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　　与改革开放同步 为改革发展护航

　　安徽省人大常委会法制工作委员会

　　1979年7月，五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，规定县级以上地方各级人大设立常委会，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以根据本地具体情况和实际需要制定地方性法规，改变了过去立法权集中在中央、地方没有立法权的情况，开启了新中国地方立法的序幕。40年来，安徽省人大及其常委会始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕改革发展稳定大局和全省中心工作，认真履行立法职能，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量，为全省经济社会发展提供了有力法治保障。

　　一、我省立法工作发展历程

　　1980年7月，安徽省五届人大常委会第四次会议审议通过了安徽省各级人民代表大会选举实施细则（试行），标志着我省第一件地方性法规的诞生，也拉开了我省地方立法工作的序幕。40年来，我省地方立法工作发展历程大致可以分为五个阶段。

　　（一）起步探索阶段（1980—1984年）

　　安徽省各级人民代表大会选举实施细则（试行）通过后的几年，由于对地方立法的范围、形式、作用、权限以及如何行使立法权等认识不太明确，特别是缺乏统一的立法程序规范，再加上立法力量薄弱等原因，至1984年共立法22件次，法规的涉及面较窄，不少法规名称冠有“暂行”“试行”字样，我省立法工作在“摸着石头过河”中起步前行。

　　（二）规范发展阶段（1985—1992年）

　　1985年4月，安徽省六届人大常委会第十五次会议审议通过了安徽省人大常委会关于制定地方性法规的规定，使我省的立法工作得到初步规范。1986年12月，全国人大常委会修改地方组织法，规定省会市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准，我省的合肥、淮南两市立法工作随之展开。1987年1月，省六届人大常委会第二十七次会议审查批准了第一件报请批准的地方性法规——合肥市关于游行、示威的暂行规定。1985年至1992年，省人大及其常委会共制定、修改法规43件次，批准法规15件，法规规范的领域逐步扩大，立法工作在初步规范中稳步前进。

　　（三）加快进程阶段（1993—1999年）

　　1993年随着宪法的修改，社会主义市场经济被载入宪法，由此我国掀起了新一轮改革开放大潮。从1993年起，省人大及其常委会加快了立法特别是经济领域立法步伐，至1999年年均立法近24件次，经济方面立法约占54％，一大批经济类法规应时出台，对于促进全省经济发展发挥了重要作用。为了提高立法工作的计划性、科学性，1993年，省八届人大常委会编制了五年立法规划，这是我省人大常委会编制的第一件立法规划，此后每届都编制立法规划，有力把好了立法的项目关口。同时，这一时期的制度建设也积极推进，制定了改进立法工作、批准较大市法规等方面的规范性文件；建立了立法工作责任制，明确省政府与有关部门在立法工作中的责任；注重加强立法力量，设立了常委会立法工作机构，选配了专门工作人员。

　　（四）稳步提高阶段（2000—2012年）

　　2000年3月，九届全国人大三次会议通过了立法法。2001年1月，根据宪法和立法法的有关规定，省九届人大四次会议通过了立法条例，我省立法工作的制度化、规范化水平进一步提高。这13年间，省人大及其常委会共制定、修改法规269件次，批准法规111件，内容涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设各个方面，法规质量总体上也有明显提高。

　　（五）全面发展阶段（2013年至今）

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治、布局法治、厉行法治，以前所未有的决心和力度推进全面依法治国，立法工作迎来了全新的发展时期。党的十八届三中、四中全会分别就全面深化改革、全面依法治国作出决定，开创了改革与法治“双轮驱动”新局面。党的十九大强调要“以良法促进发展、保障善治”，对新时代立法工作提出了新的更高要求。2015年5月至2016年2月，根据党中央部署和立法法规定，省人大常委会分3批确定我省14个设区的市开始行使立法权，标志着我省立法工作迈出重大步伐、法治安徽建设掀开崭新一页。2013年至2019年6月底，省人大及其常委会共制定法规33件次、修改52件次、废止14件，审查批准设区的市法规96件。

　　二、我省立法工作主要成就

　　经过长期不懈努力，我省地方立法成果丰硕、成就斐然。截至2019年6月底，我省现行有效法规370件，其中省本级212件，设区的市158件。

　　（一）立法进程逐步加快，立法质量不断提高

　　纵观我省立法工作发展历程，总体上呈现进度逐步加快、内容日趋丰富、质量不断提高的特点。从届期来看，五届人大期间立法10件次，六届29件次，七届47件次，八届108件次，九届128件次，十届151件次，十一届159件次，十二届187件次，本届换届一年多来99件次。在省本级212件法规中，经济领域约80件，民主政治领域约40件，文化领域约20件，社会领域约40件，生态文明领域约30件，基本适应了我省改革开放和现代化建设的需要。

　　（二）制度建设逐步推进，工作机制不断完善

　　在探索实践中，注意及时总结经验做法，适时加以提升、固化，逐步形成了行之有效的立法工作机制和方式方法。在2001年出台立法条例后，又分别于2009年6月、2015年11月两次对立法条例进行了修改完善。同时，还制定了立法规划和年度计划编制程序、法规案起草审查修改审议结果的说明（报告）内容的意见、法规批准工作的意见、解释地方性法规的规定、立法后评估办法、公开征集立法意见激励办法、加强立法协商协调工作的意见、基层立法联系点工作规定、规范性文件备案审查工作规程、地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范、争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范等制度文件，涵盖了立法工作的各个环节、各个方面，为立法工作提供了有效的制度保障。在长期立法实践中，省人大常委会探索建立了“前伸后延”的工作机制，这一工作机制的运行对于保持立法工作连续性、提高立法效率和质量发挥了重要作用。

　　（三）机构设置逐步规范，队伍建设不断加强

　　1996年4月，省八届人大常委会决定设立法律法规工作室，作为常委会的法制工作机构，主要承担立法方面的相关工作和法制培训等有关法制服务工作。2000年7月，按照全国人大常委会办公厅有关通知要求，省九届人大常委会决定将法律法规工作室更名为法制工作委员会，主要承担常委会立法的具体工作和相关法制服务工作。2001年1月，省九届人大四次会议决定设立法制委员会，承担地方性法规草案的统一审议工作。目前，法制工作委员会配备主任1名，副主任2名，1名办公厅副巡视员专职从事立法工作，下设办公室、法规一处、法规二处、备案审查处、法规审查处5个处室。省人大及其常委会各相关机构的立法力量也都逐步得到加强。总体来说，省人大常委会已经建立了一支政治素质较高、法律素养较好、业务能力较强的立法工作队伍，为加强立法工作、提高立法质量提供了有效的组织保障。

　　三、我省立法工作基本经验

　　在立法工作实践中，安徽省人大及其常委会探索采取了许多行之有效的措施，也积累了一些可资借鉴的经验。

　　（一）坚持党的领导，认真贯彻执行党的路线方针政策和重大决策部署

　　一是坚定坚持以党的创新理论为指导。坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指导立法工作。特别是党的十八大以来，认真贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和全面依法治国新理念新思想新战略，深入贯彻习近平总书记关于加强立法工作的重要论述，牢牢把握立法工作政治属性，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。二是认真贯彻党中央及省委重大决策部署。努力使党的主张通过法定程序成为全省人民的共同实践，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。三是严格落实请示报告制度。认真贯彻落实党领导立法工作的体制机制，立法中的重大事项和重要问题及时向省委请示报告。

　　（二）坚持立法决策与改革决策同步，充分发挥立法对改革发展的引领和促进作用

　　一是聚焦重点领域。围绕环境保护突出问题，及时修订环境保护条例，并在大气污染防治、水污染防治、水土保持、非煤矿山治理、湿地保护、饮用水水源环境保护等方面制定或修改了一批法规，注重发挥法规的整体功能。二是突出创新引领。适应实践发展要求，秉持改革创新精神，创造性确立法律制度，为改革发展保驾护航。同时，创造性运用立法技术，如在听取审议专项工作报告及满意度测评办法、专题询问办法、讨论决定重大事项规定后附上监督条例有关内容，作为追责的条款，这在地方立法中也是不多见的。三是加强统筹协调。充分发挥人大在立法工作中的主导作用，从立项、起草、审议等几个关键环节加强对立法工作的组织协调。

　　（三）坚持以人民为中心，为实现、维护和发展好广大人民根本利益提供法制保障

　　一是注重处理好权力与权利、权力与责任的关系，防止利益部门化和部门利益法制化。二是注重处理好促进经济发展与维护社会公平正义的关系，妥善处理人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，重视对弱势群体的保护，维护社会公平正义，促进社会关系和谐稳定。三是注重体现以人为本，力求从法规制度上保障人民各项权益，促进社会全面进步和人的全面发展。

　　（四）坚持从实际出发，着力突出地方特色

　　一是在确定法规体例时，不片面追求完整，只要能解决问题，有几条就搞几条。如实施产品质量法若干规定，不分章节，仅有12条，着重针对产品质量监管中的突出问题进行规范。二是在确定法规内容时，不简单移植上位法和照搬照抄外省法规的规定，立足现实需要，着力于解决实际问题。正是坚持秉承“不抵触、有特色、可操作”的立法理念，多年来省人大及其常委会制定了一大批具有安徽特色的法规。三是积极开展立法创新。许多法规中的不少规定具有创新性，如，在全国较早通过立法确立律师代理民事案件申请调查令制度，通过立法确立村民理事会的法律地位，通过立法创造性地授予黄山风景区管委会综合执法权，通过立法对湖（河）长制、林长制、路长制进行规范等等。

　　（五）坚持科学立法，始终遵循立法工作规律

　　一是坚持以中国特色社会主义理论体系指导立法工作，自觉保持科学严谨的工作态度，积极运用科学的工作方式，遵循经济社会发展的客观规律和立法工作的内在规律，使法规准确反映和体现所调整社会关系的客观要求。二是深入开展立法调研和科学论证，多层次、多方位、多渠道地了解真情、实情。多年来，对于每一件立法，都深入基层、深入实际、深入群众调查研究，采取座谈会、论证会等多种方式听取意见。三是坚持多种立法形式并重，提高立法的协调性。到目前，省人大及其常委会共“立”法270余件，“修”法290余件次，“废”法60余件。先后开展了16次法规集中清理活动。

　　（六）坚持民主立法，广泛征求意见

　　一是坚持开门立法。不断加强和改进法规草案公开征求意见工作，做到每件法规草案都在安徽人大网公布征求意见，同时扩大立法信息资料的公布范围，将法规草案的各次修改稿、修改情况说明以及立法中的重点问题、难点问题、焦点问题一并公布。二是高度重视、认真研究各有关方面的意见。在起草、研究和修改法规草案时，特别注意研究常委会组成人员、省人大代表、有关委员会、法规草案起草单位和有关部门的意见。对各方面提出的意见，注意与法规草案起草单位和有关部门进行研究、沟通，努力形成共识。三是发挥人大代表的主体作用。对代表提出的立法议案，通过赴领衔代表所在地上门走访、将草案寄送领衔代表、邀请领衔代表列席常委会会议等方式，充分听取议案提出人的意见。2005年4月省十届人大常委会第十六次会议通过的关于实施水污染防治法第五十九条的决定，就源于代表在年初召开的人代会上提出的立法议案。决定的迅速出台，堪称我省立法史上重视代表立法议案的典范。此后，将每年人代会上代表提出的立法议案，均列入立法规划或者年度立法计划。四是重视发挥市县区人大常委会在立法中的作用。除了赴各地召开座谈会、论证会听取意见外，重要的法规草案均书面征求意见。五是建立专家参与立法工作机制。1996年建立了立法咨询制度，1998年成立了立法咨询委员会，2006年在总结以往做法的基础上建立了立法咨询专家库，聘请45名专家学者和有经验的实际工作者为立法咨询专家库成员。2014年在全国省级人大较早建立法律顾问制度。相关委员会也建立了立法专家顾问制度。六是积极开展立法协商。2015年1月，在全国省级人大较早实施立法协商制度，就立法计划草案、大气污染防治条例草案和讨论、决定重大事项若干规定修订草案进行协商。2016年12月，就促进战略性新兴产业集聚发展条例草案进行立法协商。七是建立基层立法联系点。于2016、2017年共确定了17个基层立法联系点，实现所有设区的市全覆盖。八是加强立法评估工作。2012年8月至12月，开展社会治安综合治理条例立法后评估。2016年7月对食品安全条例中部门争议较大的问题开展了第三方评估。2019年8月拟对志愿服务条例中争议较大的重要立法事项引入第三方评估。

　　（七）坚持依法立法，切实维护法制统一

　　一是在立法权限上，严格遵循宪法法律的规定。二是在法规内容上，坚持不与宪法、法律、行政法规相抵触。特别是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上，不突破法律、行政法规的规定。三是在立法程序上，严格按照法律规定的程序进行。四是注意本省的地方性法规之间保持和谐一致，不相互冲突。五是坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，加强对政府规章和其他规范性文件的备案审查工作。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）