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　　推进科学立法民主立法依法立法以良法善治引领和推动武汉高质量发展

　　湖北省武汉市人大常委会

　　党的十八大以来，市人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，牢记习近平总书记视察湖北时提出的“四个着力”“四个切实”殷殷嘱托，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，先后制定法规25件，修改法规16件次，现行有效法规99件，为建设现代化、国际化、生态化大武汉和国家中心城市，引领和推动新时代武汉高质量发展提供了有力法治保障。我们的做法和体会是：

　　一、坚持党的领导是根本

　　习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”我们在立法工作中旗帜鲜明讲政治，毫不动摇地坚持党的领导。

　　（一）更加自觉地落实市委立法建议

　　坚定自觉地贯彻落实市委决策部署，制定实施年度立法工作计划，把市委的主张通过法定程序转化为全市人民的共同意志。如，为巩固创建全国文明城市成果，积极贯彻市委要求，出台文明行为促进条例，把城市文明建设纳入法治轨道，成为继深圳市之后第二个就文明行为立法的城市。又如，2017年为贯彻市委“四水共治”部署，制定禁止生产、销售、使用含磷洗涤用品规定，在全省较早以立法形式防止含磷洗涤用品污染江河湖泊。

　　（二）更加自觉地执行请示报告制度

　　坚持重大立法项目和立法中的重大问题向市委请示报告，重要法规的起草修改和立法中涉及重大体制和重大政策调整的，都以常委会党组名义报请市委讨论决定。如，武汉市城市综合管理条例涉及城市综合管理体制的重大变革和重新构建，常委会党组报请市委讨论决定后再进行法规制度设计，为推进武汉“城管革命”提供了法制支撑。

　　（三）更加自觉地发挥常委会党组的重要作用

　　增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，发挥常委会党组把方向、管大局、保落实的作用，提高立法工作政治站位。如，审议基本生态控制线管理条例（草案），针对生态底线区划定调整等焦点问题，一方面通过与组成人员谈心等形式，积极宣传市委的主张；一方面邀请相关政府职能部门进行专题研究，广泛听取各区（功能区）的意见，实现党的主张和人民意志的高度统一。

　　二、选准立法项目是基础

　　习近平总书记强调：“要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待。”我们紧紧围绕全市发展大局，精准选择立法项目，聚焦和推进重点领域立法。

　　（一）立法向改革发展聚焦

　　坚持立法决策与改革决策相衔接，综合运用制定、修改、废止和授权等方式，确保改革于法有据。2016年作出关于鼓励创新宽容失败，促进全面创新改革试验的决定，以法治方式建立容错免责机制，推动武汉建设综合性国家产业创新中心。2017年作出关于促进和保障城市亮点区块建设的决定和关于授权市政府为加强长江新城规划建设管理工作规定临时性行政措施的决定，首次以授权形式支持政府工作，助推我市打造世界亮点城市。

　　（二）立法向城市治理聚焦

　　武汉作为超大城市、国家中心城市，城市治理任务繁重。围绕提升城市治理能力和治理水平，制定和修订一批法规。2017年修订街道办事处条例，对街道办事处的职责定位、工作机制、执法模式等作出规范，保障街道办事处在基层治理中更好发挥作用。落实党的十九大关于加强预防和化解社会矛盾机制建设要求，2019年制定了多元化解纠纷促进条例，健全调解、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，促进社会和谐稳定。

　　（三）立法向民生工作聚焦

　　坚持以人民为中心，加强民生领域立法，做到民有所呼、我有所应。2013年修订燃放烟花爆竹安全管理规定，使武汉成为“限改禁”的城市。2015年全面修订湖泊保护条例，划定湖泊“三线一道”，推动建立湖长制，将填湖列入绩效考核“一票否决”内容，被誉为“史上最严湖泊保护法规”。在开展“改善革命老区生产生活条件”专题询问基础上，2016年出台促进革命老区发展办法，以法治方式助推精准扶贫、精准脱贫工作。

　　三、提高立法质量是关键

　　习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”为确保法规立得住、行得通、真管用，我们抓住提高立法质量这个关键，重点在3个方面下功夫：

　　（一）在突出地方特色上下功夫

　　坚持以问题为导向，注重地方特色，把审议修改重点放在核心制度和关键条款的设计上。如，见义勇为人员奖励和保护条例中“鼓励见义勇为、倡导见义智为”的规定，多家媒体都作了深度报道。武汉市非物质文化遗产保护条例对上位法有关原则规定进一步细化、具体化，将实践中行之有效的做法加以固化。

　　（二）在开展调查研究上下功夫

　　把开展调查研究和分析论证作为提高立法质量的重要途径，力求立法遵循客观规律，充分反映民意。如，制定实施循环经济促进法办法时，召开多场座谈会听取政府部门、行业协会等多方面的意见，实地调研部分工业园区企业，为法规修改提供了重要依据。制定文明行为促进条例时，通过网络媒体开展专题调查，在《长江日报》开辟专栏收集意见，发放调查问卷近30万份，夯实了法规的民意基础。

　　（三）在加强组织协调上下功夫

　　一方面，统筹协调人大与政府在立法中角色定位的关系。对立法中的重大问题和重大事项，特别是法规中涉及管理体制、职责分工等存在重大分歧的，反复沟通，最大限度达成共识。另一方面，统筹协调市人大法制委与其他专委会的关系。有关专委会开展立法调研时，有针对性邀请法制委成员参与；法制委在法规草案进入常委会一审之后，邀请专委会参与修改法规草案，发挥法制委“统”的作用和专委会“专”的优势，取得“1＋1＞2”的效果。

　　四、完善工作机制是保障

　　习近平总书记强调：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”我们认真贯彻这一重要思想，在立法关键环节发挥主导作用，增强立法工作的协调性、及时性和系统性。

　　（一）着力完善起草机制

　　逐步提高自主起草法规的比重，如武汉市未成年人保护条例由市人大内司委牵头组织起草，团市委、政府法制办等部门参与。探索开展委托第三方起草法规，如志愿服务条例委托江汉大学法学院起草。加强法规起草提前介入，确保起草进度和质量，如文明行为促进条例立项后，组建有宣传部、文明办、法制办等部门参加的工作专班，明确路线图和时间表，有效推进法规起草工作。

　　（二）着力完善审议机制

　　健全法制委员会逐条审议研究法规草案制度，提高统一审议、修改的质量。试行法规草案表决前评估制度，邀请第三方对法规的合法性、合理性和可操作性进行论证评估。坚持常委会一审前召开立法说明会，让常委会组成人员更加深入地了解法规草案，为审议发言作好准备。完善“二审三表决”程序，即：一审侧重审议立法必要性和可行性、重要制度设计的合理性以及是否与上位法相抵触等问题；二审侧重审议法规草案的修改情况；第三次常委会会议直接表决。

　　（三）着力完善公众参与机制

　　坚持立法为了人民、立法依靠人民，所有法规草案都通过报刊、网站、微博等形式，广泛征求市民、基层立法联系点等各方面的意见。2019年，把“探索建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作机制”作为一项改革任务，形成了理论成果、制度成果和实践成果。5月16日，举行物业管理条例修订草案的立法听证会，产生良好社会反响，引起人民网、法制日报的关注。

　　五、保证法规实施是目的

　　习近平总书记强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”我们在坚持立改废释并举的同时，完善立法与执法有机衔接机制，保证法规正确实施。

　　（一）以宣传培训为抓手促实施

　　法规通过后，会同市政府召开新闻发布会或法规说明会，就立法精神、主要内容、重点亮点等向新闻媒体通报，并在武汉人大网、长江日报开辟专版专栏进行全面解读，提高公众知晓率，为法规实施营造良好氛围。出台关于制定地方性法规配套规范性文件的意见，督促政府及有关部门及时出台配套文件，做好法规宣传培训，把“谁执法谁普法”责任制落到实处。

　　（二）以专项清理为抓手促实施

　　对与国家法律法规和经济社会发展不相适应或针对性、可操作性不强的法规，及时进行修订或废止。2014年，对91件法规开展清理，重点清理涉及行政审批、行政处罚、行政收费等规定，促进“放管服”改革。2015年，对93件法规进行专项清理，重点清理法规中有违创新规律、阻碍创新发展的条款，保障武汉建设国家创新型城市。2017年，组织清理涉及生态环境保护的法规25件，作出关于修改或废止武汉市防洪管理规定等8件法规的决定，促进生态文明建设。

　　（三）以执法检查为抓手促实施

　　制定关于加强武汉市地方性法规执法检查工作的意见，规定新法规实施两年的，常委会开展执法检查，专委会进行执法调研。近五年，对18件法律法规进行执法检查，其中地方性法规13件。改进执法检查方式，把执法检查与工作视察区分开来，紧扣法律法规条文对标检查，真正发现问题、推动工作。如，检查武汉市基本生态控制线管理条例，督促政府开展基本生态控制线内既有项目清理，实施“矿山复绿”行动、绿道建设、湖泊治理等重大生态建设工程，让人民“看得见山、望得见水、记得住乡愁”。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）