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　　4.公众参与的边缘化：政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制

　　良好的政策执行需要强有力的监督和反馈机制。中国环境政治系统中的体制内监督和反馈机制分别是：人大和政协的监督，纪检部门的党内纪律监督，环境司法监督和环境信访中的“群众”监督。在中国环境政治中，没有建立起对地方环境政策执行的有效监督与反馈机制。体制内监督渠道是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项监督机制中被边缘化。具体表现是：

　　第一，地方人大、政协难以独立自主地履行其监督地方政府环境政策执行的职能，需要很大程度上依赖于强势的中央和和党的“授权”。地方人大、政协中代表环保的声音极为弱势，没能成为地方公众参与和监督地方环境治理的有效制度渠道。地方人大、政协难以实现对地方环境政策执行的监督，在地方环境治理中发挥更大作用，其根本原因还在于他们无法为公众参与地方环境治理提供有效的平台、渠道和保障，违背了环境治理中多元主体、公众参与的基本原则。

　　第二，纪委有责任监督地方环境政策的执行情况，因为“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”是纪委的主要任务之一，党章规定中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。但是，监督环境政策的执行在纪委的工作中处于纪委边缘化的位置。环保既不是共产党对干部提出的各项纪律要求中的重点，也没有进入纪委巡视监督的视野，更不是纪委反腐的重点目标。

　　第三，环境司法机构的监督应该成为环境治理中守卫正义的最后一道防线。但是，选择通过司法途径解决环境纠纷的比例非常低。其根本原因可以归结为司法独立性及其法官能动主义的欠缺。首先，法院和法官对司法在环境治理中的作用认知不足，环境诉讼渠道不畅通。其次，法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足，环境案件的判决率和结案率都很低。环境案件立案率、判决率和结案率都很低表明一个更严重的问题是现有法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失。同时，环境司法还面临为“权贵”(政治、资本)服务还是为公平正义服务的悖论。在一个缺失“法治”精神的司法系统中，即便法官在认知和知识储备上能够胜任环境司法的要求，现实中也难以活在“真空”中，真正履行司法监督在环境治理中的作用。

　　第四，近十多年来，因环境污染而导致的上访人数和案件增长迅速，成为信访案件的主要来源之一。很多人宁愿选择环境信访而不是环境司法。但是，环境信访这种“群众”监督反馈模式对改善地方环境治理的效果值得怀疑。从机构设置上看，环境信访是环保行政系统内部的一种自我监督机制，无法克服官僚科层制组织模式的效率低下问题。从中央—地方关系的视角看，环境信访是压力型体制下中央控制和监督地方官员的一种手段，环境治理中的地方自主性受到限制。从政治议题塑造的角度看，政府倾向于用维稳思维来看待环境信访，把它纳入举国维稳体制当中进行处理。不但付出了巨大的成本和代价，而且限制了公众参与环境治理的渠道。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离