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　　3.“象征性政策”与执行偏差

　　根据政策执行的模糊—冲突模型，当一项政策兼具模糊性和冲突性的特征时，其执行模式可以用“象征性执行”来概括。这种执行模式通常是和执行偏差、执行失败甚至是不执行（nonimplementation）联系在一起的。“象征性执行”的概念源自于默里·埃德尔曼（Murray Edelman）为代表的象征性政治与政策的研究。象征性政策（Symbolic Policy）一般是指那些政府匆忙制定的一些宣言式的政策，表现其在某个民众和国际社会较为关注的价值上的迅速回应性是政策制定的主要目的，而不是政策具体的执行效果。安妮·施耐德（Anne Schneider）和海伦·英格莱姆（Helen Ingram）指出，象征性政策能够帮助选举产生的领导人表示对某个问题的关心，但又不必为此重新分配资源。米希尔·德弗里斯（Michiel de Vries）对巴西基础教育改善政策的研究结果表明，巴西政府为体现将巴西的基础教育水平提高到和发达国家相同水平的成就而制定了一系列实施效果不佳的象征性政策。

　　象征性政策的及时出台有利于政策制定者展示他们对人类普遍关怀的重要理想价值的尊重，是政府回应性和责任性的体现，尽管政策制定者可能早已经清楚地意识到了这种价值与现实之间的距离。早在1979年，中国就制订了《环境保护法》，这在当时“文革”刚结束的社会经济背景下是相当超前的举动。面对众多反对声音，当时力主出台的中央领导人提了两个原则：“有比没有好”，“宜粗不宜细”。由此可见，中央的决策者可能已经清楚地预料到了环境保护作为一种价值理念与中国当时现实社会经济发展之间存在的紧张关系，克服这些矛盾的智识、资源和能力都十分有限。但是，中央政府也同时需要向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。在这种情况下，象征性政策成为了一种选择，政策在制定之初，就难以有效执行。“绿色GDP”、“中国21世纪议程”和“中国应对气候变化国家方案”等一些创新性的政策方案看起来雄心勃勃，但却很难落到实处。正如某地方官员在访谈中说到的：“中央很聪明，他们不可能不知道严格执行这些环保政策可能对保增长和保就业带来的危害。一刮‘环保风暴’，企业关门，工人下岗，谁负责？”

　　虽然象征性政策可能有助于中央政府的政策制定者获取民众和国际社会的合法性支持，但因其内在的冲突性、模糊性与象征性在很大程度上导致了地方层面的执行偏差。具体原因可以从以下三点来分析。第一，环境政策框架的冲突性，可能导致政策执行者在执行目标和（或）手段上难以达成一致，形成共识并集体行动相当困难。讨价还价和妥协是达成共识的主要手段，但这需要付出巨大的时间和人力成本。笔者在新疆A市的田野研究发现，当地环保部门和其他部门缺乏制度化的部门间沟通机制，出了问题找领导成为最常见的部门间沟通方式。环保部门认为，只有一把手支持，几个部门共同合作执行一项环境政策才成为可能。在福建B市，不断增长的机动车尾气排放是影响该市空气质量的主要原因之一，但很长时间以来，当地环保部门和公安交管部门都没有共同合作执法，在马路上对“冒黑烟”的车辆进行检查和处罚，因为公安交管部门认为自己没有治理大气污染的责任，虽然只有该部门有权力在马路上执法。这种情况在2007年左右得到了转变，因为当地主要领导意识到了治理机动车尾气排放的重要性，并要求交管、环保、交通等部门互相配合。

　　第二，环境政策框架的模糊性为监督政策的实施制造了麻烦，因为缺乏固定和统一的标准。“十一五”计划以来，中央政府试图通过制定一些以“数字”为形式的环境“硬指标”来监督地方环境政策的具体执行。但是，中央政府没有建立一套有效的机制去测量这些统计的数据及其质量，地方政府操纵数据的问题非常严重。江苏D市发改委的官员认为，国家发改委只给地方设置了能耗指标，但具体如何测量单位GDP能耗，目前还没有统一的、严格的标准。标准相当模糊混乱。事实上，中央政府的政策制定者对这个问题也是非常清楚的。国务院2011年发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》专门强调要：“完善统计核算与监测方法，提高能源统计的准确性和及时性。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享。”

　　第三，当一些环境政策被执行者视作象征性政策的时候，他们就可能“正大光明”地消极执行，不会因为执行偏差甚至失败而产生道德上的愧疚感，更很少主动进行政府创新行为。在很多地方环保官员的眼中，环境法律是一种可执行可不执行的“软法”；他们怀疑中央政府立法者可能并不在乎法律的具体实施效果，“上面只是为了立法而立法，上面都这样，我们能改变什么？”干部考核指标体系的指标和权重设定是地方干部解读中央政策优先性的工具之一。长期以来，环保指标在干部考核指标体系当中的弱势地位，进一步强化了环境政策在地方执行者心中的“象征性”。一些推行以牺牲当地环境为代价的“跳跃式”、“超常规”发展模式的干部不断得到上级的提拔；相反，环保系统干部的流动性和升迁机会却长期受限，这些经验都被执行者解读为“象征性政策”释放的信号。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离