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　　福建省40年立法工作成就与经验

　　福建省人大常委会法制工作委员会

　　自1979年地方人大设立常委会以来，伴随着改革开放步伐和民主法治建设进程，福建立法已经走过了40年的历程。40年来，福建人大及其常委会在福建省委的领导下，以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，推进科学立法、民主立法、依法立法，地方立法工作不断在探索中前进，在实践中提高。

　　一、基本情况

　　（一）福建省立法情况

　　1979年12月24日，省五届人大常委会第一次会议批准福建省第一部地方性法规——福建投资企业公司债券发行办法。至今，福建省人大常委会制定的现行有效法规203项，各设区市制定的现行有效的地方性法规201项，其中厦门经济特区法规75项。

　　一是健全完善人大制度。制定立法条例、各级人大常委会讨论决定重大事项的规定、监督法实施办法和任免国家机关工作人员条例，完善人大依法行使各项职权制度；认真贯彻党中央加强县乡人大工作和建设的要求，制定乡镇人大主席团工作规定、街道人大工委工作规定，发挥基层国家权力机关作用；规范和推动代表工作，制定代表法实施办法、代表建议、批评和意见办理工作规定等，通过一系列立法推动人大工作，加强人民当家作主制度保障。

　　二是引领推动改革发展。紧跟改革步伐，积极通过立法为国家和省重大决策部署提供制度支撑，以高质量立法保障高质量发展。及时制定福建自由贸易试验区条例、平潭综合实验区条例，依法促进改革创新，为先行先试拓宽制度空间；制定并多次修订人口与计划生育条例，适应国家生育政策改革的需要。贯彻落实党中央关于支持革命老区加快发展重要决策，制定促进革命老区发展条例。通过立法营造适合创新创业创造的良好营商环境，制定专利促进与保护条例、促进中小企业发展条例等。

　　三是保障民生促进善治。坚持以人民为中心，紧贴民生关切，加快补齐民生社会事业立法短板。以代表大会审议通过的方式制定了老年人权益保障条例，构建了多层次、可持续的养老服务体系。制定食品安全条例，以最严格、全覆盖的监管，保证人民群众舌尖上的安全。关注群众基本公共服务，制定城乡供水条例、防震减灾条例、义务教育条例、教育督导条例。贯彻“共治共享”理念，推进社会治理创新，制定多元化解纠纷条例、禁毒条例等。

　　四是保卫蓝天净土碧水青山。作为全国首个生态文明先行示范区和生态文明试验区，福建的生态文明立法始终引领、促进、保障生态保护工作不断发展。制定生态文明建设促进条例，将绿水青山就是金山银山的理念写入地方法规。先于国家立法制定生态公益林条例、林业有害生物防治条例，制定大气污染防治条例、水土保持条例、湿地保护条例等40余项法规，涵盖大气、土壤、水、河道、海洋、森林、物种等领域。开展生态文明清规，杜绝立法放水，用法治力量守护生态“高颜值”。

　　五是探索两岸融合发展新路。我省涉台立法起步早、数量多、涉及领域广，从1980年通过的县、社两级直接选举实施细则第一次规定涉台条款至今，累计制定14部专项涉台地方立法，还有150多个涉台条款散布于其他63部地方性法规，内容涵盖了台胞在大陆经济社会生活的方方面面，把台湾的法律元素引进来，增进两岸同胞认同与互信。1990年出台的台湾同胞投资企业劳动管理规定和台湾同胞投资企业登记管理办法，是大陆最先出台的涉台地方性法规。招收台湾学生若干规定、促进闽台农业合作条例、促进闽台职业教育合作条例等都是全国较早的创制性立法。台湾同胞投资保护法实施办法以法规的形式明确规定台湾同胞投资者可以设立个体工商户，并将台湾同胞投资者享受居民待遇的投资领域扩展到除国家禁止之外的各类行业项目。

　　（二）设区的市立法情况

　　过去40年，各设区的市共制定地方性法规201项，为各地法治建设和经济社会发展做出了积极贡献。一是两级地方立法体制逐步完备。2015年7月，按照党中央的要求和立法法的规定，省人大常委会及时作出赋予漳州等七个设区的市立法权的决定，福州、厦门完成了从“较大的市立法”向“设区的市立法”的转变，在全国较早实现设区的市立法全覆盖。二是福州、厦门立法工作稳步发展，率先开展一些先导性、突破性法规的制定。例如，厦门市制定促进社会文明地方性法规，集中力量治理陈规陋习。福州市发挥代表大会立法职能，将城市内河管理办法作为大会立法项目，把城市内河治理中创新的河长制、名录制度、联排联调机制等写入法规。三是漳州等七个设区的市立法工作取得积极成果。2018年栗战书委员长在福建考察时，对泉州市的海上丝绸之路史迹保护条例、内沟河保护条例、中山路骑楼建筑保护条例予以肯定，认为“很有特点、很有针对性”。漳州市连续几年针对城市管理领域进行“一事一法”式立法，初步形成富有当地特色的城市管理法规体系。莆田市通过中小学校幼儿园规划建设条例，回应群众均衡教育资源的关切。龙岩市红色文化遗存保护和南平市朱子文化遗存保护条例致力于保护本地区特有的历史文化记忆。

　　二、主要做法

　　40年来，我们围绕提高立法质量和效率，遵循和把握立法规律，发挥人大主导作用，坚持问题导向，突出地方特色，全面加强和改进立法工作。主要做法有：

　　（一）抓源头，在科学立项上下功夫

　　我们高度重视立项机制建设，不断提高立项的科学化、民主化水平。一是发挥人大主导作用，主动“点菜”，点“好菜”，把省委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关心的热点摆在更加突出的位置，优先安排立法项目。二是开展立法评估，为法规立改废提供依据，形成常态化法规清理修改机制。如委托四所高校对217项法规开展法规清理评估，形成报告单133件，对55项法规提出修改建议。三是注重从代表议案、建议中挑选立法项目。如终身教育条例、老年人权益保障条例等都是发端于代表议案建议，由人大常委会主动点题。

　　（二）抓重点，在制度设计上下功夫

　　要使制定出来的法规“立得住、行得通、切实管用”，就一定要在立法过程中始终牵住“牛鼻子”进行顶层设计，以解决地方实际问题为导向，确保法规更好地“识民情、接地气”，在实施中有效“落地”。一是建立立项通知书制度，向起草单位明确法规需要重点解决的问题、主要制度设计。如城乡供水条例，要求起草单位将用户权益保护单列一章，提出将乡镇农村供水纳入适用范围，做到对法规重大问题的把控。二是做好提前介入工作。如在物业管理条例立项和起草过程中，省人大常委会法工委和环城工委提前介入，确定法规主体内容和关键条款，有效避免部门利益保护倾向。三是把立法为民作为法规的根本价值取向，在制度设计中维护和发展群众利益。如计生条例，在取消计生奖励的情况下，提出了保留相关婚假产假的意见并作相应修改，社会各界纷纷点赞。

　　（三）抓协调，在达成共识上下功夫

　　按照党的十八大提出的“加强立法工作组织协调”的要求，我们不断健全立法的沟通协调机制，整合各方资源，形成立法工作的整体合力。一是善于协调，利用制度性安排，有效化解矛盾分歧，如制定了立法规划和计划编制与实施工作规定，平衡各部门的立法需求；建立审议意见反馈说明和法规解读制度，引导常委会组成人员对法规草案的关键条款进行深入讨论。二是敢于担当，敢于碰硬，遇到矛盾不绕道走。通过召开联席会议、专题协调会，研究解决重大争议问题，既坚持原则，又以理服人，直面问题不“和稀泥”。三是勤于沟通，在党委、人大、政府之间建立高效有序、运转顺畅的沟通协调机制，做到事前有沟通、事中有协调、事后有督促；对立法中重大问题或重要制度调整，及时向党委汇报请示，反复征求政府的意见，充分发挥各方作用，促进形成立法共识。

　　（四）抓调研，在深入实际上下功夫

　　调查研究是做好立法工作的基本功，既要了解实践中的真实情况，又要进行综合分析和深入研究，找到破解问题的有效方案。一是发挥领导带头示范作用，深入基层一线，广泛听取意见。如老年人权益保障条例，省人大常委会领导分别带队赴九个设区市和平潭综合实验区开展全省“大调研”。二是发挥常委会委员的主体作用。每次调研都尽可能地组织安排更多的委员、人大代表参与，有助于审议时减少分歧、增进共识，提高审议质量。三是坚持开门立法，“走出去”，学习借鉴兄弟省市立法经验；“沉下去”，深入基层面对面听取老百姓意见；“请进来”，综合运用各种媒体平台广泛征集立法意见建议。借助每年一度的海峡法学论坛，持续推动和加强两岸四地法学界交流。

　　三、主要体会

　　40年来，我们围绕大局，服务中心，充分发挥立法引领、保障和推动作用，对立法工作理论和实践创新的主要体会有：

　　（一）坚持党的领导，是做好立法工作的根本保证

　　坚持党的领导，是立法工作的政治原则和根本保证。我们旗帜鲜明、毫不动摇，把党的领导贯穿立法工作的各方面和全过程，牢牢把握立法工作正确方向。一是省委领导立法工作有力到位，真正做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调。省委每年确定若干个法规列入年度工作要点，协调推进有关重大问题，确保条例顺利通过。二是坚决贯彻党中央和省委重大决策部署，主动对接中心工作，更加自觉、更加善于通过立法实践贯彻和体现党的路线方针政策。三是坚持重大立法事项请示报告制度，对立法重大事项、重要法规或重大争议的协调及时向省委报告，切实做到坚持党的领导与发挥立法机关主体作用相协调、相促进。

　　（二）坚持立法为民，是做好立法工作的基本理念

　　贯彻以人民为中心的立法理念，就是立人民需要的法、立人民拥护的法，保障人民各项权益。一是坚持民生导向，着力解决人民群众最关心、最现实的利益问题，把维护人民群众根本利益作为立足点和出发点。二是坚持公正原则，处理好公权与私权、权力与责任的关系。在设定有关行政许可、行政收费、行政处罚时，减少执法机关的自由裁量权，避免出现重立权、轻立责的问题。三是坚持社会主义核心价值观，强化立法对道德规范的促进作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。

　　（三）坚持推动改革引领发展，是做好立法工作的时代要求

　　立法应主动适应改革和经济社会发展需要，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。一是积极通过立法为国家和省重大决策部署提供制度支撑，如围绕国家生态省示范区建设，密集出台了10余项法规。二是正确处理立法与改革关系，实现立法与改革决策相衔接，如为适应自贸区试验的需要，及时作出暂时调整实施有关法规的决定，确保改革于法有据；围绕平潭开放开发的战略，制定了4项法规。三是注重发挥立法主动谋划、前瞻规范与全面推进的功能，在省第十三届人大常委会立法规划中，按照省委“增加服务改革发展需求的立法项目”指示精神，优先确定平潭国际旅游岛、优化营商环境等立法项目。

　　（四）坚持提高立法质量效率，是做好立法工作的关键

　　让每一部法都成为精品佳作，是立法工作要求，也是每个立法人的事业追求。一是遵循和把握立法规律。坚持进度服从质量，不搞数量攀比，不搞“花架子”。对一些看准了，又是急需的立法项目要积极推进，不要简单地以现行法规没有规定，或者等待国家法规修改完善而拖延立法进程。二是坚持问题导向，“针对问题立法、立法解决问题”。聚焦矛盾焦点，从法规层面提出解决问题的办法。三是充分发挥人大代表立法主体作用，注重通过代表大会立法职能，最大程度地反映民意、了解民情、集中民智，更好地保障和实现人民权益。

　　（五）坚持科学立法、民主立法、依法立法，是做好立法工作的基础

　　一是扩大公民参与立法途径和形式。明确要求所有法规案在省人大门户网站公开，向社会征集意见建议。完善立法论证、听证、调研机制，认真听取各级人大代表、政协委员、有关部门、群众组织、基层工作者的意见建议，广泛凝聚共识。二是积极发挥高校立法基地和基层立法联系点的作用。党的十八大以来，我们建立5所高校立法基地和14个基层立法联系点，聘请17名立法咨询专家，为提高立法质量做出重要贡献。三是加强立法工作制度化建设。围绕科学立法、民主立法、依法立法，创新完善立法体制机制，制定了立法规划和年度立法计划编制与实施工作规定、省人大常委会提请代表大会立法工作规程、法规案审议意见反馈工作规定等一系列规范，健全立法起草、论证、协调、审议机制，形成了覆盖立法各环节的制度规范。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）