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　　第十九章 粮食安全的现状与问题

　　中国是世界第一人口大国、农业大国、粮食生产大国、粮食进口大国、粮食消费大国。14亿人口告别了饥饿的长期困扰，中国粮食生产取得了举世瞩目的成就。在粮食产量实现12连增的同时，中国的粮食进口量也是9年连增，大豆自给率只有15%，油料自给率不足30%。随着人民收入不断提高、粮食消费不断增加、耕地面积不断减少的矛盾日趋尖锐，国际形势日趋复杂多变，中国粮食安全潜在风险依然存在，警钟需要长鸣。我们15年前在《中国粮食安全研究》一书中对中国粮食安全的总体判断仍然符合当前实际：中国粮食安全问题可忧，不可怕。

　　中国人均粮食消费已达474千克，即使国际粮食供应链出现断裂，中国也不会出现吃不饱的问题，但吃好却成为难题——粮价上涨、物价上升，会引发一系列社会问题，我们不得不防患未然。

　　一、粮食安全的总体判断

　　虽然中国“吃饱”问题已解决，但吃好、吃安全、吃科学依然是难题。粮食安全问题的核心已由口粮安全转变为饲料粮安全，本质是肉类安全、食物安全。我们对当前及今后一个时期中国粮食安全的基本判断是：“低水平、高难度、紧平衡、弱安全”，吃饱没问题、吃好需进口，平时没问题、战时有危险。

　　（一）吃饱没问题

　　中国人均粮食占有量已超过联合国规定的粮食安全线。改革开放40多年来，中国粮食总产上升趋势明显，从1978年的30477.0万吨上升到2018年的65789.2万吨，增长了115.9%。中国人均粮食占有量也呈现明显上升趋势，从1978年的325.8千克上升到2018年的472.4千克，增长了45.0%（见图19-1），超过联合国规定的人均400千克的粮食安全线的18.1%。1998年，中国政府宣布农业进入新阶段，粮食数量不足的问题基本解决，质量不高的问题成为主要矛盾。联合国粮农组织测算，2002年中国居民人均每日食物热值、蛋白质和脂肪含量已超过世界平均水平。2019年国务院新闻办公室发布的《中国的粮食安全》显示：“2018年，油料、猪牛羊肉、水产品、牛奶、蔬菜和水果的人均占有量分别为24.7千克、46.8千克、46.4千克、22.1千克、505.1千克和184.4千克。”由此可见，“吃饱”问题已经解决。

　　图19-1 1978—2018年我国粮食总产量和人均占有量

　　资料来源：根据国家统计局统计资料整理。

　　居民人均可支配收入和居民家庭恩格尔系数升降显著。近年来，居民人均可支配收入持续提升，2018年全国居民人均可支配收入达28228元，城镇居民人均可支配收入达39250.8元，农村居民人均可支配收入达14617元。居民家庭恩格尔系数持续降低，2018年全国居民家庭恩格尔系数为28.4%，城镇居民家庭和农村居民家庭恩格尔系数分别下降至27.7%和30.1%（见图19-2）。中国不仅解决了百姓吃饱饭的问题，而且正从“吃饱”向“吃好”转变。

　　图19-2 全国居民人均可支配收入和居民家庭恩格尔系数

　　资料来源：根据国家统计局统计资料整理。

　　（二）吃好需进口

　　进口食物相当于9亿亩耕地产量。2019年，中国养活了14亿人口，消费了近29亿亩耕地生产的食物，其中进口粮油肉相当于9亿亩耕地的产量（见表19-1）。因此，吃好需要依靠大量进口，特别是大豆和油料作物。

　　表19-1 2019年中国进口食物折算耕地面积

　　资料来源：根据国家统计局统计资料和国家海关进口数据整理。

　　中国肉类、奶类、水果人均消费量仍然显著低于发达国家。2018年，中国谷物、蔬菜、水产、蛋类人均消费量分别为116.3千克、96.1千克、11.4千克、9.7千克，高于发达国家平均水平；中国肉类、水果人均消费分别为38.5千克和47.4千克，虽高于发展中国家平均水平，但分别比发达国家平均水平低32.5%和25.6%；而中国奶类人均消费量仅为12.2千克，低于发展中国家32.9千克的平均水平，更是比发达国家平均水平低89.8%。

　　居民日均营养供给水平与发达国家还有较大差距。2018年，中国居民日均摄入总能量、蛋白质、脂肪分别达到2980千卡、89克、92克，虽然均高于发展中国家平均水平，但依然分别比发达国家低10.5%、11.9%、24.6%（见表19-2），动物性蛋白尤其不足。

　　表19-2 2018年中国人均食物消费和营养供给比较

　　资料来源：根据国家统计局统计资料和联合国粮农组织数据折算整理。

　　“吃好”的难度依然较大。近20年来，中国肉、蛋、奶总产量分别由1999年的5949.0万吨、2134.7万吨、806.9万吨增长到2015年的8625.0万吨、2999.2万吨、3870.3万吨，近年来分别维持在8600万吨、3100万吨和3100万吨左右。从中国目前的饲料粮潜力与生态环境承载能力来分析，畜产品产量持续提高难度明显加大，通过提高动物性蛋白来达到“吃好”的标准依然是一个较大的难题。

　　（三）低水平、高难度、紧平衡、弱安全

　　1990年，我们在《中国农业：问题·潜力·道路·效益》一书中对粮食安全的基本判断是9个字——“低水平、高难度、不安全”，主要理由：一是人均粮食占有量361千克（1989年），没有达到400千克安全线；二是人口数量增长，耕地面积下降，农业成本上升，粮食增产难度加大；三是随着生活水平的提高，人均消费粮食将大幅度增加。30年前，我们提出“人均400千克是20世纪80年代的温饱指标，到21世纪则是一个不安全的指标”，现在回头看来这是正确的。

　　2005年，我们在《中国粮食安全研究》一书中对粮食安全的总体判断是“基本上解决了粮食数量不足的问题，但在人口高峰期之前，粮食安全问题将始终存在”，主要理由是：随着人民生活水平的不断改善，人均粮食消费将不断提高，而随着城镇化的加快，我国耕地面积不断下降，“三不断”构成尖锐的矛盾，需要新的政策与技术化解矛盾。

　　30年之后，我们对中国粮食安全的基本判断为：低水平、高难度、紧平衡、弱安全。“低水平”是指人均粮食占有量为474千克，刚刚超过400千克安全线。“有难度”主要是指粮食增产难度加大，粮食生产成本居高不下。为了保证粮食增产，大量使用化肥、农药，大量投入种粮补贴，提价、补贴等调动农民种粮积极性的措施都接近天花板。“紧平衡”“弱安全”是指粮食供需仍然处于紧平衡状态，进口食物相当于9亿亩耕地产量，没有进口就难以保持粮食供求平衡。也就是说，要吃好，中国必须依赖大量进口。此外，中国粮食价格比国际市场高出35%~50%，粮食生产长期在高成本、高价格、低效益状态下运行，存在不安全因素，特别是在国际粮食供应链面临短期甚至长期断裂的情况下，粮食可能由“弱安全”变为不安全，中国人面临只能吃饱、不能吃好的风险。

　　粮食持续增产的难度较大。纵观近20年来中国粮食生产历程，粮食总产在突破6.5亿吨后，连续几年保持在高位水平。受自然资源、生产效益等多种因素制约，粮食总产持续上升的难度较大。近20年来，粮食单产持续上升的趋势明显，但在2012年超过5300千克/公顷的高位后，上升趋势明显放缓；受品种、地力等因素制约，粮食单产短期内大幅度提高的难度同样较大（见图19-3）。

　　图19-3 1998—2018年我国粮食总产和单产

　　资料来源：根据国家统计局统计资料整理。

　　“低水平、高难度、紧平衡、弱安全”将是中国粮食安全的新常态。在今后一段时期内，随着中国人口数量的不断增长和人民生活水平的日益提高，以及饲料、工业用粮的持续增加，中国粮食需求量将会进一步增加，供需矛盾将更加明显，粮食将会长期保持弱安全状态。

　　二、粮食安全面临九大难题

　　《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》明确指出，中国粮食安全面临消费需求刚性增长、耕地数量逐年减少、水资源短缺矛盾凸现、供需区域性矛盾突出、品种结构性矛盾加剧、种粮比较效益偏低、全球粮食供求偏紧七大挑战。我们研究认为，中国粮食安全仍然面临隐性自给率低、粮食战风险大、耕地面积下降、种粮规模小效益低、政策杠杆变弱、技术潜力变小、无人种粮、储粮压力大、吃得不科学等九大难题。

　　（一）粮食进口量较大，隐性自给率仅为70%

　　中国口粮自给率达98%以上，谷物基本自给，但这并不能够全面反映粮食安全问题，甚至在一定程度上掩盖了粮食安全面临的深层次矛盾。其原因是：在中国“吃饱”问题解决以后，粮食安全问题已经转化为饲料粮安全问题以及肉类产量与价格问题。中国14亿人口消费了29亿亩耕地的食物，虽然口粮自给率接近99%，但需要进口粮油肉相当于9亿亩耕地的食物，粮食隐性自给率只有70%，大豆和油料自给率分别仅为15%和30%。

　　近年来，中国坚持“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全战略，粮食总产连续多年稳定在6.5亿吨以上水平。但近20年来，中国粮食、谷物和口粮自给率均呈下降趋势。粮食自给率由1998年的100.4%下降至2018年的85.5%；谷物和口粮自给率虽下降没有粮食明显，但也分别从1998年的101.1%和100.7%下降至2018年的97.1%和98.9%（见图19-4）。2018年，中国包括大豆等油料和饲料在内的粮食进口总量为11555万吨，其中谷物及谷物粉进口量为2047万吨、大豆进口量为8803万吨、食用植物油进口量为629万吨、糖料进口量为119万吨、食糖进口量为280万吨、肉类进口量为413万吨、禽类进口量为51万吨、奶类进口量为265万吨、饲料用鱼粉进口量为146万吨，相当于进口了9亿亩耕地的粮食产量。

　　图19-4 1998—2018年我国粮食、谷物、口粮自给率

　　资料来源：根据国家统计局统计资料和国家海关进口数据整理。

　　口粮自给率近99%，绝不等于粮食安全。14亿人口消费了29亿耕地的食物，粮食隐性自给率由2014年的75.5%下降到2019年的71.1%。中国粮食安全存在较为严重的深层次问题，亟待进行重新认识和引起足够重视。

　　（二）主要缺乏饲料粮，大豆对外依存度为85%

　　中国口粮自给率长期保持98%以上，粮食进口主要是饲料粮、工业用粮，大豆自给率仅为15%。当前，新冠肺炎疫情导致10多个国家限制粮食出口，世界粮食供应链出现断裂，中美关系复杂多变，美国又是主要大豆出口国，而中国作为粮食进口大国，粮食安全风险陡然增加。

　　大豆对外依存度高达85%。从统计数据来看，1996年以前，中国大豆年进口量处于30万吨以下；自1996年以来，中国大豆年进口数量开始大幅增长，2000年首次超过1000万吨。近年来，中国大豆进口数量一路飙升，2018年达8803.0万吨；中国大豆总产量保持低水平状态相对稳定，进口依存度持续上升，2015年达到87%，自2012年以来一直保持在80%以上的高位（见图19-5）。

　　图19-5 1992年—2018年我国大豆总产量和进口量

　　资料来源：根据国家统计局统计资料和国家海关进口数据整理。

　　从巴西和美国进口大豆占比曾高达94%。2018年，中国从巴西进口大豆6610万吨，占大豆进口总量的75.1%；中国从美国进口大豆1664万吨，占大豆进口总量的18.9%。大豆进口对单一国家的高度依赖和国际粮食供应链的不稳定性，无疑增加了中国粮食安全的潜在风险。

　　大豆进口的高依存度关乎油脂供应和下游畜禽产业供应链供给安全。中国进口大豆几乎都用于压榨加工，从加工豆油和饲料用豆粕占全国食用植物油和饲料总量来看，该占比分别由1996年的2.0%和1.6%上升到2018年的29.5%和30.9%，其间虽有波动，但上升趋势较为显著（见图19-6）。由此不难看出，进口大豆加工后的豆油和豆粕，已经成为近年来中国食用植物油和畜禽饲料的重要组成部分。这给中国粮食安全带来了较大风险，在客观上要求我们时刻防御世界范围内的粮食战争。

　　图19-6 1996—2018年进口大豆加工产品占比

　　资料来源：根据国家统计局、农业农村部统计资料整理。

　　（三）保护耕地压力大，城镇化需要大量土地

　　中国国家统计局的数据显示，2019年末全国总人口140005万人，比上年末增加467万人，其中城镇常住人口84843万人，常住人口城镇化率为60.6%，比上年末提高1.02个百分点；户籍人口城镇化率为44.38%，比上年末提高1.01个百分点。按发达国家城市化率80%计算，中国城镇化在未来20年仍然需要保持每年1个百分点的速度增长，还将有2.5亿~2.8亿人口进城，需要占用大量土地。

　　从建国以来中国耕地面积变化情况来看，1949年耕地面积为14.69亿亩，1957年达历史最高值16.77亿亩，到1995年降为14.24亿亩。1996年，根据第一次土地调查结果，耕地面积调整为19.51亿亩，随后逐年下降，2006年降至18.26亿亩，2012年仍为18.26亿亩。2013年12月，根据第二次土地调查结果，耕地面积调整为20.27亿亩。虽然两次土地调查都对耕地面积进行了调整，但各个阶段耕地面积逐年下降的趋势依然明显。从近年的情况来看，全国耕地面积由2013年的20.27亿亩下降为2017年的20.23亿亩，年均下降80多万亩，保持耕地面积的压力不断加大。

　　（四）种粮规模小、效益低，粮食复种指数下降

　　第三次农业普查数据显示，小农户数量占农业经营主体的98%以上，占农业从业人员的90%；小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%；在2.3亿农户中，2.1亿农户经营耕地在10亩以下。2018年流转的承包地面积仅占家庭承包经营面积的37%，户均经营规模仅为7.8亩。中国当前土地流转率不高、社会化服务组织不健全、规模化经营度低、标准化专业化水平低的现实，导致种粮比较效益低，较大程度地影响了农民种粮积极性。

　　粮食生产净利润和成本利润率持续降低。近年来，中国粮食生产净利润和成本利润率分别由2011年的250.8元和31.7%下降到2018年的-85.6元和-7.8%。要扭转目前粮食生产的这种被动局面，中国亟须推动以规模化、专业化、机械化、标准化为主要内容的新一轮农业改革，不断降低粮食生产成本，全面提高粮食生产效益，以调动农业生产者产粮的积极性。

　　种粮比较效益低导致大量耕地撂荒，粮食复种指数下降。近年来，种粮比较效益持续降低，农民种粮与打工收入比由2005年的1∶5下降至2018年的1∶10以上。农民不愿种粮，耕地弃耕撂荒现象较为普遍，耕作难度较大的山地、丘陵地区耕地弃耕撂荒现象尤为严重。专家测算，2017年全国累计耕地撂荒面积高达1.37亿亩，撂荒率达6.75%，且还在逐年增加。这使得中国近15年来复种指数不断下降，复种指数已由最高年份2006年的128.9%下降到2018年的123.0%，下降了5.9个百分点（见图19-7）。

　　图19-7 2004—2018年我国复种指数

　　资料来源：根据国家统计局统计资料整理。

　　（五）国际竞争力弱，粮价比美国高70%以上

　　我国粮食生产成本27年增加了6.1倍，成本“地板”不断上升；粮价40年增长了8~12倍，已遇上“天花板”。国内粮价显著高于国际粮价，粮食生产国际竞争力弱。依靠补贴与提高农产品收购价的政策效应已不够明显，粮食生产政策杠杆变弱。

　　粮食生产成本持续升高。化肥施用量由1978年的884万吨增长为2018年的5653.4万吨，40年增长了6.4倍；农药使用量由1991年的76.5万吨增长为2018年的150.4万吨，27年增长了近2倍（见图19-8）。农业投入品的持续增加，导致粮食生产成本不断增加，由1991年的153.9元/亩增长为2018年的1093.8元/亩，增加了6.1倍，粮食生产成本的“地板”不断上升（见图19-8）。

　　图19-8 1978—2018年中国粮食产量、化肥施用量和农药使用量

　　资料来源：国家统计局统计。

　　粮食价格不断上升，已明显高于国际市场，国际竞争力大大降低。近年来，中国粮食价格不断上升，由1991年26.1元/50千克增长为2018年109.7元/50千克，27年增加了3.2倍（见图19-9）；稻谷、小麦、玉米、大豆等主要粮食作物平均出售价格40年分别增长了11.9倍、8.1倍、9.4倍和9.1倍（见表19-3），这使得中国粮食价格长期高于国际市场30%以上，粮食产业的国际竞争力已大大降低。而与全世界最重要的粮食生产国和出口国美国相比，2016年，中国的小麦、水稻、玉米、大豆四类粮食作物价格分别高于美国169.3%、144.5%、100.2%和67.1%，主要粮食作物平均价格高出美国120.3%，高出率比2011年提高81.9%（见表19-4），粮食生产失去竞争力。

　　图19-9 1991—2018年我国粮食价格与成本

　　资料来源：根据国家统计局、农业农村部统计资料整理。

　　表19-3 中国1978—2018年主要粮食作物平均出售价格（元/50千克）

　　（续表）

　　资料来源：根据国家统计局、国家发改委统计资料整理。

　　表19-4 2011—2016年中美两国主要粮食作物价格（美元/吨）

　　资料来源：根据联合国粮农组织数据资料整理。

　　粮食生产成本利润率不断降低。从2003年以来中国小麦、水稻、玉米平均成本类型变化情况来看，每亩生产成本和土地成本的增幅分别为11.1%和20.6%，对总成本增加的贡献率分别达76.9%和23.1%。而生产成本中的人工成本增幅为14.1%，明显高于其他生产成本（见图19-10）。粮食生产成本利润率不断降低，影响了地方政府抓粮和农民种粮的积极性。

　　图19-10 2003—2017年小麦水稻玉米平均成本

　　资料来源：根据国家统计局、农业农村部统计资料整理。

　　（六）技术潜力变小，粮食增产难度明显加大

　　粮食增产科技保障措施的潜力空间越来越小。从新中国成立以来保障粮食生产的科技措施来看，随着育种技术的不断更新，粮食作物的良种化水平显著提升。加之不同发展阶段水利、化肥、机械化的不断应用，粮食总产和单产都显著上升。近年来，我国又先后实施了粮食丰产科技、配方施肥、渤海粮仓科技示范工程等，为粮食生产提供了较好的技术保障。虽然密集的技术措施有效保障了粮食生产，但农业技术进步难度越来越大，增长潜力空间越来越小。

　　持续提升粮食单产的难度较大。中国粮食作物单产由1950年的1155千克/公顷提高到2018年的5621千克/公顷，增加了387%。主要作物单产已接近相同农业生态区的上限。中国地域广阔、气候差异大、自然灾害频繁、土壤肥力下降等因素，提高粮食单产长期依靠大量使用化肥、农药，在化肥、农药使用量已经偏高的情况下，小的技术改进已不足以使粮食生产迈上新台阶，没有农业技术的重大突破。进一步提高粮食单产的潜力有限。近年来，粮食单产增长率呈现持续下降趋势，已由2004年的6.6%下降到2018年的0.2%。粮食单产水平已接近当前技术水平的临界点，需要育种、化肥高效利用等技术的重大突破。

　　（七）年轻农民不愿种粮，需要培养未来农民

　　由于农业劳动强度大、工资低，缺少城市“五险一金”保障，加之农村教育、卫生、饮水、文化、体育、娱乐等生活设施严重滞后，年轻人纷纷涌向城镇就业，50岁以下粮农已不多见，未来谁种粮已经成为一个亟待认真解决的问题。

　　中国农业劳动力正在加速老化。从第三次全国农业普查数据来看，2016年年末全国超过55岁的农业劳动力占比为33.6%，比1996年第一次全国农业普查中占比增加21.3%；而35岁以下农业劳动力规模却从1996年末的53.4%缩小到19.2%。有学者预测，到2020年，中国农业劳动力的平均年龄将为55~56岁。解决未来谁来种粮的问题日趋紧迫。

　　（八）城乡居民均不愿储粮，国家储粮压力大

　　农民基本不储备粮食，粮食储备任务几乎都由国家来承担。全国粮食储备仓容22年增长7倍，粮食储备压力增大，且存在一定程度的潜在市场风险。

　　历史上，中国农民通常具有储备一年到一年半粮食的习惯。但近年来，随着粮食合同定购制度的取消和粮食收购政策的放开，特别是随着市场粮油食品种类的不断丰富，农民已经基本不再储备粮食，粮食储备的任务几乎都由国家粮食储备系统来承担。《中国的粮食安全》白皮书数据显示，2018年全国标准粮食仓房仓容已达6.7亿吨，比1996年增长7倍，按年储备6.7亿吨粮食计算，中国每年至少需要13400亿元的粮食储备资金，这使得国家粮食储备压力巨大。而且，没有了农户储粮这个粮食安全的“减压阀”，一旦出现社会危机，国家会在一定程度上存在“抢粮”与哄抬粮价的系统性市场风险。

　　（九）营养科学普及不够，肥胖人口达2.5亿

　　吃饭也是一门学问，许多人吃得不科学，甚至不会吃。有的人吃得偏多，营养过剩，有的人为了减肥，吃得偏少，营养不良；有的人吃偏食，营养单一、不均衡；有的人吃得不规律，营养供给不连续。中国超重和肥胖人群比例40年增长了3.7倍，肥胖率已达10.5%，全国因营养过剩导致的超重肥胖人群高达2.5亿。这不仅较大程度地造成了食物的浪费，而且由肥胖引发的一系列疾病影响了国民整体健康水平。

　　世界卫生组织统计，中国超重和肥胖人群（体重指数BMI≥25千克/平方米）的比例由1978年的9.9%上升至2018年的36.7%，40年增长了3.7倍，肥胖率（体重指数BMI≥30千克/平方米）达10.5%。目前，全国因营养过剩导致的超重肥胖人群已达2.5亿，且近年来保持了较大幅度的上升趋势。中国居民处在由“吃饱”向“吃好”的过渡时期，摆脱了营养不良困境后，如何保持膳食平衡、克服营养过剩、做到科学饮食，急需食物消费理念和消费文化的革新。 中信出版2020年度好书-经济管理（套装共12册）