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　　江西省人大常委会40年立法工作综述

　　江西省人大常委会法制工作委员会

　　一、立法工作的基本情况

　　1980年7月31日，省五届人大常委会第四次会议审议通过了江西省县级直接选举实施细则（试行），标志着江西省第一件地方性法规的诞生，由此揭开了江西省地方立法的序幕。截止到2019年6月底，江西省人大及其常委会共制定地方性法规260余件，现行有效188件，批准设区的市人大常委会制定修改的法规180件次，现行有效的109件，为促进民主法治建设，推动全省经济社会发展稳定作出了应有贡献。

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　　二、立法工作的主要做法及成就

　　（一）围绕全省大局，重点领域立法成果显著

　　一是牢牢把握发展这个第一要务，加强经济领域立法。常委会紧扣发展这个主题，切实加强经济立法工作。省八届人大常委会第十八次会议审议通过了股份合作企业条例，这是全国较早对此作出规范的地方性法规，有力推动了我省股份合作企业的健康发展。此外，省人大常委会制定了税收保障条例、中小企业促进条例、农民专业合作社条例等地方性法规，为全省经济持续健康发展提供法治保障。

　　二是以维护人民民主权利为重点，加强民主政治立法。省九届人大常委会第九次会议审议通过了实施村民委员会组织法办法，对保障村民自治，维护农村社会稳定，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设发挥了积极作用。制定乡镇人民代表大会工作条例、村民委员会选举办法、立法条例、规范性文件备案审查条例等地方性法规，为不断推进民主法治建设在江西的实践提供依据和保障。

　　三是以推动文化繁荣为主线，加强文化领域立法。省十二届人大常委会第二十八次会议审议通过传统村落保护条例，是全国较早对传统村落保护的省级地方性法规，从法治建设入手，扎牢古村落保护与利用“笼子”。常委会还制定文物保护条例、非物质文化遗产条例、社会科学普及条例等地方性法规，推动社会主义文化大发展大繁荣。

　　四是以保障和改善民生为重心，加强社会领域立法。省十二届人大常委会第二十九次会议审议通过了食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例，首次将调整范围由“三小”变为“四小”，把“小食杂店”纳入条例规范的内容，填补法律监管空白，保障舌尖上的安全。着眼于维护广大人民群众的切身利益，常委会制定了未成年人保护条例、民办教育促进条例、军人军属权益保障条例、残疾人保障条例等地方性法规，进一步彰显立法的民生底色。

　　五是以加强环境资源保护为核心，加强生态领域立法。省人大常委会始终坚持生态优先、绿色发展的立法理念，把生态立法摆在重要议事日程，以法治的力量做好绿色山水文章。先后出台了水资源条例、三清山风景名胜区管理条例、森林条例、农业生态环境保护条例、湿地保护条例等地方性法规，初步构建了以绿水保护为核心的水资源保护法规体系、以风景名胜区和国家级自然保护区保护为核心的青山保护法规体系、以森林资源保护为核心的林业生态法规体系、以农业生态环境保护为核心的农业生态法规体系、以湖泊湿地保护为核心的湖泊湿地保护法规体系，以环境污染防治为核心的污染治理法规体系。

　　（二）健全完善立法工作机制，积极探索科学立法、民主立法、依法立法新举措

　　一是建立立法规划项目库管理制度。1993年12月，省八届人大常委会第六次会议审议通过我省第一个五年立法规划——江西省1993—1997年立法规划。省九届、十届人大常委会相继制定了五年立法规划。2008年12月，省十一届人大常委会在总结历届常委会立法工作经验的基础上，建立了我省第一个立法规划项目库——江西省十一届人大常委会立法规划项目库，并制定了立法规划项目库管理暂行办法。立法规划项目库管理制度的施行，使立法工作重点更加突出，立法活动更加切合实际，立法选项更具针对性、科学性，进一步增强了立法工作的主动性。

　　二是建立立法听证制度。2003年11月，省人大财经委与省人大法制委、常委会法工委联合举行了实施招标投标法办法（草案）立法听证会，这是我省人大立法过程中的首个听证会。以此为开端，针对与广大人民群众利益密切相关的法规，根据实际需要进行立法听证，使法规规定的内容更科学合理，更符合人民群众的利益。

　　三是建立法规清理工作制度。1988年12月，省七届人大常委会第六次会议审议通过了关于批准法制工作委员会对1979年至1988年省人大及其常委会制定的地方性法规清理意见的决定，这是省人大常委会成立以来第一次对地方性法规进行全面清理。此后，省人大常委会先后对我省制定的地方性法规进行了8次全面清理。在总结历次法规清理工作经验的基础上，制定了法规清理工作若干规定，使法规清理工作步入常态化、规范化轨道。

　　四是建立立法质量评价制度。2005年8月，省人大法制委就江西省促进发展新型墙体材料条例在全省范围内第一次开展立法质量调查活动。2007年10月，省人大常委会主任会议通过了地方性法规质量评价办法和工作规程，为开展地方立法质量评价活动奠定了制度基础。通过开展立法质量评价活动，一方面审视法规本身的立法质量，为今后改进立法工作提供参考；另一方面指出了执法工作中存在的突出问题，提出加强和改进执法工作的意见建议，推动相关法规在我省全面正确实施。

　　五是建立立法联系点制度。制定了基层立法联系点工作规则。本届人大常委会选择了20家有代表性的乡镇、村（居）委会、企业、高校等基层单位作为立法联系点，搭建了基层群众直接参与立法活动的重要载体和立法机关深入基层了解群众意见的经常性平台，使立法更聚民意、更有特色、更富实效。

　　（三）开展先行性立法，“江西经验”为全国立法贡献智慧

　　在长期的立法实践中，江西在遵循国家法制统一的原则下，使地方立法适度超前，颁布了一些富有地方特色的地方性法规，填补了国家在一些领域的立法空白，为全国立法提供了宝贵的经验，贡献了智慧力量。

　　1994年出台的义务教育经费筹措和使用管理办法，是全国较早保障义务教育经费投入的地方性法规，以立法形式确定了以政府财政拨款为主、多渠道筹措义务教育经费的投入体制，促进了江西省义务教育特别是农村义务教育事业的发展。2014年出台的医疗纠纷预防与处理条例，是全国较早有关预防与处理医疗纠纷的省级地方性法规，通过科学的制度设计，引导医患纠纷双方通过合法程序化解矛盾，取得良好社会效果，被评选为“全国推进医改服务百姓健康十大新举措”。2015年出台的江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例，针对近年来学生人身伤害事故引发的矛盾纠纷突出问题，规定事故纠纷多元解决途径，通过建立第三方调解平台，保障学生和学校合法权益，条例的出台被评选为“2015年度江西十大法治事件”。江西通过立法有效化解“医闹”“校闹”矛盾纠纷的成功做法，得到全国人大常委会领导的高度肯定并批示在全国予以宣传推广。

　　（四）坚持开门立法，探索“阳光立法”新途径

　　1998年11月，省反不正当竞争条例（草案）在江西日报上全文公布，公开征求公民意见。这是省人大常委会成立以来，第一部公开征求社会公众意见的法规草案。2008年12月，经省人大常委会主任会议研究决定，省人大常委会审议的法规草案，除不宜公开的以外，都将在江西人大新闻网等媒体公开征求公众意见。至此，我省地方性法规草案征求公众意见进入“常态化”。

　　同时，常委会积极探索开门立法新途径。自2015年始，在省内主流媒体开设“人大立法在进行”栏目，每年选择一部或多部法规作为立法宣传的重点，全景式展现了人大立法全过程。如，2015年，选择社会关注度高、涉及群众切身利益的江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例作为开栏项目，通过全覆盖宣传、全景式追踪报道、全方位征求意见，把扩大立法公开贯穿于法规制定全过程、各环节。“人大立法在进行”活动，拉近了立法机关和普通百姓之间的距离，激发了公众参与地方立法工作的热情，使立法更接地气、更体民意、更惠民生，已经成为江西立法的一个金字招牌。

　　（五）把握关键环节，设区市立法工作可圈可点

　　1989年4月28日，省七届人大常委会第八次会议批准了南昌市人大常委会报请批准的南昌市人大常委会关于制定地方性法规的规定。这是我省设区的市制定的第一件地方性法规，也是省人大常委会第一次依法进行合法性审查。2015年立法法修改后，按照“成熟一批、确定一批”原则，省人大常委会分别于2015年11月和2016年4月，分两批赋予了各设区的市地方立法权。面对立法主体陡增、报批法规数量不断增加的新情况，通过持续强化对设区的市立法工作的指导，帮助设区的市不断提高立法质量。

　　加强立法工作指导。针对设区的市普遍存在的立法力量欠缺、立法工作机制不够健全、立法经验不足、立法人员业务素质亟待提高等突出问题，通过建立对口联系机制、督促设置立法机构、配备立法人员，组织业务培训、跟班学习，开展立法能力建设督查指导等方面，着力加强各设区的市立法能力建设。

　　帮助提高立法质量。一方面，指导各设区市科学编制立法规划和立法计划，按照“循序渐进、量力而行、宁缺毋滥”原则确定立法项目，把好立法选项关，防止超越立法权限，以及单纯把立法数量作为衡量工作的标准。另一方面，对各设区市报请省人大常委会批准的具体立法项目，把好法规质量关。在设区市人大常委会审议期间就提前介入，了解掌握相关情况，及时提出修改完善意见，既坚持合法性审查，又注重合理性和规范性。

　　3年多来，新赋予立法权的设区市立法取得初步成效。截止到2019年6月，共制定修改地方性法规41件。“省人大常委会积极推进设区的市立法工作”被评为第三届“江西省十大法治事件”之一。

　　三、做好地方立法工作的几点启示

　　认真总结40年来的成功经验，对今后的工作再上新台阶有着重要的启迪作用。

　　（一）牢牢把握党的领导这个保证

　　在立法工作中，要切实提高政治站位、增强政治自觉，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决把党的领导贯穿在立法工作中，坚决把党的主张落实在法规制定上。在具体实践上，要坚定不移执行党中央和省委的重大决策部署，善于使党的主张和省委的决策通过法定程序转换为全省人民的共同意志，实现党的主张和人民意志的有机统一；善于运用法律手段调整利益关系、推动改革发展，从法规制度上解决改革发展中带有根本性、全局性的问题。

　　（二）牢牢把握人民主体这个核心

　　要围绕民生民享民利制定和修改法规，把改革发展需要同保障人民共享发展成果有机统一起来，让人民群众充分享受到立法带来的“制度红利”，立百姓拥护的法。要拓展人民有序参与立法途径，健全和落实民主开放包容的立法机制，坚持“问法于民”“问需于民”“问计于民”，进一步畅通民意表达渠道，综合运用多种方式听取基层和群众意见，真正做到集思广益，在立法中体现民情、汇聚民意、集中民智，努力使每一部法规都符合宪法法律精神、反映人民意愿。

　　（三）牢牢把握地方特色这个主线

　　近年来，省人大常委会立足“绿色生态是江西最大财富、最大优势、最大品牌”这一实际，着力制定完善符合江西实际、具有江西特色的生态环保法规，初步形成了护卫江西绿水青山、蓝天白云的生态环保法规制度体系，既体现了江西绿水青山的特色，又在生态环境法治领域亮出了“金字招牌”。实践证明，立法一定要基于当地经济社会发展的客观需要，聚焦社会关注的“痛点”和政府工作的“难点”，抓住关键性和本质性问题，深入研究关键和敏感条款，多做细化、量化、具体化的规定。

　　（四）牢牢把握人大主导这个关键

　　发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，关键在立项、起草、审议等关键环节上切实把握好主导权。在法规立项环节，人大及其常委会站位要高，筛选要严，科学确定立法项目，从立法的选项上就体现前瞻性、全局性、针对性。在法规起草环节，人大有关专工委要主动参与、提前介入，把握起草进展和动态，了解各方诉求和分歧，督促和指导起草主体保质保时提请审议。在法规审议环节，人大及其常委会要善于把握症结，主动协调各方，既广泛听取意见，又勇于和善于在矛盾的焦点上“划杠杠”，确保法规审议通过。在立法宣传环节，人大及其常委会要正确把握舆论引导，深入、持久地加强立法宣传，使立法宣传过程成为引导社会舆论、凝聚各方共识的过程，成为普及法律知识、增强公民法治意识的过程，不断增强立法工作的影响力和法规的执行力。

　　（五）牢牢把握法制统一这个准则

　　立法工作中，无论是法规案起草、修改，还是法规案审议、批准，都要牢固树立依法立法理念，体现合宪性和合法性要求，切实把“维护法制的统一、尊严和权威”的底线守住，谨慎、认真地做到立法符合法定权限和程序，不违背宪法原则和精神，不违背上位法规定，自觉维护社会主义法律体系内部科学和谐统一。要加强对上位法的研究，吃透国家立法精神，保证经过审议修改的法规草案和批准的设区的市法规不与法律、行政法规相抵触。

　　新时代地方立法工作大幕已启、重任在肩。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记视察江西重要讲话精神，聚焦“在加快革命老区高质量发展上作示范、在推动中部地区崛起上勇争先”的目标定位和“五个推进”的更高要求，以强烈的责任感和进取心，依法履职，扎实工作，努力开创地方立法工作新局面，为加快建设富裕美丽幸福现代化江西、描绘新时代江西改革发展新画卷作出新的更大贡献。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）