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　　与改革开放同频 与社会发展共振切实发挥地方立法引领、推动、规范和保障作用

　　浙江省宁波市人大常委会

　　1982年宁波市人大设立常委会，1988年3月5日作为“较大的市”，开始行使地方立法权。31年来，宁波市人大常委会在市委领导下，紧紧围绕改革发展稳定大局，在实践中探索，在传承中提升，截至2019年6月，共制定地方性法规120件，现行有效86件。经过历届人大及其常委会的不懈努力，地方立法有效涵盖各个领域，对宁波经济社会发展起到了很好的引领、推动、规范和保障作用。

　　一、宁波立法的主要成效

　　（一）坚持立法向转型升级、高质量发展聚焦

　　宁波市人大常委会始终坚持立法决策与改革决策相衔接，确保改革于法有据。围绕实施创新驱动发展战略，制定科技创新促进条例、企业技术秘密保护条例、专利管理条例、信息化条例、职业教育校企合作促进条例、职业技能培训条例等法规。围绕可持续发展和节约型城市建设，制定城市供水和节约用水管理条例、城市排水和再生水利用条例、再生资源回收利用管理条例、节约能源条例等法规。围绕助推改革开放重点区域开发建设，制定杭州湾新区条例、宁波国家高新技术产业开发区条例、大榭开发区条例、保税区条例、东钱湖旅游度假区条例等法规。

　　（二）坚持立法向民生改善、社会治理聚焦

　　宁波市人大常委会牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持权利与义务相统一、权力与责任相统一，着力加强民生和社会领域立法。2012年制定医疗纠纷预防与处置条例，为引导预防和依法处置医疗纠纷、化解医患矛盾，提供了“宁波解法”。2018年制定地理信息资源管理条例，在加强地理信息资源管理、促进开发利用等方面作出创制性安排，对提高地理信息资源公共服务水平、促进相关产业可持续发展，具有重要意义。与此同时，先后制定居家养老服务条例、城乡规划条例、住宅小区物业管理条例、公共汽车客运条例、轨道交通运营管理条例、出租汽车客运管理条例、市政设施管理条例、城市房屋使用安全管理条例、防洪条例、历史文化名城名镇名村保护条例等法规，及时回应群众关心关切，从法治上保障人民的获得感、幸福感、安全感。

　　（三）坚持立法向生态环保、污染防治聚焦

　　宁波市人大常委会认真贯彻习近平生态文明思想，高度重视、持续关注生态市建设，积极运用法律的武器、法治的力量，保护美丽宁波的绿水青山、蓝天碧海，先后制定大气污染防治条例、生活垃圾分类管理条例、河道管理条例、环境污染防治规定、绿化条例、无居民海岛管理条例等20余件法规。其中，1989年制定的象山港水产资源保护条例，是宁波第一部地方性法规。1995年出台的余姚江水污染防治条例，在国内是较早专门为一条江立的一件法规。2016年制定的大气污染防治条例，积极响应人民群众对雾霾问题的关切，强化大气污染防治的措施和手段，将燃煤总量控制、高污染行业淘汰、重点工业企业监管、集装箱车辆污染防治等作为重点，明确规定“原煤消费总量不得超过2011年水平”。2019年在总结本市实践做法、学习借鉴外地经验的基础上，制定生活垃圾分类管理条例，确定分类基本标准，厘清各方职责边界，对全市生活垃圾分类投放、收集、运输、处理全链条作出具体规定，明确法律责任。

　　（四）坚持立法向文明创建、核心价值观培树聚焦

　　宁波市人大常委会积极推进社会主义核心价值观融入立法，制定了一系列促进城市文明进步的地方性法规。2011年在全国同类城市中率先制定慈善事业促进条例，有效提高慈善活动的规范化、法治化水平。2017年制定文明行为促进条例，从“禁止与倡导分设”的文明行为基本规范和相对应的“惩戒与奖励并举”的多元化处置机制入手，构建起全方位、多层次、立体化的文明行为“社会共治”体系。此外，先后制定的献血条例、遗体捐献条例、志愿服务条例、精神卫生条例等，都具有鲜明的时代特征和宁波特色，生动诠释了“爱心宁波”的丰富内涵，为引领文明城市创建、促进市民素质提升、推进社会文明进步，奠定了法治基石。

　　二、宁波立法的基本经验

　　（一）把强化党的领导和守牢正确政治方向贯穿始终

　　宁波市人大常委会在地方立法工作中增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，把党的领导贯彻落实到地方立法全过程和各方面。第一时间学习习近平总书记重要讲话、重要指示精神，在立法过程中时时处处对标对表，确保立法精神和法规条款符合总书记指示和党中央要求。严格执行请示报告制度，立法规划、立法计划、重大立法事项、重要法规条款及时向市委请示汇报，按照市委的指示和决定办理。紧扣党委中心工作，自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划推进，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，成为社会遵循的行为规范和活动准则。

　　（二）把维护法制统一和体现宁波特色贯穿始终

　　宁波作为沿海发达城市和改革开放先行地，在发展中矛盾和问题往往先发先至，迫切需要地方立法积极作为，为改革发展稳定保驾护航。宁波市人大常委会在不同宪法法律相抵触的原则和基础上，在地方立法权限范围内，充分发挥立法智慧，勇于直面社会矛盾，开展创制性立法。如垃圾分类管理条例、居家养老服务条例、地理信息资源管理条例、环境污染防治规定、征收集体所有土地房屋拆迁条例、学校安全条例、无居民海岛管理条例、职业教育校企合作条例、职业技能培训条例、遗体捐献条例、医疗纠纷预防与处置条例等法规，均属于在国内较早立法，内容体现了重点领域改革发展的“宁波解法”，具有鲜明的宁波特色。

　　（三）把人大主导立法和反映人民共同意愿贯穿始终

　　宁波市人大常委会恪守以人为本、立法为民理念，不断建立健全听取民声、反映民意、集中民智的立法机制。一方面，拓展公众有序参与立法的途径，完善立法基层联系点制度，健全法规草案公开征求意见和公众意见的收集、整理、分析、运用和反馈机制；每制定一部法规，草案每修改一次，都通过媒体和网络动态公开，征求市民和社会各界的意见。另一方面，充分发挥代表主体作用、政府重要作用、智库支撑作用，对争论焦点和关键分歧，通过座谈会、论证会、听证会、专题咨询等形式广泛听取意见，最大限度凝聚各方共识。近年来，针对重要法规案，还推行由市级领导干部代表分批带队进基层代表联络站开展主题接待活动，取得良好实效。

　　（四）把提高立法质量和提升立法效率贯穿始终

　　宁波市十五届人大常委会2017年换届以来，始终坚持地方立法“量、质、效”并举，已经完成13项立法任务，2019年下半年还将审议5项，并对18个立法项目开展调研论证。坚持把改革创新贯穿于立法工作全过程，就立法计划编制、草案征求意见、草案重要条款单独表决、立法听证、立法协商、立法咨询、立法沟通协调、立法基层联系点等出台工作制度，在统筹立项安排、改进起草方式、提高审议表决质量、强化法规实施监督等各个环节，形成了一批行之有效的经验做法。比如，发挥代表主体作用，实行市人大代表分专业有重点参与立法工作制度，将代表议案中的建议及时转化为立法项目；全面推行法规草案联合起草小组制度，对重要法规起草实行常委会副主任和副市长共同担纲的“双组长”制；从2015年开始，每年选择涉及面广、关注度高、影响力大的重点立法项目提请人代会审议，实现大会审议法规案常态化；完善立法后评估机制，创新法规动态维护机制，建立法规实施一年后6个月内报告实施情况制度，确保真正落地见效。

　　三、进一步加强和改进宁波立法工作的思路举措

　　地方立法从初试啼声到变革创新，需要继续在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展。宁波市人大常委会将深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，在地方立法中坚持党的领导这一履职之魂，聚焦服务大局这一履职之要，牢记为民尽责这一履职之本，敢于担当、勇于创新、奋发有为，为宁波走在高质量发展前列提供有力的制度供给和法制保障。

　　（一）注重运用科学思维，完善工作体制机制

　　加强和改进宁波立法工作，必须把习近平新时代中国特色社会主义思想的观点、立场、方法贯穿其中。运用战略思维，坚持党对立法工作的领导。认真筹备全市人大工作会议，不断完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，努力实现立法决策与改革决策协调同步。加强与中心任务的衔接，推动有限的立法资源在保障中心工作和引领改革发展上效应最大化、效益最优化。在市委领导下发挥人大主导作用，广泛调动政府及部门积极性。围绕重大立法分歧和突出矛盾问题，敢于担当、善于协调，及时向市委提出决策参考。运用辩证思维，处理好立法“量”与“质”的关系。坚持两点论，避免片面化、极端化倾向，既考虑队伍力量和能力水平，又善于统筹资源和借智借力，在保证立法质量前提下加大工作力度、加快立法步伐。探索“一事一法”立法模式和体例结构，构建轻型化、简约化的立法框架，确保直接有效解决问题。推动“打包修法”常态化，提高修法效率，满足改革需求。运用系统思维，保障法规落地实施。健全法规动态维护机制，集中对66件地方性法规开展全面清理，对与上位法抵触、不适应改革要求的，及时予以修改或废止。加大执法检查力度，改进执法检查方式，紧扣法律法规条文逐条对照检查，使法律的牙齿真正“咬合”。严格落实法规实施情况定期报告制度，结合“改废释”开展立法后评估，准确掌握法规实施效果。强化立法宣传，完善新闻发布机制，营造良好氛围。

　　（二）发挥人大主导作用，抓住工作关键环节

　　把好立法选项关。健全立法项目滚动推进和逐项论证机制，2019年下半年对五年立法项目库进行中期调整，增强立法工作的科学性、针对性。把好法规起草关。完善“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合起草模式，加强与政府沟通协商；固化重点立法项目“双组长”制经验做法，将其上升为制度规范。把好法规审议关。健全专委会初审、法制委统一审议和常委会审议衔接程序，充分协商论证草案核心条款和主要内容，确保法规议深议细议透。把好法规表决关。细化完善法规草案表决程序，探索实行逐步表决方式，适时启动法律关系复杂、存在重大分歧意见等重要条款单独表决程序。

　　（三）持续加强基础建设，提升工作整体水平

　　夯实立法民意基础。深入推进开门立法，广泛实施代表分专业有重点参与立法工作制度。加强立法协商，拓宽公民有序参与立法途径，健全公众意见采纳和反馈机制。充分听取政协委员、民主党派、无党派人士、人民团体对重要法规草案的意见建议，最广泛凝聚社会共识。夯实立法队伍基础。完善立法人才队伍建设规划，优化人员配备和结构调整，健全立法人才培养和任用机制，提高立法人才队伍“工匠精神”和业务能力。夯实立法调研基础。制定关于加强立法调研工作的意见，把开展调查研究和分析论证作为提高立法质量重要途径。加强立法技术研究，推动立法工作朝着精细化、精干化、精准化方向发展。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）