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　　5.矛盾与摇摆：全球化是影响地方环境政策执行的外部情境式因素

　　将中国地方环境政治置入全球环境政治的情境下进行分析，可以发现两个悖论：第一，源自“西方”的“环境主义”成为中国环境保护理念传播的重要理论支撑、话语和道德合法性来源。将环境主义由理念转化为实际行动的媒体、环境非政府组织和公民环境抗争构成的全球环境公民社会为中国地方环境治理提供必不可少的智识、网络、技术、资源、能力支持和公众参与，是推动地方环境治理的主要力量。但是，政府对环境公民社会的发展十分警惕。第二，政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。但是，在环境外交的“民族主义”话语建构中，环境议题被视作“西方”干预、遏制中国发展的阴谋。这种矛盾性是导致地方政府在环境政策执行中左右撕扯、摇摆的重要力量之一。

　　维护中央权威：主流媒体努力在新媒体挑战下维系固有的话语权力

　　主流媒体传统的叙事方式和话语结构服务于树立中央权威和帮助中央监督地方政府的政策执行的宣传战略。按照以“正确的舆论影响人”的要求，主流媒体在报道地方环境政策执行中采用的叙事方式和话语结构表现出三个特征：第一，宣传中央的环保政策和中央领导人对环境问题的高度重视；第二，选择性曝光一些地方的环境问题，以此来批评和监督地方政府对中央环境政策的执行不力；第三，在具体环境事故的报道中，采用“维稳”思维，倾向于事后的经验总结和宣传而非追求新闻报道的及时性和公开性。

　　考察从2007年到2014年媒体围绕着“PX”事件的“科学”争论，可以发现主流媒体经历了从式微到强势回应到主动出击的变化过程。主流媒体已经认识到新媒体时代信息的多元化、国际化、平民化等趋势，对传统单一、居高临下宣教式的报道模式进行了调适，努力利用更多新媒体的元素和方法，以回应新媒体的质疑和挑战。将“PX”建设与否的争论引导到关于“PX”的科学认知方向上可能更有利于实现其“正确的舆论引导人”的职能。主流媒体塑造“科学保卫战”的话语来回应民众反“PX”化工项目的运动，这一方面当然和“科学”(赛先生)的话语在中国近代史上占有极高的道德制高点和动员能力有关，但更重要的是人们长期习惯性地认为政府及其培养的“专家”代表“科学”的权威性，是“正确”的科学知识的提供者和阐释者。但是，主流媒体作出这些努力的目的仍然是以科学的“权威”来尽量消除普通民众对“PX”项目的反对和担忧，而不是就科学问题进行平等的对话和讨论。在政府网络管控的帮助下，主流媒体将自己设定为“辟谣者”角色，试图主导讨论过程。这种做法和新媒体时代的去中心化、去权威化的科学信息传播方式是相悖的。

　　公民环境抗争：以中央的“好”政策抗议地方的“坏”执行

　　批评和抗议地方政府违反中央环保法律法规、方针政策是地方公众利用现有的政治机会结构进行环境抗争的主要策略。这和前面讨论的主流媒体的话语结构的类似之处在于，都是以中央“好”的环境政策的权威性来抗议地方“坏”的执行结果。2007—2014年，就媒体公开报道的13起大规模城市公民环境抗争事件来看，抗争都在不同程度上改变了地方政府原有的决定，如停建、迁址等(表6.1)。这给人们造成的一个印象是，公民抗争是迫使地方政府执行中央政策的一个最直接而有效的方式；公民环境抗争比人大、政协、信访、纪检监督等体制内的监督反馈机制更有利于表达民意，比环境非政府组织倡导的体制内公众参与更能影响政府决策。尽管公民环境抗争有利于帮助中央监督地方环境政策执行，但政府更加担心和恐惧环保组织与公民抗争结合所形成的环境公民社会的“洪水猛兽”作用，采用软硬两种措施阻止其进一步发展。

　　阻碍环境组织参与地方公民环境抗争的制度和能力障碍包括：(1)环保组织出于保护自身需要，不得不得在议题上去政治化，尽量避免那些和“维稳”话题相关的敏感议题，避免政治风险。(2)环保组织在管理上变得更加官僚化。这种官僚化体现在环保组织已经越来越多地被“嵌入”到威权国家的权力结构中，希望从政府那里获得更多的资源，通过与政府的合作甚至妥协来获得生存和发展的资源。(3)环保组织运作方式上越来越逐利化，必须跟着资金走。政府设立专门的资金鼓励环保组织外包环保教育的项目，造成环保组织将更多精力放在环保教育而非环境抗争的议题上。(4)环保组织自身构成精英化，缺乏地方性知识和沟通能力的“外来人”身份不具备代表本地民众进行地方抗争的正当性，也不容易获得地方抗争群体的认可，不具备足够参与地方公民环境抗争的能力。

　　“邻避”：政府对抗争人士去“正当性”的一种工具

　　以环境主义为旗号和诉求的公民抗争行动一般被认为有道德上的“优越性”。“邻避运动”常常被认为和自私、非理性、盲目等人类的负面情绪特征联系在一起。2012年之后，“邻避”经由大众媒体的使用，开始取代环境运动成为讨论公民环境抗争事件的一个主流话语。在“邻避运动”话语的主导下，普通公民环境抗争者的形象正在不断被重塑。参加2007年厦门反“PX”“散步”的人被认为是理性、克制、有责任感的“好公民”，2014年茂名反“PX”的公众却被描述为是自私自利的“邻避者”。以“邻避运动”而不是环境运动的标签来认识和解读公民环境抗争事件，有利于反对者在道德层面对公民环境抗争“去正当性”，可能起到在组织上进行分化瓦解的作用。

　　事实上，2007年以来的公民环境抗争事件表现出“邻避运动”的某些特征，但同时也带有某些环境主义运动的特征。但它既不是欧美社会意义上的“邻避运动”也不是环境主义运动，而是一种“权益维护型的公民环境抗争行动”。与“自私自利”的“邻避者”相反，他们是争取公众参与权利，推动中国环境运动的重要力量。其特点是：

　　第一，权益维护型公民环境抗争的首要诉求是要求污染制造方(主要是企业)和监管方(政府)停止或者避免、预防由于污染对自身合法权益所造成的侵害。这些权益不仅仅包括公民个人的环境权，还包括保护财产、健康、文化习俗等不受侵犯的公民权利。维护自身的合法权益的行动和忽视公共利益的、“自私自利”的“邻避者”行为是完全不同的概念。

　　第二，权益维护型公民环境抗争的价值观念仍然受到物质主义、消费主义的支配。欧美社会环境主义运动中的后物质主义价值观念并没有成为抗争的主要价值支撑，但这并不意味着参与抗争的是“非理性”的“邻避者”。相反，他们要求政府保护环境的目的之一是满足其中产阶级物质主义的消费“理性”。

　　第三，权益维护型公民环境抗争的参与人群是多样化的，目标诉求和价值理念不一，无法用“邻避”和环境主义概括。

　　“APEC蓝”vs.美使馆发布北京“PM2.5”数据

　　中国一直是全球环境治理体系的积极参与者，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善，努力树立中国良好的环境形象。在中国的传统政治文化中，“蓝天白云”、“风和日丽”等自然天气现象常常被认为是统治者的合法性“天命”的自然象征。2014年北京APEC会议期间实现“蓝天”成为此时从中央到地方的一个头等大事。政府为此在采取了“极端”的环境治理措施，措施执行中的监督、处罚力度超乎想象。但是，这些紧急状况下的临时性政府管制手段是不可持续的，无法运用到日常的环境治理中。“APEC蓝”一词被创造出来，形容这种以非正常方式获得的短暂的、不可持续的“理想”事物。但在政府看来，这种在外交场合能够体现国家实力和“自信心”的“面子工程”是十分必要的。

　　国际关系中的现实主义流派主导着中国的环境外交理念和实践。环境外交的目的被视作各国通过外交手段争取在世界有限的资源与环境容量中获得最大的份额。中国环境外交的“民族主义”话语架构体现为两个层次：一个是批评西方发达国家的“环境殖民主义”是造成全球环境问题的根源；另一个是将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”。中国政府认为美使馆发布北京空气质量“PM2.5”数据是一种干涉内政的“阴谋”行为，强调北京市空气质量数据不能看大使馆的“眼色”。

　　美国大使馆监测和公布北京空气质量数据可能是推动政府修改环境标准、地方立法、逐步公布空气质量数据的一个必要条件，而不是充分条件。公众、环保组织和媒体对政府提供的环境数据的标准和可信度进行质疑，并采取一些公民行动，可能是最终让政府改变政策以体现其回应性的最核心力量。但是，在政府看来，这些回应性的措施的快速出台即不是美使馆也不是公众“倒逼”的产物，原本就在政府的工作议程当中。政府的官方话语不能公开承认外国政府的行动改变了中国的环境政策决策，因为主流的官方话语将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离