您可以在百度里搜索“中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 艾草文学(www.321553.xyz)”查找最新章节！

　　1.依靠中央的“尚方宝剑”

　　究竟是代表本地民众来监督政府还是代表中央来监督地方政府环境政策执行？人们习惯于用“橡皮图章”来形容人大在政策过程中的象征性作用。但也有研究认为地方人大这种“橡皮图章”的形象正在转变，而政策监督正是这种转变的突破口。例如，有学者观察到地方人大监督权有所提升，认为这表明人大与政府出现了某种程度的权力竞争关系，使人大成为了地方政治博弈中的重要角色之一。但是，相反的观点却认为，地方人大权力加强，并不是地方人大自身权力扩张和竞争的产物，而是体现了中央不断加强贯彻其意志的努力，地方人大和政协都成为了中央监督地方官员政策执行的一种工具。地方人大、政协享有的监督国家政策执行情况的权力成为其履行监督职能的主要权威来源。从这个角度看，人大、政协的监督更多地依附于中央的意志，更主要的是代表“中央”而非地方民众。

　　理论上说，其权力合法性应该自下而上地来自于对本地民意的代表，但事实上，却要在很大程度上自上而下地“代表”中央意志来监督地方。何俊志认为，1949年以来的宪法和组织法都是中央层面不断强化地方人大保证上级政策的遵守和执行，这种对苏维埃传统的延续与现代代议制原则存在很大冲突。地方人大即是中央政策的执行保证机关，又是地方的最高决策机关；地方人大作为地方最高决策机关的地位，也在很大程度上来自于它作为中央政策的首要保证机关的地位。

　　人大和政协行使监督权的方式也大多服务于中央意志的贯彻，代表民意对政府进行监督的制度性渠道不畅。人大常委会行使监督权的方式主要有：听取和审议政府工作报告；审查和批准预算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。政协民主监督的形式包括：通过政协全国委员会和地方各级政协委员会的全体会议、常委会议、主席会议，向中共中央、全国人大、国务院或地方各级党委人大政府提出建议案；通过各级政协的各专门委员会提出建议或有关报告；通过政协委员的视察、提案、举报或以其他形式提出批评和建议；参加中共中央、国务院有关部门和地方党委、政府组织的调查和检查活动。

　　在这些监督方式中，常用的方式是听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等“不痛不痒”的监督手段。真正能够体现民意代表的质询、特定问题调查、撤职、罢免等硬性、力度大、决定性的监督手段用的很少，法律甚至没有规定具体审查、撤销程序如何启动。笔者进行田野研究的四个地方，没有发生过因为环境问题对政府部门进行的质询、调查，甚至撤职和罢免。新疆A市人大常委会工作人员表示，质询、调查等监督手段属于人大对政府的“亮剑”，决不能轻举妄动。特别是对于那些不习惯接受监督的党政领导来说，这种行为属于干扰政府的正常工作的“挑刺”、“没事找事”，势必搞僵与政府的关系，会影响本地经济工作。人大对政府的监督应该是“寓监督于支持”之中。

　　随着环境问题的恶化和民众担忧的上升，环境议案和提案成为近几年来全国和各地方“两会”新闻报道的热点。据统计，2012年，全国各级环保系统承办的人大建议案的数量为6093件，政协提案数量为13374件。2014年“两会”期间，人大代表提出的议案共468件，其中54件涉及环境问题，交由环资委审议。政协委员共有提案5875件，其中596件与环境问题相关，环保类议题大概占10％。江苏D市在2013年办理的人大代表建议10件，政协委员提案15件。但是这些议案和提案对监督地方政府环境政策执行的效果还要画上一个问号。有研究指出，人大工作主要是在每年一次的会议上完成，市县级人大会议5天左右，乡镇人大会议2天。会期短，议程多。议案的审议需由全体代表经过表决，一个代表提出的一项议案也必须在小组会议上讨论才能成为正式草案，即使提出监督议案，也难以进入法律程序。2006年，厦门市全国政协委员赵玉芬院士联合其他几名院士给厦门市领导写信反对“PX”项目在厦门建设，没能影响政府的决策。2007年，赵玉芬联合105名政协委员在全国政协会议上提交了《关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案》，仍然没能影响政府的决策。最后，是厦门民众的街头抗争改变了政府的决策，将“PX”项目迁址漳州。

　　即便是对于那些手持“尚方宝剑”的执法监督检查，也很少对同级政府使用。对政府进行环境执法检查一般是上级人大常委会选取行政管辖范围内的下级政府部门进行检查，同级人大虽然也要参与其中，但主要是辅助陪同作用。执法检查一般都以对中央政府某项法律执行情况进行检查为名目，议题根据中央工作重点的变化进行安排，一般不会提出实质性的监督批评意见。例如，辽宁省C市人大检查《大气污染防治法》是在该市开发区的钢铁和发电企业进行的。检查中，开发区政府领导和区人大领导参与陪同。报道中没有谈及此次检查的结果是什么，起到了怎样的作用。

　　一些研究从选举民主、协商民主理论入手，呼吁加强人大、政协“代表”民意作决策的功能，并认为这是实现其监督权的实质性保障；否则，很难对政府进行有效监督。蔡定剑教授在这个问题上有精辟的论述，他指出：“在落实人民代表大会职权方面，必须破除一种错误观念，认为人民代表大会主要是监督机关。我国人民代表大会有监督职权，但是，它主要还是决定机关，代表民意决定重大事情。而现在由于人民代表大会决定权基本没有得到行使，地方人民代表大会更多地进行了一些监督工作的探索。所以，在人们的眼中，人民代表大会越来越变成了一个监督机关。各级人民代表大会也是这样定位自己，这是对人民代表大会职权的误解。”笔者的田野研究也有类似的发现。比较而言，福建B市人大在地方环境治理中的作用更加活跃，很大程度上因为其享有一般城市不具备的地方立法权。从1990年代开始就制定了一系列地方法律法规应对本地的环境问题。该市人大工作人员在访谈中强调，“能够用好地方立法权这个平台已经很难，很多监督政府的方式没有可操作性”。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离