第三章 安全
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第三章 安全
第一节 安全的内涵和“安全感”
安全的最低标准是“生存”,或者称为“生命安全”。失去了生命,其他一切价值对人来说都是子虚乌有。对于国家和其他社群来说,“生存”也是其他一切价值的起点。就此而言,把安全列于世界政治终极目标之首位,是没有多少疑义的。
美国心理学者亚伯拉罕·马斯洛提出人的五大需求层次理论,安全需求排在生理需求之后,位列第二,属于低层次的基础需求。马斯洛认为,整个有机体是一个追求安全的机制,人的感受器官、效应器官、智能等主要是寻求安全的工具,甚至可以把科学和人生观都看成是满足安全需求的一部分。
安全的含义要比简单的“生存”宽泛得多。对于个人来说,要获得“安全感”,需要有健康的体魄、安定的居所、活动的自由、稳定的经济收入、以亲人为核心的“人际圈”、可靠的信息来源,等等,一般人缺了其中的哪一项,都会有“不安全感”。此外,“安全”还包括许多政府部门所管的那些事,比如保障基本生活条件、医疗卫生,防止暴力犯罪、偷盗抢劫,等等。政府和其他任何政治群体,都会把自己管辖范围内的上述安全问题放在最重要位置上,因为这涉及其合法性。
对于社会和国家来说,出现大规模使用暴力的现象或发生战争(包括国内战争和国际战争),就失去了安全保障。所以,和平是安全的前提条件。制止暴力,防止战争,是政治永恒的主题。自古以来,国家和其他政治群体都把“维护和平”作为自己的旗帜。人们有时甚至将“和平”与“安全”等同视之。其实,和平与安全在某种情况下是相互矛盾的。国家、群体和个人有时不得不用战争或其他暴力手段维护自己的安全。经常听到有人这样评论历史上的战争:“打过这一仗,维护了几十年的和平。”20世纪两次世界大战期间,都有人称“这是消灭一切战争的最后一场战争”。在一个社会中以暴制暴,在国家之间通过战争来维护和平,既是世界历史上频繁发生的事情,也是人类的一种思维定式。
安全的定义多种多样,包括从个人安全到国际安全的各个主客观维度。在古代汉语中,没有“安全”一词,“安”表达“安全”的含义,例如“是故君子安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱,是以身安而国家可保也”。在这里,“安”与“危”相对,“安”表达的就是“安全”的意思,指免于危险、没有恐惧的状态。《左传》有“居安思危”的说法,“思则有备,有备无患”。与国家安全相关的记载出现在《战国策》:“今国已定,而社稷已安矣。”《现代汉语词典》对“安全”的解释是:“没有危险,不受威胁,不出事故。”
国内外关于安全的定义和相关论述数不胜数,有许多论述不免繁杂。我比较欣赏美国政治学者阿诺德·沃尔夫斯的简明定义:对一个行为体来说,安全即是客观上不存在威胁的状态,主观上免于恐惧的感觉。换言之,安全不仅是一种状态,而且是一种心态。不同年龄、阶层的人“安全感”程度不一。在中国,经历过饥饿和动乱的老年人,时常担心物质匮乏、社会动荡的日子还会回来,容易保持节约的生活习惯,对政治较为敏感。但是他们吃惯了“大锅饭”,有问题“找组织”,在集体中寻求安全感。生活在物质丰盈、社会环境和平稳定的当代青年,在衣食住行方面的安全感可能高于他们的父母,但在职场和婚姻家庭生活方面的安全感不见得那么强。更容易理解的是,职业稳定、收入丰厚、有城市户口的人群,比打工人群的安全感要高一些。
与不同人群类似的是,由于不同国情、文化和历史,不同国家的“安全感”也有很大差别。以朝鲜为例,从客观上看,今天似乎没有哪个国家有主动对朝鲜发动军事进攻的意图。如果是一个一般的国家,保持一支相应的军队就足够了。但是朝鲜自20世纪90年代以来,一直坚持“先军政治”,不惜以经济发展为代价,增强军事力量。朝鲜不顾国际社会的一致反对,一意孤行,坚决研发核武器及其运载工具。我们有理由推断,朝鲜的强烈不安全感同外部威胁大小不直接相关,而更可能来自其国内的政治和社会变化。
当代全球90%以上的国家,包括许多大国,既没有核武器,也没有朝鲜那么强大的常规军事力量,但是许多国家都有较大的安全感。世界上有20多个国家没有自己的军队。例如中美洲国家哥斯达黎加,其宪法规定该国不能拥有正规军,只有国民警卫队和警察维持国内治安。在同邻国发生领土纠纷时,哥斯达黎加求助于国际法院解决。2015年12月,国际法院就尼加拉瓜和哥斯达黎加之间的两起诉讼案件做出终审判决,裁定尼加拉瓜败诉,承认哥斯达黎加对争议领土拥有主权,并要求尼加拉瓜就其在哥斯达黎加领土上进行的不法活动所导致的破坏进行赔偿。又如,北欧岛国冰岛自1869年后就不再设有常备军,当代冰岛在防务上与挪威、丹麦及其他北约国家保持合作。从世界范围看,经济发达、民主法治程度较高的国家,其安全感较高;经济欠发达的威权国家,其安全感较低。
不容否认,维护国家安全是各国政府的主要职能之一。当代世界各国对国家安全的含义有不同理解。美国学者约翰·柯林斯认为,最重要的国家安全利益是生存,即国家的生存。要保证一定程度的独立、领土完整、传统的生活方式、基本制度、社会准则和荣誉不受损害。英国国际政治学者巴里·布赞把安全分为五大领域:军事、政治、经济、社会和环境。其中军事安全受到优先重视,因为使用武力可以迅速造成人们不愿意看到的重大改变;在国家安全考虑中,军事威胁历来被摆在最高位置。
中国安全问题专家刘跃进指出,在国家安全构成要素上,中国古代各个王朝始终把政治安全特别是统治者的政权安全放在第一位,一切以维护统治地位的安全即政权安全为转移。先秦时期齐桓公提出“尊王攘夷”,是一种先“安内”而后“攘外”的战略。蒋介石在抗战初期提出的“攘外必先安内”口号是这一战略的延续。历代王朝内忧外患并提,而以内忧为主。梁启超在1896年写道:“中国自古一统,环列皆小蛮夷,但虞内忧,不患外侮。”
2014年4月,习近平主席在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观,“要以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条有中国特色的国家安全道路”。习近平主席还指出,贯彻落实总体国家安全观,必须既重视外部安全,又重视内部安全;既重视国土安全,又重视国民安全;既重视传统安全,又重视非传统安全;既重视自身安全,又重视共同安全。构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。可以看出,当代中国最关注的安全问题,集中在政治安全领域。政治安全是指国家主权不受侵害、国内政治稳定和政权稳固,是国家安全的核心因素。习近平在2017年1月的中央政法工作会议上进一步阐释说:“要把维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全放在第一位。”
第二节 传统安全:国内稳定,国际和平
所谓“传统安全”,一般是指国家内部的政治安全和外部的军事安全。“非传统安全”则是同“传统安全”相对的概念,在冷战结束后开始流行。“非传统安全”指在国际秩序较为稳定的情况下,日益凸显的国际恐怖主义、生态环境恶化、传染病等一系列问题。实际上,“传统安全”和“非传统安全”的界限越来越模糊。比如网络安全、恐怖主义等非传统安全问题,就涉及国家政治安全、军事安全和国家主权。不过,这两类安全的区分,对于理解安全问题的政治含义还是有意义的。
国家政治安全是指国家主权、政权、政治制度、意识形态等方面免受侵袭和威胁的状态。这种状态在中国表现为:防止境外势力干涉中国内政,巩固中国共产党的执政地位和对军队的绝对领导,稳固人民民主专政和社会主义根本制度,维护马克思主义的主流意识形态地位,反对国家分裂,维持社会稳定。中国改革开放以来,“维稳”一直是党和国家工作的重中之重。
基于政治安全考虑,中国政府对于冷战后在格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等国家发生的企图推翻现政权的“颜色革命”,对于2011年在埃及等国发生的危害社会稳定的“阿拉伯之春”,都采取警惕态度,决不允许这类事件在中国出现。同时,对于其他社会主义国家和一些发展中国家抵御西方渗透、维护国内政权安全的举措,中国均表示理解。
实行西方民主制的国家也十分重视政治安全,只是表现形式有所不同。冷战初期的美国出现了反苏反共的“麦卡锡主义”,担心共产主义思想渗透到美国,侵蚀其资本主义制度和生活方式。近二三十年来,随着国内种族和宗教的多元化,美国的“文化多元主义”逐渐上升,冲击了“瓦斯普”(WASP)传统(即盎格鲁–撒克逊新教文化),引起了美国传统保守主义者的忧虑和批评。国际上的激进势力和恐怖主义,更深化了这种忧虑,进而影响美国的政治安全。2016年特朗普当选美国总统,在某种程度上反映了美国人在这种政治安全上的忧虑。2017年,美国政界表示了对俄罗斯在2016年美国大选前后干预美国政治的极大怀疑,由此引发了严重的国内分歧和一系列政府人事变动,以及美俄关系的恶化。欧洲若干国家面临的内部民族分离主义和难民问题,也冲击着其国内政治稳定。
近年来,中东地区的叙利亚、也门、伊拉克等共和制国家动乱不止,沙特阿拉伯等君主制国家的政权稳定性受到考验,土耳其、埃及等国家明显地加强了国内政治控制;在东南亚,泰国、缅甸等国家尚未摆脱政治争斗的威胁;在南亚,巴基斯坦等国家政局不稳;在中东欧和中亚,若干国家冷战后的政治转型远未完成,甚至出现反复;在拉丁美洲,委内瑞拉、古巴等国家的政治前景不甚明朗,巴西、阿根廷等国家还没有走出“中等收入陷阱”。凡此种种,都说明维护国家政治安全仍然是各国政治和世界政治的核心关切之一。
在当代世界,国家是唯一能够合法使用暴力手段的组织,这一点得到了国际社会的普遍认可。试图通过暴力方式推翻政府或者宣示政治意志的个人或组织,不论其理由如何,都会被认为是“非法行为”或“恐怖组织”。例如,尽管西方国家不认可巴沙尔·阿萨德领导下的叙利亚政府的政策,甚至质疑其政权合法性,但在支持近年来叙利亚反政府组织的暴力行为时,西方国家还是有许多顾虑的。
不过,世界近代历史上的武装起义、暴力革命或反对统治者的武装斗争,如美国独立战争、1789年法国大革命、俄国十月革命、20世纪上半叶的中国革命、20世纪五六十年代的阿尔及利亚民族解放战争等,都被广泛认为是正义或合理的武装行为。20世纪70年代后,反对殖民统治的民族独立浪潮基本结束,以暴力为手段的政治斗争的合理性逐渐遭到质疑。社会主义国家也不再支持各国共产党的暴力革命。在政府方面,使用暴力手段解决非暴力的国内政治纠纷,或者在国际战争中伤害平民,也受到越来越广泛的谴责。一个难以逆转的世界趋势是,除非出现特殊情况,国内政治安全问题都需要通过政治、法律手段而非军事手段来解决。比如,2013年埃及军方干预政治,2014年泰国军方接管政权,2017年津巴布韦军方软禁时任总统罗伯特·穆加贝,他们都不愿承认自己在搞“军事政变”,而是宣称要尽快恢复民主选举。
同国家政治安全的演变趋势方向相一致的是国际和平的维护方式。“二战”以后,大国间的战争很少发生,其次数和激烈程度呈递减状态。冷战结束后,大国间战争的危险性进一步下降。在当代世界政治舞台上,鼓吹以战争手段解决国际争端,已经完全不能被国际社会接受。
回顾历史,自古代至20世纪上半叶,许多政治家和战略家都认为,以战争方式维护国家安全与国际和平,是合理正当的选项。西方有关国家起源的学说认为,个人和群体出于对安全的担忧,为共存而订立契约,让渡部分个人权利并通过契约结成国家,国家建立军队、警察、监狱和法庭等暴力机构,对内确保秩序,对外抵御侵略,维护安全。但是国家的诞生,又引发了国家间的相互斗争。英国哲学家托马斯·霍布斯写道,在人类的自然状态下,有一些人可能比别人更强壮或更聪明,但没有一个会强壮到或聪明到不怕在暴力下死亡。当受到死亡威胁时,在自然状态下的人必然会尽一切所能来保护他自己。霍布斯认为保护自己免于暴力死亡就是人类最高的必要。霍布斯描述的丛林社会,是“一切人反对一切人的战争”,“人们不断处于暴力、死亡的恐惧和危险中,人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”。
历史上国家之间战争的逻辑,也大体如此。国家存在的意义之一是维护国民安全,但是从国际层面来看,“国家往往是国际不安全的主要根源”。一国为了确保自身安全,要通过扩充军备、寻找盟国来增加安全感,由此却导致他国感到不安全,也采取加强军事力量、结成对立同盟的方式加以防范。这种相互猜忌和相互防范加剧军备竞赛和战争危险,最终结果是可能导致战争。这就是国际关系研究中所谓的“安全困境”。对于安全困境的最早描述可以追溯到古希腊的伯罗奔尼撒战争。据古希腊历史学者修昔底德分析,伯罗奔尼撒战争的主因正是“雅典力量的增长及其引起的斯巴达的恐惧,使得战争无法避免”。学者所说的“修昔底德陷阱”,是指一个崛起的大国要挑战现存霸权大国,而现存大国也必然会回应这种挑战,使两国战争难以避免。
古罗马人有一条著名的格言:“想要和平,就去备战。”这与中国春秋战国时期著名兵书《司马法》中的“天下虽安,忘战必危”不谋而合。直至近现代社会,战争仍然是国家扩大疆土、维护安全的最主要途径。国家以安全为名发动了不计其数的战争。但发动战争并没有带来和平,连年的征战给人类带来了极大的苦难。根据学者统计,从公元前3600年至20世纪80年代这5500多年里,人类社会只有292年处于和平状态,全世界发生过的战争超过14500场,共造成了约35亿人的死亡。这说明战争曾经是人类社会的常态。
对当代世界上绝大多数人来说值得欣慰的是,我们生活在和平的环境中,不需要时刻担心战争的威胁。美国学者斯蒂芬·平克指出:“无论你是否相信(我知道大部分人不相信),纵观历史长河,暴力呈现下降趋势;而今天,我们也许处于人类有史以来最和平的时代。暴力下降的过程肯定不是平滑的,暴力并未全然消失,这一趋势也不能确保会持续下去。但无论我们观察的是人类数千年的历史,还是短期事态,大至发动战争,小到体罚儿童,暴力的下降趋势有目共睹,无可置疑。”对于暴力减少的大趋势,平克给予了复杂而深入的心理学和历史学的解释。他认为,如果将小规模冲突、家庭暴力、虐待儿童和老人、残害动物、为宗教献身、奴隶制和暴力犯罪都考虑在内,那么人类的暴力倾向正在变得越来越弱,人类正在变得越来越善良。各国逐渐法制化,妇女获得更多的权利,再加上国际条约的规范,使人们可以过上更加祥和的生活。
美国评论家法里德·扎卡利亚也注意到:“我们似乎生活在疯狂的暴力时代。但是别相信你在电视上看到的一切,我们在传闻中得到的印象其实是错误的。战争和有组织的暴力在过去二十年间急剧减少了。”英国学者阿兰·瑞安也明确指出:“在任何地方,死于恐怖袭击的危险都远低于死于事故和普通谋杀的概率。”
按照尤瓦尔·赫拉利所著《人类简史》的统计,现代社会的暴力行为,就受害人口占全球总人口比例而言,同前现代社会相比大大减少(只相当于其1/5)。冷战结束后,战争减少了,受害人口比例明显下降。在“9·11”恐怖袭击事件发生后的2002年,全球死亡人数总计5700万,其中17.2万人死于战争,56.9万人死于暴力犯罪(共计74.1万人死于暴力行为),而同年全球自杀人数为87.3万。德国统计公司Statista的一项统计显示,2014年全球死于恐怖袭击的人数为32727。
据美国媒体2017年2月的一则报道,近年来美国每年死于枪杀的人数约为32000,其中60%为自杀,3%为误杀。也就是说,美国每年死于枪杀的人数相当于全世界每年死于恐怖袭击的人数。如此多的枪杀死亡人数同美国枪支管制不力有很大关系。
据“国际交通安全协会”统计,若干年来,全球死于道路交通事故的人数每年都在130万以上,平均每天约3300人;2014年全球死于艾滋病的人数超过120万。也就是说,当今全球死于自杀、车祸和艾滋病的人数,大大高于死于战争和暴力袭击的人数。
为什么当今世界的战争及战争危险会明显减少呢?我可以提出5个方面的理性解释。
第一,大国发动战争可能付出的成本和代价,大大高于其可能的收益。
美国学者弗朗西斯·比尔认为,现代战争毁灭性加大,导致了战争频率的下降与和平的扩展。在“一战”之前,战争曾被认为是一种光荣,是对人和制度健康程度的检验,是文明的助推器和进步的源泉。“一战”的爆发曾在欧洲许多角落引发人们的“狂喜”,但战争的巨大破坏力和伤亡,使这种思想荡然无存。加拿大政治学者阿米塔·阿查亚也指出,“在19世纪晚期和20世纪早期的欧洲均势体系中,战争仍被看作是必要的,甚至是光荣的。因为战争对于维持欧洲安全秩序基石的均势是有用的,特别是在欧洲国家之间经济相互依赖的领域还非常有限和欧洲协调制度衰败的时代背景下。然而,今天几乎没有人认为战争是维持国际秩序的一种光荣和值得尊敬的解决方法”。
核武器具有巨大的杀伤力,世界上现有的核武器足以灭绝人类,但核武器的出现也有效地制约了战争的爆发。美国学者戴维·理查兹指出,核武器极大地增加了战争的风险和潜在代价,并且让所有相关方对战争的灾难性后果心存恐惧,这一点应该能够遏制侵略本能并且增加避免冲突的好处。另一位美国学者约瑟夫·奈认为,核武器的出现,使军事力量作为维护安全的手段走到了极限,甚至走到了其反面。在核战争中没有赢家,核武器可能会使整个人类面临灭亡的危险。冷战时期,美苏两国的核武器已经达到可以毁灭人类几十次的程度。美苏两国的“相互确保摧毁”战略导致谁也不敢轻易发动战争。核威慑和网络战武器、太空武器等新型作战方式的兴起,使所有大国都无力承担大国间战争的高昂成本。人类历史上的战争收益,如征服敌国、掠夺财富和人力资源等,都难以抵偿高技术战争的成本与风险。
第二,国家可以通过非战争手段,取得过去通过战争获得的利益。
全球化的迅猛发展,使得世界经济越来越成为一个各国相互依存的整体。国家之间的战略博弈和地缘政治、地缘经济竞争依然存在,但过去那种为争夺自然资源、占领战略通道、掠夺劳动力而进行战争所获得的可能收益,现在更容易通过发展贸易、海外投资、企业并购、金融交易、技术创新等方式获得。对于世界绝大多数国家来说,居于国内政治和政府议事日程首要位置的,不再是军事问题,而是经济和社会问题。德国和日本都曾经以“好战”闻名,给欧洲、亚洲造成过巨大的灾难。但“二战”后它们都通过和平方式进入世界上最富有国家的行列。与其说这是德国和日本的“民族性”得到了改造,不如说是它们做出了理性的战略选择,是全球化的国际大环境使然。美国作为霸权国,一直在通过巩固国际安全同盟和网络、鼓励大国责任分担等方式,降低其霸权维护成本。改革开放后的中国则有效地增强并运用自己的经济实力、军事实力、政治影响力,同美国展开了长期的和平竞争。任何潜在敌国对中国发动战争,都会得不偿失。
第三,国家决策能力增强,相互了解增加,潜在冲突国家之间普遍建立了危机预防和危机管控机制。
历史上大国之间的战争,导火索往往是战略情报失误、政府对军队失控,或领导人独断专行。今日的大国,无论其政体如何,都强调国内决策的科学化和制度化,在重大外交、军事问题上协调政府各部门,咨询智库和专家的意见。在各大国之间,从领导人峰会到政府工作层面的沟通,再到非正式的“第二轨道”对话都非常频繁——由外交、国防、情报和准军事部门参与的危机预防和管控机制(如“军事热线”)得以建立并逐步完善。在这些专业化的机制下,即使大国间的严重分歧暂时得不到缓解,也可以尽量避免战略误判和局部危机升级为全面战争。
第四,在世界各大国协调下,建立了禁止大规模杀伤性武器扩散机制、联合国维和机制、核军备控制机制等,这些机制对于遏止国际冲突或降低其激烈程度,对于制止某些国家的内战,都起到积极作用。
第五,和平作为一种价值观,在全世界范围内日益深入人心。
两次世界大战和当代若干场战争,给世人留下了十分惨痛的教训。2001年“9·11”恐怖袭击事件后美国发动的阿富汗战争和伊拉克战争,也没有带来相关国家的安定和发展。把战争作为解决国内和国际政治冲突的手段,在当今世界日益失去人心。同时,经济全球化和社会信息化刺激了人类的物质需要,也在一定程度上改变了人们的精神需求和兴趣爱好。人口、信息、商品、货币的流动和联系空前增加,人类命运共同体和“地球村”意识已崭露头角。年青一代的社会认同、自我中心意识、社交方式同他们的长辈拉开了距离。中国哲学学者何怀宏指出:“对于反对战争和暴力来说,我认为最为根本和迫切的是一种有关生命优先、生命至上的道德原则的教育。”应当看到,激进民族主义在各国民众中仍然有很大市场。但除恐怖分子之外的人群,往往把民族主义作为一种情绪宣泄而非行动指南。在社交媒体上鼓吹战争的少数人,其实并不想让自己和亲友上战场,只想让他人充当“敢死队”。
我在这里指出大国间的战争危险降低,绝不意味着我认为可以放松国防建设。习近平主席指出:“天下并不太平,和平需要保卫。”历史从来不是线性发展的。在看到人类暴力活动总体上减少的同时,也不能忽视暴力活动在一定时段内和局部地区增加的趋势,不能忽视地缘政治竞争和军备竞赛回归、战争威胁卷土重来的现实可能性,不能忽视国际核不扩散机制遭到的挑战和破坏。持极端主义思想的暴恐分子,一旦掌握了大规模杀伤性武器,给人类带来的灾难将是难以估量的。
第三节 非传统安全问题的凸显
威胁人类安全的来源,大体可以分为三大类。第一类是人为的、社会造成的,包括战争、暴力、政治迫害、刑事犯罪、交通事故、医疗事故、生产安全事故、环境污染、食品安全等。这些威胁可以通过个人和社会的主观努力加以避免或减轻。第二类是自然造成的,包括地震、水灾、海啸、旱灾、雪灾、火山爆发等各类自然灾害,是无法避免或难以控制的。第三类是疾病,特别是传染病。艾滋病每年夺走上百万人的生命。从1347—1353年,席卷整个欧洲的鼠疫(“黑死病”)造成2500万人的死亡,占当时欧洲总人口的1/3(可以相对照的是,欧洲因“二战”而死亡的人数占当时欧洲总人口的5%)。
随着现代技术发展、财富增加、社会治理能力的增强,这三类安全威胁的界限越来越不清晰。有些自然灾害可以预防、预报。自然灾害发生之后的减灾救灾工作,传染病的防治,禁止走私贩毒,这些更是政府和社会组织责任之所在。
20世纪的两次世界大战和其他大规模武装冲突,让人们对战争刻骨铭心。21世纪初以来,一系列非传统安全问题吸引了人们的眼球,人们从电视直播和网络视频中目睹了2001年“9·11”恐怖袭击事件、2003年中国非典危机、2011年日本福岛核泄漏事件、2013年“棱镜门”事件、2014年非洲埃博拉病毒疫情、2015年席卷欧洲的难民潮、近年来“伊斯兰国”极端势力的恐怖杀戮行为、随时可能发生的网络攻击和信息诈骗,以及地震海啸、气候变化和环境污染,等等。战争威胁下降以后,各国政府和国际舆论对非传统安全问题的关注度大大提升。
美国战略家亨利·基辛格早在20世纪70年代就注意到非传统安全问题的重要性。他描述道:“能源、资源、环境、人口以及太空和海洋的利用问题已经与构成传统外交议程的军事安全、意识形态和领土争端等问题并驾齐驱。”最早提出“非传统安全”概念的是美国普林斯顿大学国际关系学者理查德·乌尔曼,他于1983年发表在《国际安全》期刊上的《重新定义安全》一文中,明确提出国家安全、国际安全概念应予扩大,使之包容非军事性的全球问题,把人类的贫困、疾病、自然灾害、环境退化等,均纳入安全研究中。
有学者把非传统安全分为5类:一是人类社会为实现可持续发展所必须面对的安全问题,如自然灾害、生态恶化、资源匮乏、能源危机、传染病流行等;二是一个国家内部产生的社会问题影响到其他国家、地区甚至整个国际社会,如经济危机、难民问题、社会危机、民族宗教冲突等;三是有组织的跨国犯罪活动,如跨国毒品贩运、国际洗钱、海盗、拐卖人口、非法移民等;四是国际恐怖主义组织对国际社会的冲击;五是全球化和国际交流扩大所带来的负面影响,如金融危机所引发的经济安全问题,电脑病毒、黑客所引发的信息安全问题,核电站事故引发的核安全问题等。
传统安全和非传统安全问题的最大区别,在于前者一般可以通过加强国内治理和防止国家间战争得到保障,而后者往往跨越传统的国家界限,没有哪一个国家能单独应对。传统的军事安全领域是一种“零和游戏”,即一个国家加强军事力量会造成另一个国家的惧怕和防备,国家安全需要依靠提高军事力量的自助方式获得。非传统安全则打破了“一方获益、另一方受损”的传统国际关系思维和国家中心主义,提倡国际社会以合作的方式获得安全。在非传统安全的思维模式中,应对暴恐活动、环境污染、气候变化、传染病、非法移民、走私贩毒等全球性挑战,需要政府间合作,也需要跨国非政府组织配合。“合作安全”“共同安全”等概念与合作形式应运而生。1982年,瑞典前首相奥洛夫·帕尔梅主持的“裁军与安全问题独立委员会”起草了《共同安全:一种生存蓝图》的报告,指出共同安全是基于这样一种认识,即“安全的最佳保障是通过合作而非相互竞争的强权政治来获得”。
在各种非传统安全问题中,当前最引人注目的威胁是恐怖主义,在政治上引起争议最大的也是恐怖主义。《中华人民共和国反恐怖主义法》对恐怖主义的定义是:“通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产,或者胁迫国家机关、国际组织,以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”一方面,从这一定义看,恐怖主义与国家政治安全高度相关,应当视为传统安全问题。美国曾经把伊朗、叙利亚等国家列为“支持恐怖主义国家”,也是把恐怖主义问题作为军事安全问题来处理的。另一方面,恐怖主义构成跨国界的威胁,许多相关问题需要国际合作才能解决,所以也可以列为非传统安全问题。
一般说来,世界现代史上的恐怖主义,始于20世纪60年代。在奥萨马·本·拉登为首的“基地”组织没有大规模活动之前,英国和爱尔兰的“爱尔兰共和军”、意大利的“红色旅”、日本的“奥姆真理教”等,都被视为著名的恐怖组织。拉登策划的2001年“9·11”恐怖袭击事件前后,恐怖主义普遍被视为同某种宗教极端主义相联系。联合国安理会在2001年11月12日以第1377号决议形式,通过《全球努力打击恐怖主义的宣言》,明确宣告:“国际恐怖主义是对所有国家和全人类的挑战”,“是21世纪对国际和平与安全的一个最严重的威胁”。中国的《反恐怖主义法》规定:“国家反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等极端主义,消除恐怖主义的思想基础。”其文本中的恐怖主义指向是相当明确的。
自20世纪90年代初以来,“人的安全”(human security)逐渐成为世界政治中的重要议题。在其倡导者看来,国际社会的安全主体或安全关切对象,已经或者应该从国家转向人类个体或整体,“人的安全”应该取代国家安全或国际安全成为首要价值。联合国在《1993年人类发展报告》中正式提出了“人的安全”的概念,强调通过“人的发展”(human development)达到安全。报告认为:安全概念必须改变,应更着重于人的安全,通过“人的发展”达到安全。《1994年人类发展报告》首次对“人的安全”进行了具有重大意义的界定:“人的安全可以说是涵盖了两个主要方面:一是能够避免诸如来自饥饿、疾病、心理压抑等的长期性威胁;二是保护人们在日常生活中免于突如其来的伤害性的灾难。”由此,“人的安全”明确为联合国的安全指涉对象。
“人的安全”是一个很有挑战性的“叛逆”概念,它挑战的是威斯特伐利亚和约签订以来国际社会达成的共识——不干涉他国内政的原则,即国际法的基本准则。冷战结束后,国际上出现了一股强调人权高于主权的思潮。1996年6月北约发动科索沃战争之后,联合国秘书长科菲·安南在法国《世界报》上刊文表示:人是一切的核心。国家主权的概念本身即是为保护个人而设计的。个人是国家存在的理由,而不是反过来。我们再也不能接受一些国家的政府以主权为借口无视公民权利。
安南表达的这一主张成为“人道主义干预”的思想后盾。冷战结束以来,联合国维和部队多次介入地区冲突,尤其是一些国家内部冲突,实行“保护的责任”,避免种族屠杀和滥杀无辜。但是“人道主义干预”也引起许多发展中国家的疑虑和不满,对于它们来说,维护主权始终是最重要的国家安全价值。非传统安全问题不应当压倒国家政治安全。时任中国国际问题研究所所长杨成绪指出,人权与主权之间的关系日益成为冷战结束后国际上激烈争论的焦点。阿尔及利亚总统布特弗利卡代表非洲国家在1999年第54届联合国大会上抨击以维护人权的名义干涉他国内部冲突的倾向。布特弗利卡强调,非洲国家“对自己的主权遭到任何损害仍然极为敏感”,主权是非洲国家“对一个不平等的世界制度的最后一道防线”。
“人的安全”概念还涉及环境保护、公共卫生、打击海盗和走私贩毒等相对“软性”的所谓“低度政治”问题。由于各国面临的非传统安全威胁的类型、程度各不相同,不同国家之间很难就某一个问题完全达成共识。同时,许多非传统安全问题根植于各国自身文化、社会、经济的深层土壤中,各国在资源运用、社会动员、应对机制等方面有各自的局限。在这方面,比较典型的是全球气候变化问题。世界各国都承认气候变化问题的严重性,但欧盟、美国、日本等推卸减排责任;“基础四国”(巴西、南非、印度、中国)作为发展中国家代表,强调“共同但有区别的责任”,承诺在能承受的减排压力下将尽最大努力;欠发达国家则声明自己是气候变化的受害者,需要损害补偿和资金技术支持;而小岛国自成一派,它们除了和其他发展中国家一样要求资金技术支持外,还提出激进主张,强烈要求所有发达国家和发展中国家尽快强制减排,因为气候变化导致的海平面上升有朝一日会将小岛国淹没在大洋中。 应对丛书·国际关系与格局(套装共8册)