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　　3.中国地方环境政治

　　无论是自上而下的国家视角还是自下而上的社会视角，都无法回避中国环境政治的两个充满张力的“场景”（scenario）。一方面，中央政府及其领导人表现出了对环境问题的高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明”建设写入了党章；在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系以执行这些政策；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事务的合作。但是另一方面，大气、水等环境质量持续恶化，政府在环保问题上的公信力不断下降；政府对环境非政府组织态度复杂而谨慎，对由环境问题引发的群体性事件和抗争不断打压；环保人士生存空间严重不足，环境运动一波三折。解释和分析造成这两种不同“场景”的原因，需要将研究的问题深入到中国地方环境政治的具体情景中。

　　一些学者的研究颇具启发意义。美国著名中国问题专家李侃如教授（Kenneth Lieberthal）试图从国家治理结构方面进行解释，他指出：“中国目前的政治系统体现了松散和流动性，地方多样性和自主空间很大，地方政府优先发展经济的压力巨大。因此，环境法律法规的执行非常有限，环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下。”荷兰阿姆斯特丹大学环境法教授刘本（Benjamin Van Rooij）认为，地方政府对于环境法律宽松的执行可以归根于环境法律在地方层面缺乏认同，这是由中央政府的法律制定者和地方的利益相关者之间的利益冲突造成的。

　　易明（Elizabeth Economy）在《一江黑水》一书中强调，中央的环境政策不能得到有效执行的原因是地方政府官员的反对或阳奉阴违。中央政府给地方太多权力，但却无力控制其政策执行。德国杜伊斯堡埃森大学著名中国问题专家海贝勒（Thomas Heberer）教授则认为虽然地方分权为地方政府灵活的执行环境政策留下了很大的讨价还价的空间，但是中央政府通过政府内部沟通、激励和控制这三项制度变迁方式，促进了环境政策在地方层面的执行。柯珍雅（Genia Kostka）与阿瑟·摩尔（Arthur Mol）则强调，“十一五计划”以来出现了不少环境治理方面的创新和实验，但由于宏观制度因素的限制，地方环境政治中的政策执行和公众参与问题仍然严重困扰着中国的环境治理。

　　概括起来，中国地方环境政治研究的主流观点体现在以下三个方面：第一，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二，认为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼、闭一只眼，地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。最后，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果；建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。

　　如何将中央政府在环境保护方面的抽象政策转化为民众“看得见”、“闻得着”的切实效果，一直是中国环境政治研究中的一个核心问题。现有文献能够帮助人们认识中国地方环境政治中的执行困局及其对环境治理的消极影响。然而，现有的分析大多是在中国政治研究的中央集权—地方分权的研究范式下进行的，假设地方对中央政策在执行中的不忠诚，是“地方保护主义”的一种体现，将批评指向地方的政策执行者，将重新集权作为应对执行偏差的政策建议。这表明中国地方环境政治研究的问题意识很大程度上受到中国研究（China Study）圈子的塑造，其问题意识始终来自于中国研究和比较政治研究中的中央—地方关系、集权—分权范式等。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离