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　　第六章 国有企业资本运作与地方政府营商环境改善

　　国有企业的功能、比重以及基本运作

　　国有企业的资本运作有几个方面特殊的性质，需要我们深入分析和探讨：一是国有企业在国民经济中的功能问题，二是国有经济与民营经济协同发展问题，三是国有企业在国民经济中的比重问题，四是国有企业的资本运营和资本投资问题，五是国有企业混合所有制的途径问题。

　　一、国有企业在国民经济中的功能问题

　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为国有企业未来的经营发展方式指明了方向，也让我们进一步思考国有资本和国有企业存在的意义。一个总体的认识是，国有资本是社会主义公有制的经济基础，具体来看，国有企业在中国经济社会中的具体功能主要有以下五条。

　　第一，国有企业在我国基础设施、公共设施建设和公共服务提供方面起着引领性、基础性作用。基础设施、公共设施的投资建设前期投入高、产出回报慢，不是短期市场行为，也不是急功近利者关注的重点。尽管现在已有一些基建项目可以通过PPP的方式让非公有经济参与，但相当一部分的基础设施、公共设施项目只能由国有企业来建设。例如，从投入产出的角度来看，高铁项目的资金量很大，回报不会很高、很快，但高铁项目对于改善居民生活、拉动地区经济具有重要的意义。目前修建一千米高铁轨道需要1.5亿~2亿元，可能需要40~50年才能收回投入成本，操作中又必须要由企业主体去承担回报周期这样长的项目，这时国有企业就可以发挥其引领性和基础性作用。

　　第二，在国家相关产业发展进入危机和艰难的时刻，国有企业是稳定力量和中坚力量。在国民经济局部领域发生危机之时，政府不能仅仅作为市场的旁观者、守夜人，也应当有所作为，发挥政府在资源优化配置中的协调作用。在危机时进场托盘，危机过后择时退出，使危机中的企业摆脱困境、安然重生。当然，这样的协调工作有些不宜由政府直接参与操作，而由国有企业出面，采取一些准市场化的手段，往往能够起到事半功倍的效果。2018年，政府在解决舆论热议的民营企业质押穿透平仓问题时，国有资本就发挥了重要作用。

　　第三，在落实宏观调控政策的时候，国有企业将是一股重要的支柱型力量。所有企业都要遵守国家的法律法规，积极响应和落实国家的相关政策，这对于国民经济的健康发展是至关重要的。国有企业不仅能够遵守调控政策的纪律，还能够成为帮助政府将调控政策全面实施到位的重要杠杆力量。这种传递功能不容忽视。

　　第四，国有企业在国家财力上也扮演着“准政府”角色，甚至可以说是政府第三财政的一个重要财力来源（比如新加坡的淡马锡公司）。一般而言，地方政府的财政收入由三个部分组成：其一，预算内税费收入，用于保障政府基本运行和公务员工资；其二，预算外基金收入，主要是土地出让金，用于保障日常建设需要；其三，国有资本预算收入。国有资本对地方财政的贡献往往有两种，一种是每年缴纳一定的利润给地方财政，也就是上面提到的国有资本预算收入。目前，国有企业上缴利润的比例是20%，这个比例最初是10%，再过几年可能会提高到30%。另一种是国有资本对地方财政的承担义务，这是不容忽视的。国有企业会帮地方政府做很多事，但地方政府有时并没有给足资金，实际上是国有企业用自己的效益来进行冲抵的。这相当于，国有企业替地方政府承担了一部分开支压力。在计算国有企业效益的时候，懂行的审计者会帮助国有企业算清这笔账，这部分效益损失实际上是对地方政府的一种支撑。

　　第五，国有企业是促进社会公平的一股重要力量。邓小平同志讲过，只要我国经济中公有制占主体地位，就可以避免两极分化。现阶段发挥公有制经济的基础作用，也主要依靠国有资本的收益。

　　总而言之，国有经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是中国共产党执政的重要基础之一，并且在上述五个方面表现出了更为具体的功能。一方面，在国民经济建设发展过程中，按照常规的生产经营、投入产出概念进行的各种基建投资、公共服务、技术改进、生产力发展，都需要国有资本的注入。另一方面，国有资本规模非常庞大，更应该利用资本市场的手段来进行资本运作，资本运作和资产重组是国有资本优胜劣汰的基本常态，应该成为国有资本健康发展的一个基本手段。换句话说，掌握着几十亿元、上百亿元甚至上千亿元国有资本的企业管理者，除了考虑日常生产经营、采购影响等事情外，更重要的一点是抓好资本运营、资产重组。这对于国有资本保值增值、优化配置、更好地发挥五大功能会大有助益。

　　二、国有经济与民营经济协同发展问题

　　在中国几十年的改革开放中，既坚定不移地搞好国有经济，也坚定不移地搞活民营企业，这两个“坚定不移”是始终不渝的。在这两个“坚定不移”推动下，我国的民营经济从1979年20%的比例，上升到了现在的60%，非公有制经济在国民经济中占比达到“5、6、7、8”，即50%的税收、60%的经济比重、70%的研发投入、80%的劳动力就业数，这个比重是这几十年改革开放取得的重大成果，是国有经济与民营经济各有分工，总体呈现出多种所有制经济优势互补、协同合作的良好局面。

　　21世纪以来，尤其是国务院国资委成立以来，国有经济布局有了战略性收缩和调整，为民营企业发展腾挪了市场空间。在国资委领导下，国有资本布局结构调整优化和国有企业重组整合步伐不断加快，国有资本坚持有进有退，有所为有所不为，推动国有资本从不具备发展优势的一般加工业等行业和领域稳步退出，切实解决了国有资本分布过宽过散的问题。以工业领域为例，全国国有及国有控股工业企业主营业务收入占全国工业企业比重由2003年的40.5%下降到2017年的23.4%，资产总额占比由56%下降到38.8%，企业数量占比由17.1%下降到5.1%。在此期间，国有资本逐步退出部分行业，比如石油加工业中国有企业主营收入占比从85.7%下降至56.2%，医药制造业从40.6%下降至8.7%，纺织业从16.6%下降至2.3%，造纸业从20.9%下降至4.6%。国有企业退出的市场空间很快被民营企业填补。在房地产行业，自2010年起，国有资本进行了较大规模退出，2018年，中国房地产综合实力百强企业中国有企业占比明显低于民营企业。国有建筑业企业总产值占全行业比重仅为12.3%。

　　国有经济与民营经济呈现共生共荣的良好局面。在国民经济发展中，国有经济与民营经济有着不同的经济定位，国有经济更“稳”，民营经济更“活”。一方面，国有经济与民营经济总体上存在着产业链上下游分工。对于那些投资周期长、投资量大、回报慢、风险大的基础设施产业和尖端产业，往往是由国有企业首先布局和投入，而民营企业面临更好的适合自身比较优势的获利机会，更多地投入中下游的相关产业中。另一方面，国有经济为民营经济发展提供了稳定安全的社会经济环境。国有经济发挥了国民经济发展的“稳定器”作用，整体看可以减轻经济波动的幅度，有利于社会经济平稳发展。分行业看，国有能源企业、交通运输基础设施建设等企业确保了能源、交通运输的安全及服务供给的稳定；国有电信企业推动我国信息通信领域的跨越式发展，为移动支付、共享单车等互联网应用的兴起奠定了基础条件。

　　三、国有经济在国民经济中的比重底线问题

　　最近几年，经常有人讨论“国进民退”或者“民进国退”的问题，有的认为国有经济布局调整比例过大，战线收缩过多，也有的认为这几年民营经济发展得不够快，国有企业、国有经济的比重增长得更快，挤占了民营经济的比重。我的观点是，这是对数据逻辑理解得不确切，缺乏基本概念而产生的一个误解。我认为，一方面，这么多年来，各级政府一直在不遗余力、坚定不移地支持和加快民营经济的发展。事实上，民营经济对中国的经济发展起着不可磨灭的、重大的推进作用，从20世纪80年代一直到现在，党和国家对此的立场和态度是没有变化的。另一方面，也确实有一个国有经济在国民经济中的比重底线要厘清、要坚守的问题。

　　从数据上看，例如2000年广东省的GDP中，外资和民营等非公有制经济已经占到60%左右，如今广东省非公有制经济的占比则是73%左右。有人认为广东省在20世纪80年代到2000年非公经济比重每年增加2%左右，近二十年每年增长不到一个百分点，是现在政策的思路变了，放慢了非公有制经济的发展。这是不确切的观点。并不是非公有制经济要一直上升到90%以上才是正常的，美国都达不到这么高的比例。同样的情况，如浙江省、江苏省这几个中国改革开放最到位、发展最快的地方，20世纪80年代和90年代非公有制经济迅速崛起，比重也都达到了60%左右。近十几年，非公经济的比重也就达到70%左右，这种占比增长率的放缓并不是“国进民退”，而是到了天花板。

　　从GDP各项占比的角度来看，每个国家都有占GDP 25%甚至30%的财政税收收入，政府每年必定把财政收入花掉，比如给公务员和事业单位的人发工资，这表现为当年的国民收入GDP的一部分。同样，政府用财政资金进行投资，例如教育、卫生、文化拨款投资，这也会产生GDP。大体上，一个政府如果财政收入占GDP的比重有30%，政府花完财政收入产生的GDP会有15%左右。任何一个国家都有15%左右的政府经济是固化的，美国、德国、法国、新加坡等都是这样。

　　比如，2019年美国的GDP中有13.5%左右是联邦政府以及州和地方的开支形成的，这构成了国有政府经济。2019年，美国各级政府的财政支出约8万亿美元，其中由美国联邦政府花掉的约为4.4万亿美元，各个州政府用掉了近1.9万亿美元，其他地方政府用掉了约2万亿美元，而美国财政收入约7万亿美元，差额1万亿美元通过发国债解决。

　　美国GDP采用“支出法”计算，政府GDP主要包括政府提供的商品、服务、总投资，还包含了固定资产、军事设备、知识产权等的支出。政府提供的免费服务算作政府GDP（比如国防、免费教育、免费医疗），提供的非免费服务会算作个人或者企业支出。为了避免GDP重复计算，政府提供的服务中收费的部分都会在推算政府支出时减掉。所以美国政府支出8万亿美元减去其中由个人或者企业付费的部分，才是美国政府的最终GDP，约2.65万亿美元，占美国GDP的13.5%。这部分GDP不是企业创造的，是美国政府运行的行为创造的，欧洲也是如此，所有国家都是如此。

　　在这方面，中国政府的收入除了税收之外还多了一块非税收入，如土地批租收入，以至于中国政府花钱产生的GDP会比美国政府高一点，达到20%左右。其中，17%左右是地方政府支出形成的GDP，3%左右是中央政府支出形成的GDP。在这种情况下，如果非公有制经济有70%，那中央加地方的国有企业产生的经济贡献实际上只能占到GDP的不到10%。也就是说，对一个地方来说，非公有制经济到了70%差不多就达到了天花板；对全国而言，非公有制经济比重到了60%差不多就到了天花板。

　　中国坚持国有经济公有制为主导、多种所有制并存，坚定不移地推动两种所有制共同发展，这是我们的宪法精神和基本路线决定的。GDP中约20%的贡献来自政府，加上央企和各类地方国企占20%左右的比重，整个公有制经济保持40%左右的比例是合理的，也是必要的。我们说公有制经济为主导，并不等于其在GDP的比重要占大头，但是也绝不能让国有企业所体现的公有制经济比重趋于零。从这个意义上讲，当非公有制经济占GDP比重达到了60%的时候，这个比例不会像之前一样保持持续增长的态势，比例不再增长或放慢增长，并不意味着是“国进民退”或者是政府对民营经济不够重视。

　　总之，从所有制制度的角度来看，理应确立一个公有制比重底线的概念。对具体的一个地方来说，由于中央政府的财政开支和中央企业经营所形成的GDP可能不统计在当地，其国有经济的比重可能小于25%，非公有制经济的比重达到75%都是可能的。但从全国来说，包含中央政府和地方政府财力运行在内的经济比重，再加上央企和地方国企的经济比重，达到40%是合理的。我们坚定不移地支持两种所有制并存、共同发展，但绝不可能让公有制企业在全国GDP比重连15%都没有。所以不管是混合所有制，还是资本运作重组，应该要有这个明确的概念，当今中国政府对非公有制经济的支持和推动可以说是诚心诚意、不遗余力的。正是这种推动，使非公有制经济的比重40年间从20%上升到了60%，可以说已经接近了天花板。因此，今后比重上涨的空间不会特别大了。

　　新加坡是资本主义国家，2018年新加坡GDP中不同所有制的比重是政府经济占18%左右，国有企业占30%左右，非公有制经济占52%左右。在新加坡的公有制国有企业里面，淡马锡、新加坡政府投资公司（GIC）和新加坡金融管理局（MAS）三大政府投资主体总资产有近万亿新元，近20年这三家企业每年形成增加值占GDP比重15%左右，其他的机场、港口等各种各样的国企每年产生的增加值也占GDP的15%。总之，尽管新加坡是资本主义国家，但新加坡的政府公共投资、公共消费占了GDP的18%，国有企业占了GDP的30%，公有制经济占GDP比重达到了48%，如果算上国有控股的上市公司或合资企业的影响力，更是占到60%以上，对我们不啻是一种启示。

　　总而言之，当今中国非公有制经济的发展步伐最重要的已经不在于占GDP的比重规模继续扩大，而是在产业结构、债务结构、资产结构上把效益和质量搞上去。同时，非公有制经济在国际竞争力上，在世界范围内的制造业和服务业的国际竞争上要进一步崭露头角，发挥作用，把企业的核心竞争力做强、做大。

　　四、国有企业的资本运营和资本投资问题

　　资本运营公司、资本投资公司的定义是资本重组和资本运营的基础性概念。党的十八届三中全会提出，要进一步加强国有企业的管理，增强国有经济和国有企业的活力、控制力、影响力，这是很重要的一个目标。同时，党的十八届三中全会还提出，国有经济的管理，要从资产管理转化为资本运营。三中全会报告在资本管理、资本运营上提出了两个概念，一个是国有资本运营公司，另一个是国有资本投资公司。大家有时候望文生义，认为资本运营公司和资本投资公司的意思差不多，认为在强调加强资本运营的时候和强调做大、做强、做好资本投资的时候，意思都是一样的。这其实是对党的十八届三中全会提出的这两个概念理解得不深、不透导致的。搞资本重组和搞资本运营的人，如果不理解这两个词的重要区别，就是忽悠或是不求甚解的“马大哈”。

　　资本运营公司是不举债运营的公司，公司的总资产等于总资本。而且资本运营公司只投资，不管被投资公司的人财物，类似于私募基金，私募基金投资某个公司后，不会参与管理这个公司的人财物，也不管这个公司的子公司、孙公司的事，更不会去管市场、营销、产品开发等。所以资本运营公司本质上是一个财务投资者，可以称其为股权投资公司。例如淡马锡，淡马锡有5 000亿新元，约等于4 000亿美元左右的资本，淡马锡把4 000亿美元中的1/3投在美国，1/3投在欧洲，1/3投在中国和亚洲地区。淡马锡管理了相当于几万亿元的投资，但是包括在全世界办事处的人，公司总的职工人数只有800人。常规来看，产业类投资公司拿出几千亿美元投资各种工商企业，如果实质性参与这些公司各项人财物的管理，包括招聘工人，那么公司规模可能要达到几万人。而资本运营的公司，相当于一个理财公司，哪怕投资了1 000亿美元，可能只需要500人，一个人管2亿美元。党的十八届三中全会提出的资本运营公司就是这样的公司，类似于淡马锡，采用私募基金的基金管理方式。

　　巴菲特的投资公司也是一种资本运营公司。巴菲特在股票市场投资各种企业，例如可口可乐，但是巴菲特并不管理可口可乐公司里的人员，而是用脚投票，被投资公司干得实在不好，就把股票卖掉了，当然资本运营公司会参与被投资企业的董事会，进行审计和监督。按这个目标，我们国家现在有150多万亿元的国有资产，资本金近60万亿元，极大部分以国有资本投资公司的形式投资在工商产业各行各业中。如果拿出10万亿元甚至15万亿元的股权资本，形成若干个资本运营公司，聘用高明的投资人做管理人员专门经营股权投资，这正是党的十八届三中全会文件所提议和期望的。

　　在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文本里，资本投资公司是指产业类公司或者伞形控股类公司。产业类公司是分为三级的资本投资集团。第一级是集团级，集团级负责资本运营、投资决策等；第二级是产品开发、市场竞争营销的子公司；第三级是工厂，负责全面质量管理、劳动人事管理、职工运作和市场各方面的管理。例如中石油、中石化这样的公司，上层是集团，中间是各种各样的公司，基层是很大的工厂，哪怕是10万亿元产值，也是在这么几个层次的框架里形成一个产业集团。还有一种是伞形控股类公司，整个公司并不聚集于某一个产业，有的子公司做房地产，有的子公司经营百货商店，有的子公司从事工业制造，例如美国的GE（通用电气），GE有差不多5 000亿美元的资产，投资于银行、房地产、飞机发动机、电子制造业等，集团管理着方方面面。方方面面是由资本投资公司管理和控股的，形成一个伞形的控股公司。这两种公司，不管是产业类的还是伞形控股类，一般都叫作资本投资公司。

　　目前国务院国资委下属的集团公司基本都是产业类或者伞形控股类的公司，也就是资本投资公司。现有近60万亿元左右的国有资本里，资本运营公司的资本金不到1万亿元，应该说距离落实党的十八届三中全会决定精神还有较大差距。总的来说，国有资本管理从单一的资本投资公司管理转变为资本投资与资本运营双重管理，是国有资本管理方式改革的一个重要方向。

　　在这个意义上，当下中国政府各级的国有资本管理，无论是省级还是国家级的，资本运营都是很重要的一部分，应该把一部分的国有资本改变成资本运营类的，可以是公司形式或者基金形式。总之，就是将一部分资本用私募基金的方式，或者是巴菲特投资、淡马锡投资这一类的公司投资方式，进行股权投资，不带任何债务，做一个财务投资者，起到保值增值的作用。淡马锡在整整20年间，平均资本回报率达到15%，这是对国家最大的报答和贡献。对于这一点，新加坡总理李光耀曾经很自傲地说：“新加坡政府之所以能够以较低的税率对企业征税，使企业整体税负较低，是因为有淡马锡这样的股权投资公司，以每年高比例的投资回报，作为国家资本利润，弥补了财政开支。”

　　所以，把资本运营和资本投资公司区别开来，搞清它的定义，然后把这两类公司都好好运营起来，这是十分重要的。如果近60万亿元的国有资本中有2/3作为产业投资类，1/3作为资本运营类，那么这20万亿元的国有资本从实体产业中的退出，一方面就为民营企业腾出了几十万亿元营业额的产业市场空间，有利于民营经济进一步发展。另一方面，这20万亿元资本形成的资本运营类公司并不是“脱实向虚”，运营类公司管理的20万亿元的资金作为股权投资，可以投到民营的、外资的、国有的工商产业公司里，投进制造业、商业等实体经济。但是这个时候资本运营公司作为第三方，成为一个战略投资者，使被投资公司的股权多元化，资本运营公司的国有资本还是在国资委管理体系中，表现为各种各样的另类的股权投资。总之，逐步形成资本投资公司和资本运营公司的国有资产运行体系，并处理好两者关系，这是当前我们国家国有资产管理从管资产转变为管资本的重要方向。

　　五、国有企业混合所有制的途径问题

　　党的十八届三中全会决定了要通过混合所有制，使国有的、集体的、民营的，包括外资的股权交叉形成资源优化配置，起到杠杆放大的作用，给经济带来新的活力。发展混合所有制，不能从概念出发，为混合而混合，混合的过程一定是有目的的，站在国有的角度讲，一般就是以下五种目的。

　　第一，为了完善法人治理结构。一个国有独资集团产权很清晰，但由于法人治理结构中缺少各方面的平衡，容易缺少监督，产生内部人控制问题。所以为了转制的需要，要推进混合所有制，使集团公司董事会变成多元的股权董事会，这种混合所有制是为实现法人治理结构的现代化而形成的混合所有制。

　　第二，为了资源优化配置。国有企业的一块资源和民营企业，甚至外资企业的某块资源有互补性，企业一起合作，在股权上互相划转，就形成了混合所有制。资金混合后不仅资金实力变大了，而且这两个企业中的技术或者其他市场资源互补了，形成了资源优化配置，起到了一加一大于二的效果，这也是推进混合所有制的一种目的。

　　第三，为了化解困难。国有集团公司在发生困难时，通过混合所有制引入战略投资者，把自己的困难甩掉。这不是破产重组，而是通过资产重组化解客观存在的困难，这也是推进混合所有制的一种目的。

　　第四，为了超常规的发展。通过集团公司之间换股的方式，子公司等值收购，母公司换股混合成一个多元的股权制公司，实现了企业的超常规发展，这也是一种目的。

　　第五，为了把握机遇，更好地发展。时代和政策在不断发生变化，整个市场的运行基础也在发生变化，这个时候适应性地与关联企业进行资产重组，也是一种目的。总之，混合所有制绝不是书呆子式地为概念而混合，是有一定目的的。

　　另外必须明确的是，国有企业集团在推进混合所有制的过程中，基于公司的性质、特点，在混合深度和程度上是有区别的。至少可以分为五大类。

　　第一类是需要保持国有独资形态的公司。比如特定的国有资本投资公司，由于涉及的业务是保密和特殊性质的，这类公司必须独资，它就不参与混合所有制了。又如资本运营公司，因为是运营公司，永远不会有别的资本成为公司的股东，淡马锡4 000亿新元都是财政部投资的，其他国家的资本或者民营资本不可能往淡马锡集团层入股，虽然淡马锡连续20年保持了15%的回报率，很多资本都想入股，但是淡马锡始终独资。也就是说资本运营公司一定是独资的，资本运营公司可以和别的基金或企业合作，共同投资某个企业，但是资本运营公司本身是法人独资。

　　第二类是可以引入战略投资者，但应是国有资本控股的公司。战略投资者不控股，在董事会没有决定权，投资的目的仅有财务回报，成为财务投资者。一般来说，凡是政府国有独资，资金规模极大的企业想要引入战略投资者，基本上混合的对象都是战略性基金，也就是国资委的资本运营公司，或者是和国资委没关系，但和国家有关的社保基金理事会，类似中投这样的投资公司。当然，也包括民营企业里非常有实力的财务性基金投资公司，这样的战略投资者就是财务监督者，这样的法人治理结构是货真价实的董事会，战略投资者在董事会里提意见是真刀真枪、绝不含糊的。

　　第三类是有些集团本身引入战略投资者之后股票上市，之后遵循上市公司的规则。

　　第四类是有些集团虽然资本金高达几百亿元，但所处行业是市场竞争类行业，只要资产价格性价比合理，完全可以放手市场化运作，集团可以将控股权转让给其他参与投资的非公有制经济或外资的资本，可以将股份转让一部分，也可以全部转让掉。

　　第五类是国有资本对外资企业或民营企业参股投资，也是一种混合所有制。不管是资本运营公司，还是资本投资公司，都可以参与投资非公有制经济的集团，在投后做财务投资者。资本运营公司不仅是投资国有资本的公司，也可以投资到市场上各种类型的企业，只要效益好、有前景就可以去投资。

　　除此之外，由政府主导的、直接推动的基础设施和公共设施类PPP项目，也是一种混合所有制经济的概念。

　　综合上述四个方面，归根结底就是一句话：要全面贯彻落实党的十八届三中全会对国有企业的功能定位、运行方式的原则要求。党的十八届三中全会对国有企业改革发展的要求，从根本上讲有两条。一是坚持两个“毫不动摇”。必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，坚持公有制经济的主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力；必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。二是发展和改革中不忘初心和宗旨。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化总形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。

　　地方政府推动高质量发展的六个抓手

　　供给侧结构性改革中，供给包括产品供给、产业供给、技术供给、企业供给，也就是说形成生产力的系统供给，这一块供给可以表现为新产品，也可以表现为非常有竞争力的行业。比如，新兴行业、战略性支柱产业、战略性新兴产业等，还可以表现为非常好的各种各样的好企业。深化供给侧结构性改革，要求我们有新的动能，要求我们高质量的发展，要求我们高效益的发展。

　　作为地方政府，应当在以下六个方面高度重视、持续发力。

　　一、着力从企业产品端改善供给结构

　　习近平总书记在支持召开中央财经领导小组第十二次会议时明确指出，推进供给侧结构性改革，要“从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化”。在具体工作中，需要着重抓好以下几个方面。

　　（一）谋划符合时代特征的主流产品并抓住支撑这些主流产品的战略新兴产业

　　从经济发展规律中，我们不难看到，每过二三十年都有进入千家万户的主打产品，谁能成为这些产品的生产基地，这个城市就会成为经济发展的领跑者。比如20世纪六七十年代，进入中国家庭的主打消费品是自行车、手表、缝纫机、收音机这“老四件”。在这一方面，北京、上海、广州等城市就拔得头筹。到了20世纪八九十年代，空调、冰箱、洗衣机、彩电等又成为新一个时代的主打产品，珠海、合肥、青岛等城市就脱颖而出。21世纪以来，汽车、电脑、手机、平板电视等产品则逐渐走进平常百姓家庭。过去十几年，凡是瞄准这些主打产品的、全力以赴的省市，就能抓住机遇，走到全国前列。

　　人无远虑，必有近忧。任何产业都会有市场饱和的时候，都会碰到“天花板”，即便原来的结构再好，也会出现青黄不接的状态。这样持续五年、十年，它的增长率就会掉头向下。因此，这就有了主打产品升级换代、与时俱进的时候。那么，今后10~20年，进入千家万户的主打产品会是什么呢？从世界范围看，包括VR（虚拟现实）和AR（增强现实）在内的穿戴式智能终端、物联网智能终端将进入家庭生活，机器人、3D（三维）打印机、新能源智能化汽车等也可能成为主导产品，应该成为我们产业发展的方向。除了要谋划并抓住这些时代的主打产品外，更要重视支撑这些主打产品的战略性新兴产业。考虑到这种情况，2014年8月，国务院制定了相关文件，重点关注以下产业，包括：集成电路、液晶面板等电子核心部件，物联网，机器人及智能装备，石墨烯及纳米新材料，轨道、通用航空等高端交通装备，新能源及智能汽车，综合化工，生物医药，节能环保产业等。这些产业的市场空间极大，很多是中国市场短缺的。比如，在中国的两万多亿美元进口中，集成电路进口了近3 000多亿美元，液晶面板进口了1 700亿美元，天然气和原油进口了2 000多亿美元。也就是说，这些产业是国家长远的进口大项，也是世界市场需求增长较快的产业。对地方政府来说，结合实际，做大做强其中一两个产业领域，在全国甚至全球形成独特的优势，就一定能在区域竞争发展中立于不败之地。

　　（二）围绕产业链形成集群化发展格局

　　怎么做大做强所瞄准的产业领域并形成竞争优势呢？按照集群发展理论，集群式发展，不仅可以使产业链的上中下游企业之间的资源要素实现有机整合，避免行业内的供需错配，使供给更加精准有效，还能通过产业链条上生产技术和工艺的良性竞争，推动企业不断创新，促进优胜劣汰，延长产业的寿命周期，实现产业能级的快速跃升。更具现实意义的是，能够有效降低物流等成本，补齐创新等短板，形成核心竞争力。产业集群发展模式，能为地方政府调结构、转方式起到核心支撑作用，是不容易垮掉的。具体方式上，要推动以下三种集群。

　　一是产业链上游、中游、下游的集群。比如说汽车产业，一辆汽车有上万个零部件，要形成支柱，就要把上游零部件产业的70%~80%都实现本地化生产。又如，搞电子产业，笔记本电脑有2 000多个零部件，就要本地化几百上千家零部件企业，从集成电路到液晶面板，从印刷线路板到机壳，各种各样的关键零部件都能实现本地化生产。这样上游、中游、下游产业链就能形成集群。

　　二是促使同类产品、同类企业扎堆形成集群。当一个大产品产业链集群形成之后，它的上游原材料、零部件配套产业既可为龙头企业服务，也可为其他同类企业服务，这就有条件把同类产品、同类企业扎堆落户，形成集群。打个比方，就像一个地方有希尔顿也有喜来登，有可口可乐也有百事可乐，这样就使这个产业“东方不亮西方亮”。否则，如果只有一个世界级企业，今年它订单多了，就可能大发展，明年如果丢了几个大单子，就可能出现20%、30%的负增长。这样会使一个地区的经济大起大落，进出口也大起大落。只要形成了这种同类企业集群，即使有个别龙头企业遇到困难，但就产业整体而言是稳定的、持续向上的，整个产业集群就能健康发展。

　　三是生产性服务业和制造业形成集群。产品销售过程中，会产生结算和物流等环节。比如，产品在全球销售、在全国销售，就会使与结算、物流相关联的各种服务型企业集聚扎堆，围绕着制造业集群来布局产业链。

　　（三）建立健全产业“微笑曲线”

　　一个产业领域中，有研发、生产、销售、结算等多个环节，单个企业不可能“大而全”“小而全”。过去几十年由于交通工具便捷化推动世界变成平的，产生了水平分工的发展模式，也就是龙头企业和品牌企业抓住品牌、研发和销售结算体系，把各种零部件制造和整机组装以水平分工分包给各类企业。这种分工对一个龙头品牌企业来说是合理的，能降低成本、提升效率，形成良性的竞争力。但对地方政府而言，世界并不是平的，如果产业发展没有形成全产业链，重点招引的组装等制造环节可能处于“微笑曲线”低端，除了提供了大量的就业岗位，没有太高的附加值，同时加工基地很不稳定，随时可以拎包走人，企业很容易转移到其他地方。

　　所以，一个地方要形成国际化主打产品的核心竞争力，就要在全产业链上下功夫，以垂直整合的方式，把研发、材料与零部件制造、物流、仓储、结算、销售等高端环节与整机组装制造集于一地，占据“微笑曲线”全产业链，就能形成集群化竞争能力，这样做对品牌企业而言还是水平分工的加工贸易模式，但对地区制造业来说则是垂直整合的产业集群。这样，整个产业的“大厦”就能拔地而起，我们就能掌控整个“微笑曲线”，真正“微笑起来”。

　　二、着力加大小微企业供给力度

　　众所周知，大企业强国，小企业富民。供给侧结构性改革的成效，很重要的标志是小微企业活不活跃、非公有制经济繁不繁荣。近年来，各国政府无不在推动大企业发展的同时，高度重视小企业发展。就我国而言，小微企业贡献了我国60%以上的GDP、80%左右的就业和50%以上的税收。可见，小微企业对有效抵御外部经济风险，激活内部经济需求，增加居民收入，促进社会和谐稳定至关重要，已成为培育经济社会发展新动能的重要源泉。

　　发展小微企业，其政策支持与大型企业有显著差异。对大企业而言，由于有比较良好的资本信用和竞争实力，融资能力一般都比较好，融资成本也相对较低。在政策诉求方面，更多地追求准入前国民待遇、同等国民待遇、负面清单管理，市场门槛平等就行。对小微企业而言，更需要的是投融资体制机制保障，解决融资难、融资贵问题。微型企业是百分之百的草根经济。政府解决好小微企业的融资难、融资贵问题，使社会产生更多的小微企业，带动更多人就业，可以减少失业保险费的支出，长远看还能增加税收，推动整个社会步入良性循环。这实际是变“输血”为“造血”，把买“棺材”的钱用来买“补药”，从投入产出效果看也是非常划得来的事。

　　在具体扶持上，要采取针对性举措，努力提高政策措施的有效性，关键要建立“1+3+3”的政策体系。

　　“1”是一个创业者、带头人，用10万元资本金创业，带动七八个人就业。这是一个底线，资本金如果能够多一点当然更好。

　　第一个“3”是三笔资金。一是各行各业各种创业者的群体中，对鼓励类的小微企业，比如返城农民工、下岗工人、复转军人等七八种群体，政府给予3万~5万元资本金补助。二是经营过程中给予资本金等额的税费减免。三是给予至少和资本金1∶1的贷款融通扶持。同时，各种民营企业、中小企业的普惠性优惠政策都叠加上去。这样创业者就会有20多万元启动资金，能创办一个像模像样的企业。对于这三笔资金，扶持归扶持，但绝不放纵，监管上做到不抽逃资本金、不搞空壳公司、不炒股票和房地产。

　　第二个“3”是三个平台。一是创业培训平台，农民工、下岗职工、新毕业大学生、技术人员并不是天生就能创业的，为此开展三五天或两三周的创业基础知识培训，然后再让他们到市场上去摸爬滚打。二是创业孵化平台，主要是利用旧厂房、旧仓库等改造成创业基地，为创业者提供租金低、配套好的办公经营场所。三是与龙头企业的对接平台，包括大企业外包各种订单给微型企业，龙头企业外包产业链上的各个环节给微型企业，政府采购微型企业的产品和服务等，帮助微型企业打开经营局面，不断发展壮大。

　　总之，对微型企业的发展，除了上述“1+3+3”的扶持政策外，还应形成一整套的管理措施，比如微型企业经营的行业涉及食品安全、易燃易爆等公共安全的，理应严格管理。这样的政策体系，既符合市场原则，很宽容、很宽松，又很有效率，有助于微型企业成长，有助于微型企业占领市场、接单子，而不会成为微型企业成长的束缚，是市场主体长期有效的供给。

　　三、坚决去产能、去“僵尸”、去杠杆

　　过剩产能、“僵尸企业”和高杠杆企业沉淀了大量的厂房、土地、设备、劳动力和资金等生产要素，使生产要素无法从过剩领域流向有市场需求的领域、从低效率领域流向高效率领域，降低了资源配置效率，“劣币驱逐良币”“旧的不去，新的不来”，导致整个经济基本面低效运行。去无效供给是绕不过的坎，是必须做的外科手术和经受的阵痛，必须壮士断腕，以当前的短期阵痛换取未来的长远发展。

　　（一）把握市场竞争法则去产能

　　在市场机制作用下，产能过剩或者短缺是一种常态，但必须有一个度的把握。就一般情况而言，如果行业过剩10%~20%，市场优胜劣汰，这属于良性竞争；一旦过剩超过20%，恶性竞争就会出现；过剩超过40%，几乎所有企业都泥沙俱下，形成行业性亏损。实际上所谓去过剩产能，就是要把这个行业超过30%以上的部分坚决去掉，对超过20%~30%的就把那些技术差的消灭了或收购兼并了。

　　（二）按照“五个一批”去“僵尸企业”

　　推动“僵尸企业”市场出清，主要有五大途径。第一类，破产关闭。对不符合国家环保、能耗、质量技术、安全生产等控制标准和扭亏无望的企业，依法启动司法程序，实施破产关闭。第二类，兼并重组。对仍有发展前景的企业，鼓励龙头企业开展跨地区、跨所有制兼并重组，支持企业通过兼并重组压缩过剩产能、延伸产业链、促进转型转产。第三类，债转股。依托资产管理公司等平台，打包承接一批银行债权和企业债务，以市场化方式实现平稳出清。第四类，集团重整。在企业内部采取合并、股权收购、资产收购、资产置换、债务重组等多种方式，优化资源配置。第五类，组织调整。对一些由于管理不善而成为困难企业的，调整一下领导班子和组织体系就救活了。对不同类型，要坚决采取不同方式处理，否则时间久了就会积重难返。

　　（三）“四管齐下”去杠杆

　　目前，全国各地企业杠杆率很高，是去杠杆的重点，但操作上既不能一刀切地想两三年就解决，这容易造成糟糕型的通缩去杠杆，也不能用一种办法孤注一掷，应该多元化去杠杆。

　　从宏观上看，地方政府至少可以用四种办法一起着力。一是核销破产。这对企业来说是破产关闭，对银行来说是坏账核销，宏观上说是债务减免。二是收购重组。这可以实现资源优化配置。在这个过程中，企业没有破产，但是会有一些债务豁免。比如，2000年前后的我国国有企业改革，实施了1.3万亿元的债转股、债务剥离，当时的债转股重组中，对活下来的企业减免了5 000多亿元的债务。三是提高股权融资比重。如果我国全社会融资中股权融资比例提高到50%，那么一年就增加8万亿元、10万亿元的股权，这样企业债务3~5年相当于会减少30万亿~ 40万亿元，一年10万亿元的话，三年就是30万亿元。四是控制好房地产公司的债务率。在我国企业类债务中，负债率最高的是房地产公司，平均达到了85%左右。比如，2017年中国排名前十的房地产公司资产负债率平均达到80%，有的甚至达到90%。

　　在这方面，内地开发商要向香港地区学习。几十年来，港系房地产商负债比内地房地产开发商要低很多，基本上在20%~30%，最低的只有10%左右，最高的只有40%左右。为此，地方政府金融部门要将房地产公司的资产负债率控制作为去杠杆的重要方面，优秀的房地产公司，要将资产负债率降低并控制在40%左右，一般的开发商也要将负债率的底线控制在50%~60%。从政府管理角度看，凡是房地产开发企业负债率超过80%、90%，甚至资不抵债的企业，土地部门应当停止土地供应，金融部门应当对其实行存量渐进稳妥微调、增量遏制约束的放贷措施。

　　四、科学合理地供给城市基础设施、公共设施和商业设施

　　城市布局一般要以大都市连绵带为基础打造城市群。城市群或大都市连绵带一般有四个基本特征：一是城镇化水平较高，城镇化率在70%以上；二是大中小城市规模协调，相邻等级城市人口比例大多在1∶5以内，最高不超过1∶10；三是以交通为重点的基础设施网络完善，各城市之间交通便捷、信息畅通；四是城市功能布局合理、分工明确，产业优势互补。

　　城市各类设施中，基础设施的重要性不言而喻，基础设施最重要的是完善的综合交通网络。一是承载区域枢纽功能的大交通，包括铁路、机场、港口通道等，这是城镇群提升辐射带动能力的基础要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通，如城际铁路、高速公路、快速干道等，是城镇群的动脉血管。三是承载市民日常出行功能的城市内部交通，要通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设，确保城市平均车速达到每小时30千米，高峰时段不低于每小时15千米。四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。

　　按照大都市连绵带的框架，每个城市管理者要心中有“数”，应该掌握一些宏观的、战略性的城市规划数据，在决策时体现出经济学逻辑。比如建成区面积，国际惯例是，城市人均占用100平方米左右，包括住房、工厂、交通、商业、公共服务等用地。100万人口的城市，建成区面积大体就是100平方千米，低了就会拥挤，高了就是浪费。住房建设方面，发达国家人均住房面积一般在30~40平方米。我国人多地少，人均30平方米比较合理。这样算来，1 000万人口的城市建3亿平方米住房就可以了，再多就可能出现泡沫。商业设施方面，每2万元的商业零售额可配置1平方米的商铺，每2万元GDP可配置1平方米写字楼。垃圾、污水设施方面，每人每天约产生1公斤垃圾，综合用水0.3吨并产生0.25吨污水，相关基础设施应按此配建。总之，总量控制是门学问，要求总量平衡、动态调整，只有明晰这些参数，才能收放有度。

　　五、有效管控土地和房产供给

　　土地是供给要素中最为重要的资源。一方面，我国人多地少，在城镇化进程中既要坚守18亿亩耕地保护红线，又要努力保障合理的用地需求，城市用地矛盾尤为突出。另一方面，土地涉及房产买卖、租赁、抵押等交易活动，土地收入一般占到地方财政收入的1/3，是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。因此，必须精打细算，规范管理，优化配置，节约集约用好每一寸土地，管好用足每一笔土地增值收益。

　　综上所述，加强土地供给管理，应把握五条原则。一是坚持深度规划后出让，开发地块尽量做到控制性详规、形态规划、专业规划全覆盖，这能使土地出让价格提高30%，最多可达一倍以上。二是坚持生地变熟地后出让。由政府土地储备机构负责动迁、拆迁，土地整治好后再出让，不仅能保障依法拆迁、公平补偿，确保各方利益，还能大幅提高土地资产价值。三是坚持招拍挂出让。这是国家三令五申的要求，体现了公开、公平、公正原则，既能预防腐败，又可避免协议出让导致国有资产流失。四是坚持依法收回闲置土地。对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程土地，必须依法收回，挽回不必要的经济损失。五是坚持土地储备制度。加强土地储备是国务院的明确要求。建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制，可以为经济社会发展提供有力的用地保障，也能防止公共资源增值收益流失。

　　具体到土地储备环节，也有五条原则。一是一步到位储备，细水长流使用。土地储备是有技巧的，必须在城市起飞阶段一次性完成，然后细水长流。二是储备权集中，储备收益各级政府共享。相对集中储备权，有利于土地整体开发利用，但土地储备不应改变公共财政收入分配比例，收益应在各级政府间合理分配。三是储备地使用兼顾公益事业和商业开发，大体对半开。四是做好两个循环。第一个循环，即土地储备手续办完后，成为有价资产，通过银行抵押融资，搞征地动迁和“七通一平”，生地变熟地；第二个循环，是“七通一平”后，及时完善规划并分批招拍挂出让，回笼资金用于清偿贷款，抵扣一级开发的成本后，增值部分纳入财政预算，用于滚动开发或其他片区建设。两个循环正常滚动，不会诱发泡沫和债务危机。五是严格设置风险“隔离墙”，即做到“大对应、小对口”。“大对应”就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡；“小对口”就是当期单个地块开发与一捆重大基础设施项目时间对应、资金平衡，“一个萝卜一个坑”，确保微观平衡、风险可控，以免形成糊涂账。

　　六、加快创新，创造新供给

　　本质上讲，创新就是通过创造新供给来催生新需求，一旦资本、资源、人力资本开始向新供给集中，老产业的生存空间就会受到挤压，产能过剩才能根本消除，而整个经济不但恢复平衡，而且能级会有一个大跃升。现在各城市、各大学、各开发区都在推进各类孵化器，推进过程中要把准它的脉络，如果关键环节把握不住，干到后面乱糟糟的，事倍而功半。做好创新驱动，关键是抓住五大环节。

　　（一）分类指导，把握好“0~1”“1~100”“100~100万”三大阶段财政、金融的科研投入

　　做好创新驱动，关键是针对性推动创新的三个阶段分类施策，分别予以财力资本和金融资本的投入。

　　第一阶段是“0~1”，是原始基础创新，是原始创新、基础创新、无中生有的科技创新。这是高层次专业人才在科研院所的实验室、在大专院校的工程中心、在大企业集团的研发中心搞出来的，需要的是国家科研经费、企业科研经费以及种子基金、天使基金的投入。

　　第二阶段是“1~100”，是技术转化创新，技术创新、是基础原理转化为生产技术专利的创新，包括小试、中试，也包括技术成果转化为产品开发形成功能性样机，确立生产工艺等，这是各种科创中心、孵化基地、加速器干的活儿。这方面就要调动各类智商高、情商高、有知识、肯下功夫钻研，又接地气、了解市场的人，建立各类小微企业，在各种科创中心、孵化基地、加速器做好技术转化创新工作。目的是形成让人看得见摸得着的产品生产过程。

　　第三阶段是“100~100万”，是大规模生产力形成，是将转化成果变成大规模生产能力。比如一个手机雏形，怎么变成几百万台、几千万台最后卖到全世界去呢？既要有大规模的生产基地，这是各种开发区、大型企业投资的结果，也要通过产业链水平整合、垂直整合，形成具有国际竞争力的产业集群。这个阶段的金融服务重点是各类股权投资机构跟踪投资、企业IPO上市或者大型上市公司收购投资以及银行贷款发债融资等。

　　总之，创新有不同的阶段性，投融资的需求和性质各不相同，“不能胡子眉毛一把抓”，要在“0~1”“1~100”“100~100万”三个阶段以不同的金融工具和金融品种分类指导、分类施策。

　　（二）三个“1/3”的专利股权分配体系，是做好科研成果转化的关键

　　有效的知识产权激励政策和专利收益分配，能够激发科技人员和机构的巨大创造活力。比如，斯坦福大学、麻省理工学院周围吸附了数千个专事成果转化的创新型中小企业，形成了近万亿美元产值。很重要的原因是科研成果收益分配的三个“1/3”。美国《拜杜法案》规定，凡是使用政府科技或企业资本投入产生的成果，其知识产权获得的收益“一分为三”：1/3归学校或公司，1/3归研发团队，1/3归负责转化成果的中小创新企业。

　　这跟我国有哪些不同？以前计划经济的时候，一切专利归国家和集体所有；2000年以来随着科研体制的改革搞活，成果发明人可以获得25%~50%的专利权；最近两年进一步放开，成果发明人可以享有50%甚至75%的股权。政策的着力点主要是针对研发人员的知识产权加强激励。但仅仅这样还是不够的。要知道，能搞出“0~1”的不一定搞得出“1~100”，基础创新的设计发明人与将科研成果转化为生产力的人、生产工艺转化者、生产制造组织者是两个完全不同的体系。这也是我们给了发明人50%、75%的股权，最后好像没看到太多的百万、千万、亿万富翁出来的重要原因，因为尽管他们占有50%~75%的股权专利，但由于没有太多的成果转化为生产力，专利效益最终体现不出来。根本原因是缺少《拜杜法案》这样的规定，缺少对转化专利的企业予以激励，创新成果没有转化为现实生产力。我们应该好好学习《拜杜法案》，把科研机构、研发人员、科技企业三方积极性都调动起来，加速科研成果转化和产业化。

　　（三）符合六个特征的孵化器是抓好转化基地的关键

　　一些地方搞孵化器，往往拿出一栋楼不分青红皂白地免除几年房租，用低租金成本吸引一批科创类企业或中小企业。“捡进篮子都是菜”的搞法，除了热闹，效果不会好。美国硅谷之所以孵化能力强，更关键的是，这些孵化器集合了六个特征。一是项目甄别。聚焦专业领域，把好准入环节，分门别类，不能散而杂。生物医药孵化器，不能弄一堆机器人或其他行业的孵化企业。二是培训指导。创新创业者经过培训，成功率一般可从10%提高到30%。三是共享服务。公共实验室、专用设备或专业设施，由孵化器提供。四是股权投资。有种子基金、天使基金、风投基金、引导基金等多层次投入体系，覆盖企业生命周期的不同阶段。五是收购转化。通过上市、集团收购、合资合作、成果转让等措施将成果转化为生产力。六是资源集聚。孵化器应成为行业信息传递、知识交流、人才汇集的窗口。

　　总之，归纳美国硅谷地区办好孵化器的上述六项措施，可以启发我们：搞孵化器、加速器不是搞房地产开发，一个省的创新平台不在于各级市（区）、县开发区大批量和排浪式地搞几十个上百个平台，关键是要少而精地搞出若干个集聚上述六大功能的创新平台。一个符合要求的平台可以孵化出上百家甚至上千家优秀高科技企业。

　　（四）在“100~100万”阶段抓好“独角兽”企业的培育工作

　　从经验看，“独角兽”企业往往有五个特点：一是“独角兽”企业通常是产生于“100~100万”阶段发展的高科技企业；二是成长之后市值巨大；三是成长过程不断吃钱，多轮融资，融资规模大；四是技术含量和商业模式代表了先进生产力，发展趋势好，成长潜力巨大；五是产品有时代意义、全球意义和巨大市场。因此，发展“独角兽”，应当重点在“100~100万”这些大规模产业化成长阶段的高科技企业中，选择有成为“独角兽”可能的予以支持。

　　（五）政府要为金融服务科技创新建立良好环境

　　主要有五个方面工作。一是发挥股权投资市场在推动科技创新方面的积极作用，包括出台参考《拜杜法案》的政策、VC和PE服务科技创新政策、上市公司“独角兽”制度等。二是完善股权投资的政策环境，比如，对高科技股权投资，其企业所得税可以按照15%予以征收。三是发挥政府引导基金的引领作用，与各类VC、PE结合，当好母基金。四是完善以资本市场为主的多层次股权投资市场，畅通股权投资的退出通道。五是推进提升VC、PE企业的品质，约束规范阻挡创新的不利因素。

　　改善营商环境的两个关键

　　供给侧结构性改革的一个重要目的，就是要改善营商环境。“三去一降一补”中的“降成本”和“补短板”是改善营商环境的重要内容。改善营商环境，具体要从改善政府服务方式和降低要素成本两个方面着手。

　　一、改善营商环境的关键在于改善政府的服务方式

　　改善政府的服务方式，要从降低制度成本、提高政府办事效率、不断拓宽准入范围、加强知识产权保护、全面实行准入前国民待遇和负面清单管理制度五个方面下功夫。

　　其一，降低制度成本就是指政府在为社会、企业服务时，尤其是在政府审批的过程中，能够有越来越低的成本和越来越高的效率。在过去的很长一段时间里，企业经常需要缴纳各种各样的费用。目前，从中央国家机关到省级政府，再到市、县级政府，都在分批次降低各种收费的标准，并取消了一大批收费项目。这些行为都是在降低制度成本，这对于企业生存、发展的重要性不言而喻。

　　其二，提高政府办事效率就是要简政放权。最近，从中央部门到省级部门，行政审批权都在一层层下放。3~5年前，一个地方政府的各种审批事项能够达到1.2万~1.5万项，仅经济类审批事项就有2 000项之多，还包括行政类、民事类等。政府在行政审批的过程中具有很大的权力。随着中央明确要求“简政放权”，各级政府都在清理审批事项，清理数量能够达到5 000~7 000项。其中，各级政府经济类审批事项大概能够清理掉2/3，仅保留600项左右，效果尤为显著。

　　在“简政放权”的过程中，难免会存在一些问题。例如，一些碎片化的、细枝末节的、无关痛痒的权力尽管被下放，但从企事业单位的实际感受来看，似乎跟以往相比并没有呈现出明显的差别。一个重要的原因就是大家看问题的角度不同。从政府部门的角度看，一些碎片化的、不重要的、冷门的审批权确实被取消了；但从企业的角度来看，它们平时就与这些精简事项接触得并不多，因此很难获得实实在在的感受。我相信，很多政府部门负责人如果全面审视一下这几年“简政放权”的实际工作，都会有这样的感觉。

　　真正的放权，是要把影响企业办事效率的重要审批事项下放或取消。例如，对于企业经营发展无关痛痒的，只有不到1%的企业涉及的小政、小权，其下放、取消的意义就不大。而对于一项与成千上万家企业的经营发展息息相关的、重要的权利，其审批事项的简化就会让大多数企业受益并提高效率。又如，原本一些需要走审批流程的事项，后来让备案处理。看起来似乎简化了流程，但有时候备案涉及的环节极其烦琐，比正式的审批制一点都不少，这种备案处理实际上还是“换汤不换药”。

　　再如，很多事项的审批流程是串联的，为了办成该事项，企业需要跑五六个部门，如果平均一个部门等待审批的时间是一周，那么整件事办成就需要花费一两个月。最好的方式是，审批流程只有一个窗口，只盖一个公章，这样一次性就可以把事情办成。在这个方面，我国诸多地区都进行了有益的尝试。其中，浙江省委省政府在全国率先提出了“办事只要跑一次”的理念，非常有推广价值。对于涉及五六个部门审批的事项，“只跑一次”并不意味着其他部门放弃审批，实际上只是将五六个部门原来的串联审批改为并联审批。办事企业主需要进入任意一个部门，其他部门就配合进行并联审批，从而提高办事效率。只有这样的办事方法才能真正促使制度成本下降，政府工作人员才能真正成为老百姓的公仆，政府机关才是真正为市场服务、为企业服务。

　　其三，不断拓宽市场准入范围。20多年以前，外资不能开百货店、办银行、办保险、开财务公司。不仅是外资企业，民营企业甚至一般国有企业也很难进入上述领域。这说明过去的监管是非常严格的，市场准入门槛也非常高，每个行业都有这样或那样的“不准”。我国正式加入WTO以后，制造业领域、商品贸易领域的各个方面，都向外资、民企和国有企业逐步放开。

　　最近，服务贸易领域，包括教育、卫生、文化等领域，各种原先不允许的领域都逐步放开。也就是说，随着我国对外开放的逐渐深入，开放的领域将越来越宽，准入的门槛将越来越低，越来越多的市场将被逐渐打开。无论是双边的还是多变的，自由贸易协定一经签订，国家之间都将敞开大门，在服务贸易领域或者说第三产业领域，对外资、内资全面开放，并且开放门类将不断拓宽。

　　2018年4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛发表《开放共创繁荣 创新引领未来》主旨演讲，宣告了我国政府加快对外开放的决心。很多原来外资不能控股，只能参股25%以下的领域，现在都放开了外资持股限制到50%以上，甚至100%。例如，以前外资企业在中国汽车行业控股股权不能超过50%，而现在控股50%以上甚至全资都是可以的。对外开放程度的提高反映了营商环境的改善。随着改革开放的逐渐深入，我国对外开放程度必将越来越高。

　　其四，加强知识产权保护。在一个良好的营商环境中，知识产权应该获得充分尊重。这里所谓的知识产权，包括各种专利、品牌等。知识产权作为一种财富和资源，必须得到法律的充分保护，绝不允许有偷盗知识产权的现象出现。我国既需要尊重其他国家的知识产权，其他国家也需要尊重我国的知识产权。

　　在这个意义上，积极保护好知识产权，不仅是我们逐渐适应世界游戏规则的过程，也是保护我们自己的经济创新成果的过程。目前，我国每年的研发费用投入高达两万亿元，位居全球第二，仅次于美国。随着我国科技研发投资的逐渐增大，越来越多的发明创造会涌现出来，形成大量的知识产权。这种知识产权必须得到尊重。一个企业花费了成百上千万元甚至数亿数十亿元研发出的成果，如果被另外一些企业不花费代价就悄悄盗走，这对于我国科技创新环境将是极大的破坏。保护知识产权不仅需要制定严密、周到、覆盖各个领域的法律，而且要加强执法，严厉打击违法犯罪的案件。

　　总之，现在国与国之间开展经贸合作谈判，知识产权保护是各国政府都非常重视的一点，这是融入国际经贸大家族的前提。改革开放40多年的历程，也是中国不断加强知识产权保护的历程。中国从落后走到今天的发展水平，知识产权的重要性越来越高，要充分遵守知识产权规则，这也是全世界都有的共识。

　　其五，全面实行准入前国民待遇和负面清单管理制度。首先，对不同产权性质的企业要实行同等国民待遇，而且要在准入前实行同等国民待遇。准入前国民待遇，是指在投资发生前，公司注册登记，项目立项申请，不论是外资、内资、国有、民营，都将享受同等国民待遇。如果同样从事某一类型业务，国有企业可以准入注册登记而民营企业不可以，或者国内企业可以而外资企业不可以，这就是准入前的不同等国民待遇。当然，如果准入前都实施了同等国民待遇，那么准入后，在同一个市场环境里，不同类的各种企业更应实行同等国民待遇。

　　在中美贸易谈判中，美国提出我国应在不同类型企业之间保持竞争中性的态度。实际上，这一条我们是完全可以接受的，因为所谓竞争中性，正是我国近十几年一直在投资领域倡导的同等国民待遇。在政府的主观意识里，不应该对哪一类企业有所偏私，也不应该“拉偏架”，要遵照同等规则、法律制度等措施来对待所有企业，这是很重要的一点。

　　有时候，我国为了招商引资，会给予外资企业优惠待遇，这表现为对外商办事效率较高、流程相对简化。但是，对国内的民营企业却给予较差的、不同的待遇。有时候，一些单位对于国有企业办事还是较为放心的，但对民营企业却不太放心，这就会造成不同等国民待遇。例如，我国商业银行在对企业放贷时，如果国有企业出现违约问题，一般不会追究行长的工作责任。然而，民营企业一旦出现一笔坏账，行长就很有可能被追责。这样一来，商业银行给民营企业放款就会有阴影，行长难免会非常担心，所以对民企贷款的标准卡得很严格，对国企则松得多。总之，要做到竞争中性、同等国民待遇，尽管在认识上容易统一，但实际操作中的结果往往千差万别。政府机构不仅要在认识上高度统一，更应该在办事的细节上付诸实践，时时表现出同等国民待遇。

　　其次，要实行负面清单管理制度。负面清单管理，就如同寺院的戒律、部队的军法，与军人遵守的“三大纪律、八项注意”是一个意思。每个行业都会有特定的负面清单，但负面清单并不是越多越好。真正管得住、管得好的负面清单，就那么3~4条。每个行业都要认真研究负面清单，并形成规章性的制度。随口就说出10条、20条甚至50条的负面清单并不是什么好事。2013年9月，上海自贸区刚起步的时候，我印象里负面清单有200多条，现在已经简化到几十条了，这是非常大的进步。

　　最后，要实行证照分离，先照后证，这对于营商环境的改善也十分重要。以前，市场监督局审批营业执照前，要由不同部门盖章，多的时候涉及十几个部门，一个部门还有可能涉及多个处室，办下来一个执照需要盖几十个、上百个图章。而实行先照后证，意味着给予外资准入前国民待遇。但营业执照办下来以后，事中、事后要对外资进行监管。监管并不是随心所欲的，而是要根据负面清单进行。各类企业，包括外资、内资，国企、民企，在拿下执照后，在经营过程中一旦违反了负面清单，就要被监督处罚，严重的甚至可能被清除。因此，负面清单的重要性就在于成为政府事中、事后监管外资的依据。

　　当然，在这个过程中，有三类企业需要引起市场监督局的重视，不能什么类型的企业都事先批复营业执照。这是因为，市场监督局先发了执照，有关部门却并不知道企业的存在，一旦发生了问题，产生了不良后果，便很难追究责任。

　　第一类是金融类企业。这类企业具有辐射性、穿透性、渗透性，一旦产生不良影响，便可能涉及千千万万的老百姓，尤其涉及乱集资、金融坏账等问题，影响更加恶劣。这类企业应该实行先证后照，有较高的资质证照的门槛。金融主管部门、银行商会或地方金融办应当对企业经营人员、工作人员有能力资格的许可。

　　第二类是社会安全类企业，例如加油站、地下采矿或易爆易燃的高危化工产业等。这类企业涉及老百姓的安全，一旦监管不当，便会危害社会公共安全，必须实行先证后照。

　　第三类是社会公共服务类企业，例如办一所学校、开一家医院等，这类企业涉及千家万户的公共服务。比如，筹办一所大专院校，如果没有教育部门在资格、能力上的事先认定，市场监督局就给予企业营业执照，三年过后，第一批招生的数百名学生临近毕业，发现学校资质存在问题，因此拿不到毕业文凭，这就不仅是赔款的问题了，而是耽误了几百个学生前途的问题。这类事件定然会在社会上引起轰动，并引发群体性上访事件。近些年，很多地区出现教育类社会事件，往往就是教育部门事先没有经过审核而乱办学校造成的恶果。

　　再如，筹办一家医院，在未经资质审核的情况下给予企业执照，一旦医生乱开药方，甚至将病人治死，便会造成严重的社会后果。因此，在跟老百姓的人身生命、学历教育息息相关的医疗体系、教育体系方面，人们会非常关注负面新闻，一旦发生不良事件，都有可能演变成为恶性群体性事件，绝不能掉以轻心。

　　总而言之，实施准入前国民待遇和负面清单管理，要让一般的企业先照后证。但对于涉及金融类、社会安全类、公共服务类企业，还是要事先审批，提高门槛，严格监管。这是对老百姓和社会负责，将可能出现的严重后果扼杀在摇篮里。

　　如果这五个方面的工作做得比较好，政府服务方式就将获得极大改善，政府主观服务的营商环境也会比较理想。一旦如此，无论是遭遇国际贸易争端还是国内经济纠纷，我们都能够以“比较阳光”的方式进行处理。

　　二、改善营商环境的重点在于降低企业的运营成本

　　一个地方的营商环境好不好，一条很重要的标准就是企业运营成本低不低。企业在低成本环境下经营，更容易产生比较优势、竞争优势，而降低税费成本、融资成本、物流成本、要素成本和劳动力成本是其中的重中之重。

　　第一，降低税费成本。税收是营商成本的重要组成。但减税的政策是由中央来制定的，地方政府不能胡乱作为。如果有比较好的减税想法，应该跟国家税务部门研究后报送国务院审批，甚至可能需要全国人大常委会批准并通报，这是因为税率的任何变动都可能触及法律的更改。因此，地方政府税费成本里的税，尽量不要乱说乱干，这是违法的。要降低营商成本，一方面要按照中央精神，用足用好中央对一些高等技术、新兴产业等鼓励类行业的税收优惠政策，多发展一些中央鼓励的产业，这样既能够贯彻中央政策，又能够让企业切切实实分享税收优惠红利。另一方面，地方政府应该认真研究自己能够做主的收费项目，能降的尽量降，能豁免的尽量豁免，尽力为各类企业尤其是困难企业降低成本。

　　第二，降低融资成本。人们普遍认为，降低融资成本是地方政府无能为力的事情。这是因为，贷款的基准利率由中国人民银行统一管理，浮动利率又是由各地商业银行管理。然而，全社会融资成本不仅由利率决定，还受到融资结构、管理激励措施的影响。地方政府为降低地区融资成本至少有三个方面可以着手：其一，改善地区融资结构，降低企业高利息融资比重；其二，发展产业链金融，以增强中小企业的融资能力；其三，通过优惠政策增加小微企业的资本信用。

　　在改善融资结构方面：如果一个地区融资中，银行贷款占比不到50%，其他的都来自小贷公司、信托公司，融资难、融资贵就会成为这个地区的大问题。这是因为，非银行类金融机构的贷款利率可能普遍超过10%，甚至达到15%~18%。在这种情况下，地方政府就应当有所作为，优化该地区的融资结构。

　　具体来说，就是要平衡好三种融资渠道的比重，例如银行贷款占到60%~70%，资本市场股权融资或债权融资占到20%~30%，非银行金融机构融资控制在10%~20%，这样的比例就是合适的。众所周知，股权融资是不必支付利息的，单纯只是资本金的投入。而在证券市场发行企业债券，利率也要比商业银行贷款利率低2~3个百分点。假如企业借了100亿元，每年只需要支付3亿~4亿元的利息，比银行贷款利息还要低2亿~3亿元。

　　还有一个市场是银行间中票市场，这些年中票市场贷款也可以视为一种债券。商业银行在银行间市场购买该类贷款，都是由当地银监会、人民银行审批的，利率与债券一样，也比商业银行贷款利率低1~2个百分点。这些市场的贷款功能应当充分被发挥。如果地方政府有意调控，让自己管辖地区成千上万家企业的融资比重符合上文的标准，那么最多只会有10%~20%的企业融资来自非银行金融机构。即便这些融资的利率高达15%~20%，由于份额只有10%~20%，对整个地区融资成本提升的影响就不那么明显了。如果地方政府对上述三类融资市场放任不管，对企业融资行为不调节、不引导，中小企业就将成为“无头苍蝇”，银行的钱借不到，只能到小贷公司借高利息资金，甚至去地下钱庄融资，最后往往会由于支付不起高额的利息而濒临倒闭。

　　总之，对一个地方政府来说，要改善企业的融资环境，最重要的一件事就是要加快发展债券市场、中票市场、股票市场、私募基金市场，让企业有机会从直接金融体系的渠道融资。直接融资市场一旦全面发展起来，地区融资成本也一定会降下来。在这方面，地方政府一定要有所作为，做好引导、服务工作，将高利息贷款的比重压缩得越低越好。从现实情况来看，一个地区每年新增融资中，非银系统占比一旦达到40%~50%，这个地区的金融环境一定会很糟糕。这时候，融资结构调整势在必行，并且中央在政策上也是支持地方政府的这种结构性调控的。

　　在发展产业链金融方面，应当充分认识到帮助企业解决“融资难”问题并不是抽象的，要具体问题具体分析。在我国很多地区，中小企业往往是给大企业提供配套服务的。在提供服务的过程中，大企业有时会拖延支付资金，这将对中小企业的账期管理带来极大的挑战。例如，一家小企业为大企业提供零部件供货服务，并给大企业提供了价值100万元的零部件。但大企业要在三个月以后才支付100万元。如此一来，小企业的资金就被拖死了。一旦资金链断裂，小企业又很难到银行去融资，这将严重影响小企业的经营发展。

　　这个时候，政府是可以有所作为的。具体而言，就是帮助小企业与产业链龙头企业配置产业链金融，让商业银行和其他各类贷款机构围绕着核心企业、大企业的产业链，进行融资配套服务。

　　一个大企业背后或者说中下游之间产业链配置的中小企业可能有数百家之多，这数百家中小企业将货物提供给了大企业，银行、保险公司和其他贷款机构应当敢于把钱借给这些中小企业。因为这笔钱实际上是大企业延期支付的，属于大企业的封闭信用环。中小企业一旦交货，相当于获得了大企业的信用担保，获得相应的贷款也是理所应当的。此外，这类小企业交货后获得融资的利率也不应当太高，按照基准利率上浮5%~10%足矣。这样一种结构性信贷配置，也使金融市场服务实体经济不再是抽象的。当金融机构为产业链金融提供配套服务时，既扩展了业务范围，又是相对安全的。中小企业由于有大企业做担保，更容易成为融资客户；而大企业和中小企业之间的产业关系、资金流关系、信息链关系也更加密切了。通过大企业和中小企业的配备融资服务，融资难问题就得到解决了。

　　在通过优惠政策增加小微企业资本信用方面。对于小微企业而言，发展的关键在于资本金问题。根据国家法律定义，小微企业就是指一个小老板带领着八九个人创办的企业，这类企业解决了自食其力发展的问题。这种企业在发展初期，政府不需要帮助其解决融资问题，而需要关注其资本金问题。任何个人创办新企业，产生10人以上的就业，都应获得政府补贴。这是因为，如果这些人不就业，一个人每年的失业保险就要花费6 000元，3年时间就要花费近两万元，10个人就要花费近20万元。政府与其3年支付给这些人20万元失业保险，不如拿出其中的一部分，例如30%也就是6万元，给小微企业进行补贴。作为一个创业者，如果拿出了10万元创办小微企业，政府可能会补贴40%~50%，让企业拥有15万元的资本金。有了这样的资本金保障，企业再去跟银行或其他金融机构融资就会容易得多。银行一般愿意配套资本金的50%给予企业贷款，对于小微企业可能比例会卡得更紧。

　　总之，一旦企业有了15万元的资本金，银行配套7万~8万元就会比较放心，而政府内部也不会造成财政坏账。如果一年中有上千家小微企业诞生，政府也不必对每家企业都提供帮助。地方政府可以针对当前国务院有关鼓励中小微企业创办的6大门类，给予资本金补助，例如复员军人或者下岗职工创业、农民工进城创业等。同时，地方政府为加大鼓励自主创业，可以在国家规定的6类基础上再自主增加5类，总共变成11类。对于这11类创业企业，都给予资本金补贴，企业自有资金加上资本金补贴，再加上商业银行融资就容易实现快速发展。总而言之，政府对小微企业的资本金补助或贴息支付要分门别类，结构性地化解小微企业的融资困境，同时要组织担保公司提供担保，激励银行给予小微企业信贷扶持。

　　第三，降低物流成本。我国的物流成本高早已是社会共识。中国全社会各种物流成本占到了GDP水平的15%，而美国只有GDP的7%，欧洲、日本在6%~7%，甚至连东南亚地区的发展中国家也只有10%左右。中国的物流成本高居全球第一，这是不争的事实。2014年，中央在供给侧结构性改革的文件中特别提到了“要降低物流成本”，各级政府都达成了共识。

　　物流成本的下降，实际上都掌握在各级政府手中。首先，中国物流成本高的首要原因就在于铁路运输没有利用好。我国拥有如此发达的铁路轨道，但在2018年铁路货运量只占到总货运量的6%。而美国虽然高速公路汽车运输、空运、海运也很发达，但每年所有的物流货运量中20%由铁路负责提供运营，这与我国形成了鲜明对比。铁路的运费只有高速公路汽车运费的1/3，如果我国有15%的货物由铁路运输，这部分货物的运输成本就至少降低了2/3。铁路运输之所以占比低，一个重要原因是“最后一千米”的铁路终端建设不到位。目前的情况是，大多数开发区物流运输的“最后一千米”都没有铁路，企业如果走铁路运输，需要将厂里的货物先装到卡车上，再开几十千米运送到附近火车站的货场上，再经过火车“七转八转”，非常麻烦。

　　其次，物流成本高还有一个原因，中国缺少铁路、公路联运，铁路、水路联运，或者铁路、航空之间无缝对接的多式联运。多式联运不是硬件问题，而是软件问题，是资源优化配置的问题。多式联运系统我们搞得很差，各个地区基本上没有这样的物流指挥部和多式联运公司，最后企业可能要白白增加15%~20%的物流成本。

　　最后，我国企业布局不够合理，缺少产业链集群。一家企业坐落在城市的东边，但所需原材料、零部件却在城市的西边，公司在几十千米甚至数百千米的路程频繁地运输货物，看起来很繁忙，实际上都是浪费。从这个意义上讲，我国城市发展需要有产业链的集群布局意识。

　　例如，在德国的莱茵河边，一些化工项目企业，无论属于哪个州，无论处在产业链上游、中游还是下游，都规划布局在5平方千米的区域内，原材料、中间品、产成品互相连通。这类企业之间的物流运输可能连汽车都不需要，只要由管道运输即可。下游企业的产品直接送到中游企业的车间，加工后再成为上游企业的原材料，整个产业链都是通过管道运输，实现物流一体化。德国企业的产业布局一向如此。企业之间哪怕没有任何资本关联，只要产品之间有联系，就应该向集群布局发展。

　　我们有一些企业，明明可以将若干个生产环节集中在一起，直接将产成品出口到全世界，但由于各地政府招商热情都很高，企业不好意思拒绝，就人为地将各个生产环节割裂，分别布局在不同的县市。然后，中间产品在企业各子公司之间相互运来运去。尽管高速公路比较发达，运输也比较便利，但这实际上是在徒增物流成本，因为企业的空间布局极不合理，企业在获得了不同县市招商优惠的同时，也造成了物流成本的极大浪费。

　　铁路物流占比较低，多式联运系统不发达，企业空间布局不合理是我国目前物流成本畸高的重要原因。但上述分析也表明，降低物流成本的关键既掌握在企业的手中，也掌握在地方政府手中，大家都可以在降低物流成本上积极动动脑筋。

　　第四，降低要素成本。要素成本包括土地成本、房地产成本、天然气成本、煤油成本、蒸汽成本、电力成本等。这些要素尽管都是上游资源，政府似乎难有作为，但实际上是可以协调的。政府可以充分发挥主观能动性，将要素成本降下来。以房地产成本为例，地方政府如果“唯利是图”，完全可以让土地出让金高一点，这样财政收入也上去了。但这样一来，投资环境就被破坏了。华为集团将部分产业从深圳市搬迁到东莞市，跟深圳的地价和房价有很大的关系。总之，包括要素成本在内的各项企业经营成本，70%~80%都掌握在地方政府和企业自己手中。一定不要等着中央有关部门来降成本，尽管打破一些成本需要中央部门下定决心，但更多的成本实际上与地方政府和企业自身运作方式有关。

　　第五，用好人才红利，降低劳动力综合成本。最近10年，尽管中国劳动力成本逐渐提高，人口红利逐渐消失，但这并不意味着中国的工业发展失去了机遇。因为许多地方的企业，劳动力成本固然高了2~3倍，但是产出往往上升了5~10倍。当前，全球经济已经步入新的发展阶段，往往不再依靠蓝领工人进行大规模生产加工，而是依靠人工智能、机器人、高科技产业发展驱动经济增长。在战略性新兴制造业，一个年产出300亿~500亿元的企业，实际工人可能只要几千人。以前，在人均年产出50万元的行业，一家100亿元产值规模的企业需要2万员工，300亿元产值规模的企业需要6万员工，现在只需要几千人。但这些人主要是白领和大学生。从这个意义上讲，全球产业结构已经发生了深刻变动，下一轮产业发展需要更多比例的大学生。幸运的是，当中国蓝领工人的人口红利开始减少的时候，每年大专院校毕业生却增长到了800万，已经拥有全球最丰富的人才资源，刚好可以平衡全球产业结构变化对大学生的需求缺口。南亚及东南亚国家，包括越南、印度在内，当前有大量的蓝领劳动力释放出来，但却生不逢时，当前的世界已经不再需要那么多的蓝领工人，需要更多的是白领人才，这正是中国的国运所在。

　　总而言之，做好上述五个“降成本”工作，将明显改善一个地区的营商环境，这本身也是落实供给侧结构性改革的关键环节。其要害在于地方政府和企业自身，对地方政府的决策能力和企业的管理能力都是极大的挑战。

　　地方政府招商引资的十种有效方式

　　招商引资是地方经济发展的不二法门。招商引资不仅能为一个地区带来资本，还能带来技术、产品、市场、管理方法，是对外开放的举措、地区发展的动力，也是40多年改革开放的基本经验。同时，招商引资应遵循同等国民待遇、准入前国民待遇、尊重知识产权等原则，完善管理系统设计，实现互惠互利、资源互补。

　　当下招商引资呈现三大特点。第一个特点，在经济“新常态”下，真正有效供给的工商产品和工商项目并不多。如今各地都把好不容易得来的项目紧紧抓住毫不放松，所以从内陆地区到沿海地区，“挖墙脚式”招商很难，从沿海小城市到如深圳、广州、上海等沿海大城市招商也很难。而过去经济高涨时，经济大浪潮带来各种各样的“鱼虾”，沿海大城市去捕捞“大鱼”，剩下的“中鱼”“小鱼”“虾米”对大城市来说意义不大，往往会主动转让给内陆地区，所以过去互助招商引资的现象很常见。然而在现阶段这种互助招商引资的现象鲜有发生。

　　第二个特点，“大呼隆”式的招商引资已成为过去式。以前各地通常把全世界的厂商聚在一起开大会，领导发言介绍投资环境。但现在这种粗放式的活动已不奏效，而且最近这类活动在各地大幅减少，不是大家失去热情，而是这类活动已经不实用了。

　　第三个特点，低成本、粗放型招商已不适用。过去“砍胳膊砍腿”式招商引资通常在税收、土地和劳动力成本上进行大规模让利，而如今真正优秀的企业已经不再需要这类恶性低成本的招商。

　　20世纪八九十年代的招商引资一般是各地领导带队外出招商，但这类招商引资的老套路在各个方面显然已不合理，需要避免和杜绝。目前，大多数支柱产业项目、战略新兴产业项目、战略新兴服务业项目等优质项目都具有鲜明特点，需要产业集群化发展。例如，制造业上游的原材料、零部件体系，下游的销售服务、物流体系，可以与制造业共同构成一个集群。这类利用产业集群进行的招商引资方式可以吸引几百亿元甚至上千亿元的产业链。

　　招商引资的关键不是一味强调当地良好的营商环境、优惠的政策措施等，这些普惠待遇的政策简明扼要地写成材料发给对方即可。现在的招商引资不是以前经济百分之十几增长时的那种状态，也不是全世界的外资都到中国来，中国沿海又有许多资金要到内陆找出路，形成内陆招沿海的商、沿海招外国的商，或者跑到香港地区、台湾地区等地去招商的状态。现在招商引资难度大，即使低成本竞争式、“砍胳膊砍腿、自残式”地降低身价，请人家来、求人家来，招商引资的效果都未必会好。

　　招商引资的第一要义是了解并研究招商对象的短板，即招商对象的短板是什么，最缺少的东西是什么，最需要解决的问题在哪里。通过“问题导向采取措施”的方式，把握招商对象的命脉问题，直奔主题地告诉对方其存在的问题以及解决措施。任何一个负责任的企业家都是希望解决自身问题的，如果抓对了对方命脉，帮助其解决了问题，让企业产生效益、优化资源配置进而实现经济规模的发展，对方也会很乐意将产业转移到当地进行合作，这样双方一拍即合、互惠互利。

　　所以，招商引资既不是居高临下的恩赐，也不是磕头跪拜乞求，而是平等的战略伙伴关系，其中帮助招商对象解决问题是撬动招商引资成功最容易的一个支点。

　　在招商引资工作不断推进的过程中，需要改变过去已不适用的招商思路，以下十种有效的招商引资方式可为地方政府提供新思路、新方法，助力吸引优质项目落地。

　　一是产业链式招商。产业链式招商是指，如果招商对象生产上游产品，而本地具备中游和下游产业，引进该对象就可以打通上中下游的市场资源，形成产业链集群，优化配置，提高效益；如果招商对象生产中游产品，地方政府就可以向其表示本地有上游原材料相匹配，或者有下游市场相衔接，只要招商对象进来本地市场就能够形成产业链。即使本地还没有形成有效的产业链，也可以与对方打赌：只要对方进入本地市场生产中游产品，政府保证在一两年内配套相应的上下游市场；只要对方引入核心企业，就保证在两三年内上游原材料、零部件等为之全部配套，如果配套不了，那么地方政府就要做出赔偿。总之，一个能与上下游互相配套的、有较大市场规模的产业链体系往往具有较强的产业集聚能力，从而实现资源优化配置、降低运行成本，成为吸引世界级巨头企业的撒手锏。

　　一个成功的例子是重庆市政府对电子产品企业的招商引资。2008年，内陆地区尚不存在电子产业，电子产品生产企业都分布在沿海地区，而且主要以加工贸易为主。这是由于当时原材料零部件从全球运到国内进行加工生产后再销售到全世界，内陆对这种“两头在外、大进大出”的加工贸易毫无优势，因为把零部件、原材料从沿海运到内陆要历经2 000千米，需要付出高昂的物流成本和时间成本。因此，地处内陆的重庆要发展电子产品，就要把零部件、原材料本地化，实现企业上中下游产业链集群一体化。思考清楚这个模式以后，我认为这种大事就要找跨境巨头公司进行合作。于是我就到美国面见了惠普董事长。我在谈话过程中承诺对方，如果对方把3 000万台电脑的生产订单转移到重庆，就保证两年内在对方厂址的1小时路程之内配套1 000家零部件厂，共同形成最强产业链集群。在与惠普达成默契之后，我又到中国台湾与富士康的郭台铭进行谈判，承诺对方千万台电脑零部件的生产订单，前提是富士康将对应数量的零部件厂商引进重庆。郭台铭说：“只要你给我1 000万台的生产订单，我当然会带过来1 000万台的零部件企业。”事实上，零部件企业只要到了重庆，当然就可以为1 000万台生产订单以外的更多生产企业服务。过了一个月，郭台铭到重庆签约，除了带来了富士康，还带来了台湾的一批零部件企业。两年内，重庆达成了当时承诺的目标，拥有了1 000多家电脑零部件厂商，并相继吸引了除惠普外其他六七家世界知名品牌的电脑厂商，每年生产6 000万台电脑，多年保持产量稳定，占全球电脑生产总量的1/3。重庆成功打造了一整条齐全的产业链，相应的物流成本大幅降低，品牌商和产业链相互配合，中心零部件企业和供应链纽带无缝对接，成为一大核心竞争力。由此说明，现代产业发展除了资本和核心技术的竞争，产业链、供应链和价值链的竞争同样重要。

　　特朗普要求美国企业回归美国，比如要求苹果回归美国，为什么这些企业都没有跟进、没有响应？是它们对自己的国家不忠诚吗？并不是。美国国内没有形成产业链，即使一个孤零零的总装厂回归美国，也需要将1 000个零部件厂从中国转到美国建厂。等到三年以后其将各个零部件的生产厂配齐，美国市场就相当于被放空了三年时间，无疑将失去市场竞争力。由此可见，产业链的概念至关重要，任何产品的生产都与产业链有关。用产业链集群相互平衡、帮其补链，是招商引资的一招。

　　二是补短板式招商。一个企业或产品的发展需要资本、技术、市场三方面一个都不能少。对于有资本、技术却找不到市场或者进不去市场的企业，放开当地市场可以让技术和资本随之落户，形成资源优化配置；对于有技术，国内也有市场，但需要几百亿元投资资金周转的企业，帮助其解决资金来源也会形成资源互补。

　　重庆在2014年向液晶面板生产企业京东方招商，当时京东方技术世界领先，拥有上万个专利，市场空间足够宽阔，限制其拓展市场的唯一短板是缺乏资金。而重庆每年生产6 000万台电脑、2亿部手机，需要大量的液晶面板。因此，当时我承诺帮助其筹集资金，希望能够成功引入京东方。具体方法是，作为上市公司的京东方可为重庆项目定向增发，如果京东方向银行贷款100亿元，重庆企业再通过购买股票投资200亿元，那么共计300亿元的资金就可以帮助京东方进入重庆市场生产液晶面板。京东方落户重庆之后，定向增发100亿股股票，每股2元多，由重庆企业买入实现了200亿元投资，再向银行贷款140亿元，共计筹资340亿元。京东方的落户使重庆又增加了一个300多亿元产值的企业，并且京东方在重庆发展得相当成功，2018年京东方70多亿元的利润中重庆项目公司贡献了30多亿元。由于企业效益好、利润高，京东方的股票由最初的每股2元多涨到了每股4.5元，最高的时候甚至到了每股6元。在其股价为4.5元时，重庆企业将100亿股卖出，收回了200亿元，另外的250亿元并未由市政府征用，而是继续投资京东方，用于研发第六代柔性液晶面板。据悉，第六代柔性液晶面板的研发项目需要480亿元投资，京东方上市公司投资200亿元，重庆企业将京东方项目赚来的200亿元也跟投进去，加上银行贷款80亿元，基本能够满足项目资本金需求。这一案例体现出，补短板式招商可以实现资源互动、优势互补，关键是要切中对方真正的需求。

　　三是因势利导式招商，即顺应资源市场配置招商。利用本地的稀缺资源优势进行招商引资，因势利导、顺水推舟，实现资源优化配置。比如重庆的地下蕴藏着丰富的页岩气，潜在的储气量达到12万亿立方米，已探明可开采的储气量达到2万亿立方米，重庆可因地制宜利用页岩气资源优势向石化企业定向招商。每年我国对天然气的总需求可达4 000亿立方米，加上我国煤炭污染、能源污染问题也需要天然气来解决，但国内自产加上国际进口的实际供应能力只有2 500亿立方米左右，而且我国天然气仅占全部能源消费的7%，相比之下美欧等地区达到20%。所以重庆吸引中石化、中石油几百亿元资金用于页岩气投资，现已成为全国页岩气投资开发的主战场，产量占全国总产量的2/3。2016年全国页岩气总产量60亿立方米中重庆占50亿立方米，2018年全国总产量100亿立方米中重庆占70多亿立方米，预计2020年全国页岩气总产量可达200亿立方米，重庆至少产出100亿立方米。页岩气本质上是天然气，是很好的燃料和化工产品，当重庆页岩气业务继续发展、产量持续增加时，未来凡是要用天然气做燃料的工业或者以天然气做原料的高科技化工厂，都可以成为重庆继续招商的对象。

　　四是给予对赌式支持。这种支持政策与过去“砍胳膊砍腿、自残式”的粗放式优惠政策不同，而是与招商对象设立互为前提的边界条件，我方赋予某些特定的支持政策的同时，对方必须完成相应高水平产品投资和产量的目标。如果一个项目是绝对有意义的战略性投资，那么地方政府综合研究以后做出集体民主决策，也是值得一试的。比如上海吸引特斯拉投资100亿美元在南汇投产电动车，称得上是近几年中国国内招商引资最具典型意义的战略性高科技项目。上海政府在土地成本、资本融资等方面，为这个项目量身定做了极具吸引力的优惠政策。作为优惠的前提，特斯拉必须在两年内形成相应的电动车产量，上缴相应的税收。这就形成了互为前提的对赌式招商。

　　五是收购兼并式招商。对现有国有、民营企业资产，转让部分或全部股权引入战略投资者是国内外流行的发展方式。对在本地发展不佳的企业，可以通过引进国内外战略投资者进行兼并收购，一方面能盘活企业，另一方面还引进了新的资本。对在外地或国外发展困难的企业，在对该企业的行业特征、核心技术、市场前景、财务状况都有实质性了解的情况下，也可以直接买断对方的控股权，将对方企业整体转移到本地来生产。

　　六是牌照资源补缺式招商。一些企业愿意到当地发展，当地政府也欢迎，但这些企业有特殊的需求，比如希望获取某种资源或牌照。这种情况往往地方政府掌握着牌照发放权或其他某些资源，或者地方政府需要为企业向国家申请，那么政府帮助企业获取特定的牌照或资源，是一种平衡。

　　利用上市公司、金融牌照、现代服务业牌照等重要的政府许可性资源，吸引没有这种资源的内外资企业，通过捆绑项目或其他资产方式“投桃报李”，互相优化资源配置。尤其对差一口气就谈成的项目，在企业需要这类政府许可性资源的情况下，承诺帮助对方向国家争取所需牌照也是一个推进项目成功谈判的办法。比如，一个大型企业集团在全国有几十个工厂，每年几千亿元产值，如果一个这么庞大的系统没有财务公司，当地政府就可以支持该企业办理一个财务公司的牌照，帮助做好企业与人民银行、银保监会的具体沟通，以期相关部门的批准，这也是招商引资的合理措施。当然这种招商方式不能成为权钱交易，必须都是公开的政府合理运作。

　　七是PPP合作招商。在保障公平公正、风险共担、利益共享的前提下，允许社会资本参与政府公共服务项目，也是合作共赢的一种招商方式。此种招商方式要做到以下五种“平衡”。

　　第一，凡是市场化收费可以平衡投资的项目，应完全放开由市场主体来做，如高速公路项目。第二，凡是当期收费较低、暂时无法平衡的项目，可以通过逐步调价的措施使项目最终形成投入与产出基本平衡，如供排水、停车场项目。第三，凡是由政府提供的免费公共服务的项目，应通过政府采购、分期付款的方式把一次性投资变成长周期的公益服务采购，以时间换空间，形成长周期的投入产出平衡。第四，凡是无法以采购方式推进运作的大工程投资项目，政府应配置土地等相应资源使其平衡，比如地铁项目。第五，凡是高收益的公共服务项目，政府要限定投资者的收益幅度，杜绝利益输送、损害公共利益，如土地开发整治项目。

　　在推进PPP合作招商的过程中，要注意严防“明股实债”的PPP，不得以任何方式承诺回购社会投资的投资本金，不得以任何方式承担社会资本的投资本金亏损，不得以任何方式向社会资本承诺最低收益，不得将项目融资偿还责任交由地方政府承担。并且要防范社会投资方在实际经营中乱收费，防止同类项目不同标准，防范灰色交易，防范项目因自然灾害等不可抗力因素出了问题撒手不管。

　　八是产业引导基金招商。产业引导股权投资基金具有“四两拨千斤”的功效，一般会产生1∶3或1∶4甚至更高的杠杆比。比如政府出资30亿元，凭借其良好信用可吸收100多亿元社会资本参与，整个投资基金规模可达150亿元。通过这种杠杆放大效应，有限的财政资金可以投入更多技术改革、科研成果产业化过程中，还可以推动企业重组和并购。同时，股权投资基金本身是一种市场化选择机制，具有优胜劣汰的功能，由基金管理人选择项目投资，总体上会选择那些技术含量高的、市场前景好的优质项目，从而助推产业结构调整和优化升级。

　　九是问题导向采取措施式招商，即通过帮助企业解决它们特别想解决的问题来招商。比如提供企业所需要的产业环境或制度环境。目前一些大规模生产全球化产品的产业链和供应链都需要对应的全球化物流大通道。重庆虽地处内陆，但却能够吸引电子产业厂商，除了前文提到的垂直整合外，还依靠重庆重点发展的“渝新欧”国际运输通道，满足了内陆几千万台产品市场对北美（30%）、亚洲（30%）和欧洲（40%）的分销，极大地节省了时间与物流成本。如果产品在重庆生产后运到上海、广东等地，再通过船舶运到欧洲，一方面耗时需两个月，另一方面物流成本也很高，至少增加了2 000多千米内陆到沿海的距离。

　　这条“渝新欧”国际联运大通道同时解决了三大难题：一是六七个国家的海关一体化，实现关检互认、执法互助、信息共享；二是各个国家铁路部门运行统一编制的时刻表，形成“五定班列”——起点定在重庆、终点定在德国，中间的100个火车站只停12个，至于哪12个则需细致讨论；三是敲定铁路运费价格，压低运输成本。2011年，铁路价格是一个集装箱每千米1美元，1.2万千米距离就需要1.2万美元，这是极高的运输成本。到2012年我们将价格谈到每千米0.8美元，2014年降到每千米0.7美元，2015年降到每千米0.6美元，现在降到了每千米0.5美元，那么1.2万千米距离只需要6 000美元运费。不管是从连云港还是从上海、深圳等地出发，一个集装箱运到欧洲大约需要3 000美元运费；如果一个集装箱里面的货物价值500万元，一个月的利息就要3万~ 4万元，相当于四五千美元，3 000美元运费加上四五千美元利息就变成七八千美元，肯定会高于“渝新欧”国际联运大通道的6 000美元运费，所以现在大家都愿意用铁路进行运输。

　　重庆帮助企业直接通过铁路运输将产品运送至欧洲，这是实现了战略格局的表现。由此可见，地方要帮助企业解决那些关键的命脉问题，只要这些问题是客观的、经济的、对企业发展有利的，地方政府都应积极发挥特有的服务功能进行相应的资源配置。

　　十是争取国家的特定政策。国家在一些新区、开发区、特区、自贸区、保税区等平台实行的优惠政策，能够对招商引资起到重要作用。比如重庆对任何外资企业包括实体经济的工商企业采用15%的所得税，与中国香港、中国台湾、新加坡、欧洲发达地区等大多数国际自由贸易区、自由港、开发区采取的优惠税率相同。相比之下，我国经济特区的所得税税率从之前的15%上调至25%。但重庆并不是地方违规，而是利用了国家给予西部大开发战略15%所得税率的优惠政策。

　　综上所述，在招商引资过程中，地方政府首先要有服务于企业的愿望，把是否有利于产业结构调整和带动就业作为重要条件，坚持“三不招”与“五不搞”原则：不符合产业政策的不招，过剩产能和产出强度不达标的不招，环保不过关的企业不招；不搞血拼优惠政策的“自残式”招商，不搞众筹招商，不搞P2P招商，不搞“炒地皮”招商，不搞炒房招商。在避免“捡到篮子都是菜”的同时，防止招商引资的恶性竞争和乱象。 中信出版2020年度好书-经济管理（套装共12册）