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　　2.模糊性：政策语言与责任分工

　　马特兰德（Richard Matland）将政策的模糊性分为两种形式：政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。传统上，目标的模糊性被认为是导致执行失败的一个原因。但模糊性可能是决策过程中为了应对冲突性而不得不作的妥协。模糊性的积极作用在于可能部分消解冲突性。很多政策在决策时都采用模糊性的语言，以便冲突的参与各方从中作出有利于各自的解读。中国环境政策框架的模糊性不仅体现在政策语言的文本表述上，还体现在环境治理的责任分工上。这种模糊性一方面可能体现了决策者当时对环境问题认识的模糊性，一方面可能是为了缓解冲突性而作的妥协。

　　中国环境政策框架的模糊性体现在两个方面：第一，中国环境法律文本在语言表述上的模糊性。有学者指出，中国的环境法律充满了非常宽泛和类似文学性的语言，看起来更像是政策纲领和宣言，而不是严谨的法律。经常使用“应该”、“鼓励”这样的模糊性语言，而不是“必须”这样的强制性语言。模糊性造成了法律权威的缺失，也为执法和处罚造成了困难。环境行政执法缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，但因规定较为模糊，在基层难以有效执行。同时，行政处罚中，“环境守法成本高，违法成本低”的问题非常严重。《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能罚款20万元以下。由于规定模糊而缺乏强制性，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。

　　第二，环境治理责任分工的模糊性。一个环境领域通常由很多不同的政府部门和政府层级负责，彼此缺乏必要的部门间、区域间和府际间的分工合作，导致政策执行过程中的权责不清和互相推诿。例如，海洋环境管理问题，共涉及环保部门、海洋部门、海事部门、渔业部门、国土资源部门和军队等，彼此的分工较为模糊，形成了所谓“九龙治水”的困境。环保部前部长周生贤在媒体抱怨部门之间的职能重叠，称“水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”。为此，一些学者建议实行“环保大部制”改革，但这在2013年最新一轮的“大部制”改革中并未得到体现。为了缓解由于区域间的分工模糊而造成的跨区域环境问题缺乏监管，设立了华东、华南等跨区域环境保护监督中心，作为环保部派出的事业单位。但是，这些机构的职能究竟是“执法”还是“监督”，其定位相当模糊。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离