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　　山东省人大及其常委会40年来立法工作回顾

　　山东省人大常委会

　　地方人大设立常委会以来，山东省立法工作从无到有，从蹒跚起步到逐渐完善，取得了显著成绩。从1980年到2019年6月，省人大及其常委会共通过地方性法规471件，其中现行有效216件，为推进法治山东和经济文化强省建设提供了有力法治保障。

　　一、山东省立法工作历程

　　（一）在探索中前行（1979年至1987年）

　　1979年7月，五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，赋予省级人大及其常委会地方立法权。12月，山东省召开五届人大二次会议，山东省人大常委会正式成立并拥有地方立法权。1980年3月，省五届人大常委会第二次会议通过山东省关于计划生育若干问题的试行规定，这是省人大常委会制定的第一件法规，标志着我省地方立法迈出了历史性的第一步。这一时期立法工作在一片空白的基础上起步，顺应经济建设和社会发展需要，本着“急需先立、先易后难、宜粗不宜细”的原则开展工作，一些法规如义务植树决议、职工探亲待遇细则、征收排污费实施办法等陆续出台。这一阶段的主要特点是立法数量少，主动性、计划性较差，法规质量不够高，程序也不尽完善等。1986年，地方组织法赋予省会市和较大的市人大及其常委会地方立法权。1987年、1988年和1993年青岛、济南和淄博市分别出台首件地方性法规并被批准施行，标志着山东省地方立法体制逐步建立。

　　（二）在发展中规范（1988年至1999年）

　　1988年1月，省人大常委会设立正厅级法制工作室，作为常委会专门承担立法工作的办事机构，及时出台关于地方性法规制定程序的规定和关于批准省会市和较大的市制定地方性法规的若干规定等，规范了立法程序，完善了制度机制。这一时期是稳步发展和逐步规范的阶段，由省人大各专门委员会承担法规的调研、审议工作，法制工作室承担法规的具体修改工作，立法工作体制得到理顺，立法步伐明显加快，质量也有显著提高，尤其突出了经济领域的立法，基本适应了改革开放和经济建设对立法的需求。

　　（三）地方立法日趋成熟（2000年至2012年）

　　一是完善制度建设。2001年出台山东省制定和批准地方性法规条例，制定了立法、报批法规合法性审查、备案审查等20多项工作规范和制度，为地方立法打下了坚实制度基础。二是积极开展科学立法、民主立法创新尝试。2003年，首次就五年地方立法规划公开向社会征求意见；2004年，将山东省商品房销售管理条例（草案）向社会公开征求意见；2005年，开通山东人大立法网，通过网站宣传立法工作，这是继浙江省人大之后全国第二家开通的地方立法网站；2004年，就山东省海洋环境保护条例（草案）举行首次立法听证会；2005年组建省人大常委会立法咨询专家库；2008年，省十一届人大常委会主任会议研究通过了山东省人大常委会立法咨询制度，并聘请了8名专家学者担任立法咨询员，2013年换届后将立法咨询员数量增至20人；2010年，就山东省旅游条例（修订草案）进行首次网上立法听证；2012年，首次尝试开展立法前评估，通过各种探索创新，立法工作更好地遵循和体现客观规律。三是规范性文件备案审查工作稳步开展。2007年11月，经批准在省人大常委会法制工作委员会设立备案审查处，承担对省政府规章等规范性文件的备案审查工作。2008年，出台山东省各级人大常委会规范性文件备案审查规定，经过不断努力，全省17个设区市和所有县级人大常委会逐步设立专门备案审查工作机构或配备专职人员，为工作开展打下了坚实的制度和组织基础。

　　（四）地方立法谱新篇（2013年至今）

　　一是推动设区的市立法工作全面开展。2015年，地方立法权扩大到所有设区的市，这是地方立法工作的又一个重要里程碑。省人大常委会法制工作委员会加强了机构建设和人员配置，将行政法制处、经济法制处更名为法规一处、二处，并增设法规三处、四处，专门负责设区市报批法规合法性审查工作。二是制定山东省地方立法条例。为进一步健全完善我省地方立法程序和制度，规范地方立法工作，2017年2月，省十二届人大六次会议通过山东省地方立法条例。三是积极推进科学立法、民主立法、依法立法。2013年，在全国较早开展立法前、立法中、立法后三个评估，把论证评估贯穿于立法的全过程，增强了地方立法的科学性。2014年，省人大常委会确定了6家基层企事业单位、村委会等为立法联系点，听取基层群众的意见建议，立法工作更“接地气”。2015年，建立法规情况介绍制度，使常委会组成人员更好地了解审议法规草案的有关情况，提高了法规审议质量。同年还建立法规新闻发布制度，加强法规宣传报道，切实履行“谁立法、谁普法”的普法责任制。2015年，省人大常委会与山东大学、山东师范大学、济南大学、山东政法学院和烟台大学合作建立5所地方立法研究服务基地，加强智库建设，充分发挥高校人才智力优势，更好地借助“外脑”提升立法能力。

　　二、山东省立法工作的主要做法和成就

　　（一）突出重点领域立法，有力促进经济社会健康发展

　　一是努力实现发展第一要义。制定和修改了财政监督、企业权益保护、促进科学技术进步、循环经济、经济开发区等法规条例。2016年制定的山东省经济开发区条例，科学界定开发区功能定位，规范开发区建设发展、整合优化、服务保障等内容，有利于培育经济发展新动能。二是努力践行以人民为中心的发展思想。多年来我省制定和修改了义务教育、就业促进、人口与计划生育、法律援助、消费者权益保护等法规条例，通过地方立法推动大批惠民举措落地实施，促进社会公平正义。2010年制定的省义务教育条例，就素质教育、困难群体子女教育、教师权益保障等作出规范，为全面提升我省义务教育质量和水平提供了有力法制保障。三是努力加强和创新社会治理体系建设。制定了见义勇为、多元化解纠纷、预防未成年人犯罪等法规条例。2016年制定的山东省多元化解纠纷促进条例，是较早促进社会综合治理的省级地方性法规，对各类纠纷化解途径、不同程序之间的衔接、构建保障机制等作出规范，着力整合调解、仲裁、行政裁决和复议等多种资源。四是努力将生态文明建设融入经济社会发展全过程。制定和修改了水污染防治、清洁生产、节约能源、水资源、大气污染防治等法规条例。2016年制定的山东省大气污染防治条例，建立大气污染联防联控机制，推行错峰生产制度，规定约谈和挂牌督办制度，首创大气环境生态补偿制度，有力推动了大气环境质量逐步改善。

　　（二）立足山东省情，突出地方特色，增强地方立法成效

　　一是发挥地方立法先行先试作用。对于国家立法条件不成熟而省内条件具备的，坚持在科学论证的前提下敢于先行先试，开展创设性立法，为经济社会发展提供依据，同时也为国家立法创造条件、积累经验。2015年制定的山东省土地整治条例中有关土地整治形成的补充耕地指标和建设用地指标在全省范围内有偿调剂使用的创新规定，为在省域范围内积极探索耕地占补平衡以及市场化运作提供了法律依据，党中央和国务院文件确认了这一制度。二是积极推进“三农”法制建设。制定和修改了减轻农民负担、村务公开、农村基础设施建设等方面的法规。三是积极为推进“海上山东”发展战略提供法制保障。制定和修改了海洋环境保护和港口条例以及实施渔业法办法等法规。2004年制定的山东省海洋环境保护条例，实行排污总量控制与排污指标调剂和海洋环境影响后评价制度，对海洋生态建设作出规范，对保护和改善海洋环境，防治污染损害，维护生态平衡有着重要的意义。四是完善法律法规配套建设，促进法律法规有效执行。2010年10月全国人大常委会对村民委员会组织法进行修订，省人大常委会于2011年1月及时修改山东省村民委员会选举办法，就选举机构、选民登记以及选举的方式方法等作出规定，有力指导了当年村“两委”换届工作。

　　（三）加强对设区的市立法审查指导，维护国家法制统一

　　一是不断完善“提前介入、跟踪审查”工作机制。在提前介入审查时，更加广泛地征求有关部门和专家学者的意见，在跟踪审查中注重对设区的市法规每一次重大修改都能及时、全面掌握。在主要进行合法性审查的同时，适度进行合理性审查，帮助设区市共同研究解决遇到的问题，争取将其解决在法规草案表决通过之前。二是切实加强对设区市地方立法工作的指导。2016年以来，针对所有设区的市依法行使立法权的新情况，注重加强对设区的市地方立法工作的指导。加强对市人大常委会拟定立法计划的指导，避免省市之间立法项目相互重复和设区的市扎堆立法现象。注重指导设区的市正确把握立法权限，按照事权与立法权相匹配的要求，着力围绕当地经济社会发展急需解决的问题进行立法。注重指导各设区的市科学确立立法项目，减少盲目立法，适度放缓立法节奏，合理安排立法时序。三是有力推动了当地经济社会稳步发展。2016年以来设区的市立法热情高涨，截至2019年6月共批准设区的市报批法规、决定612件，现行有效341件。各设区的市紧密结合当地实际，制定的法规有较强的针对性，有力促进了经济社会健康有序发展。

　　（四）深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量

　　一是遵循客观规律，提高立法科学化水平。坚持研究式立法，持续深化调查研究，完善立法论证机制，更加注重发挥好立法咨询专家和研究服务基地的“外脑”作用，实现立法专家论证的经常化、制度化，做到立法工作者、实际工作者与专家学者的有机结合，提升了立法的科学化水平。二是深化开门立法、阳光立法，提升立法民主化水平。进一步拓宽公民有序参与立法渠道，通过各种方式“问法于民、问需于民、问计于民”，坚持做到立法规划、计划的编制和提请审议的法规草案向社会公开征求意见和建议，建立并健全完善了公众意见表达、采纳和反馈机制，充分调动了人民群众参与立法的积极性。深化立法调研，深入基层、深入群众、深入实际，通过实地考察、走访、座谈等形式，认真调查研究需要通过立法解决的问题。注重立法协商，通过召开立法协商会的形式，广泛听取社会各方面代表人士、专业人士对立法工作的意见和建议。三是严格依法立法，切实维护法制统一。牢固树立依法立法理念，严守立法权限，不超出权限制定地方性法规，正确处理权利与义务、权力与责任配置的合法性和适当性，切实把握地方立法的“红线”。四是努力通过“立改废释”并举实现清理工作常态化。多次对与行政处罚法、行政许可法和行政强制法不一致的法规进行集中修改，维护了法制统一。

　　三、做好地方立法工作的几点启示

　　（一）必须始终坚持党的领导

　　坚持党的领导是我国法治建设的重大政治原则，也是立法工作不断发展和创新的根本保证。一要坚定党对立法工作领导的政治自觉。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，围绕省委中心工作谋划开展立法工作，统筹城乡与区域、经济与社会、人与自然各项事业发展，努力做到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。二要坚持立法与全省改革发展进程相适应。坚持问题导向，及时将省委提出的立法建议和要求上升为地方性法规，加强经济建设、环境保护、群众权益保障等重点领域立法，实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，主动适应改革和经济社会发展需要。三要坚持立法重大事项向省委请示报告制度。坚持将立法规划、计划的编制和立法工作重大事项向省委报告制度，强化省委对立法工作的领导，实现地方立法与省委改革发展决策协调衔接，确保省委决策部署得以贯彻执行。

　　（二）必须充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

　　一要处理好党委领导与人大主导的关系。人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大主导作用，有效地进行立法沟通协调，推动立法进程。二要加强在立项、起草、审议、宣传等环节的主导。要抓好项目论证，把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为法规立项重点。要坚持提前介入，推动提案人按时将法规提请审议，防止部门利益影响立法；积极探索常委会牵头组织起草、自行起草和委托起草等模式，探索提高审议质量的方式方法，不断提高法规质量。要加强宣传主导，为法规的正确适用和自觉遵守创造前提条件与良好环境。三要重视发挥政府在立法中的重要作用。要发挥政府对部门争议较大的重要法规草案的协调决策力度，有效防止部门利益法制化和地方保护主义倾向。要将实施多年、成熟的政府规章及时上升为地方性法规，以更好地发挥其作用。

　　（三）必须高度重视立法机制建设

　　一要加强专门委员会审议工作。要发挥好有关专门委员会“专”的优势，把握好法规草案审议的第一道关口，要发挥好法制委员会“统”的作用，重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性、有效性问题，从而确保维护法制统一，提升立法质量。二要加强和改进常委会审议工作。要把握好常委会一审和二审的重点，一审要侧重对立法的必要性、可行性，重要条款设计的合理性，以及是否与上位法相抵触等问题的审议研究。二审要侧重对法规草案的修改情况，包括意见的吸纳情况、存在的主要矛盾和分歧、各方面协调共识等问题的审议决策。要根据立法难度和法规草案复杂程度等因素，适当采取“隔次审议”“三次审议”等方式，保障常委会组成人员有充足时间对法规草案开展调研论证和修改完善，切实提高审议质量。三要加强立法协调机制建设。要密切与“一府一委两院”及各有关机关、团体的联系，建立相关协调工作机制，做好立项、起草、论证、协调、审议等工作，及时解决立法中的突出矛盾和问题。要主动与全国人大常委会联系，及时请示报告，形成制度化做法。要经常与市、县人大常委会联系，开展立法调研，听取人大代表和基层群众的意见。

　　（四）必须创新工作方式方法，不断提高立法质量

　　一要循序渐进开展方式方法的创新。要在保持工作连续稳定的基础上，对成熟的经验做法加以保持并及时补充完善；对新的举措和方法，要循序渐进地开展创新，正确处理好立足当前和着眼长远、解决局部问题和维护全局利益的关系，确保创新能够落到实处。二要不断探索创新科学立法、民主立法的方式方法。科学立法和民主立法是提高立法质量的必要手段和主要做法，要在总结完善以往成功经验的基础上，充分发挥立法工作者、专家学者和法规执行部门三方的优势和积极性，不断探索创新方式方法，切实提高立法质量。三要做好立法执法紧密结合的方式方法创新。要将立法和执法紧密结合起来，通过法规实施报告制度和立法后评估等，更好地发现立法实施中存在的不足之处，及时将法规修改完善。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）