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　　2.地方环境政策执行：环境非政府组织和公民抗争行动的对象

　　中国每年因为环境问题而引发的“群体性事件”的数量没有具体的官方统计数据。中国社会科学院的研究显示，2012年全国“群体性事件”大概10万起，其中环境污染和劳资关系问题引发的群体事件占到30％左右。“环境群体性事件”年均增长29％，他们抗争的矛头集中在地方的污染企业、地方政府计划建设的工程项目等。批评和抗议地方政府违反中央环保法律法规、方针政策是地方公众利用现有的政治机会结构进行环境抗争的主要策略。这和前面讨论的主流媒体的话语结构的类似之处在于，都是以中央“好”的环境政策的权威性来抗议地方“坏”的执行结果。例如，昆明反“PX”游行中打出了“请总理为昆明人做主”的横幅标语。

　　面对公民的“以法”环境抗争行动，政府采用的应对策略不一。有基于暴力的威胁、恐吓等“硬”手段，也有基于人际关系网络的劝服、收买等“软”镇压。最终结果被人们形象地总结为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。2007—2014年，就媒体公开报道的11起大规模城市公民环境抗争事件来看，抗争都在不同程度上改变了地方政府原有的决定，如停建、迁址等（表6.1）。这给人们造成的一个印象是，公民抗争是迫使地方政府执行中央政策的一个最直接而有效的方式；这种体制外的方式似乎比人大、政协、信访、纪检监督等体制内的监督与反馈机制更有利于表达民意，比环境非政府组织倡导的体制内公众参与更能影响政府决策。

　　表6.1 权益维护型公民环境抗争事件（2007—2014）

　　资料来源：作者本人

　　地方公民环境抗争的细致观察者可以发现两个迷惑性的现象。第一，环境非政府组织在2007年以来的公民环境抗争事件中处于极为尴尬的位置。到2012年，全国各种类型的民间环保组织的数量已经达到8000多个。其中，绝大多数都在地方层面活动。但是，这些环保组织缺席了绝大多数地方的大规模公民环境抗争。直到2013年的昆明反“PX”事件才出现了专业环保组织的介入。第二，普通公民环境抗争者的形象正在不断被重塑。参加2007年厦门反“PX”“散步”的人被认为是理性、克制、有责任感的“好公民”，2014年茂名反“PX”的公众却被描述为是自私自利的“邻避者”。

　　如果说公民抗争能够更有效地表达民意，扭转地方政府在执行中央环境政策中“上有政策，下有对策”问题，更好地帮助中央监督地方；那么为什么环保组织缺席此类事件？为什么贬义的“邻避运动”取代了褒义的环境主义运动成为讨论这些事件的流行话语？接下来的篇幅将从这两个问题入手讨论地方公民环境抗争面临的障碍。尽管公民环境抗争有利于帮助中央监督地方环境政策执行，但政府更加担心和恐惧环保组织与公民抗争结合所形成的环境公民社会的“洪水猛兽”作用。以“邻避运动”而不是环境运动的标签来认识和解读公民环境抗争事件，有利于反对者在道德层面对公民环境抗争“去正当性”，可能起到在组织上进行分化瓦解的作用。

　　环保组织在公民环境抗争事件中的“缺席”与“出席”

　　在前苏联和东欧国家，环保组织是地方环境抗争运动最核心的组织者，形成了全国性、流动性的抗争网络，站在地方抗争的最前线，并以此作为环保组织生存、获取民众支持和政治资本的根本。但是在中国，环保组织在自2007年厦门反“PX”事件以来的一系列大规模公民环境抗争事件中基本处于缺席的状态。吴逢时等人的研究指出：“国内环保组织曾经在21世纪初的反坝运动中发挥了领导角色，但是在此后连续出现的公民直接发动和参与的环境污染抗争实践中，我们几乎看不到专业环保组织的身影，听不到他们的声音。环保组织缺位或许有回避政治风险的考虑，但是也应该看到他们在能力建设上存在不足，削弱了他们对环境维权和环境动员的影响力，比如同政府的沟通能力，对法律法规的熟悉和运用能力，更为专业的环境知识，以及在社区开展实际工作的经验和技能。”

　　郇庆治认为中国的环保组织趋向于保守的发展方向，“绝大多数民间草根性环保社团（对于大量的政府依赖型环境NGO来说更多只是一种资源渠道拓展问题，不具有太多的社会学/政治学意涵）似乎既不太确信这样一种政治机会环境的真实出现，也没有做好相应的心理准备，因而没有选择主动加入或引领近年来明显增加增强的大众性环境社会抗争或‘环境集体抗议事件’，而是采取了一种观望甚至‘主动划清界限’的心态与立场。结果是，这种战略选择在遭到日益激烈的媒体与社会责难的同时，进一步加剧了环保组织的‘转型迷茫’、‘策略窘境’和‘合作困境’”。

　　现有研究给出的解释可以从制度障碍和能力不足两个方面来总结。阻碍环境组织参与地方公民环境抗争的第一个制度障碍是环保组织出于保护自身需要，不得不在议题上去政治化，尽量避免那些和“维稳”话题相关的敏感议题，避免政治风险。第二个制度障碍是环保组织在管理上变得更加官僚化。这种官僚化体现在环保组织已经越来越多地被“嵌入”到威权国家的权力结构中，希望从政府那里获得更多的资源，通过与政府的合作甚至妥协来获得生存和发展的资源。官僚化不仅仅体现在环保组织对政府态度上，更体现在环保组织自身管理上。一些草根环保组织都在不停地向政府、企业和社会拉项目、跑项目、做项目。项目制的管理导致环保组织表现出了官僚组织特有的科层制特点。第三个制度上的障碍是环保组织运作方式上越来越逐利化，必须跟着资金走。政府设立专门的资金鼓励环保组织外包环保教育的项目，造成环保组织将更多精力放在环保教育而非环境抗争的议题上。

　　导致环保组织参与地方公民环境抗争能力不足的一个原因可能是环保组织自身构成的精英化。在欧美国家，环保组织在阶级构成上以中产阶级为主。在中国，即便是真正民间的草根环保组织也并不像“草根”这个词表示的那样“屌丝”，更不用说那些政府背景的GNGO。事实上，环保组织的主体是基于大城市的、受过良好教育的、有国际视野的城市精英组织。自然之友四个创始成员的身份背景很好地印证了这一点。环保组织精英化的优点可能是专业化，但缺点是地方的代表性差。缺乏地方性知识和沟通能力的“外来人”身份不具备代表本地民众进行地方抗争的正当性，也不容易获得地方抗争群体的认可。

　　自然之友的李波很好地总结了以上的观点。他说：“一方面，中国民间组织整体的政治生态地位仍然非常边缘，被误解和抹黑的可能性仍然存在。为非理性策划群体性事件的“幕后推手”，或者传递境外势力的影响等，都是直接威胁到环保NGO存亡，而又难以自证清白的指责。另一方面，民间组织尚不具备在突然爆发的群体事件中，有效干预和调整公众对环境污染非理性情绪强烈表达的能力。而公众对环境权益的表达，是社会发展阶段的必然，不是任何团体和机构可以取代的。自2007年厦门事件以来，环保组织长期处于观望、学习和思考的状态。”

　　尽管面临制度和能力的双重障碍，环保组织并没有完全缺席2007年以来的地方公民环境抗争行动。2013年昆明发生反“PX”游行之后，自然之友、公众环境研究中心、自然大学和昆明的绿色流域四家环保组织联合介入了昆明安宁中石油炼化项目社会冲突管理的介入和干预工作，是尝试性“出席”地方公民环境抗争行动的新探索。北京的环保组织中有一批活跃的云南籍专业环保人士是促成这次“出席”行动的关键因素之一，其他的公民环境抗争行动很少具备这样的条件。这避免了“外来人干预”的嫌疑，也保证了环保组织的专业性和建设性。他们将短期目标设立为：“在四家环保组织的联合行动影响下，环保部举办公共听证会，扩大安宁石化项目有关选址和环境管理的公开透明程度，用公共听证会和公众咨询会来倒逼关于选址和环境管理的公共政策，希望公共听证的程序可以带给安宁石化重新选址的机会，重新选择环境容量充分、人口密度小、项目事故的社会风险相对小的厂区位置，并加强石化项目在运行期间的公众参与和监督机制。”此外，他们的长远目标是：“通过昆明安宁行动，发起一场社会性学习，探讨社会组织参与解决社会群体事件的空间和途径，寻找解决中国式环境群体事件——突破‘大闹大解决、不闹不解决’、零和博弈的制度创新。”从他们目标的设定来看，环保组织并不仅仅追求具体问题的解决，而是试图扩展公众参与的制度空间。

　　托马斯·约翰逊（Thomas Johnson）区分了公众参与影响地方环境决策的两种模式。一种模式是由环保主义者构成的环境非政府组织倡导的以规则为基础的、长期的公众参与行动，其目标是改善公众参与的制度环境。另一种模式是采用短期抗争手段迫使地方政府改变决定的“邻避运动”模式，其首要目标是维护自身的利益。他认为这两种模式的分工不同，但对于推动公众参与地方决策过程都很重要。这提醒我们，尽管源于欧美国家的环境运动是以环境主义为基础的中产阶级的、后物质主义价值观的社会运动，但是目前中国的地方环境运动并非同质化的“铁板一块”，而是一个复杂、多样的“大杂烩”。有短期的、以权益维护为首要诉求的权益维护型公民环境抗争运动；还有长期的、以公共环境保护为首要诉求的价值维护型环境运动。前者以厦门等地的反“PX”事件、江苏启东反对污水排海工程为代表；后者以云南滇金丝猴保护、西藏藏羚羊保护和北京空气质量“PM2.5”事件为代表。这种差异可能是社会多元化的结果，需要尊重对方的存在，认同彼此的差异，才有可能形成环境运动的合力，共同影响政府的政策过程。但是，自2012年以来，以“邻避运动”而不是环境运动的标签来认识和解读公民环境抗争事件的声音越发强势。

　　“邻避运动”的标签：对环境运动“去正当性”的工具

　　现代环境主义及其理念基础上的环境运动是人类对自身的存在和活动对全球生态环境破坏进行的一种反思，它试图通过一系列公民的政治和社会运动对社会价值观和结构进行激进变革。环境主义运动是源自“欧美”的舶来品，但并没有因此而遭到官方意识形态的拒斥。相反，因为环境主义运动与“西方”生态马克思主义的亲密血缘关系，反而在中国主流的马克思主义研究、宣传中受到鼓励和重视。环保在中文语境下是一个绝对的褒义词，以环境主义为旗号和诉求的公民抗争行动一般被认为有道德上的“优越性”。政府面对环境抗争人士发出的“我们要健康”、“保卫家园环境”等动员口号时，采用一些传统的、硬性回应方式恐怕会置政府自身于道德上的不利境地，彻底丧失获取公众舆论支持的可能性。

　　然而，“邻避运动”（Not In My Back Yard）却不然，带有强烈的贬义色彩，常常被认为和自私、非理性、盲目等人类的负面情绪特征联系在一起。它是指周边的居民反对附近的某一建设工程的集体行动。被反对的建设工程可能整体而言对社会和国家有益，但对当地居民可能会造成一些负面影响。有些担心是对周边生态环境的不良影响，如垃圾场、屠宰场、化工厂、核电站等；有些担心是对周边社会环境带来的负面结果，如赌场、医院、公共墓地、临终关怀医院、监狱等。“邻避运动”是地方性、社区化的、短期的，首要目的是对自身权利的追求，而非保护公共利益和环境本身。当一项针对政府的抗争行动被贴上“邻避”的标签后，其号召、动员和组织能力都会受到削弱。

　　“邻避”被政府拿来作为对抗争人士去“正当性”的一种工具。“邻避”的说法在1980年代的欧美国家流行起来是因为撒切尔夫人时代的英国前环境大臣雷德利经常用“粗俗的邻避主义”来攻击那些反对新开发项目的乡村中产阶级。按照中文期刊文献全文索引显示的结果，“邻避”出现在中国大陆正式发表出版的中文文章中是在1995年台湾学者讨论台湾城乡环境问题的文章中。直到2006年才出现了中国学者以“邻避”概念讨论中国城市抗争的文章。但2012年之前，“邻避”都是被很少学者使用的理论层面的词汇。根据知网搜索结果显示，1995—2012年以“邻避”为主题的文章总和仅为83篇，但2013年一年的文章数量就有119篇之多。2012年之后，“邻避”经由大众媒体的使用，开始取代环境运动成为讨论公民环境抗争事件的一个主流话语。在“邻避运动”话语的主导下，普通公民环境抗争者的形象正在不断被重塑。参加2007年厦门反“PX”“散步”的人被认为是理性、克制、有责任感的“好公民”，2014年茂名反“PX”的公众却被描述为是自私自利的“邻避者”。如何应对“邻避运动”，如何走出“邻避运动”的困境成为媒体热议的话题。可见，“邻避”是不受欢迎的。

　　在笔者看来，2007年以来的公民环境抗争事件表现出“邻避运动”的某些特征，但同时也带有某些环境主义运动的特征。但它既不是欧美社会意义上的“邻避运动”也不是环境主义运动，而是一种“权益维护型的公民环境抗争行动”。与“自私自利”的“邻避者”相反，他们是争取公众参与权利，推动中国环境运动的重要力量。和欧美社会意义上的“邻避运动”、环境主义运动相比，中国当下的“权益维护型的公民环境抗争行动”的主要特点有以下三个方面：

　　首先，从首要诉求上看，权益维护型公民环境抗争的首要诉求是要求污染制造方（主要是企业）和监管方（政府）停止或者避免、预防由于污染对自身合法权益所造成的侵害。这些权益不仅仅包括公民个人的环境权，还包括保护财产、健康、文化习俗等不受侵犯的公民权利。因此，抗争的首要目的是对于自身权利的追求，而不是保护自然环境本身，这是其与环境主义运动的一个区别。这在厦门反“PX”事件项目上表现得非常明显，厦门“PX”项目的最初反对者包括附近的业主和房地产开发商，他们更多担心的是自身房产价值的贬值，而不是公共环境的污染。对这些反对者而言，反对“PX”也是保护私有产权免受侵害的一种维权行为。厦门反“PX”运动中更有力的动员话语是保护公民特别是下一代的健康权利不受侵犯，这是最能够被广泛接受的主流话语。全城转发的短信中，关心下一代儿童畸形问题是核心的动员话语。保护环境和保护健康紧密相连，但两者是有明显区分的。人的健康本身是人类中心主义的思考方法，不是为了环境本身的健康。这里使用的健康概念与中国人的传统文化完美地结合起来，即：为了子孙，宁可自我牺牲。

　　相比而言，环境主义运动的首要诉求是维护公共生态环境不受侵害。1990年代末期2000年代初期，自然之友参与云南保护滇金丝猴保护、西藏藏羚羊保护的一些行动的首要诉求是保护已经遭到迫害的野生动物，避免它们遭到进一步迫害，进而造成更大程度的生态损伤。为此，梁从诫先生和自然之友的同事们给英国前首相写信呼吁终止藏羚羊的非法贸易，帮助可可西里“野牦牛队”筹款，帮助云南德钦争取国家财政拨款保护滇金丝猴生活的原始森林。这些举动都和维护他们个人的权益没有直接关系。梁从诫先生在面对不理解的人们发出“你们为什么要保护藏羚羊？离你们那么远，消失了和你们有什么关系？”的疑问时的回答是这种态度的最好诠释。他说：“我们为什么要保护大熊猫，没有了又能怎么样？如果人类总是按这样的思路，什么消失了都和我们没关系，终有一天剩下人类孤独地在这个星球上。”这里表达的是对自然和世界的关切。

　　尽管权益维护型环境抗争的首要诉求不是保护环境本身，但其维护自身的合法权益的行动和忽视公共利益的、“自私自利”的“邻避者”行为是完全不同的概念。政府在决策过程中，应该采用制度化的渠道允许利益相关的公众表达声音，尊重他们的权益，而这也是抗争行动的诉求所在。

　　其次，从价值观念上看，权益维护型公民环境抗争的价值观念仍然受到物质主义、消费主义的支配。欧美社会环境主义运动中的后物质主义价值观念并没有成为抗争的主要价值支撑，但这并不意味着参与抗争的是“非理性”的“邻避者”。相反，他们要求政府保护环境的目的之一是满足其中产阶级物质主义的消费“理性”。以梁从诫为代表的环保主义者担心经济发展带来的环境破坏，批评物质主义、消费主义的盛行。梁先生曾经在上海参加全球500强财富论坛时批评台下的经济巨头：“你们无非是要到中国来推销一种生活方式，其实就是一些消费主义的理念……可是，如果十几亿中国人都过上你们那种生活，中国的资源能支撑得起吗？这不仅是中国的灾难，也是世界的灾难。你们想过要承担什么责任没有？”但是可悲的是，美国式“中产阶级”的消费文化已经主导了中国城市青年人的价值观念，甚至主导了他们参与的环境抗争事件。

　　以江苏启东反对污水排海工程为例，反抗议题兴起于当地渔民要保护赖以为生的吕四渔场海产养殖业，担心设在近海的污水排放会影响海产品的质量，进而影响自己的经济收入。但抗争很快获得了更广泛的民众支持，他们中的绝大多数是生活在吕四以外的城市中产阶级消费者。他们在微博、人人、本地BBS“启吾东疆”上发起了抵制“日本王子造纸厂”污染的运动，最终发生了大规模的游行抗争，迫使政府宣布污水排海工程永久取消。抗争中的很大一部分热情来自于城市中产阶级年轻消费者对吕四“海鲜文化”的热爱。在他们看来，保护环境和保护本地的“海鲜文化”是紧密相连的；吃到新鲜的海鲜，是启东人的骄傲；如果污染了环境，也就污染了海鲜，污染了他们引以为傲的地方文化。

　　此外，参与抗争的另一小部分人士“幻想”在启东过上“欧式”花园洋房生活的城市中产消费者。“海上威尼斯”是启东的一个房地产项目，以海上威尼斯、贝加尔湖、安大略湖等命名的社区体现了对西方物质主义、消费主义价值观的一种顶礼膜拜。蓝天、白云、海景、湖景、梧桐树等生态“绿色”元素被作为“想象”中的西方中产阶级生活的一种符号。这些都成为了吸引消费者的主要卖点。但是，当消费者发现这种通过购房消费来满足的生活方式将遭到污水排海工程的破坏时，就采用各种方法改变政府的决策。这通常被解读为消费者维护自身经济权益的反抗，但这其实也是追求其建立在消费基础上的理想生活方式的努力。从这个角度看，抗争者是非常理性的，因为他们要通过抗争来维护自己相信并为之努力的生活方式。

　　最后，权益维护型公民环境抗争的参与人群是多样化的，目标诉求和价值理念不一，无法用“邻避”和环境主义概括。参与人群包括抗争活跃人士、直接利益相关者、地方民众和网民。在短期的街头化运动中，他们共同的抗争对象非常明显——可能造成污染的企业和地方政府主要决策者，但其背后的目标和价值是多元的。对于抗争活跃人士来说，通过一次次抗争争取自由权利，扩展政治空间，追求他们理想的社会是那些活跃的专业抗争人士的更宏大目标。

　　直接利益相关者通常是距离可能造成污染的建设项目最近，受损最严重的那些本地居民。一般而言，他们的抗争目标带有“邻避”色彩。例如，厦门海沧区的居民、吕四周边的渔民，他们的抗争目标非常明确，就是通过短期、快速的行动给政府施压，搬迁或停建项目。但是，他们也不完全是“邻避者”。在四川石邡，钼铜项目建设所在地的村民并不反对这个项目“建在自己家后院”，因为他们对拆迁补偿很满意，而且企业许诺项目建成后周边村民可以优先就业。在广东番禺，反对垃圾焚烧项目的活跃人士罗建明在取得短期的抗争胜利后，成立了“宜居广州生态环境保护中心”的专业环保组织，提出了“一个没有垃圾的未来（零废弃）；一个全民环保的时代（绿公民）；一个生态宜居的广州（靓广州）”的机构愿景。可见，他们已经超越了“邻避”阶段走向了环境主义阶段。他们目前的主要工作是推动本地小区的垃圾分类，监督广州市政府的垃圾分类条例的执行情况，为其他城市反对垃圾焚烧的居民提供经验帮助。因此，一些研究者呼吁不要轻易给参与者贴上“邻避”的标签，“这个标签就非常不公平的，甚至有时候是对人家的一种侮辱”。

　　对于普通的地方民众和网民而言，参与抗争的原因更加复杂。有可能是对各种社会不满情绪的释放，有可能是对政府的不信任，也可能是对环境污染的关切，还有可能是抱着和“小伙伴们一块凑热闹”的玩耍心理。他们参与抗争的形式并不一定局限于参加街头游行，网上发帖、微博、微信、留言、转发、饭局聊天、拒买某个产品等方式都是某种方式的个体化参与方式。有网民在江苏启东示威游行之后在网上公布了避孕套、烟酒、现金等象征官员腐败的符号物品，并指出他们在政府办公大楼的办公室内发现了这些物品。这些信息的传递有利于激起民众更深的愤怒，给予现场抗争人士更大的支持。

　　以上可见，中国自2007年厦门反“PX”以来的公民环境抗争行动在目标诉求、价值理念和参与人群等方面都与欧美社会意义上的“邻避运动”和环境主义运动有所差异（表6.2）。它主要是以环保和健康话语凝聚的一种社会维权抗争的形式。从厦门的理性散步，到启东市委书记被扒光衣服，对抗程度不断增加，社会的不满情绪层层叠加。这给政府造成的“维稳”压力越来越大。引导民众以“邻避”的话语来认识这些抗争行动，有可能是政府对抗争去“正当性”的一种尝试。其具体的效果如何还需要经过更多的事件和时间来观察。

　　表6.2 “邻避运动”、权益维护型公民环境抗争与环境主义

　　资料来源：作者本人

　　主流的官方话语接受了源自“西方”的环境主义，作为在国内外争取道德正当性的一种工具。但是，面对将环境主义由理念转化为实际行动的媒体、环境非政府组织和公民环境抗争，政府的态度是警惕和担忧。这种担心可能源自于中国共产党对苏联经验教训的高度重视。苏东国家的环境治理失败引发了环境运动的兴起，在民主转型过程中，环境运动不但有利于改善环境治理水平，而且最终成为反抗原有政治制度，推动民主转型的重要社会力量。从这个角度看，政府一方面要公开鼓励倡导“生态文明”等环保理念的传播，另一方面要“暗地”压制那些将环保理念转化为具体公民行动的环境公民社会的发展，防止他们对威权政府可能造成的挑战。这一悖论深刻制约着环境政策在地方层面的执行结果。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离