占28％左右，公民社会组织的代表非常少。对大多数代表和委员而言，人大代表和政协委员的身份只是作为一种荣誉和政治资本，而不是代表本地选民参与政治的桥梁。人大代表多数都是政府机关工作人员，难以实行自我监督。自1994年，梁从诫先生成立中国第一个民间环保组织“自然之友”以来，环保组织在中国很快得到发展。到2012年，全国各种类型的民间环保组织的数量已经达到8000多个。但是，这些环保组织的成员难以进入地方人大和政协的正式组织结构中。在地方人大代表和政协委员的组成结构中，和强势的官僚和企业利益集团比较，真正来自环保组织、代表民间环保的力量极为微弱。地方人大、政协也无法为普通民众参与地方环境治理提供制度性渠道。笔者做田野调查的城市，目前为止还没有来自环保组织的人士成为地方人大代表或政协委员的案例。即便从全国层面上来看，地方人大、政协中代表民间环保声音的也微乎其微。我们可以从以下三个媒体报道的典型案例透视人大、政协中环保组织代表的状况。

　　中国民间环保先驱梁从诫先生曾是四届全国政协委员。梁先生在创办“自然之友”之前就是全国政协委员。他独特的家庭背景、个人魅力和政协委员身份显然都有助于推动梁先生对中国社会的“绿色启蒙”工作。1996年，他曾在政协八届四次会议上作了《大声疾呼，加强环保》的报告，这是政协首次以环保为主题的发言。他在发言中质问为什么在出现重大污染事故之后，有些地方的官员不但没有承担责任，反而却生了官？呼吁将环保纳入干部考核指标中。他还多次在政协会议上提出了三江源保护、首钢搬迁、环保公益诉讼等提案。以上这些努力表明梁先生已经把一个全国政协委员可能在现有的制度空间内能够发挥的监督作用最大化了。

　　在制度空间有限的情况下，更多监督职能的发挥不得不通过一些非制度化、不确定性的方式，如全国政协委员这个头衔给他带来的个人影响力和关系网络等。例如，梁先生曾经帮助云南某县争取到国家几百万的财政补贴，阻止了当地森林砍伐可能给滇金丝猴带来的生态破坏。还曾经组织全国政协委员到内蒙古某地方考察，为地方生态保护争取国家资金。值得注意的是，梁先生在帮助云南某县保护滇金丝猴的时候表示“北京的我们是你们的支持”。从这点可以看出，政协委员对地方的监督的前提条件仍然需要不断通过强化其“北京”(上级)身份和中央意志，而非本地民众的声音和力量。这对于地方层面的人大代表、政协委员，特别是那些民间草根环保人士来说是不可能实现的。当然，也很难用梁先生的特殊个案来代表民间环保力量在人大和政协中的普遍状况。

　　被誉为“滇池卫士”的张正祥曾经是云南省西山区碧鸡镇人大代表。他认为，搞环保“要敢和官斗，敢和老板斗，没这两个胆量你搞不了”。他在接受采访时说，没有人大代表的身份，他可能早就“死无全尸”。但承认向地方人大反映情况没用，找媒体最有效。张云祥因为环保行动和抗争而不断遭到地方利益集团势力的人身迫害，甚至被抓，失去了镇人大代表的身份和“滇池环保巡查监督员”的头衔，因为在一些地方官员眼中，他成了妨碍地方经济的“滇池疯子”。可见，在地方人大、政协中，草根环保力量无法和主导性利益集团进行对抗，其生存现状非常堪忧。

　　陈飞是十一届全国人大代表，浙江省永嘉县绿色环保志愿者协会会长。他几次提着“菜篮子”参加人大会议，给人大代表发“菜篮子”，宣传不用塑料袋的“环保”理念，被媒体称为“菜篮子代表”。但是他在人大提案在楠溪江建南岸水库，遭到了温州本地民众在网络上的炮轰。本地民间环保人士指出，再建水库会对楠溪江本来就破坏严重的自然生态环境更加致命的打击。认为人大代表陈飞是“伪环保”，所做的提案不能代表民意，“已经脱离人民太远”，“只是为权贵背书的傀儡”。这样看来，尽管一些人大代表和政协委员自称代表“环保”声音，但在履职过程中的具体行为无法取得地方民众的认可，让地方民众产生“被代表”的感觉，可能进一步降低地方民众对人大、政协的信任度。

　　可见，人大、政协作为民意机构没能真正成为地方公众参与和监督地方环境治理的有效制度渠道；相反，主要成为了中央和党的意志的代表，造成了党政权力自我监督的悖论。过度依赖于强势的中央和“党”的授权和支持，地方人大、政协失去了代表民意进行决定和监督的独立性，监督能力难以有所提升。对大多数代表和委员而言，人大代表和政协委员的身份只是作为一种荣誉和政治资本，而不是代表本地选民参与政治的桥梁。各级人大没有专门的监督委员会，监督工作由各专门委员会承担，法律地位不明确。缺乏专门的机构、人员编制和工作程序进行专职监督工作。为此，有学者建议实行监督专员制度。还有学者呼吁将人大监督与舆论监督结合起来才能更好地发挥人大监督的作用。人大代表也要依靠新闻媒体等社会力量来帮助自己履行监督的职能。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离