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　　1.“环境保护目标责任书”

　　“环保目标责任书”是实现环保地方行政首长第一责任人的制度化方式。“环保目标责任书”通常是由上一级政府对下一级政府下发的一种行政性文件，规定在一定时间段内下级政府应该完成的环境保护目标和责任及其相应的奖励和惩罚措施。目标和任务自上而下的层层分解和上级对下级的定量化考核是其主要特点，这也是中国“行政压力型体制”的表现。以福建省B市为例，2011年11月，福建省政府向各市下发了《环保目标责任书（2011—2015年）》，其中规定了福建省B市的“市长环境保护目标责任书”的具体内容。2011年12月，B市政府向各区下发了“区长环境保护目标责任制”。2012年和2013年9月，B市各区政府办公室向所辖街道办事处、乡镇下发了“年度区长环境保护目标任务分解表”，具体规定了考核指标、参考分值、任务、主办单位和协办单位。由此可见，绝大多数“环保目标责任”的执行任务都一层层转移到了基层政府，尽管很多地方的基层政府还没有建立起完整的环保部门。

　　将地方行政首长确立为环保第一责任人，但他们自身不具体负责分管环保工作，而是指定一位副手分管。一般而言，市（县、区）长负责本地政府全面工作，主管人事、财政、国有资产、审计监察等工作。在政府领导的分工中，有一位副市（县、区）长主管环境保护工作。笔者2007年在新疆A市、福建B市和辽宁C市的田野研究发现，这三个城市分管环保的副市长的职务排名都较低，没有进入地方政治系统的中枢——党委常委。但到2013年，福建B市已经由常务副市长（党委常委中排名第5）来分工环保，这在一定程度上是环保的重要性上升的结果。但是，全国范围来看，目前仍然没有地方行政一把手直接分管环保的案例出现。

　　“环保目标责任书”在基层政府的执行水平与市（县、区）长的重视程度有很大关系，关键在于能否在辖区内建立有效的监督、奖惩和问责机制。在实际操作中，不是所有的地方和所有层级的政府都严格执行了这一制度。在笔者进行田野调查的四个城市中，福建省B市和江苏省D市执行得较好，不仅层层下发了“环保目标责任书”，而且市政府层面还对其执行情况进行专门的检查和排名，并公开排名结果。一些排名落后的乡镇或部门可能因为受到市政府的批评而觉得脸面无光。江苏省D市的一位官员认为，“环保责任书”要真正发挥作用，必须要得到市长的支持，否则很容易流于一纸空文。他说：“领导不支持，基层动不起来；市长大会小会批评你，面子上挂不住啊!”福建省B市的一位政府官员认为，真正落实“环保目标责任制”需要严格的问责机制。他反问道：“你能找出来现在有多少市长因为环保问题而被问责的吗？”从2007—2011年期间，在笔者做田野研究的四个地方，没有发现有地方行政长官（乡、县、市）因为环境问题或事故而引咎辞职或者受到行政处分。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离