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　　1.以“群众”动员克服官僚科层：环境信访有效率吗？

　　从机构设置上看，环境信访是环保行政系统内部的一种自我监督机制，无法克服官僚科层制组织模式的效率低下问题。支持继续加强信访制度的一种观点认为，“群众”通过信访途径可以直接反映问题，监督政府，有利于克服官僚主义，是信访制度效率的一种体现。但是，这里对于“效率”的定义是充满争议的。如果仅按现有的模式那样以信访回复率作为衡量信访工作的效率，信访的效率显然是非常高的。但是，如果以解决具体问题的速度来衡量，则信访的效率无疑是极为低下的，因为仍然受制于官僚科层制的运作逻辑。环境信访的根本目的应该是解决民众不满的环境问题，改善环境治理水平。现实中，通过环境信访产生立竿见影的环境治理效果的可能性极低。笔者在田野调查中没有发现因为环境信访而提升地方环境治理效率的案例；相反，一些信访中的挫折和失败反而降低了民众对地方政府在环境治理中的信任度。

　　环境信访是由环保部门直属的事业单位——环境监察机构负责的。该部门既有执法权又有信访监督权，属于一种自我监督。按照《环境信访条例》的规定，省、地级市的环保部门应该设置独立的环境信访工作机构，配备专职的工作人员。县级环保局应当设立或者制定环境信访工作机构。全国范围内自上而下负责环境信访的机构依次为：环保部环境应急与事故调查中心（环保举报热线），省级环境执法稽查总队，设区市的环境监察支队和区（县/市）级环境监察大队（监察科）。

　　但是，环境监察机构是环保部门的行政执法机构，信访并不是其唯一或者核心职能。以江苏D市环保监察支队为例，信访是其第四项职能，负责“12369”环保投诉热线和“市长信箱”、“市民论坛”及与“110”联动工作；“对环境违法行为的来信来访进行受理、批转、调处、督办、回复、汇总、上报；负责全市污染信访举报投诉网络管理。”前三项更主要的职能包括“依法对辖区内单位和个人执行环保法律法规和各项环保管理制度情况及对海洋环境和生态保护情况进行监督检查”；负责“污染、破坏事件调查、处理、评估和报告；征收排污费等”。

　　如果环保部门都能严格执行法律法规，上访数量不会增长得如此迅速。相反，一些比较严重的“越级”环境信访案件，一般都涉及当地环保行政执法部门的不作为或者滥作为。这些上访人之所以选择“越级”上访，而不是到本地环保局上访，就是很少有人会相信本地环境监察机构能够自己查处和纠正自己的错误。从这个角度看，环境信访这种内部自我监督的制度安排可能反而促使了最让地方环保部门头疼的“越级”上访事件发生的可能。

　　尽管官方意识形态将信访制度视为一种“群众”监督模式，但是这种“群众”监督仍然要在官僚科层制的逻辑形势下运行。按照信访处理办法“分级负责、属地办理、就地解决问题”的原则，“越级”上访所反应的问题还是要被层层转到基层环保部门来具体处理。对于一个上访者而言，反映一个问题需要经过官僚系统中的倒U型程序，即：从基层自下而上层层向环境信访机构反映问题，然后，才有可能自上而下层层解决问题。面对如此漫长而复杂的官僚程序，绝大多数人要么望而却步要么选择放弃，只有极少数极为坚定的访民有意愿有能力持续不断地走上访“长征路”，他们通常都被认为是“不正常的”。据媒体报道，北京大学教授孙东东认为老上访者中99％都是精神有问题的，这种说法被当作“雷人”言论受到社会广泛讨论和批评。很多声音认为，这种说法是一种因果倒置。长期上访者经过如此艰难的上访程序的“磨难”势必会表现出某种程度的偏执等被认为是“不正常”或者“精神病”的气质类型。这恰好体现了信访制度的低效及其对参与其中的公民人格的损伤。

　　环境信访中的另外一个官僚科层壁垒是不同政府部门之间的组织的推诿。环境信访机构只可能受理和解决信访中反应的问题属于环保部门职权范围的，不能受理和解决与环境问题相关但属于其他部门职权范围内的事情。本书第三章中已经讨论了地方环境政策执行中的行政碎片化现象。很多与环境相关的问题，都不归环保局管理。但是普通老百姓很难明确了解不同政府部门之间究竟是如何分工的，常常在信访过程中被各个不同政府部门之间来回“踢皮球”，颇费周折。辽宁C市一位居民在铁道附近的居民因为火车噪声污染过大而试图进行环境信访投诉。她首先拨打了当地环保局的投诉电话，但是，被告知铁路周边的环境问题不归环保部门管，应该找铁路部门。然后她又给市长信箱发投诉邮件，得到的回复是“反映的情况超越属地管辖范围”。之后，她就被迫放弃了以环境信访投诉的形式解决问题，她无奈地说，“我和政府耗不起，想办法赚钱换房子吧”。据新疆A市环保部门工作人员介绍，该市环保热线电话中市民投诉最多的问题之一是工地施工和卡拉OK的噪音污染问题。但是这两个问题都不是环保部门一家能够解决的，因为工地施工噪声问题主要是城管部门负责，而对卡拉OK的管理要联合工商和文化部门共同执法检查。因此，他们对这类电话投诉的回复一般是“超出职权范围”。

　　环境信访的处理要求是“件件有着落，事事有回音”。回复率是政府用来衡量信访工作效率的一个重要指标。对于环境信访机构来说，只要回复了就算作完成了一项指标。可以发现，几乎所有城市公布的环境信访回复率都大于等于99％。类似这样“超出职能范围”的回复是最容易回复的，也是“效率”最高的。但这种“效率”显然不应该是环境信访所追求的，更不能满足民众解决具体问题的需求；反而可能降低民众对地方政府的信任程度，引发新的“越级”上访。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离