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　　1.目标和战略设定

　　传统思维中，党委书记被认为是当地的“父母官”，需要结合中央的政策与地方的实际，制定本地的经济和社会发展战略。不同发展战略的优先性选择可以很好地体现党委书记是如何理解、阐释和执行中央政策的。很多地方都有所谓“一把手工程”，这能够最直接地体现党委书记的战略目标，同时也规定了其任期内地方的主要发展方向和模式。笔者在四个城市的田野研究发现，虽然时任市委书记提出的具体战略目标有所不同，但是都将地方经济发展向重工业倾斜，这种发展目标和战略的设定为地方经济创造了两位数的GDP增长速度，为市委书记制造了政绩，也为环境政策的执行设置了很多障碍。

　　在福建省B市，相对优美的自然环境是本地人引以为豪的地方文化和历史的一部分。但是，2005年到2009年期间，实施了“新一轮跳跃式发展”战略，目标是“又快又好”，“实现速度”。这个新战略的制定来自时任的市委书记。在这个战略的鼓励下，石油化工等重工业在地方经济结构中的比重大幅度上升，当地环境质量，特别是空气质量也在不断恶化。环保部门的工作人员认为，他们必须跟上新书记的战略目标，“为地方经济发展的大局服好务”。为了让一些重大工业项目尽快建成、投产，地方环保部门不得不在环评等问题上放宽政策执行尺度甚至造假，以体现其对“跳跃式发展”战略的支持。

　　新疆A市地处生态环境非常脆弱的地理区域，长期都是一个以农业和轻工业为主的城市。但是，2000年左右，计划经济体制下发展的国有轻工企业基本处于倒闭的状态，地方经济发展陷入困境。2003年以来，煤炭等能源在新疆的大规模开发，让地方政府看到了新的经济发展模式。时任的市委书记提出了从农业城市向工业城市转型的战略。到2011年，煤化工产业和燃煤电厂逐渐成为地方财政收入的主要来源。显然，当地也付出了巨大的环境代价：连续几年无法完成上级规定的主要污染物（化学需氧量和二氧化硫）的排放指标限制；粉尘和空气质量投诉成为环保信访案件的突出问题。

　　此外，领导干部的频繁更换，可能导致一个地方无法长期坚持固定的发展方向和模式，出现“人亡政息”现象。一般而言，新任的党委书记较为倾向于制定带有个人色彩的目标和战略，以区别于其前任，这可能并不只是为了凸显“政绩”，很大程度上也是一种路径依赖的结果：党委书记个人的偏好、升迁路径、专业背景和知识结构对其战略设定起到很大作用。而目前中国地方政府层级的党委书记很少受过专门而系统的环境保护教育，履历中也鲜有环保部门的工作经验。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离