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　　紧扣时代 突出特色不断提高地方立法质量和效率

　　河南省人大常委会法制工作委员会

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，加强党对全面依法治国的集中统一领导，汇聚起推进社会主义法治建设的磅礴力量，展现出建设社会主义法治国家的恢宏气象，开启了中国特色社会主义法治的崭新时代，地方立法工作也进入了蓬勃发展的黄金时期。

　　河南省人大常委会在省委领导下，认真贯彻习近平全面依法治国新理念新思想新战略，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极推进科学立法、民主立法、依法立法，坚持突出重点、急需先立，注重发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，紧密结合河南实际，扎实推进地方立法工作。省人大常委会成立40年来，共制定修订、审查批准地方性法规600多部（次），现行有效的378部，有力促进了我省经济社会和各项事业发展，为完善中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献。

　　一、强化政治引领，规范立法工作程序

　　立法活动是重要政治活动，政治属性是立法工作的第一属性。我们在开展地方立法工作时，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，以政治坚定确保方向正确，及时把党的主张通过法定程序上升为人民意志，推动党委决策部署落地落实。为了进一步加强和改进党对地方立法工作的领导，河南省人大常委会创制性地开展工作，认真筹谋，2017年9月，省十二届人大常委会主任会议审议通过了省人大常委会实施省委领导地方立法工作规程办法。通过制度设计，强化了党对立法工作的领导，使地方立法工作能够同省委的中心工作紧密地结合在一起，确保地方性法规与省委的重大决策部署相协调相一致，保证党的路线方针政策贯彻到立法工作的全过程和各方面。

　　同时，为进一步促进我省地方立法工作程序的规范化和科学化，省人大常委会还积极作为，建章立制，先后起草、制定了多个制度和规范。一是2016年1月，省十二届人大五次会议审议通过了河南省地方立法条例，之后省人大常委会又审查批准3个设区的市地方立法条例；对地方立法权限、立法程序等事项作出了细化、补充规定，从基础层面对我省的立法工作程序进行了全方位的规范。二是2016年10月和2017年7月，省人大常委会主任会议先后通过了河南省人大常委会关于审查批准设区的市的地方性法规的工作意见和河南省人大常委会审查批准设区的市的地方性法规工作规程，进一步细化和明确了省人大常委会审查批准设区的市地方性法规的工作环节和程序。通过制定上述条例和规范性文件，把好的经验和做法以法规和制度的形式固定下来，有力地助推了河南全省立法工作的规范化运行。

　　二、明确重点，加强生态环保领域立法

　　生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，也是统筹推进“五位一体”总体布局的重要方面。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境。”“要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”党的十八大以来，我们紧紧围绕污染防治攻坚战大局，扎实推进生态环保领域的地方立法工作。

　　一是建设美丽河南，构建全省绿色法规体系。坚决贯彻习近平生态文明思想，秉承“绿水青山就是金山银山”的理念，先后制定、修订了河南省湿地保护条例、河南省气候资源保护与开发利用条例、河南省大气污染防治条例、河南省水污染防治条例等10多部省本级生态环保领域地方性法规；并审查批准设区的市生态环保地方性法规40余部，内容涉及水系、饮用水水源、地下水、山体、湿地、河湖、风景名胜区、自然保护区等，为河南生态环境提供了坚实的法律保障。

　　二是加快推进大气污染防治领域的专项立法工作。2018年5月，栗战书委员长在河南检查大气污染防治法实施情况时强调，要用法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天。7月，全国人大常委会加开一次会议，审议通过了关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议。之后，全国人大常委会法工委又专门发函，要求各省级人大常委会督促本地区设区的市人大及其常委会加强加快大气污染防治方面的地方立法工作。9月，栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上再次强调，各地一定要加快大气污染防治方面地方性法规的制定或修订工作。我们弘扬“马上就办”的精神，立即做出反应，安排部署相关工作，并及时召开我省部分设区的市参加的大气污染防治立法工作推进会，确定豫北、豫西7个设区的市要率先出台大气污染防治地方性法规。鹤壁市人大常委会积极作为，迅速启动相关工作，在短短3个月的时间内，就走完了从立项、起草到两次审议的全过程，并于1月经省人大常委会审批通过。在立法计划中，我们又要求实现全省各设区的市大气污染防治立法全覆盖。目前，有7个市的大气污染防治方面法规已经审批通过，其他各设区的市也将年底前全部出台大气污染防治方面的地方性法规。与此同时，我们还及时开展涉及生态环保地方性法规清理修改工作，对13部省本级法规作出31条修改，对16市30部地方性法规作出94条修改。

　　三、急需先立，做好民生领域立法

　　为了贯彻“以人为本，立法为民”的原则，对于经济社会发展、保障和改善民生急需的立法项目，我们做到急需先立、成熟就立，使立法真正体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做到民有所呼、我有所应，民有所盼、我有所为。

　　一是围绕社会期盼，坚持立法为民。党的十八大以来，我们进一步强化“以人民为中心”的立法理念，运用法治的方式推动解决老百姓最关心、最期盼的问题，先后审议通过了河南省人口与计划生育条例、河南省见义勇为人员奖励和保障条例、河南省职业培训条例、河南省老年人权益保障条例等15件省本级民生领域立法，通过生动的立法实践助力民生质量的提高和改善。

　　二是解决百姓实际问题，立务实管用之法。锚定社会发展实际和人民群众关切，从人民群众最关心的问题入手，找准利益的矛盾点，立人民拥护的法，切实增强人民群众的获得感和幸福感。比如，新乡市、焦作市制定的中小学校幼儿园规划建设条例，重点聚焦当地随着城市人口不断增加而带来的教育资源不足的问题，运用法律手段有效化解了“上学难”“入园贵”等现象，促进了当地教育事业的健康发展。再如，安阳市人大常委会制定的安阳市城镇居民二次供水条例，通过规范二次供水设施的建设和管理，从法律层面解决了城镇供水“最后一公里”的问题，保障了城镇居民生活饮用水的质量和安全。又如，为了满足人民群众对冬季供热需求的日益增长，洛阳市人大常委会结合当地实际制定的洛阳市集中供热条例，有效提升了城市集中供热的水平，保障了群众的合法权益。

　　四、突出特色，解决当地实际问题

　　地方特色是地方立法的生命力所在。如果没有本地特色，地方立法就如同“无源之水、无本之木”，失去了根基，失去了存在的价值。我省在制定地方性法规时，始终注重从突出本地特色上下功夫，科学选题，创新思考，制定了一批既体现当地特色又解决实际问题的地方性法规。

　　一是针对本地的立法需求，量体裁衣，立特色管用之法。比如，立足我省历史文化悠久、文物古迹众多，非物质文化遗产丰富的特点，我们结合省情实际，近5年来先后制定了河南省文物保护法实施办法和河南省非物质文化遗产保护条例，并审查批准7个设区的市7部有关历史文化保护方面的地方性法规，为继承和弘扬优秀传统文化提供了法律保障，也为我省实现由文化大省向文化强省的跨越提供了制度支撑。又如，赋予我省各设区的市立法权后，审查批准的第一部地方性法规——鹤壁市循环经济生态城市建设条例，就立足鹤壁市作为全国首批循环经济试点城市和节能减排示范城市的实际情况，将经济建设与生态城市建设有机结合起来，将鹤壁市经济转型和海绵城市建设过程中积累的绿色发展、低碳发展等好的经验通过法规的形式固定下来，有效地促进了当地经济社会的全面、协调和可持续发展。再如，驻马店市制定的驻马店市山体保护条例，针对当地出现山体遭到破坏和蚕食的现象，通过及时立法，依法取缔不规范的采石、取土等活动，遏制各种破坏山体的行为，有效保护山体的原生地形和地貌，充分发挥山体在涵养水源、维护生物多样性、减少水土流失和改善局部生态环境等方面的重要作用。

　　二是深刻发掘独特的立法资源，开展特色项目立法。比如，在省人大常委会的指导下，三门峡市人大常委会近两年就先后制定出台了三门峡市白天鹅及其栖息地保护条例和河南小秦岭国家级自然保护区条例。这两部条例都是地方特色非常鲜明的法规，前者立足保护好白天鹅这一独特宝贵的天然资源，后者重在治理和恢复小秦岭国家级自然保护区的生态环境。两部法规既体现了当地的独特风貌，也为我省破解生态保护与经济发展之间的矛盾提供了有益探索。再如，信阳市人大常委会制定的信阳市传统村落保护条例，针对当地传统村落、民居数量众多却保护不善的实际情况，把散布在青山绿水间蕴藏着丰富历史文化信息的传统村落作为立法对象，通过制定地方性法规系统地保护了祖先留给我们的不可再生的历史文化资源，让村民能够“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

　　五、注重沟通，形成立法工作合力

　　我们在开展立法工作时，始终牢记立法工作是一个“团体项目”，而非“单打项目”，紧靠一己之力是很难做好立法工作的。牢固树立“团队作战”意识，在党委的领导下，注重与政府及有关部门的沟通，注重与设区的市人大常委会的联系，密切配合，拧成一股绳，劲往一处使，确保形成立法工作合力。

　　一是加强与政府及有关部门的沟通。对综合性、全局性、基础性的省本级法规草案，主动改变“单打独斗”的立法局面，及时与政府及其有关部门取得联系，提前介入，共同调研、共同起草，凝聚共识，使法规草案在形成之初就不带有部门利益和倾向，从源头上防止部门利益法制化，避免法规的“先天不足”，切实发挥政府在立法工作中的重要作用。

　　二是提前介入，助推设区的市立法质量和效率的提高。针对设区的市立法新手上路，工作经验相对不足的情况，我们注重采用科学的工作方式和方法，加强对设区的市人大常委会的业务指导，做到“扶上马送一程”。在审查批准设区的市地方性法规时，采取“一对一帮扶、面对面指导”的工作方法，每部法规都明确具体承办人，加强与设区的市人大常委会的沟通，对提请报批的法规在其一审后就进行指导，从合法性、适当性、协调性、技术性等方面提出修改意见，做到“前期介入、中期指导、后期审查”，实现“全程把关”，精益求精，确保通过的每一部法规都合法合规，真正实现行得通，切实管用，使每一部法规都能“优生顺产”，成为精品。

　　三是加强交流，开展立法业务培训。坚持“走出去、引进来，学先进、求发展”。我们定期组织全省立法工作者进行集中学习培训和外出交流，邀请国内知名立法专家来豫就立法法、地方立法实务和立法技术规范等内容对全省立法工作者进行现场授课和培训；组织省人大常委会法工委和各设区的市人大常委会法工委立法业务骨干赴重庆等外地进行交流考察。通过培训，使立法工作者不仅知其然、更知其所以然；通过交流，使我省立法工作者既开阔视野，又增长见识，更提升能力。

　　六、与时俱进，推动立法工作充满生机

　　多年来，我们在立法工作上的创新与探索，取得了很好的成效。在2019年5月份召开的全国法规规章备案审查工作会议上，司法部通报了2018年法规规章备案审查发现问题的情况，其中对报送国务院备案的1347件法规规章审查后，发现存在问题的地方性法规140件，涉及省份28个，而我省没有一件地方性法规存在问题。这既是对我省立法工作的充分肯定，也显示了我省地方立法工作的质量和水平。下一步，河南省人大常委会法工委将积极探索，勇于作为，进一步科学谋划立法工作，做到多措并举、多管齐下，实现与时俱进、开拓创新，力争使全省地方立法工作迈出新步伐、再上新台阶、取得新成就。

　　一是精心确定立法项目。根据全省改革发展稳定大局和省委中心工作，通盘考虑，科学选题，针对问题立法，立法解决问题，避免盲目性立法和重复性立法，注重发挥立法的引领和推动作用，确保重大改革于法有据，形成科学的立法规划和立法计划。

　　二是强化立法研究能力和支撑能力建设。加强立法基础建设，注重与高校、知名律所和市县人大常委会的合作，建立立法基地和基层立法联系点；注重与专家学者和知名教授的沟通，健全立法专家库；定期举办“河南省地方立法论坛”，拓宽立法交流平台和立法视野，为地方立法工作提供强大的智力支持。

　　三是持续推进立法队伍建设。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作。立法工作者比从事法学研究的专家学者更接近于法治实际，比执法工作者、司法工作者更接近于法治理论，既要是通才，又要具备法律专长。我们要遵循立法人才的成长规律，着眼长远，在注重培养现有青年立法骨干的同时，多渠道、广视野的选拔人才，锻造一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的高素质立法队伍，夯实立法工作基础。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）