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　　第六章 政府消费 “战疫增长模式”下的财税结构与功能优化

　　许庆华 王路

　　要点透视

　　➢2019年，在减税降费的大背景下，政府消费增速有所放缓，但教育和卫生支出占比上升趋势不变，财政支出进一步向民生领域倾斜；减税降费效果显著，非税收入增速迅猛，政府债务管理逐步规范，财政收支缺口逐步扩大。

　　➢在“战疫增长模式”下，预计2020年我国政府消费全年实际增速（不变价）将达到4.2%左右，较上年下降约2.1个百分点。

　　➢未来十年，我国政府公共服务职能支出将不断增加，中央政府的支出比重也会有所提高，房产税试点范围将进一步扩大，地方政府将加大改善消费环境的投入。

　　➢在“战疫增长模式”下，应进一步提升低收入群体的福利和权益，推动形成与创新、绿色发展相适应的财税体系，夯实和完善社会保障体系。

　　2019年我国政府消费和财政收支回顾

　　政府消费中教育和卫生等消费的占比上升

　　在2019年减税降费政策的大背景下，我国政府消费增速有所回落，全年不变价同比增速为6.3%，但是政府消费结构不断优化。2009—2019年，教育类政府消费上升最为明显，由20.9%上升到24.3%，增加了3.4个百分点；医疗卫生类政府消费由5.1%上升到6.0%，增加了0.9个百分点；节能环保类政府消费由3.5%上升到4.7%，增加了1.2个百分点。同时，在一般公共服务、交通运输、国防及粮油物资等方面的政府消费占比均有所下降。虽然政府消费总体呈现结构不断优化的趋势，但是伴随着产业结构的不断升级，政府消费结构还有较大的调整空间，例如在科学技术、文化传媒等领域的政府服务支出比重还有待提升。

　　图6.1 十年来政府消费结构变化

　　资料来源：腾景数研、国家统计局。

　　财政支出重点倾向科教文卫等民生领域

　　2019年全国一般公共预算支出238 874亿元，同比增速为8.1%，较上年增速下将0.6个百分点。但在支出结构上，科教文卫及节能环保等重点民生领域的支出占比大都呈现上升态势（医疗卫生支出有微弱下降）。具体来看，农林水利支出中的扶贫支出增长11%，科学技术支出中的科技条件与服务、基础研究分别增长28%、26.7%，节能环保支出中的污染减排、可再生能源支出分别增长48.6%、38.3%，教育支出中的普通教育、职业教育支出分别增长8.9%、7.5%，卫生健康支出中的公立医院、公共卫生支出分别增长11%、9%。此外，医疗卫生整体支出占比下降或是受益于医药市场“带量采购”政策带来的药品价格大幅下降。未来，政府在民生领域的投入占比还将继续加大。

　　图6.2 2018年和2019年科教文卫等财政支出占比

　　资料来源：国家统计局、财政部。

　　非税收入的增长加快是2019年财政收入变化的显著结构性特征。2019年全国非税收入32 390亿元，同比增长20.2%，国有资本经营收入是非税收入增长的主要拉动项，其中中央特定金融机构和央企上缴利润6 100亿元，同比增加3 600亿元，拉高全国非税收入增幅约13个百分点。区域财政收入增速分化明显，2019年东部、中部、西部、东北地区财政收入增速分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部财政收入增速最快，东北地区财政收入下降最快。全国31个省（自治区、直辖市）排名中，吉林（-10.0%）和重庆（-5.8%）的财政收入下降幅度最大，而天津和内蒙古财政收入增速最快，同比增速分别为14.4%和10.9%。

　　图6.3 2018年和2019年我国财政收入同比增速对比

　　资料来源：财政部。

　　图6.4 2019年各省公共财政收入同比增速

　　资料来源：财政部。

　　超2.3万亿元减税降费将有效缓解企业负担

　　2019年更大规模的减税降费力度空前。从1月1日起实施的小微企业普惠性减税、个人所得税专项附加扣除政策，到4月1日起实施的深化增值税改革措施，再到5月1日起实施的降低社会保险费率，最后到7月1日清理规范行政事业性收费和政府性基金，各类减税降费政策措施紧锣密鼓地开展。最终2019年全年减税降费超过2.3万亿元，有效减轻了企业负担。这也使全年税收收入增幅比上年回落7.3个百分点。其中，国内增值税增长1.3%，增幅比上年回落7.8个百分点，对应的工业企业实际缴纳增值税收入下降6%；企业所得税增长5.6%，增幅比上年回落4.4个百分点，其中研发费用税前加计扣除影响较大；进口货物增值税、消费税下降6.3%，个人所得税下降25.1%。

　　积极财政政策下的收支缺口进一步扩大

　　广义的政府财政口径包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保险基金预算，但是占比最大同时最能体现政府公共财政职能的是一般政府公共预算。因此，公共财政收支缺口与名义GDP的比值较能反映政府的收支平衡状态。从图6.5中可以看到，2008年我国政府正式进入财政赤字时代，且有逐年攀升的态势；2019年受大规模减税降费的影响，达到-4.9%的新低点。长期的财政收支缺口反映在政府资产负债表上即是政府部门杠杆率的上升。从国家资产负债表研究中心的数据可以看出，地方政府杠杆率在2011年开始超过中央政府，之后一直到2014年末都保持了较快的增长速度，2015年初到2018年中则呈现平稳波动的态势，2018年三季度后又有加速增长的趋势。与之相对应的中央政府杠杆率，则从2009年初开始缓慢下滑，一直到2013年初，之后又开始缓慢回升。

　　图6.5 十年来我国财政收支缺口情况及IMF预测

　　资料来源：国家统计局、IMF。

　　图6.6 我国政府部门杠杆率

　　资料来源：国家资产负债表研究中心。

　　地方政府债务规范化管理稳步推进

　　近年来我国政府债务增加明显，最突出的表现为地方政府债务增加过多，从2018年和2019年政府债务率的增长中也可见一斑。其背后的原因主要是，1994年分税制改革后，中央政府和地方政府的财权、事权不匹配，加之地方在GDP增长目标导向下不断提高政府投资引致债务不断上升。2014年前，各类地方政府投融资平台的设立为地方政府带来了大量投资资金，同时也导致投资中公益性项目和非公益性项目不分，城投债务越滚越多。融资端方面，城投债务和地方政府债务不分，导致隐性政府债务过多。2014年9月，国务院下发43号文，正式对地方政府的举债行为进行规范，赋予地方政府适度举债的权限，明确地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道。同时，对城投举借的地方政府负有偿还责任的债务，可以发行地方政府债券置换。地方政府债务通过地方政府债券形式进行显性化和规范化管理，是地方政府债务处理的重要方式。截至2019年12月末，地方政府非债券形式债务占地方政府债务余额的比重仅为0.9%。

　　图6.7 2018年和2019年我国政府债务率

　　资料来源：财政部。

　　图6.8 地方政府债券和非债券债务余额

　　资料来源：财政部。

　　本章采用随机森林模型，3结7合38.新5冠疫情的影响，同时考虑到政府后续的财政对冲政策，对2020年的季度政府消费（不变价）同比增速进行初步预测。当然具体预测数字可能会与后续的实际数字有误差，但后续季度同比增速走势大致是确定的。

　　总体来看，疫情对政府消费的影响主要体现在一季度，一季度政府消费增速预计为-6.9%左右，二季度开始政府消费将逐步恢复正常增速轨道，整体呈现缓慢的波动上行态势，在年底会有规律性的冲高。考虑到政府消费的刚性，全年政府消费将稳定在4.2%左右，低于上年约2.1个百分点，但政府消费结构方面，医疗卫生支出的消费占比将较上年有所提升。

　　图6.9 2008—2020年季度政府消费同比（2020年二至四季度为预测）

　　资料来源：腾景数研、国家统计局。

　　未来十年中国财政收支和财税改革展望

　　未来十年，伴随着我国经济增长动力逐步由外需转向内需，由投资转向消费，相应的财税改革方向也要逐步转变，公共服务领域出现的财政支出短板，中央和地方财权和事权的不匹配，房地产税的推进障碍，以及政府投资支出过度等问题都将逐步得到解决。

　　财政支出进一步向公共服务领域倾斜

　　经济增长的驱动力主要来自投入生产要素（主要包括资本和劳动力）增长和全要素生产率的增长。过去四十多年，我国经济高速增长的主要驱动力来自人口红利和政府带动的高投资。随着我国经济体量越来越大，劳动力成本不断上升，政府主导的投资拉动型增长模式难以持续，反而会带来杠杆率的提升和金融系统风险的增加。2006—2016年我国全要素生产率增速不断下滑从侧面反映了这一趋势。但是，近几年供给侧结构性改革的推进，使全要素生产率增速有所回升。

　　图6.10 近年来我国全要素生产率增速

　　资料来源：腾景数研、国家统计局。

　　未来十年，中国经济增长的主要驱动力将是全要素生产率的提升，而这需要创新和企业家精神的发挥，需要强化政府的公共服务职能，减少在非公共生产领域中的直接参与，让市场在资源配置中发挥决定性作用。同时，从居民需求来看，人口老龄化趋势愈发明显，加之居民消费升级加快，对教育、医疗等公共服务的需求成为重点，财政支出将会向公共服务领域逐步倾斜。

　　中央财政支出责任重新上调

　　近年来，我国地方财政收入占比略高于50%，中央财政收入占比略低于50%。相反，在财政支出方面，中央财政支出占比不到20%且一直呈下滑趋势，地方政府的支出占比则在80%以上且居高不下。建立健全各级政府事权和财力相匹配的财政体制，是未来十年财税改革的迫切性问题。目前增值税和所得税都进行了有效划分，消费税也在逐步下划地方，房产税还在试点中。同时，受制于各类税种的特性，能够划分或者增加共享比例给地方政府的税种有限。因此，未来中央和地方财权和事权的重新匹配，不能只寄希望于地方财政收入的快速增加。提高中央财政的支出责任，或是未来十年我国财税改革的一项重要措施。比如，一些全国性的司法、执法、边境安全、水域河道治理以及食品药品安全等事权及支出责任就可以统一划归中央，核心是从经济性角度合理划分中央和地方的支出责任。

　　图6.11 分税制改革后历年中央和地方财政收支比重

　　资料来源：国家统计局。

　　房产税试点拓展和不断完善

　　改革开放后的1982—1991年，我国出现了人口出生的一个高峰，这部分人群的年龄现在为29~38岁，是房地产行业迅猛发展时期的主要刚性需求群体。2000年之后，我国出生人口进入较低的平稳期，最近两年出生人口又出现明显的下滑。人口结构周期决定了我国产业的发展轮动周期。1982—1991年这一代婴儿潮青年，在住房刚性需求解决后，其需求将逐渐转向科技引领的高端制造业、健康产业、教育行业及文娱产业。房地产行业已经逐步进入下行周期，因此随着发展阶段的转变，中央地方政府财权事权的调整，税收来源需要调整，特别是地方政府告别土地财政后，房地产市场供需格局发生重大转变，房地产税开征条件成熟，未来十年将成为房产税逐步拓展的重要时间窗口。开征房地产税，一方面有助于抑制房地产投机泡沫，形成房地产市场发展的良性长效机制，另一方面有助于形成地方政府的重要税源，引导地方政府提升地方公共服务。

　　图6.12 1949年以来我国各年出生人口

　　资料来源：国家统计局。

　　政府消费将由重投资向重消费转变

　　2019年10月9日，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出将目前属于中央财政税种的消费税稳步下划地方。将消费税征收后移至下游零售环节，可以将税收贡献地与消费地匹配，有利于引导地方改善消费环境。中国经济增速已经进入中速增长平台，大规模投资时代将逐渐过去，开始进入消费拉动经济增长的时代。未来十年，产业发展的重心是高端制造业、知识密集型服务业及消费性服务业，加之人口流动更加自由，努力提升地方营商环境、消费环境，吸引各类人才和消费人群是地方政府发展经济的重要举措，发展模式将逐步由重投资向重消费转变。

　　“战疫增长模式”下的财税改革发展建议

　　在“战疫增长模式”下，低收入群体受到的影响最大，因此切实提高低收入群体的权益和保障尤为重要。同时，公共卫生建设和环境保护的工作需要加强，必须加快形成创新、绿色的财税发展体系。此外，推进社会保障体系的逐步完善也将大力提升我们应对各类风险的韧性。

　　提升低收入群体的权益和保障

　　受到疫情冲击最大的是低收入群体，提高低收入群体的福利和权益迫在眉睫。在大规模减税降费的政策下，提高对个体工商户的增值税和营业税起征点，缓解疫情期间个体工商户的经营压力。结合大都市圈建设，切实推动农民工市民化，加大对农民工等低收入群体保障性安居工程建设，发挥贷款贴息、投资补助、发行债券等各类财政支持方式的优势，同时提升土地出让收益和住房公积金增值收益用于保障性安居工程的比例，切实保障安居工程建设资金。提高财政性教育经费支出，加大对收纳农民工子女教育机构的补助，切实解决低收入群体子女的入学和升学问题，提升青年农民工接受继续教育和技能培训的教育资金补助，打通农民工等低收入群体及其子女向上跃迁的渠道。联合多部委，共同加快制定农村土地制度改革的方案和执行措施，使农民尽早通过所拥有的宅基地、承包地和集体建设用地等获得稳定的财产性收入。

　　形成创新、绿色发展的财税体系

　　新冠疫情让我们进一步意识到公共卫生及环境保护的重要性。加快创新和绿色发展是实现经济可持续发展的必由之路。要加快形成创新、绿色发展的财税体系，取消不必要的补贴和税收优惠政策，打破行政性垄断对过剩产能和低效领域的保护，让市场机制在淘汰低效率、高污染生产部门过程中发挥更重要的作用。取消对不同所有制企业的非必要的差异化财税政策，促进各类企业公平有效竞争，提升民营企业的创新主体地位。推动各类企业加大创新投入和力度，完善产权保护，并构建与之相适应的促进企业创新的财税体系。通过碳排放权交易、征收环境税等方式将环境成本显性化，以市场机制有效配置环境资源，形成绿色发展的良性长效机制。

　　完善社会保障体系

　　随着抗疫长期化，提振消费成为对冲疫情影响的关键。长期来看，健全完善社会保障体系，夯实居民的消费基础是重要抓手。进一步提高居民在就业、医疗、养老等方面的保障标准，建立覆盖全面的社会安全网。推进国有资本转入社保体系的进程和力度，强化社保体系的财力基础。提高最低工资标准，关注和提升社会弱势群体的福利。推动“贫穷救济”向“贫穷预防”转变，逐步将防止贫困作为扶贫工作的重心。加大减税降费力度，减轻疫情对企业和居民的冲击。调整国民收入分配格局，通过提高个人所得税起征点、降低税率、增加纳税人家属的补偿额度等方式，提高居民在国民收入分配中的占比。

　　参考文献

　　刘世锦等，《陷阱还是高墙》，北京：中信出版社，2011年。

　　刘世锦，《争取尽快控住疫情 转危为机深化结构性改革》，《人民政协报》,2020-0218（005）。

　　楼继伟，《40年重大财税改革的回顾》，《财政研究》,2019（02），第3—29页。

　　贾康，《积极财政政策有必要进一步提高赤字率》，《农村金融研究》,2019（05），第77页。

　　刘世锦，《实施“中等收入群体倍增战略”提供增长动能》，《农村金融研究》,2019（08），第79页。 中信出版2020年度好书-经济管理（套装共12册）