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　　2.美使馆发布北京“PM2.5”数据：干涉内政与“阴谋”？2014年北京APEC会议期间，中美两国联合宣布了《中美气候变化联合声明》，规定了两国2020年后的减排目标。世界媒体普遍赞扬两个排放大国的联合行动，但是这并没有引起中国国内舆论的重视。与之形成鲜明对比的是从2010年末开始围绕着美国大使馆公布北京空气质量“PM2.5”数据产生的外交争论。让北京的空气污染问题成为世界性新闻的关键事件源自美国大使馆在Twitter上的@Beijing Air账号在2010年11月19日将北京的空气质量描述为“Crazy bad”。当天美国驻北京大使馆检测的“PM2.5”指数超过了最高值500的测量范围，于是使用了“Crazy bad”一词，并经过网络媒体流传开来。之后，美使馆删除了“Crazy bad”这一说法，改用了“指数以外”（Beyond index）的说法。但这个新闻还是很快受到中国网络媒体的关注和讨论。“指数以外”被网友发明的“机器爆表”一词取代，成为人们讨论北京空气质量的一个流行词汇。

　　这次事件之后，有不少网友模仿外交部发言人的口吻戏称美国大使馆公布北京空气污染数据的做法是“别有用心的”，“严重伤害了中国人民的感情”。但是，中国政府并没有立即正式回应。媒体报道出来的中美两国官方围绕这个问题的外交争论是在2012年的6月份。环保部副部长吴晓青在回答中新社记者“您对外国驻华使领馆开展我国内PM2.5监测并且发布数据有什么样的看法”的提问时专门强调了不许外国干涉中国内政的观点。他说，“我们也注意到个别国家驻华使领馆监测空气质量并发布信息的情况……这样做在技术上既不符合国际通行的要求，也不符合中国的要求，既不严谨，也不规范……另外，根据《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，外交人员有义务尊重接受国法律法规，不能干涉接受国内政”。“中国空气质量监测及发布，涉及社会公共利益，属政府的公共权力，个别国家驻华领事馆自行开展空气质量监测，并从互联网发布空气质量信息，既不符合《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》的精神，也违反了环境保护的有关规定。”

　　对于中国政府以干涉内政为由让美国大使馆停发北京空气质量数据的要求，美国国务院新闻发言人回应说，“美国并没有停止提供此项服务的计划”，不认为美国驻华使馆发布这样的数据违反了中国法律或相关国际法规，“该服务是提供给美国使领馆工作人员和生活在中国的美国人的，给他们决定是否外出活动提供信息”。他同时还说完全不反对中国驻美国使领馆发布当地城市的空气质量信息。美国大使馆也强调，他们的空气监测站仅仅是提供使馆大楼区域的空气质量信息，无法说明整个城市的空气质量。对此，中国外交部发言人表示，“中方没有兴趣公布美方空气质量数据”；“外国驻华使领馆不具有在中国开展环境监测和发布相关数据的法定资质，也不具备从事环境监测的专业能力和条件。擅自监测并发布中国的环境质量数据，不符合《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》的有关规定，也违反了中国有关环境监测的法律法规，是不负责任的行为。中方希望有关国家驻华使领馆遵守公认的国际法原则，尊重中国的法律法规，停止不负责任的行为。”

　　公众对政府环境质量数据的质疑而非美国大使馆的环境监测行为本身引发了政府的担忧。美国大使馆自2008年开始在使馆楼上设置空气质量监测设备监测北京空气质量，并每小时发布一次。但直到2012年才因此引起两国的公开外交争论。这其中的一个原因可能是中国公众在互联网上以美使馆的数据来质疑环保局公布的空气质量数据引发了政府公信力的危机。因此，政府将美使馆发布北京空气质量“PM2.5”数据的行为视作一种干涉内政的阴谋。尽管中国网民不能直接访问Twitter@Beijing Air账号，但有网友将美使馆的空气检测数据从推特同步到了国内的微博，受到更多人关注。同时，有网友比对美使馆和北京市环保局公布的空气质量数据，发现两者差异很大，并倾向于相信美国使馆的数据。2011年10月22日，拥有700多万粉丝的微博大V、房地产商潘石屹在个人微博上转发了美国驻中国大使馆公布的北京空气质量监测数据（空气质量指数439，“PM2.5”浓度408），并附文“妈呀!有毒害!”这条微博在两天中转发近5000次。有微博用户搜索出同期北京市环保局发布的空气测量数据，数值多在130附近，属轻度污染。监测数据的巨大反差让本来就对雾霾不满的公众增添了更多的不信任。调查显示，北京有七成的受访公众认为空气污染的监测值和自己的直观感受不相符，对政府的空气质量信息表示怀疑。

　　面对不同来源的数据，环境非政府组织倡导公民行动起来进行空气质量自测。北京的环保组织达尔问自然求知社发起了“我为祖国测空气”活动。“南京绿石环境”向南京市民发出“我为南京测空气”的邀请。南方电视台和民间环保组织“拜客广州”共同发起了“广州蓝天行动”，邀请志愿者接力为广州测空气。这些活动的目的在于推动政府公开环境信息。环境空气信息本来应由政府部门监测并公开发布，民间空气自测行动的抗争意义在于通过“自测”来表达公众对政府不公开信息的不满或对已公开数据的不信任。一个空气质量播报的手机应用很受用户欢迎，因为它分别提供美使馆和环保部两个不同的数据源。但从北京APEC开始，这个手机应用不再提供美使馆的数据，原因是“根据有关部门要求，该数据不予显示”。可见，政府对这些公民社会行动可能导致的政府权威和公信力减退的担忧，仍然延续习惯性的思维将其视为某种所谓“外国势力”的介入和干涉。

　　政府在回应中批评美国大使馆的同时，也在果断改变自己的决策以体现其有效的回应性。环保部门是最先作出回应的，认为美国大使馆和公民自测的数据都不科学、不准确。北京市环保局认为，从美国使馆提供的信息来看，他们仅设立了一个空气监测点，并且就设立在地处市区繁华地带自家使馆的大楼上。显然，仅凭一个监测点位的数据来试图评价整个北京市的空气质量，是不科学的。时任北京市环保局副局长杜少中明确表示，北京市空气质量数据不能看大使馆的“眼色”。面对公众对空气质量标准的质疑和强大的媒体舆论，中央和地方政府都对原来的政策有所调试。2012年3月国务院常务会议同意发布新修订的《环境空气质量标准》。这个将于2016年在全国实施的新标准增加了细颗粒物（PM2.5）和臭氧（O3）8小时浓度限值监测指标。北京自2012年1月起在环保局网站实时公布“PM2.5”浓度数据。自2014年12月全国已有161个城市在环保部网站公布了包括“PM2.5”浓度在内的城市空气质量监测数据。2014年3月北京市人代会高票通过了《北京市大气污染防治条例》，为北京市空气治理提供了法律依据。这是北京市人大会13年来再次启用立法权，立法过程采用了公众参与的形式。

　　通过以上的分析，我们可以发现美国大使馆监测和公布北京空气质量数据可能是推动政府修改环境标准、地方立法、逐步公布空气质量数据的一个必要条件，而不是充分条件。公众、环保组织和媒体对政府提供的环境数据的标准和可信度进行质疑，并采取一些公民行动，可能是最终让政府改变政策以体现其回应性的最核心力量。但是，在政府看来，这些回应性的措施的快速出台既不是美使馆也不是公众“倒逼”的产物，原本就在政府的工作议程当中。环保部副部长吴晓青接受媒体采访时说：“很多人都以为，是因为美国驻华使馆发布了PM2.5的数值，我们才仓促出台包括PM2.5在内的空气质量新标准。一项国家标准的出台需要有好几年的准备工作。真实的情况是，我们从2008年初就开始启动新的空气质量标准修订工作。”时任北京市环保局副局长杜少中坚称：“必须记住的是，这些改变唯一的根据是我们中国、我们北京自己大气污染防治不断深入发展的需要，而不是看哪个大使馆在干什么。”此外，他还认为公众参与“PM10”和“PM2.5”的讨论肯定是推动了环境质量改善和公众环境意识提高，但未必是“促进了标准出台，因为标准讨论很多年了，出台是早晚的事情”。

　　政府的官方话语不能公开承认外国政府的行动改变了中国的环境政策决策，因为主流的官方话语将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”，认为环保护问题可能是实现“外国势力”特定的政治目的或其他战略意图的“阴谋”。对于全球化情境下国际社会、外国政府、全球环境公民社会对中国环境政治产生的影响，中国政府的回应方式一直处于矛盾的状态。既要批评“西方”国家的环境殖民主义和“环保阴谋”，又要在外交场合中树立本国良好环保形象的“面子”；既无法忽视和彻底压制全球和地方“绿色”力量的存在和成长对中国环境治理的推动作用，又担心其对政府权威的挑战。毫无疑问，这种矛盾性是导致地方政府在环境政策执行中左右撕扯、摇摆的重要力量之一。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离