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　　第二十一章 粮食安全的战略与对策

　　2020年4月17日，中央政治局明确指出“保粮食能源安全”，这是自从1998年宣布农业进入新阶段22年来，中央再次强调粮食安全问题。2019年，我国人均生产粮食474千克，自2017年以来进口粮油相当于9亿亩耕地的产量，大豆、油料对外依存度分别为85%和70%，保障粮食安全需要新的战略与对策。

　　一、中国粮食安全的形势与任务

　　当前，我国粮食安全面临的形势是：保障吃饱没有问题，一旦国际粮食供应链短期断裂或出现重大危机，而要吃好则面临饲料粮紧张等问题，同时可能会引发粮价上涨，低收入人群面临粮食安全问题。与人均粮食占有量在400千克以下时比较，我国粮食安全面临的形势与任务已经发生了根本性变化。

　　（一）中国粮食安全出现三个实质转变

　　粮食安全的成绩要讲足。新中国成立70多年来，我国农业取得了举世瞩目的成就，实现了“四个告别历史”：彻底告别持续数千年受饥饿困扰的历史，彻底告别了持续数千年农民“交皇粮”的历史，基本告别了持续数千年“二牛抬杠”的历史，即将彻底告别存在“绝对贫困人口”的历史。这不仅是中华民族千年发展史上的里程碑，也必将载入人类发展的史册。14亿人口的大国，街头罕见讨饭的人，这是过去想都不敢想的事情，谁说不是中国奇迹？

　　粮食安全的问题要讲透。我国粮食安全现状是：“低水平、高难度、紧平衡、弱安全”，吃饱没问题、吃好需进口，平时没问题、战时有危险。粮食安全仍然面临许多难题：进口粮食数量大，粮食需求刚性增长，耕地面积持续下降，提高粮食单产难度加大，粮食价格明显偏高，种粮规模效益低，年轻农民不愿种粮，居民不愿意储粮，粮食安全外部环境恶化，等等。我国粮食安全的形势出现了三个实质性转变。

　　一是“吃饱”问题已转为“吃好”问题。吃饱问题解决之后，吃好成为主要矛盾，吃粮不足已经转化为吃肉不足、肉价不稳的问题。由于人民生活水平提升对粮食的刚性需求，未来我国粮食安全不仅要保障口粮安全，还要保障饲料粮、工业用粮等“大粮食”的安全。吃饱没问题。国务院新闻办公室2019年10月14日发布《中国的粮食安全》白皮书明确指出“谷物供应基本自给”，2019年，我国人均粮食占有量474千克，超过联合国粮农组织提出的人均400千克安全线，口粮自给率98%，吃饱没有问题。吃好需进口。我国粮食自给率为86%，低于国际粮农组织提出的粮食自给率95%的安全线。自2017年以来，进口大豆等农产品相当于9亿亩耕地生产的粮食，粮食隐性自给率仅为70%。我国人均肉类占有量为46千克，仅为发达国家100千克的一半。要想真正达到吃好的标准，我国粮食总量还需要再增长20%~40%。

　　二是“产量安全”已转为“进口安全”。我国粮食产量16年连增不等于粮食安全，因为粮食进口量也在持续增加。粮食供需基本平衡是新的粮食安全的标志。未来我国的粮食安全，不仅要保障粮食产量安全、储备安全，还必须保障粮食进口安全，确保买得到、买得起、运得回。粮食进口安全，才是总体安全。

　　三是“自然因素安全”已转为“人为因素安全”。我国粮食对外依存度高，受国际环境影响已经不可避免。和平时期的粮食安全不代表“危机时期”的粮食安全，未来的粮食安全不仅要应对“自然因素”的不确定性，还必须具有应对“人为因素”不确定性的实力。在当前新冠肺炎疫情的冲击下，特别是在美国疯狂遏制、粮食出口国家限制粮食出口等情况下，应对“人为因素”对粮食安全的影响，已经成为我国新时期保障粮食安全的重大战略问题。

　　（二）应对粮食战需底线思维、高线防备

　　新冠肺炎疫情是自然灾害，而美国疯狂遏制我国的人为性的次生灾害产生的破坏力可能大于自然灾害，我国粮食安全风险陡增。一是大豆对外依存度达85%左右。我国大豆进口占大豆国际贸易量60%左右，从美国、巴西进口的大豆占大豆总进口量的84%左右，进口数量偏大，进口国过于集中，市场风险大。二是疫后美国遏制我国已经没有底线，可以破坏任何两国协议或国际公约。中美贸易摩擦已演变成综合国力鏖战，“粮食战”可能成为美国遏制我国的又一手段，我国粮食安全面临极其复杂的国际环境。“我国保障粮食安全的底线就是竞争对手无底线”，需要底线思维、高线防备，确定新的粮食安全战略与对策。我们写本书的目的是起抛砖引玉的作用，引起更多的有识之士、专家学者对粮食安全有足够的重视，群策群力，探索新时期保障粮食安全的战略与对策。

　　二、粮食安全的战略目标

　　2019年10月14日，国务院新闻办公室发布的《中国的粮食安全》白皮书明确指出：“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了‘确保谷物基本自给、口粮绝对安全’的新粮食安全观，确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安全之路”。落实新的粮食安全观与粮食安全战略，需要根据新冠肺炎疫情之后世界格局的变化，特别是中美竞争格局的变化，进一步细化粮食安全的总体目标，强化粮食安全战略与措施，确保在任何情况下，我国能够兜住粮食安全的底线，把饭碗端在自己手中。根据我国新的粮食安全观，我们对落实粮食安全的战略目标与具体指标做了研究与探索。

　　（一）粮食安全的总体目标

　　我们研究认为，根据未来社会主义现代化国家建设的总体要求，进一步明确未来粮食安全的战略目标与对策，已成为当务之急。我国粮食安全的总体目标是：确保“谷物基本自给、口粮绝对自给”，平时保障吃好、战时确保吃饱。我们需要建立高效、稳定、强大的粮食安全体系，不断强化国际先进、符合国情的粮食生产体系、加工储备体系、流通保障体系、创新体系、政策体系和国际合作六大体系，使农业科技再次进入世界先进水平，加速农业大国向农业强国的根本性转变。

　　我们应通过“增产、节流、进口”三个途径，采取“要粮于技、藏粮于地、生粮于海、存粮于山、生粮于改、储粮于友、节粮于用、稳粮于共同体”八项对策，力争到2030年粮食单产提高15%~20%，总产达到7.5亿~8亿吨，人均粮食占有量达到550千克左右，力争建立多元、长期、稳定的海外粮食生产基地或供应链，人均进口粮食70千克左右。

　　谷物基本自给、口粮绝对自给、饲料适量进口。我们应落实“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新的粮食安全观，确保水稻、小麦等口粮完全自给、绝对安全，玉米、小麦等谷物基本自给，同时保障口粮自给率98%以上、谷物自给率90%以上、粮食自给率85%以上、粮食隐性自给率70%以上，适当进口饲料粮。

　　平时保障吃好、战时确保吃饱。平时，我们应适度进口，保障能够吃好，不断提高人民膳食水平。危机时期，当粮食进口受阻时，我们应迅速挖掘粮食生产潜力，对生产成本高的作物保持产能、藏粮于地、藏粮于技、适度进口，保障口粮绝对安全。

　　（二）粮食安全的具体指标

　　从我国人民生活水平提高、人口增加对粮食需求刚性增长的现实出发，考虑技术可靠性、经济可行性、生态承载力、社会可及性以及国际环境变化等因素，到2030年，保障粮食安全的主要指标如下。

　　第一，粮食总产达到7.5亿~8亿吨。到2030年，新增1.0亿~1.4亿吨粮食的生产能力，保障口粮自给率98%以上、谷物自给率90%以上、粮食自给率85%以上、粮食隐性自给率70%以上，人均占有粮550千克左右。

　　第二，粮食种植面积保持18亿亩以上。实行最严格的耕地保护政策、扩大基本农田保护面积、开展土地整治、提高荒地利用率“四管齐下”，在城镇化快速发展的前提下，稳定粮食耕地面积；推进新一轮农业经济体制改革，提高种粮规模效益，恢复复种指数5个百分点，恢复粮食播种面积1亿亩左右。

　　第三，粮食单产提高15%以上。大力发展杂交育种、转基因、基因编辑等第二代、第三代育种技术，使水稻、小麦、玉米、大豆等主要农作物品种五年更换一代，每更换一次提高单产8%左右；推进农业规模化、标准化、信息化、生态化“新四化”，加速农业高质量发展，促进农业大国向农业强国的根本性转变。

　　第四，建好10亿亩稳定的海外粮食供应链。通过建立多元、长期、稳定的海外粮食生产基地或供应链，储粮于友；建立10亿亩耕地的供应链，或确保进口1亿吨粮食的稳定来源，人均进口粮食控制在70千克左右。

　　第五，人均粮食消费量控制在650千克以下。推广科学、健康的膳食习惯，完善不同人群的膳食标准，科学用粮、营养充足、减少肥胖、促进健康。防止肉类等动物产品过快增长，力争把人均粮食总消费控制在650千克以下，达到发达国家中等偏低水平；大力推进“科学用粮节粮行动”，推进以“五个一点”为主的科学用粮节粮行动，“收获多一点、储藏省一点、加工省一点、饲料省一点、餐桌省一点”，节约粮食5%左右。

　　第六，粮食储备能力达到7亿吨左右。力争使安全储粮能力持续增强，总体达到世界先进水平；在保持、加强政府标准粮食仓房仓容6.7亿吨的基础上，调动企业、居民等社会力量存粮的积极性；同时，通过增加肉类、油料储备量，构建多元化、稳定、宏大的粮食储备体系。

　　第七，大豆对外依存度降至55%左右。启动“进口大豆替代计划”。改良大豆品种，恢复大豆种植面积，利用休耕土地、非粮用地种植1亿亩藜麦，利用10亿亩草山草坡、30亿亩草原种植豆科牧草，力争使大豆进口量减少1/3左右。

　　三、保障粮食安全的战略

　　为了切实贯彻落实《中国的粮食安全》白皮书提出的“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，我们研究认为，我国需要特别加强四个战略重点。

　　（一）实施粮食科技创新战略

　　实施粮食科技创新战略，大力推进第二次绿色革命，使粮食科技达到世界领先水平，是保障粮食安全的战略选择。在推进以杂交育种技术为代表的第一次绿色革命，以转基因技术为代表的第二次绿色革命的同时，我们应大力推进以基因编辑、人造蛋白、大厦农业等为代表的新一代农业技术，使农作物、畜禽育种进入新阶段，全面推广精耕细作的种植技术体系，提高农业生产要素综合效率，推进农业信息化、智能化水平，使我国农业科技再次进入国际先进行列，大幅度提高农业质量与效率，奠定农业强国的科技基础。

　　（二）实施农业体制创新战略

　　持续推进农业工业化、农村城镇化、农民知识化，大力推进粮食产业“规模化、标准化、高效化、生态化、信息化”，使我国粮食产业规模与效益进入国际前列，促进农业大国向农业强国的根本性转变。我们要在包产到户、统分结合的双层经营体制改革的基础上，把农民是否愿意种粮作为新一轮农业经济体制改革成功的重要标志之一，同时大力推进以农业高质量发展为主线的新一轮农业经济体制改革，大幅度提高农业效益，释放农业潜力，力争提高复种指数5个百分点，增加粮食播种面积1亿亩。

　　（三）实施大西北新粮仓战略

　　我国东南沿海省市工业化、城镇化导致耕地面积减少，农业萎缩严重，南粮北调已变为北粮南调。东北三省、黄淮海平原（涉及京、津、冀、鲁、豫、苏、皖五省两市）是北粮南调的重要基地，但黄淮海平原水资源严重短缺，特别是地下水位逐年下降，粮食生产能力面临下降局面。仅依靠东北省区难以支撑北粮南调的巨大任务，我们必须建立新的粮食基地。广大西部地区，特别是黄土高原，土地、光、热、劳力等资源丰富，只要提高水资源供给能力，西部完全有可能建成新的粮食生产基地。因此，我们建议尽早启动“红旗河”西部调水工程、灌溉农业工程，在西部建成粮食战略基地，利用西部地区气候干旱、植物病虫灾害少的优势，在西部建设继海南之后的又一个“种业基地”。

　　（四）实施粮食安全共建战略

　　实施人类粮食安全共建战略，建设“人类粮食安全共同体”。我们要配合联合国粮农组织、世界粮食计划署等国际组织，联合有关国家或地区，组织有关科研机构、企业，共同探索保障粮食安全、消除人类饥饿的战略对策，构建保障人类粮食安全的技术体系、产业体系、流通体系、消费体系、政策体系。

　　四、保障粮食安全的措施

　　我们研究认为，到2030年，保障粮食安全主要有“三大途径、七项措施”。三个基本途径是“增产、节流、进口”，七项措施如下。

　　（一）实施“8亿吨粮食安全工程”

　　“8亿吨粮食安全工程”也称“8亿吨粮食产能储备工程”，就是通过“要粮于技、藏粮于地、生粮于海、产粮于山、生粮于改”等多种途径，确保粮食生产能力达到8亿吨左右，力争到2030年再增产粮食1.0亿吨左右，粮食总产达到7.5亿吨，力争人均粮食产量550千克左右。该对策旨在确保当出现国际粮食危机时，我国能够挖掘粮食潜能，减少粮食进口，保障粮食安全，确保吃饱，力争吃好；旨在当国际粮食供应链运转良好时，确保我国粮食总产达7.5亿吨，适当进口，确保吃饱、吃好。“8亿吨粮食安全工程”是一个经过努力可以达到的在国际粮食出现危机时必须实现的粮食安全基础工程。如何使我国粮食生产能力达到8亿吨，将在第二十二章详细讨论。

　　（二）实施“进口大豆替代工程”

　　我国粮食“弱安全”的主要原因是粮食进口多，相当于9亿亩耕地的产量，而进口多的粮食主要是大豆，大豆占进口粮的85%左右，而从巴西、美国进口的大豆又占大豆进口总量的90%左右。可见，粮食安全主要是大豆的安全，而大豆的安全主要是降低大豆对外依存度，降低进口国的集中度。最有效的解决办法就是，尽快启动“进口大豆替代工程”，通过提高大豆单产、恢复大豆种植面积，发展豆科作物，利用非粮食用地种植1亿亩藜麦，利用10亿亩草皮草坡、30亿亩草原种植豆科牧草等一系列措施，使大豆进口量减少1/3左右，使大豆对外依存度降到55%。

　　我们应当看到，我国大豆与玉米存在争地的问题，增加大豆种植面积，在一定程度上必然会挤占玉米种植面积，还会造成粮食总产下降等问题。以2018年为例，大豆、玉米的单产分别为1897.96千克/公顷和6104.29千克/公顷，大豆单产只有玉米的31.09%，多种1公顷大豆，粮食产量要下降4206.33千克。因此，在生产实践中，我们需要综合平衡好大豆与玉米的关系，防止出现大豆产量上去而玉米产量、粮食总产下降的局面。

　　（三）推进第二次绿色革命

　　20世纪60年代兴起的第一次绿色革命，通过作物杂交育种、矮化育种等第二代植物育种技术极大地提高了粮食作物的产量，为人类减少饥饿、保障粮食安全发挥了巨大作用。

　　2001年，我们提出第二次绿色革命，建议进一步推进新的农业科技革命，力争在基因工程育种等第三代植物育种技术，以及在生物肥料、生物农药、生长激素、人造肉等方面取得重大技术突破。2020年获得诺贝尔奖的基因编辑技术，将成为植物第三代育种的核心技术，切实推动第二次绿色革命，大幅度提高粮食产量与农业生产效率，使农业与粮食生产进入高质量发展的新阶段（见图21-1）。

　　图21-1 1949年以来粮食生产技术进步轨迹

　　资料来源：根据国家统计局有关数据综合整理。

　　（四）推进新一轮农业体制改革

　　自新中国成立以来，每一项农业政策措施都不同程度地推动了农业与农村经济的发展，但旧的问题解决了，新的矛盾又出现了，我们需要不断深化农业经济体制改革，不断推动农业的现代化水平（见图21-2）。农业是国民经济的基础，以粮为纲、全面发展，“农业八字宪法”，农业的根本出路在于机械化，水利是农业的命脉，良种化、水利化、机械化、化学化、生态化、产业化、规模化、信息化，农业知识化、农业工业化、农村城镇化，乡村振兴等一系列重大农业政策，极大地促进了农业与农村经济的发展，使我国由一个落后的农业国家成为世界第一农业大国。

　　图21-2 新中国农业与粮食政策轨迹

　　1949年以来，中国以土地政策为中心的农业经济制度大致经历了三次重大改革，新一轮农业经济体制改革正在探索中。第一次是新中国成立初期的土地改革，实行“耕者有其田”，将土地所有权从地主、富农变为“农民集体所有”，将土地使用权分给农民，家庭分散经营，极大地调动了农民的生产积极性，粮食生产水平迅速提升。第二次改革实行人民公社。自20世纪50年代末开始，我国探索社会主义农村经济发展的新途径、新模式，推行人民公社。20多年的实践证明，“一大二公”挫伤了农民积极性，加上自然灾害，饥饿问题一度严重影响人民健康。第三次改革是实行“联产承包制度”，再次把“土地使用权”分给农民，又一次极大地调动了农民生产积极性，通过不断深化改革、科教兴农、提高粮食价格、增加各种农业补贴等一系列综合性措施，创造了农业发展的奇迹——同样的土地生产的粮食，4.5亿人口时不够吃，14亿人口时却“吃不完”，卖粮难现象曾经多次出现。

　　第三次改革先后经历了两次重大阶段，第一阶段是实行“家庭联产承包制”。1979年开始试点、1982年全面实行的家庭联产承包制，极大地调动了农民生产积极性，粮食生产增长速度超过消费增长速度，中国一度出现了卖粮难、储粮难现象。同时，农业生产经营规模小、效益低，加之一部分农民进城打工，耕地出现撂荒等问题。第二阶段是实行“农村双层经营体制”，家庭分散经营和集体统一经营相结合。为了解决农业生产规模小、效益低的问题，中央决定实行“双层经营体制”，其核心内容包括：一是土地所有制不变，二是允许土地所有权与使用权“两权”分离。允许、鼓励土地使用权转移、转让，推进统分结合，形成了以统为主、以分为主、统分比重相当等不同规模的粮食生产与经营单位，提高了农业效益。自2004年以来，17个中央一号文件持续关注三农，其中粮食政策包括基础条件建设、产业结构、组织模式、科技支撑、税收、补贴、价格、保险、储备、激励政策、战略措施等方面，涵盖了粮食生产、加工、储备、流通等环节。中央采取了提高价格补贴、科教兴农、取消农业税、城乡一体化、三产融合等一系列重大举措，提高农业效益，加速农业和农村经济发展。然而，我国当前仍然面临粮食生产规模小、比较效益低、生产成本高、国际竞争力差等问题，亟待探索新一轮农业经济体制改革，通过新的体制机制再次提高土地经营规模，解决土地规模效益低、耕地撂荒多、农民进城宅基地闲置等新问题，进一步提高农业特别是粮食生产的比较效益。为此，我们对新一轮农业经济体制改革做了一些初步探索。

　　新一轮农业经济体制改革的目标是建立与社会主义现代化强国相适应的现代化农业经济体制机制，从建设社会主义现代化强国的高度，重新设计、构建新的农业经济体制机制，设计并造就与现代化国家相适应且有利于应对日趋复杂国际环境的新农村、新农业、新农民。

　　新一轮农业经济体制改革的核心是从“土地使用权再分配”转向“农业收益再分配”。与前三次改革有所不同，新一轮改革不再是“土地使用权”的调整与改革，而是通过“土地使用权”的较大幅度、较长时间期、较为固定的流转，实现“农业收益再分配”，保障“种粮者”（种粮大户、粮食合作社、种粮公司等）有收益、有利润，进而保障种粮者的生产积极性。

　　新一轮农业经济体制改革的根本途径是推进“新四化”、促进“三产融合”。推进农业规模化、标准化、信息化、生态化“新四化”，加强“三产融合”，有望使粮食产业形成一个完整的产业链。新的农业体制机制将使第一产业（种粮）的低利润、第二产业（加工、贮藏）的中利润、第三产业（流通、贸易）的高利润有机结合、融合，建立健全粮食生产、储备、加工、流通、贸易的全产业链，提高全产业链的效益，构建更加完善、协调、稳定的粮食产业体系。与此同时，我们还要结合现代化国家的进程，解决好亿万农民的生产、生活、养老、医疗、社会保障等方面的深层次问题，使农村成为青年农民向往的就业与生活的地方。

　　新一轮农业经济体制改革成功的根本标志是确保“三个同步”、实现“一个根本转变”——确保农业高质量发展与经济高质量发展同步、农村振兴与城镇化同步、农民生活提高与城镇生活改善同步，加速实现农业大国向农业强国的根本性转变。衡量新一轮农业经济体制改革是否成功，关键要“三看”。一看粮食播种面积，如休耕的土地是否恢复种粮、复种指数是否稳步提高。二看农村打工青年是否“回流”。农村青年“回流”是解决农民“老化”、弱化甚至断代的根本途径，“农民年轻化”应作为新一轮改革的一个重要目标。三看现代农业企业是不是“下乡”。大批现代企业“下乡”从事农业、扎根农村、建设农村、耕耘“三产结合”，是有效、彻底解决好“四农问题”（农村、农业、农民、农民工）的关键。

　　（五）巩固稳定海外粮食供应链

　　针对粮食进口的种类与数量，我们应选择粮食出口的国家与地区，通过土地使用权租用、合作开发、粮食期货等多种方式，建立多元、长期、稳定的海外粮食生产基地或供应链，储粮于友。根据未来粮食的基本需求，我国需建立10亿亩海外粮食供应链，确保拥有人均进口粮食70~100千克的能力储备。

　　（六）加快推进西部新粮仓建设

　　在科学论证的基础上，我们应尽快启动西部调水“红旗河工程”，“再造西部辉煌、支撑民族复兴”，像当年推进农业水利化、建设“三峡水利工程”一样，把“红旗河工程”作为新时代的重大水利工程、民生工程，科学设计、充分认证，高标准建设，开拓西部大开发的新局面，改善生态、改善民生，提高西部人口承载能力，大幅度提高西部粮食生产能力，建设西部新粮仓。

　　（七）推进“科学用粮节粮行动”

　　我国粮食在收获、加工、储存、流通、消费等不同环节都存在一定的损失或浪费，粮食节约潜力很大。因此，我们建议，推进以“五个一点”为主的科学用粮节约粮食行动，“收获多一点、储藏省一点、加工省一点、饲料省一点、餐桌省一点”，完善不同人群的膳食标准，科学用粮，充足营养，减少肥胖，促进健康。 中信出版2020年度好书-经济管理（套装共12册）